1.

Kas liidu õigusega on kooskõlas jätta kuni asendusmeetme võtmiseni kehtima keskkonnaalane tegevusprogramm, mis on vastu võetud direktiiviga ette nähtud menetluskorda rikkudes, kui kõnealune programm võtab sisuliselt üle teatava muu direktiivi? See on põhiküsimus, mida Euroopa Kohus peab uurima käesolevas eelotsusemenetluses.

2.

Conseil d’Etat (Belgia kõrgeim halduskohus) esitas nimelt küsimuse, mis puudutab direktiivi 2001/42/EÜ teatavate kavade ja programmide keskkonnamõju hindamise kohta ( 2 ) (edaspidi „direktiiv 2001/42”) rikkumise tagajärgi.

3.

Põhikohtuasjas on kahe Belgia mittetulundusühingu – Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne – ning Vallooni piirkonna vahel vaidlus sellise tegevusprogrammi kehtivuse üle, mille Vallooni piirkond töötas välja direktiivi 91/676/EMÜ ( 3 ) ülevõtmiseks.

4.

Direktiiv 91/676 ja selle alusel koostatavad tegevusprogrammid reguleerivad põllumajanduslikult kasutatavate pindade väetamist. Põllumajandustootjad ei väeta maad mitte ainult selleks, et soodustada põllukultuuride kasvu, vaid ka selleks, et vabaneda loomaheidetest. Kui põllumajanduskäitis laotab maha rohkem loomaheiteid, kui põllukultuurid tarbida suudavad, põhjustab see üleväetamise, mis veekogusid järjepidevalt koormab. ( 4 )

5.

Euroopa Kohus märkis esimeses eelotsusemenetluses, et sellise tegevusprogrammi suhtes tuleb korraldada direktiiviga 2001/42 ette nähtud keskkonnamõju hindamine. ( 5 )

6.

Käesolevas kohtuasjas märgib Conseil d’Etat, et vaidlusaluse Vallooni piirkonna tegevusprogrammi puhul ei ole asjaomast hindamist toimunud, ning seetõttu peab ta otsustama, kas programm tuleb tühistada. Eelotsusetaotluse kohaselt oleks tegevusprogrammi tagasiulatuv tühistamine tavapärane sanktsioon direktiivi 2001/42 rikkumise eest. See tähendaks aga vältimatult seda, et Vallooni piirkond ei ole direktiivi 91/676 täielikult üle võtnud. Praktikas võib see kaasa tuua väetiste kasutamise piirangute ja ka põllumajandustootjatele seoses väetamisega antud õiguste kadumise.

7.

Tühistamise mõju oleks ajaliselt piiratud, sest Vallooni piirkond on vahepeal vastu võtnud uue tegevusprogrammi, ( 6 ) ja Belgia – nagu ka komisjon – märgib, et seejuures on järgitud direktiivi 2001/42. Seepärast on küsimus pigem selles, kas Vallooni piirkonna varasem tegevusprogramm tuleb ajavahemikus 15. veebruarist 2007 kuni 6. maini 2011, see tähendab kuni uue programmi jõustumise päevani tagasiulatuvalt tühistada.

8.

Esitatakse küsimus, kas Conseil d’Etat,

9.

Inter-Environnement Wallonie ASBL, Terre wallonne ASBL, Belgia Kuningriik, Prantsuse Vabariik ja Euroopa Komisjon esitasid kirjalikud märkused. Kõik peale Terre wallonne osalesid ka 8. novembri 2011. aasta kohtuistungil.

10.

Direktiivi 2001/42 eesmärgid on sätestatud eeskätt artiklis 1:

„Käesoleva direktiivi eesmärk on tagada keskkonnakaitse kõrge tase ja aidata kaasa keskkonnakaalutluste integreerimisele kavade ja programmide koostamisse ja vastuvõtmisse, eesmärgiga edendada säästvat arengut, tagades vastavalt käesolevale direktiivile teatavate tõenäoliselt olulise keskkonnamõjuga kavade ja programmide keskkonnamõju hindamise.”

11.

Direktiivi 2001/42 põhjendused 4 ja 5 näevad ette:

12.

Komisjon on seisukohal, et uue Vallooni tegevusprogrammi vastuvõtmise järel ei ole eelotsuse küsimusele enam vaja vastata. Kuna Euroopa Kohus hüpoteetilistele küsimustele ei vasta, ( 7 ) oleks eelotsusetaotlus sellisel juhul vastuvõetamatu.

13.

Euroopa Kohtu järelepärimise peale märkis Conseil d’Etat, et vastus on poolelioleva kohtuasja lahendamiseks siiski vägagi vajalik. Uus tegevusprogramm ei kehti tagasiulatuvalt. Seepärast peab Conseil d’Etat otsustama, kas ta tühistab varasema tegevusprogrammi ajavahemikus selle vastuvõtmisest kuni kehtetuks tunnistamiseni seoses uue programmi vastuvõtmisega.

14.

Käesolev kohtuasi erineb kõnealuste asjaolude poolest eelkõige kohtuasjas Fluxys kujunenud olukorrast. Viidatud kohtuasi käsitles teatavate siseriiklike õigusnormide kooskõla liidu õigusega. ( 8 ) Euroopa Kohus sedastas viidatud kohtuasjas üksnes seda, et vajadus vastata eelotsuse küsimusele puudub, sest Belgia konstitutsioonikohus oli vaidlusalused õigusnormid tagasiulatuvalt tühistanud ( 9 ) ja seetõttu ei saanud neid põhikohtuasjas enam kohaldada. Käesolevas asjas peab Conseil d’Etat seevastu lahendama ka varasema tegevusprogrammi tagasiulatuva tühistamise küsimuse.

15.

Järelikult tuleb eelotsuse küsimusele vastata.

16.

Conseil d’Etat palub selgitada, kas ta võib otsustada, et direktiivi 2001/42 rikkudes vastu võetud Vallooni tegevusprogramm, millega võeti üle direktiiv 91/676, jääb kehtima kuni asendusmeetme võtmiseni.

17.

Conseil d’Etat ja menetlusosalised keskenduvad sellega seoses kohtuasjas Winner Wetten tehtud otsusele. ( 10 ) Viidatud kohtuasjas käsitleti küsimust, kas siseriiklik kohus võib otsustada, et õnnemänge käsitlev siseriiklik õigusnorm, mis ei ole kooskõlas põhivabadustega, jääb ajutiselt kehtima.

18.

Liidu õiguse ülimuslikkust silmas pidades tuleb üldjuhul jätta kohaldamata liidu õigusega vastuolus olevad siseriiklikud õigusnormid. ( 11 ) Tõhusa kohtuliku kaitse põhimõtte kohaselt on isikutel õigus tugineda viidatud ülimuslikkusele ka kohtutes. ( 12 )

19.

Euroopa Kohus võib vaid erandjuhtudel, kohaldades liidu õiguskorrale omast õiguskindluse üldpõhimõtet, piirata asjaomaste isikute võimalust tugineda Euroopa Kohtu tõlgendatud sättele, et vaidlustada heas usus väljakujunenud õigussuhteid. Selline piiramine võib toimuda ainult samas kohtuotsuses, milles otsustatakse taotletud tõlgenduse üle. ( 13 )

20.

Kohtuasja Winner Wetten menetluses osalenud liikmesriigid on sisuliselt väitnud, et niisuguse põhimõtte olemasolu tunnistamine, mis lubab erandlikel asjaoludel säilitada ajutiselt siseriikliku õigusnormi, mille puhul on leitud, et see on vahetult kohaldatava liidu õiguse sättega vastuolus, on õigustatud analoogselt kohtupraktikaga, mille Euroopa Kohus on välja kujundanud ELTL artikli 264 teise lõigu alusel niisuguste liidu õigusaktide mõju ajutise säilitamise kohta, mille ta on ELTL artikli 263 alusel kehtetuks või ELTL artikli 267 alusel õigusvastaseks tunnistanud. ( 14 )

21.

Viidatud kohtuasjas ei otsustanud Euroopa Kohus siiski, kas liidu õiguse ülimuslikkuse põhimõte peaks taanduma muude kaalukate huvide tõttu, sest kohtuasjas Winner Wetten puudusid selle õigustamiseks vajalikud õiguskindlusest tulenevad kaalutlused. Euroopa Kohus rõhutas siiski, et asjaomase mõju peatamise tingimused saab kindlaks määrata üksnes Euroopa Kohus. ( 15 )

22.

Kohtuasjas Winner Wetten esitatud seisukohtade põhjal leiavad Belgia, Prantsusmaa ja komisjon käesolevas asjas, et varasema tegevusprogrammi ajutise kehtima jäämise üle saab otsustada huvide kaalumise teel.

23.

Kohtuasi Winner Wetten ja sellega sisuliselt seonduvad kohtuvaidlused ei anna siiski vastust Conseil d’Etat’ küsimusele käesolevas asjas. ( 16 ) Põhivabadustega – või liidu õiguse mõne muu normiga – vastuolus olev siseriiklik õigusnorm rikub liidu õigust iga kord, kui seda kohaldatakse. Sellist normi ei või põhimõtteliselt kohaldada, sest vastasel juhul kahjustaks see liidu õiguse (ühtset) kohaldamist.

24.

Seevastu keskkonnamõju hindamise nõude eiramine on liidu õiguse rikkumine, mis on juba lõpule viidud ja mida kava või programmi rakendamine ei tarvitse enam süvendada. Võimalik, et pärast keskkonnamõju hindamist oleks vastu võetud täpselt sama meede.

25.

Vastupidi mitme menetlusosalise arvamusele ei ole käesoleva kohtuvaidluse eesmärk tunnustada ühe direktiivi ülimuslikkust teise suhtes ega leida, kumba direktiivi rikutakse. Direktiivi 2001/42 on juba rikutud. Võimalik on vaid leevendada rikkumise tagajärgi. Kui direktiivi 91/676 ülevõtmise eesmärgil koostatud varasem Vallooni tegevusprogramm tühistataks direktiivi 2001/42 rikkumise tõttu, siis lisanduks direktiivi 2001/42 rikkumisele veel ühe direktiivi rikkumine.

26.

Ei kohtuotsus Winner Wetten ega liidu õiguse ülimuslikkus ei ole sobiv alus Conseil d’Etat küsimusele vastamiseks.

27.

Pigem tuleb lähtuda tõhususe ja võrdväärsuse põhimõtetest.

28.

Liidu õiguse ülimuslikkus reguleerib õigusnormide vastuolu puhul õiguslikke tagajärgi siseriiklike õigusnormide kohaldamise keelu kaudu. ( 17 )

29.

Ent liidu õigus ei sätesta üksikasjalikult, kuidas tuleb toimida õigusnormi puhul, mis on vastu võetud direktiivis 2001/42 sätestatud keskkonnamõju hindamise nõuet järgimata, kuid mis pole sisuliselt vastuolus ühegi liidu õigusnormiga.

30.

Eelkõige tuleb märkida, et ei direktiiv 2001/42 ega direktiiv 91/676 ei sisalda sätteid tegevusprogrammide vastuvõtmisel toime pandud rikkumiste tagajärgede kohta.

31.

Direktiivi 85/337 ( 18 ) osas on Euroopa Kohus siiski juba sedastanud, et liikmesriigid peavad EL lepingu artikli 4 lõikes 3 ette nähtud lojaalse koostöö põhimõtet järgides kõrvaldama liidu õiguse rikkumise õigusvastased tagajärjed. ( 19 ) Eeltoodud kaalutlus peab kehtima ka direktiivi 2001/42 suhtes.

32.

Teatud valdkonda reguleerivate liidu õigusnormide puudumisel on igal liikmesriigil kohustus määrata pädevad kohtud ja kehtestada menetlusnormid nende kohtuasjade läbivaatamiseks, mille eesmärk on tagada isikutele liidu õigusest tulenevate õiguste kaitse. Need menetlusnormid ei tohi olla ebasoodsamad kui samalaadsete siseriiklikul õigusel põhinevate taotluste puhul (võrdväärsuse põhimõte) ega tohi muuta liidu õiguskorra alusel antud õiguste kasutamist praktikas võimatuks või ülemäära raskeks (tõhususe põhimõte). ( 20 )

33.

Käesolevas asjas võrdväärsuse põhimõtet ei rikuta, kuna Conseil d’Etat märgib, et ka siseriiklike meetmete puhul võib ta õigusnormid isegi pärast nende tühistamist ajutiselt kehtima jätta. ( 21 )

34.

Vallooni tegevusprogrammi ajutine kehtima jäämine võib siiski olla vastuolus tõhususe põhimõttega. Iga juhtumit, mille puhul kerkib küsimus, kas teatav siseriiklik menetlusnorm muudab liidu õiguse kohaldamise praktiliselt võimatuks või ülemäära raskeks, tuleb analüüsida, võttes arvesse selle sätte asukohta menetluses tervikuna, menetluse kulgu ja eripära erinevates liikmesriigi ametiasutustes. ( 22 ) Seejuures tuleb iga üksikjuhtumit hinnata eraldi, pidades silmas asjaomase kohtuasja õiguslikku ja faktilist konteksti tervikuna, ning mitte kanda järeldusi automaatselt üle muudele valdkondadele kui need, mille raames kõnealused järeldused tehti. ( 23 )

35.

Käesoleval juhul ei ole tegemist võimatuks muutmisega: avalikkuse osalusega keskkonnamõju hindamise õigust teostataks ka varasema tegevusprogrammi ajutise kehtima jäämise korral, kui uus tegevusprogramm võetakse vastu direktiivi 2001/42 järgides.

36.

Siiski tuleb kontrollida, ega varasema tegevusprogrammi ajutine kehtima jäämine ei muuda keskkonnamõju hindamise õiguse teostamist ülemäära raskeks.

37.

Keskkonnamõju hindamise õigus ei ole pelgalt formaalne menetlusetapp, direktiivi 2001/42 artikli 1 ning põhjenduste 4 ja 5 kohaselt peab see tagama kavade ja programmide rakendamisega kaasneva olulise keskkonnamõju arvessevõtmise nende koostamise ajal ja enne vastuvõtmist. Laiema teguriteringi kaasamine otsuste tegemisse aitab üldjuhul kaasa säästlikumate ja tõhusamate lahenduste leidmisele.

38.

Seetõttu ei saa eeldada, et meede oleks ka pärast nõuetekohast keskkonnamõju hindamist vastu võetud sisuliselt identsena. Pigem võib arvata, et hinnatud meede on keskkonnakaitse seisukohalt soodsam kui hindamata meede. Eelkõige peaks see kaasa tooma keskkonda vähem kahjustava mõju.

39.

Nagu märgib komisjon, esineb selline võimalus just direktiivi 91/676 alusel vastuvõetavate tegevusprogrammide puhul, sest liikmesriikidele on antud meetmete ulatuse osas kaalutlusruum. Kaalutlusruumi ammendava kasutamise korral saavad keskkonnamõju hindamise tulemused mõjule pääseda.

40.

Oletus, et hinnatud meede on soodsam, toetab esmapilgul seisukohta, et hindamata meetme edasine rakendamine tuleb peatada vähemalt seniks, kuni keskkonnamõju hindamine on teostatud. Euroopa Kohus on sellega seoses märkinud, et näiteks antud loa kehtetuks tunnistamine või peatamine eesmärgiga teostada kõnealuse tegevusprogrammi puhul (seni teostamata) keskkonnamõju hindamine direktiivi 85/337 tähenduses on sobiv meede viidatud direktiivi rikkumise kõrvaldamiseks. ( 24 )

41.

Samamoodi nagu muid seisukohti direktiivi 85/337 kohta ( 25 ) saab ka eeltoodud kaalutlust üle kanda kavadele ja programmidele, mis on võimaliku kahjuliku keskkonnamõjuga projektide elluviimise eelduseks. Nagu projektidele loa andmise menetluse puhul takistaks ka kava või programmi peatamine või kehtetuks tunnistamine ajutiselt projektide elluviimist. Sel viisil ei saaks need keskkonnale ka kahjulikku mõju avaldada.

42.

Erinevalt projektile loa andmisest võivad kavad ja programmid olla ka õigusaktide süsteemi osa või asendada varasemaid õigusnorme. Selliste meetmete tagasipööramise või peatamise korral asendatakse need üldisemates või varasemates õigusaktides sisalduvate normidega. See võib endaga kaasa tuua rängema keskkonnamõju kui normi rikkudes vastu võetud meede. ( 26 ) Sellise mõju tekkimise ohu korral oleks vaidlustatud meetme tagasipööramine või peatamine vastuolus direktiivi 2001/42 eesmärkidega.

43.

Lahendades kohtuvaidlust seoses kava või programmiga, mis on vastu võetud keskkonnamõju hindamise nõuet järgimata, peab siseriiklik kohus seega kontrollima, millised õigusnormid asendavad asjaomase vaidlusaluse meetme selle tühistamise korral. Kui vaidlustatud meedet asendavad õigusnormid osutuvad keskkonnale ebasoodsamaks, siis võib kohus tõhususe põhimõtet rikkumata jätta kõnealuse meetme ajutiselt kehtima seni, kuni keskkonnamõju hindamise alusel on vastu võetud asendusmeede.

44.

Eeltoodu eeldab muidugi siseriikliku kohtu pädevust teha kohtulahend, millega on ette nähtud menetluskorda rikkudes vastu võetud meetme ajutine kehtima jäämine. Selles osas võib tekkida küsimus, kas selline pädevus tuleneb liidu õigusest, kui vaidlustatud meede puudutab liidu õigust. Seda küsimust ei pea Euroopa Kohus käesolevas asjas siiski käsitlema, kuna Conseil d’Etat evib asjaomast pädevust. ( 27 )

45.

Lõpuks tuleb veel arvesse võtta, et asjaomase meetme ajutine kehtima jäämine võib vähendada survet asendada menetluskorda rikkudes vastu võetud meede keskkonnamõju kohasel hindamisel rajaneva meetmega. Tõhususe põhimõtet oleks igal juhul rikutud, kui nõuetekohaselt hinnatud meetme vastuvõtmine varasema meetme kehtima jäämise tõttu viibiks. Käesolevas asjas ei vaja siiski lahendamist ka küsimus, milliseid sanktsioone näeb sellise olukorra puhul ette liidu õigus. Nimelt on selge, et juba on vastu võetud asendusmeede, mis Belgia ja komisjoni sõnul põhineb piisaval keskkonnamõju hindamisel.

46.

Käesolevas asjas on selge, et enne varasema tegevusprogrammi vastuvõtmist kehtinud õigusaktid ei vastanud direktiivi 91/676 nõuetele. ( 28 ) Komisjon märgib seevastu, et varasem programm täidab direktiivi 91/676 nõudeid. Seepärast võib eeldada, et varasema tegevusprogrammi kehtima jäämine kaitseb keskkonda lämmastiku juurdevoolu eest paremini kui selle tühistamine.

47.

Eespool märgitud eeliste paikapidavust saab kontrollida siiski vaid siseriiklik kohus, lähtudes eelkõige varasemat tegevusprogrammi puudutavatest põhjendatud sisulistest vastuväidetest.

48.

Esitatud põhjendustele tuginedes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata eelotsuse küsimusele järgmiselt:

Lahendades kohtuvaidlust seoses kava või programmiga, mis on vastu võetud direktiiviga 2001/42/EÜ ette nähtud keskkonnamõju hindamist teostamata, peab siseriiklik kohus kontrollima, millised õigusnormid asendaksid asjaomase vaidlusaluse meetme selle tühistamise korral. Kui vaidlustatud meedet asendavad õigusnormid osutuvad keskkonnale ebasoodsamaks, siis võib kohus tõhususe põhimõtet rikkumata jätta kõnealuse meetme ajutiselt kehtima seni, kuni keskkonnamõju hindamise alusel on vastu võetud asendusmeede.

Direktiiviga 91/676/EMÜ ette nähtud tegevusprogrammide puhul tuleb keskkonnamõju hindamiseta vastu võetud, kuid muus osas vaidlustamata tegevusprogrammi viivitamatule tühistamisele eelistada tegevusprogrammi ajutist kehtima jäämist.