1. 

Käesolevas asjas palub Riigikohus Euroopa Kohtult eelotsust nõukogu määruse (EÜ) nr 1257/1999 (nimetatud ka kui „maaelu arengu määrus”) ( 2 ) tõlgendamise küsimustes. Eelotsusetaotluse esitanud kohus esitab need küsimused selles kohtus pooleli olevas menetluses, mis on saanud alguse õigusvaidlusest AS-i Agrofarm (edaspidi „Agrofarm”), kelle õigusjärglane on JK Otsa Talu OÜ (edaspidi „Otsa Talu”), ning Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti vahel seoses keeldumisega anda Euroopa Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfondist (EAGGF) põllumajanduse keskkonnapoliitika toetust. ( 3 )

2.

Määrusega nr 1257/1999 luuakse ühenduse abi raamprogramm maaelu säästvaks arenguks.

3.

Määruse nr 1257/1999 artikkel 22 ( 4 ) on sõnastatud järgmiselt:

„Keskkonna kaitsmiseks, paikkonna säilitamiseks (põllumajanduse keskkonnapoliitika) või loomade heaolu parandamiseks kavandatud põllumajanduslike meetodite toetamine aitab kaasa ühenduse poliitiliste eesmärkide saavutamisele põllumajanduse, keskkonna ja põllumajandusloomade heaolu vallas.

Selline toetus edendab:

4.

Määruse nr 1257/1999 artikkel 23 sätestab:

„1.   Toetust antakse põllumajandustootjatele, kes võtavad põllumajanduse keskkonnapoliitika või loomade heaoluga seotud kohustusi vähemalt viieks aastaks. Vajaduse korral võib teatavate kohustuste puhul nende mõju keskkonnale või loomade heaolule silmas pidades määrata pikema perioodi.

2.   Põllumajanduse keskkonnapoliitika ja loomade heaoluga seotud kohustused on heade põllumajandustavade, sealhulgas heade loomakasvatustavade rakendamisest ulatuslikumad.

Nendega nähakse ette teenused, mida ei pakuta teiste toetusmeetmete, näiteks turustamistoetuste või hüvitistega.”

5.

Määruse nr 1257/1999 artikli 24 lõige 1 sätestab:

„Põllumajanduse keskkonnapoliitika või loomade heaoluga seotud kohustustega kaasnevat toetust antakse igal aastal ning see arvutatakse järgmiste näitajate alusel [kohtujuristi kursiiv]:

Investeeringutega seotud kulutusi ei võeta iga-aastase toetuse arvutamisel arvesse. Iga-aastase toetuse arvutamisel võib arvesse võtta kohustuste täitmiseks vajalikke mittetasuvaid investeeringuid.”

6.

Määruse nr 1257/1999 artikli 37 lõiked 1, 2 ja 4 sätestavad:

„1.   Maaelu arengu toetust antakse ainult ühenduse õigusaktidega kooskõlas olevatele meetmetele.

2.   Sellised meetmed peavad olema kooskõlas ühenduse muu poliitikaga ning selle kohaselt võetavate meetmetega.

Ükski käesoleva määruse reguleerimisalasse kuuluv meede ei ole abikõlblik teiste ühenduse toetuskavade alusel, kui see on vastuolus käesolevas määruses sätestatud eritingimustega.

[…]

4.   Liikmesriigid võivad sätestada maaelu arenguks ettenähtud ühenduse toetuse saamisele täiendavaid või piiravaid tingimusi, mis peavad olema kooskõlas käesolevas määruses sätestatud eesmärkide ja nõuetega.”

7.

Määruse nr 1257/1999 artikkel 39 sätestab:

„1.   Liikmesriigid rakendavad kõiki vajalikke abinõusid, et tagada käesolevas peatükis sätestatud maaelu arengu toetusmeetmete vastavus ja järjepidevus.

2.   Liikmesriikide esitatavad maaelu arengukavad peavad sisaldama hinnangut kavandatud toetusmeetmete vastavuse ja järjepidevuse kohta ning vastavuse ja järjepidevuse tagamiseks võetud meetmete kirjeldust.

3.   Toetusmeetmete vastavuse ja järjepidevuse tagamiseks tuleb neid edaspidi vajaduse korral muuta.”

8.

ELÜPS ( 5 ) võeti vastu 24. märtsil 2004 ja see jõustus 1. mail 2004, osaliselt 1. jaanuaril 2005. ( 6 ) Selle asjassepuutuvad sätted on järgmised:

„§ 42. Ühise põllumajanduspoliitikaga kaasnevate maaelu arengu toetuste andmise korraldamine

[…]

(2)   Millist liiki maaelu arengu toetust eelarveaastal antakse ja millist liiki tegevusi eelarveaastal toetatakse ning maaelu arengu toetusteks ettenähtud vahendite jaotuse kehtestab põllumajandusminister.

(3)   Maaelu arengu toetuse taotlemise ja saamise õigust ei teki, kui selle toetuse andmist või selle tegevuse toetamist ei ole eelarveaastal käesoleva paragrahvi lõike 2 alusel ette nähtud.

§ 43. Nõuded maaelu arengu toetuse saamiseks

(1)   Maaelu arengu toetust on õigus taotleda isikul, kes vastab käesoleva seaduse § 42 lõikes 1 nimetatud programmis ja käesolevas seaduses sätestatud nõuetele.

(2)   Põllumajandusminister võib kehtestada maaelu arengu toetuse saamiseks täpsemad nõuded taotleja ja kavandatava tegevuse kohta ning nende piirkondade loetelu, kus maaelu arengu toetust antakse. Nimetatud nõuded võib kehtestada eraldi iga toetuse liigi kohta.

[…]

§ 44. Maaelu arengu toetuse taotlemine ja taotluse menetlemine

[…]

(2)   Maaelu arengu toetuse taotlemise ja taotluse menetlemise täpsema korra, taotluse vormi, toetuse vähendamise alused ja eraldi määrad iga toetusliigi kohta ning taotluse rahuldamata jätmise alused kehtestab põllumajandusminister. Toetuse taotlemise ja taotluse menetlemise korra võib kehtestada eraldi iga toetusliigi kohta.”

9.

Põllumajandusministri 20. aprilli 2004. aasta määrusega nr 51 vastu võetud „Põllumajandusliku keskkonnatoetuse saamise täpsemad nõuded ning toetuse taotlemise, taotluse menetlemise ja toetuse maksmise täpsem kord” ( 7 ) sätestas kuni 1. maini 2005 kehtinud redaktsioonis järgmist:

„§ 3. Nõuded toetuse saamiseks

(1)   Toetust võib §-s 2 nimetatud tegevusteks taotleda põllumajandusega tegelev füüsiline isik, juriidiline isik, seltsing ning muu isikute juriidilise isiku staatuseta ühendus (edaspidi taotleja), kes tegutseb arengukava 9. peatüki punktis 9.2 nimetatud piirkondades ja vastab arengukava 9. peatüki punktis 9.2 kehtestatud nõuetele ning kes:

[…]

10.

1. mail 2005 jõustunud muudatusega, mis kehtis toetustaotluse esitamise ajal 26. mail 2005 (edaspidi „vaidlusalune meede”), lisati eeltoodule järgmine täiendav tingimus:

„§ 82. Rakendussätted

[…]

(7)   2005. aastal võib keskkonnasõbraliku tootmise tegevuse eest toetust taotleda, kui taotlejale on 2004. aastal tehtud keskkonnasõbraliku tootmise tegevuse eest toetuse määramise otsus ning kui taotlejal on § 3 lõike 1 punktis 3 nimetatud kohustus.”

11.

Euroopa Ühenduste Komisjoni (edaspidi „komisjon”) kinnitatud, Eesti Vabariigi Valitsuse ja Põllumajandusministeeriumi vastu võetud Eesti maaelu arengukava 2004–2006 sätestab:

„12.6.2 Põllumajanduslik keskkonnatoetus

Esitatud taotlused vaadatakse läbi ja otsus langetatakse vastavalt toetuse saamise kriteeriumidele ja vastaval aastal meetmele eraldatud rahalistele vahenditele. Vajaduse korral tehakse taotluste paremusjärjestus.

Kui nõuetele vastavate taotluste rahuldamiseks ei ole küllaldaselt eelarvevahendeid, võib põllumajandusminister kehtestada põllumajandusliku keskkonnatoetuse vähendamise menetluse, mille kohaselt vähendatakse proportsionaalselt kõikide põllumajandusliku keskkonnatoetuse nõuetele vastavate taotlejate toetust või toetuse summat taotlusega hõlmatud põllumajandusmaa pindala alusel või toetust toetatavate tegevuste kaupa või mingil muul alusel.”

12.

Agrofarm esitas PRIA-le pindalatoetuse taotluse 26. mail 2005. Agrofarm oli 2004. aastal juba teinud ettevalmistusi keskkonnasõbralikuks tootmiseks, et saada põllumajanduse keskkonnatoetust. ( 8 )

13.

PRIA peadirektori 19. detsembri 2005. aasta käskkirjaga jäeti Agrofarmi taotlus rahuldamata põhjendusel, et toetust ei määrata massiivile, millel puudub kehtiv keskkonnasõbraliku tootmise kohustus.

14.

Agrofarm esitas 1. veebruaril 2006 Tartu Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada PRIA peadirektori käskkirja punkt 17 ja teha ettekirjutus kõnesoleva toetuse väljamaksmiseks. Tartu Halduskohus jättis 28. aprilli 2006. aasta otsusega selle kaebuse rahuldamata ning leidis, et määruse nr 51 täiendamist ei saa lugeda kaebuse esitaja õigusi kitsendavaks.

15.

Otsa Talu kui Agrofarmi õigusjärglane ( 9 ) esitas Tartu Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse, milles väitis, et määrus nr 1257/1999 ei võimalda kehtestada taotlejate suhtes ebavõrdseid reegleid. Usalduse kaitse ja õigusriigi põhimõttega ei ole kooskõlas, et põllumajandusminister otsustas alles üks kuu enne 2005. aasta taotluste esitamise tähtaega määrust nr 51 muuta. Tartu Ringkonnakohus jättis 7. septembri 2006. aasta otsusega Otsa Talu apellatsioonkaebuse rahuldamata, leides, et põllumajandusministri määruse muudatus ei ole vastuolus ühenduse õigusega.

16.

Otsa Talu esitas seejärel kassatsioonkaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtule. Kassaator väitis, et määruse nr 51 vaidlusalune muudatus kui ühenduse õigust rakendav siseriiklik õigus on vastuolus ühenduse õigusega, eelkõige määruse nr 1257/1999 artikli 24 lõikega 1, mille kohaselt antakse põllumajanduse keskkonnapoliitikaga seotud toetusi igal aastal. Peale selle väitis Otsa Talu, et määruse nr 51 § 82 lõige 7 on vastuolus ka arengukava punktiga 12.6.2, mille kohaselt tulnuks eelarvevahendite puudujäägi korral vähendada proportsionaalselt kõikide nõuetele vastavate taotlejate toetuse summat.

17.

Eelotsusetaotluse esitanud kohtus oli PRIA seisukohal, et kõnesolevat põllumajanduslikku keskkonnatoetust ei saa käsitada kui sotsiaaltoetust, mida tuleb jagada üldistel alustel. Käesolevas asjas on tegemist toetusega, mille taotlemiseks õigusaktidega kehtestatud nõuded tulenevad riigi põllumajanduspoliitika vajadustest ja prioriteetidest ning riigil on õigus neid nõudeid ka muuta.

18.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et käesolevas asjas on oluline leida vastus küsimusele, kas on õiguspärane toetusperioodi kestel muuta keskkonnasõbraliku tootmise eest makstava põllumajandusliku keskkonnatoetuse taotlusele esitatavaid nõudeid selliselt, et võrreldes varasemaga piiratakse nõuetele vastavate subjektide ringi.

19.

Eelotsusetaotluse esitanud kohtu arvates on määruses nr 1257/1999 sätestatud keskkonnasõbraliku tootmise eest antava põllumajandusliku keskkonnatoetuse eesmärgiga kooskõlas vastava programmi raames igal eelarveaastal toetada ka uusi taotlejaid, kes on valmis võtma keskkonnasõbraliku tootmise kohustuse ja korraldavad sellest tulenevalt tootmise nõuetele vastavaks. Selline lähenemine oleks kooskõlas ka võrdse kohtlemise põhimõttega ning eesmärgiga tagada parem keskkonnakaitse.

20.

Seetõttu on eelotsusetaotluse esitanud kohtul tekkinud kahtlused, kas määruse nr 51 § 82 lõikega 7 taotlejatele täiendavalt esitatud nõuded on vastavuses ühenduse õiguse eesmärkidega, eelkõige määruses nr 1257/1999 sätestatud põllumajanduse keskkonnapoliitika toetuse mõttega.

21.

Lisaks märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et juhuks, kui eelarvevahendeid ei ole enam piisavalt, näeb Eesti arengukava ette, et vähendatakse proportsionaalselt kõikide algselt põllumajandusliku keskkonnatoetuse nõuetele vastavate taotlejate toetust.

22.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et toetuse saajate ringi kitsendamine ei olnud proportsionaalne abinõu lahendamaks olukorda, kus eelarvevahendeid ei ole piisavalt, ning selle asemel tulnuks vähendada proportsionaalselt kõikide algselt põllumajandusliku keskkonnatoetuse nõuetele vastavate taotlejate toetust, nii nagu näeb ette ka komisjoni kinnitatud arengukava.

23.

Eeltoodut silmas pidades otsustas eelotsusetaotluse esitanud kohus menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

24.

Eesti, Kreeka ja Poola valitsus ning komisjon esitasid kirjalikud märkused. 10. aprilli 2008. aasta kohtuistungil esitasid suulisi märkusi Otsa Talu ja kõik eespool nimetatud pooled, välja arvatud Poola valitsus.

25.

Eesti valitsus selgitab arengukava ettevalmistamisega ja määruse nr 51 muudatustega seonduvaid asjaolusid. Ta märgib, et arengukava seirearuande kohaselt esitati 2004. aastal taotlusi ligikaudu kaks korda rohkem kui arengukavas kavandatud. Seega saavutati kohustusi puudutavad, arengukavas algselt 2006. aastaks seatud kvantitatiivsed eesmärgid juba 2004. aastal. Arvestades asjaolu, et põllumajandusminister otsustas 2004. aastal põllumajanduslikke keskkonnatoetusi mitte vähendada, ei piisanud selle toetuse finantseerimiseks ettenähtud eelarvevahenditest uute taotluste vastuvõtmiseks aastatel 2005–2006.

26.

Selline oli olukord, milles 2005. aasta maikuus tehti esimene määruse nr 51 muudatus, millega kitsendati toetuse saajate ringi. 2005. aasta juulikuus tehti selles määruses siiski uus muudatus, millega lisati toetuse taotlemise õigust omavate subjektide ringi isikud, kellel asub vähemalt üks põld põllumassiivil, mis tervikuna asub NATURA 2000 võrgustiku alal.

27.

Eesti valitsus on seisukohal, et toetuse saajate ringi kitsendamine määruse nr 51 muudatusega on kooskõlas nii määruse nr 1257/1999 (põhjenduses 31 mainitud) eesmärkidega kui ka võrdse kohtlemise põhimõttega.

28.

Eeltoodud kaalutlusi arvesse võttes teeb Eesti valitsus ettepaneku vastata eelotsuse küsimustele järgmiselt. Kui arengukava kvantitatiivsed eesmärgid on täidetud ning programmi raames selgub, et esmakordse toetuse eraldamiseks ei ole enam piisavalt eelarvevahendeid, võimaldab määruse nr 1257/1999 artikli 24 lõige 1 koosmõjus artikli 37 lõikega 4 ja artikliga 39 liikmesriigil muuta põllumajanduse keskkonnapoliitika toetuse taotlemise ja andmise regulatsiooni ning kehtestada nõuded, mis kitsendavad toetuse saajate ringi. Sellised nõuded võivad ühel või mitmel asjassepuutuval perioodil takistada uutel taotlejatel toetuse taotlemist.

29.

Kreeka valitsus rõhutab ühenduse seadusandja tõdemust, et on vaja, et liikmesriigid oleksid paindlikud mitte ainult maaelu arengu toetusprogrammide kavandamisel, vaid ka nende elluviimisel. Ta leiab, et toetusesaajate kohta käivaid kriteeriume võib hiljem muuta, tingimusel et see ei too kaasa diskrimineerimist ega põhjendamatuid piiranguid.

30.

Seetõttu soovitab Kreeka valitsus vastata esimesele küsimusele järgmiselt: iga-aastase toetuse maksmine üksnes isikutele, kes programmis juba osalevad, on määruse nr 1257/1999 sätete alusel lubatud. Igal aastal uute toetusesaajate programmi kaasamine on võimalik, kuid ei ole kohustuslik.

31.

Teise küsimuse osas leiab Kreeka valitsus, et kui liikmesriik tuvastab programmi elluviimise ajal, et eelarvevahendid ei ole piisavad, võib ta vastavalt määrusele nr 1257/1999 muuta asjassepuutuvaid siseriiklikke sätteid, et tagada juba võetud kohustuste täitmine ja mitte lubada uute taotluste esitamist põllumajanduse keskkonnatoetuse saamiseks.

32.

Poola valitsus leiab, et määruse nr 1257/1999 eesmärke nii põllumajanduse keskkonnatoetuse kui ka muude toetuse vormide osas on võimalik saavutada üksnes siis, kui toetust antakse üldjuhul kõigile taotlejatele, kes vastavad nõuetele. Vastasel korral oleks liikmesriikidel võimalus toetuse andmist teataval eelarveaastal kaalutlusõiguse alusel piirata.

33.

Seetõttu soovitab Poola valitsus vastata esimesele küsimusele, et määruse nr 1257/1999 artiklites 22–24 sätestatud põllumajanduse keskkonnapoliitika toetuse eesmärgiga on kooskõlas see, kui igal eelarveaastal toetatakse ka uusi taotlejaid, kes on valmis võtma keskkonnasõbraliku tootmise kohustuse ja korraldavad sellest tulenevalt oma tootmise nõuetele vastavaks.

34.

Teise küsimuse osas leiab Poola valitsus, et keeldumine anda toetust uutele taotlejatele, kui puuduvad piisavad eelarvevahendid, võimaldab saavutada põllumajanduse keskkonnatoetuse eesmärgid ega too kaasa ühenduse ega liikmesriigi õiguse rikkumist.

35.

Niisiis teeb ta ettepaneku vastata teisele küsimusele järgmiselt. Kui programmi raames selgub, et esmakordse toetuse eraldamiseks ei ole enam piisavalt eelarvevahendeid, siis võimaldab määruse nr 1257/1999 artikli 24 lõige 1 koosmõjus artikli 37 lõikega 4 ja artikliga 39 liikmesriigil sätestada, et taotluse võivad esitada üksnes taotlejad, kelle kohta on juba eelmisel eelarveaastal tehtud toetuse määramise otsus ning kellel seetõttu on keskkonnasõbraliku tootmise kohustus.

36.

Komisjon märgib, et iga-aastaste maksete arvutamise meetodit määruses nr 1257/1999 kindlaks määratud ei ole. Seetõttu võib liikmesriik otsustada iga-aastaste maksete suuruse kindlaks määrata viieaastase perioodi alguses või muuta igal aastal maksete summat sõltuvalt olemasolevate eelarvevahendite suurusest ja programmis osalevate põllumajandustootjate arvust.

37.

Komisjoni arvates on mõlemad võimalused määrusega nr 1257/1999 kooskõlas ja pakuvad põllumajandustootjatele ajendeid.

38.

Eeltoodut silmas pidades soovitab komisjon vastata küsimustele nii, et nõue, mille kohaselt põllumajanduslikku keskkonnatoetust määruse nr 1257/1999 artiklite 22–24 tähenduses saab vastaval aastal anda ainult siis, kui taotlejale on eelmisel eelarveaastal tehtud kõnealuse toetuse määramise otsus, on nimetatud määrusega kooskõlas.

39.

Eesti valitsus näib kahtluse alla seadvat eelotsuse küsimuste vastuvõetavuse. Valitsus leiab, et arvestades määruse nr 51 muudatusi, ( 10 ) ei ole eelotsuse küsimuste aluseks olev eeldus õige. Valitsuse arvates ei kajasta siseriikliku kohtu esitatud küsimused 2005. aastal kehtinud meetmeid täielikult ning jäävad seetõttu teoreetiliseks. Ülejäänud pooled ei ole oma märkustes sellist vastuväidet esitanud ega võtnud selle suhtes seisukohta.

40.

Kohtuotsuses Unión General de Trabajadores de La Rioja ( 11 ) leidis Euroopa Kohus, et „nii EÜ artikli 234 sõnastusest kui ka ülesehitusest tuleneb, et eelotsusemenetlus eeldab tegelikult poolelioleva menetluse olemasolu siseriiklikes kohtutes, mille raames palutakse neil kohtutel teha otsus, milles võidakse arvesse võtta Euroopa Kohtu eelotsust”.

41.

Kohtuotsuses Ritter-Coulais ( 12 ) leidis Euroopa Kohus, et „väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on EÜ artiklis 234 sätestatud menetlus Euroopa Kohtu ja siseriiklike kohtute koostöö vahend […]. Selle koostöö raames on siseriiklik kohus, kus asi pooleli on ja kes on otseselt kursis põhikohtuasja asjaoludega ja vastutab langetatava kohtuotsuse eest, paremal positsioonil, et kohtuasja erilisust arvestades hinnata, kas eelotsus on asja lahendamiseks tarvilik ja kas Euroopa Kohtule esitataval küsimusel on põhikohtuasja lahendamisel tähtsust […]. Siiski on Euroopa Kohtul kohustus omaenda pädevuse hindamiseks vajadusel kontrollida asjaolusid, mille alusel siseriiklik kohus eelotsusetaotluse esitas, ja eelkõige teha kindlaks, kas taotletud ühenduse õiguse tõlgendamisel on seos põhikohtuasja asjaoludega või esemega, nii et Euroopa Kohus ei peaks koostama nõuandvaid arvamusi üldistes või hüpoteetilistes küsimustes. Kui selgub, et esitatud küsimus on vaidluse lahendamiseks ilmselgelt asjakohatu, siis peab Euroopa Kohus lõpetama menetluse otsust tegemata.”

42.

Käesolevas asjas on selge, et eelotsusetaotluse esitanud kohtus on pooleli menetlus, mille lahendamiseks tal on vaja Euroopa Kohtu vastust. Kohtutoimikus ei viita miski sellele, et eelotsusetaotlus oleks teoreetiline või hüpoteetiline. Eeltoodust järeldan, et eelotsuse küsimused on vastuvõetavad.

43.

Oma kahe küsimusega, mida tuleks käsitleda koos, küsib Riigikohus sisuliselt seda, kas määrusega nr 1257/1999 on kooskõlas, kui eelarvevahendite ebapiisavuse tõttu piirab liikmesriik põllumajanduse keskkonnatoetuse taotlejate ringi nii, et taotlemise õigus on ainult põllumajandustootjatel, kelle suhtes on eelmisel eelarveaastal juba tehtud toetuse määramise otsus.

44.

Komisjon viitab õigesti Euroopa Kohtu praktikale seoses sellega, et kuigi komisjon kiidab liikmesriikide arenguprogrammid heaks, olles kontrollinud nende vastavust määrusele nr 1257/1999 ja olles kindlaks määranud meetmete osalise rahastatavuse iseloomu ja rahastamisega seotud kulutuste kogusumma, ei anna komisjoni heakskiit programmile ühenduse meetme iseloomu. Kui sellises olukorras on näiteks toetusleping vastuolus komisjoni heakskiidetud programmiga, on liikmesriigi kohtu ülesanne teha sellest vastuolust asjakohased järeldused oma riigi õiguse alusel, võttes siseriikliku õiguse kohaldamisel ühtlasi arvesse ühenduse asjakohaseid õigusakte. ( 13 )

45.

Sellega seoses on Euroopa Kohus leidnud, et „siseriiklike ametiasutuste ülesanne on rakendada ühenduse määrused ja teha asjassepuutuvate ettevõtjate kohta vajalikud üksikotsused. Seejuures tegutsevad liikmesriigid vastavalt siseriiklikes õigusnormides sätestatud eeskirjadele ja menetlustele, järgides ühenduse õigusest tulenevaid piiranguid”. ( 14 )

46.

Ühenduse õigus, eelkõige määrus nr 1257/1999 (ega ka määrus nr 817/2004 ( 15 )) ei reguleeri üksikasjalikult põllumajanduse keskkonnatoetuste iga-aastast määramist.

47.

Määruse nr 1257/1999 artikli 37 lõige 4 ja artikli 39 lõige 3 viitavad sellele, et liikmesriikidel on oma arengukavade elluviimisel küllaltki ulatuslik kaalutlusõigus. Need artiklid näevad vastavalt ette, et „[l]iikmesriigid võivad sätestada maaelu arenguks ettenähtud ühenduse toetuse saamisele täiendavaid või piiravaid tingimusi, mis peavad olema kooskõlas [selles] määruses sätestatud eesmärkide ja nõuetega” ( 16 ) ning et „[t]oetusmeetmete vastavuse ja järjepidevuse tagamiseks tuleb neid edaspidi vajaduse korral [liikmesriikide poolt] muuta”.

48.

Siiski võib Euroopa Kohtu otsusest Huberi kohtuasjas järeldada, et kuigi EL-i struktuuriabiga seotud arengukavade elluviimine on liikmesriikide pädevuses, ei tohi siseriiklikud meetmed mõjutada ühenduse õiguse ulatust ega tõhusust. ( 17 )

49.

Eelotsusetaotluses on siseriiklik kohus asunud seisukohale, et määruse nr 1257/1999 artikli 24 lõikes 1 kasutatud väljendit „igal aastal” tuleb mõista selliselt, et isikul peab olema võimalik taotleda igal aastal sama liiki toetust, sõltumata sellest, kas isikule on seda liiki toetust juba varem määratud. Niisugune on ka Otsa Talu seisukoht.

50.

Sellise tõlgendusega ei saa ma siiski nõustuda. Pigem arvan ma, et mainitud artiklis ei ole seda küsimust käsitletud, vaid on kõigest sätestatud, et mitmeaastase programmi raames antakse toetust iga-aastaste maksetena, mis on sisuliselt ka komisjoni ning Eesti ja Poola valitsuse seisukoht.

51.

Niisiis tuleb tagasi lükata tõlgendus, et määruse nr 1257/1999 artikli 24 lõike 1 alusel peaks programm olema igal aastal avatud uutele kohustustele. See tuleneb ka määruse nr 817/2004 artikli 66 lõikest 5, mis sätestab: „Mitmeaastaste toetuste puhul tehakse avalduse esitamise aastal tehtavale maksele järgnevad maksed iga-aastaste maksetaotluste alusel, välja arvatud juhtudel, kui liikmesriik on kehtestanud artikli [67] lõikes 1 osutatud tõhusad iga-aastased kontrolliprotseduurid.”

52.

Pärast selles küsimuses seisukoha võtmist on nüüd vaja kindlaks teha, kas artikli 37 lõikes 4 ette nähtud ja põhikohtuasjas Eesti poolt kehtestatud „täiendavad või piiravad tingimused” on kooskõlas määruses nr 1257/1999 sätestatud eesmärkide ja nõuetega.

53.

Järgmises kahes punktis toon ma välja need määruse nr 1257/1999 põhjendused, mis on põhikohtuasjas asjassepuutuvad.

54.

Määruse nr 1257/1999 põhjenduses 14 on märgitud, et „maaelu arendustoetuste suhtes kohaldatavate kõlblikkuskriteeriumide puhul tuleks piirduda sellega, mida on vaja maaelu arengu poliitika eesmärkide saavutamiseks”. ( 18 )

55.

Seejärel on määruse nr 1257/1999 põhjenduses 31 kinnitatud, et „põllumajanduse keskkonna toetuskavaga peaks jätkuvalt julgustama põllumajandustootjaid teenima ühiskonda tervikuna, juurutades või kasutades selliseid põllumajanduslikke tootmisviise, mis on kooskõlas kasvava vajadusega kaitsta ja parendada keskkonda, loodusvarasid, pinnast ja geneetilist mitmekesisust ning säilitada maastikku ja paikkonda”. ( 19 )

56.

Lähtudes osundatud põhjendustest ja määruse nr 1257/1999 VI peatüki (s.o artiklid 22–24, mis on taasesitatud käesoleva ettepaneku punktides 3–5) sisust tervikuna, leian ma, et määrus nr 1257/1999 ei keelanud Eestil, kui ta tuvastas eelarvevahendite ebapiisavuse, lahendada vahendite ebapiisavuse probleemi vaidlusaluse meetme vastuvõtmisega. ( 20 )

57.

Olen nõus Eesti valitsusega, et mitmeaastaste kohustustega juba hõlmatud põllumassiivi jätkuv toetamine oli vajalik põllumajanduse keskkonnameetme järjepidevuse tagamiseks. Vastasel korral oleks tagajärjeks see, et põllumajandustootjatel puudub kindlus, millises summas toetust neile igal aastal määratakse. See heidutaks neid esitamast abikavas osalemise taotlust või paneks neid abikavast loobuma aastal, mil nende toetust vähendatakse.

58.

Sellega seoses võib märkida, et toetussummat ei määrata kindlaks juhuslikult ega meelevaldselt. Nagu käesolevas ettepanekus eespool selgitatud, arvutatakse see määruse nr 1257/1999 artikli 24 lõikes 1 sätestatud objektiivsete kriteeriumide alusel.

59.

Kui Eesti peaks vähendama kõiki toetussummasid proportsionaalselt, jätaks ta 2004. aastal rahuldatud nõuetekohaste taotluste puhul osaliselt täitmata endale võetud „lepingulise” kohustuse maksta välja kogu oodatav toetussumma.

60.

Nimetatud liikmesriigil on tegelikult kohustused toetusprogrammis juba osalevate toetusesaajate ees ning need toetusesaajadki on omakorda võtnud endale pikaajalised kohustused.

61.

Samas nõustun komisjoniga, et liikmesriik võib otsustada kasutada eelotsuse küsimustes mainitud alternatiivset lahendust ja vähendada proportsionaalselt kõikide põllumajanduse keskkonnapoliitika toetuse nõuetele vastavate taotlejate toetust. Selline alternatiivne lahendus julgustaks põllumajandustootjaid juurutama keskkonnasõbralikke tootmisviise olenemata sellest, kas nende suhtes on juba eelmisel eelarveaastal tehtud toetuse määramise otsus. Teisisõnu julgustataks igal aastal uusi põllumajandustootjaid selliseid tootmisviise juurutama ja kasutama. Sellisel juhul tuleks liikmesriigil siiski tõendada, et põllumajanduse keskkonna toetuskava eesmärgid on tõepoolest saavutatud samal tasemel, kuigi toetussummat on igal aastal muudetud.

62.

Võttes arvesse liikmesriikidele jäetud kaalutlusõigust, ei tundu vaidlusalune meede olevat vastuolus määrusega nr 1257/1999, mille eesmärk on põllumajanduse keskkonnapoliitika ja maaelu arengu üldine edendamine.

63.

Nüüd tuleb hinnata, kas Eesti on oma kaalutlusõigust kasutanud kooskõlas ühenduse õigusega.

64.

Kohtuotsuses Johan Piek vs. Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij ( 21 ) märkis Euroopa Kohus, et „väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et siseriiklikud ametiasutused võivad oma pädevust kasutades võtta ühenduse õigusnormide rakendamiseks meetmeid üksnes kooskõlas ühenduse õiguse üldpõhimõtetega, sh proportsionaalsuse põhimõttega”. Nende põhimõtete hulka kuuluvad ka õiguspärase ootuse kaitse põhimõte ja võrdse kohtlemise põhimõte.

65.

Otsa Talu väitis kohtuistungil, et vaidlusaluse meetme kehtestamine ei ole kooskõlas õiguspärase ootuse kaitse põhimõttega.

66.

Euroopa Kohus on leidnud, et „õiguspärase ootuse kaitse põhimõte kuulub kahtlemata ühenduse õiguse aluspõhimõtete hulka”. ( 22 )

67.

Minu arvates ei saanud Otsa Talul olla õiguspärast ootust, et säilitatakse olukord, mida ühenduse määrusi rakendavad siseriiklikud ametiasutused võivad oma kaalutlusõiguse piires muuta, ning seda eelkõige sellises valdkonnas nagu ühine põllumajanduspoliitika, kus on nõutav kohanemine majandusliku olukorra muutustega. ( 23 )

68.

Lisaks eeldab õiguspärase ootuse kontseptsioon, et asjassepuutuva isiku lootused rajanevad ametiasutuste antud konkreetsetel kinnitustel. ( 24 ) Põhikohtuasjas ei ole ELÜPS ega määrus nr 51 siiski konkreetselt sätestanud, et kõik taotlused rahuldatakse.

69.

Kohtutoimikust nähtub, et pindalatoetuse taotluse esitamise ajal 26. mail 2005 oli Otsa Talule teada määruse nr 51 § 82 lõike 7 olemasolu, nii et selle määruse muutmise kohta ei saa väita, et see rikuks tema õiguspärast ootust toetuse saamise suhtes.

70.

Järelikult ei ole õiguspärase ootuse kaitse põhimõtet rikutud.

71.

Võrdse kohtlemise põhimõtte kohta on Euroopa Kohus otsuses Belgia vs. komisjon ( 25 ) märkinud, et „väljakujunenud kohtupraktika kohaselt eeldab võrdse kohtlemise ja mittediskrimineerimise põhimõte, et sarnaseid olukordi ei koheldaks erinevalt ja erinevaid olukordi ei koheldaks sarnaselt, välja arvatud juhul, kui niisugune kohtlemine on objektiivselt põhjendatud”.

72.

Minu arvates on selge, et Otsa Talu ei olnud toetuse taotlemisel olukorras, mis oleks sarnane nende taotlejate olukorraga, kes programmis juba osalesid ja olid võtnud endale mitmeaastase keskkonnasõbraliku tootmise kohustuse. Otsa Talu olukord võis olla sarnane vaid selliste põllumajandustootjate olukorraga, kes samamoodi alles kavatsesid toetust taotleda ega osalenud (veel) programmis.

73.

Niisiis ei saanud vaidlusalune meede rikkuda võrdse kohtlemise põhimõtet Otsa Talu suhtes, kuna Otsa Talu koheldi kõigi teiste samas olukorras olnud isikutega (s.o 2005. aastal toetuse taotlejatega) võrdselt ja samasugustel tingimustel.

74.

Seega ei ole võrdse kohtlemise põhimõtet minu arvates rikutud.

75.

Kohtuotsuses Viamex Agrar Handel ja ZVK ( 26 ) märkis Euroopa Kohus, et „ühenduse õiguse üldpõhimõtete hulka kuuluvat proportsionaalsuse põhimõtet, mis on sageli kinnitust leidnud Euroopa Kohtu praktikas, muu hulgas ühise põllumajanduspoliitika valdkonnas […], peavad järgima nii ühenduse seadusandja kui ka siseriiklikud seadusandjad ja ühenduse õigust kohaldavad siseriiklikud kohtud”. Analoogia alusel peavad määruse nr 1257/1999 kohaldamisel järgima seda põhimõtet ka siseriiklikud ametiasutused.

76.

Küsimus on selles, kas põhikohtuasjas käsitletavatel asjaoludel on vaidlusaluse meetme – mille Eesti võttis vastu teostades kaalutlusõigust, mille olemasolu tal on tunnustatud – eesmärk tõepoolest maaelu arengu edendamine ( 27 ) ning kas see meede on nimetatud eesmärgi saavutamiseks sobiv ja vajalik.

77.

Sellega seoses on vaja kindlaks teha, kas vaidlusalune meede on taotletud eesmärgi saavutamiseks sobiv.

78.

Nagu ma käesoleva ettepaneku punktides 58–61 märkisin, olen seisukohal, et eelarvevahendite ebapiisavust arvestades oli vaidlusalune meede maaelu arengu edendamise eesmärgi saavutamiseks nii sobiv kui ka vajalik ega pannud eraõiguslikule isikule koormat, mis oleks taotletava eesmärgiga võrreldes olnud liigne. Ühtlasi olen seisukohal, et alternatiivne võimalus – vähendada proportsionaalselt kõiki toetusi – oleks selle eesmärgi saavutamiseks vähem sobiv, kuna Eestil oleks oht rikkuda oma „lepingulist” kohustust maksta välja kogu kavandatud toetussumma, ning vähendamine üle teatud piiri muudaks toetusprogrammis juba osalevatel toetusesaajatel tõenäoliselt võimatuks jätkata keskkonnasõbralikku tootmist. ( 28 )

79.

Eeltoodut silmas pidades ja kõiki tegureid arvestades leian, et kohtutoimikust nähtub, et põhikohtuasjas käsitletavate asjaolude juures ei rikutud vaidlusaluse meetme vastuvõtmisega proportsionaalsuse põhimõtet.

80.

Seetõttu olen seisukohal, et Euroopa Kohus peaks Riigikohtu esitatud küsimustele vastama järgmiselt:

Selline siseriiklik õigusakt, nagu põhikohtuasjas kõne all olev, mis kehtestab tingimuse, et eelarvevahendite ebapiisavuse tõttu jätkatakse üksnes selliste taotlejate toetamist, kelle kohta on eelmisel eelarveaastal juba tehtud otsus määrata selline põllumajanduse keskkonnatoetus, nagu on viidatud nõukogu 17. mai 1999. aasta määruse (EÜ) nr 1257/1999 „Euroopa Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfondi (EAGGF) toetuse kohta maaelu arendamiseks ning teatavate määruste muutmise ja kehtetuks tunnistamise kohta” artiklites 22–24, ning kellel on keskkonnapoliitikaga seotud kohustus, ei takista põhimõtteliselt selle määruse eesmärkide saavutamist.