1.

Käesolevas kohtuasjas palub High Court of Justice (England & Wales), Chancery Division, Euroopa Kohtul tõlgendada nõukogu 20. oktoobri 1980. aasta direktiivi 80/987/EMÜ töötajate kaitset tööandja maksejõuetuse korral käsitlevate liikmesriikide õigusaktide ühtlustamise kohta ( 2 ) artiklit 8. Direktiivi 80/987 artikli 8 esemeks on töötajate selliste huvide kaitse tööandja maksejõuetuse korral, mis on seotud tööandja pensioniskeemi alusel tekkinud õigustega.

2.

Põhikohtuasja hagejad on maksejõuetuks muutunud ettevõtja endised töötajad. Nimetatud ettevõtjal oli kaks tööandjapensioni kogumisasutust. Seoses ettevõtja maksejõuetuks muutumisega lõpetati ka kogumisasutuste tegevus, kusjuures selgus, et nende varadest ei piisa liikmete kõikide nõuete rahuldamiseks. Seetõttu seisavad hagejad fakti ees, et lepingus kokku lepitud tööandjapension on oluliselt vähenenud. Oma hagis pädeva Ühendkuningriigi ministeeriumi vastu tuginevad nad direktiivi 80/987 artiklile 8 nõudes pensionipuudujäägi hüvitamist.

3.

Nendel asjaoludel esitab eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtule küsimused direktiivi 80/987 artikli 8 sisu kohta. Veel palub eelotsusetaotluse esitanud kohus täpsustada direktiivi ebaõigest ülevõtmisest tuleneva liikmesriigi vastutuse tekkimise aluseid.

4.

Direktiivi 80/987 esimene põhjendus sätestab, et

„on vaja kindlustada töötajate kaitse nende tööandja maksejõuetuse korral, eelkõige rahuldamata nõuete väljamaksmise tagamiseks, ning samas võtta arvesse ühenduse tasakaalustatud majandusliku ja sotsiaalse arengu vajadust.”

5.

Asjaomase direktiivi II jaos pealkirjaga „Sätted garantiiasutuste kohta” paiknevad töötajate töötasunõuete tagamist reguleerivad normid.

6.

Artikli 4 lõige 1 näeb ette, et liikmesriigid võivad piirata artiklis 3 nimetatud garantiiasutuste vastutust seoses töötasudega. Vastavalt artikli 4 lõikele 3 võivad liikmesriigid „[s]elleks et vältida summade väljamaksmist, mis ületavad käesoleva direktiivi sotsiaalsed eesmärgid, […] siiski seada vastutuse ülemmäära töötajate rahuldamata nõuete suhtes”.

7.

Direktiivi III jagu pealkirjaga „Sotsiaalkindlustust käsitlevad sätted” näeb ette pensioninõudeid kaitsvad normid:

8.

Vastavalt artiklile 6 võivad liikmesriigid sätestada, et „artikleid 3, 4 ja 5 ei kohaldata sissemaksete suhtes, mida tehakse vastavalt riiklikele sotsiaalkindlustusskeemidele või täiendavatele tööandja või tööandjatevahelistele pensioniskeemidele, mis ei kuulu riiklikesse sotsiaalkindlustusskeemidesse”.

9.

Vastavalt artiklile 7 võtavad liikmesriigid vajalikud meetmed „tagamaks, et riiklike sotsiaalkindlustusskeemide kohaselt kohustuslike sissemaksete tasumata jätmine kindlustusasutustele tööandja poolt enne tema maksejõuetuse tekkimist ei kahjustaks töötajate õigust saada hüvitisi nendelt kindlustusasutustelt […]”.

10.

Direktiivi 80/987 artikkel 8 sätestab:

„Liikmesriigid tagavad vajalike meetmete võtmise, et kaitsta töötajate ja isikute huve, kes olid tööandja ettevõttest lahkunud selleks kuupäevaks, kui tekkis tööandja maksejõuetus, seoses nende töötajate vahetult või tulevikus tekkiva õigusega saada vanadushüvitist, sealhulgas toitjakaotushüvitist, vastavalt täiendavatele tööandja või tööandjatevahelistele pensioniskeemidele, mis ei kuulu riiklikesse sotsiaalkindlustusskeemidesse.”

11.

Muutva direktiiviga 2002/74 ei muudetud artiklit 8.

12.

Muutva direktiivi teine põhjendus kõlab järgmiselt:

„Direktiivi 80/987/EMÜ eesmärk on anda töötajatele minimaalne kaitse tööandja maksevõimetuse korral. Sel eesmärgil kohustab see liikmesriike looma organit, mis tagab kõnealuste töötajate rahuldamata nõuete väljamaksmise.”

13.

Nimetatud direktiivi 18. põhjendus selgitab: „Sponsorettevõtja pankroti korral on liitunul oht kaotada nii oma töökoht kui ka omandatud pensioniõigused”. Seejärel sätestab kõnealune põhjendus: „Seetõttu tuleb tagada, et kõnealune ettevõtja ja asutus on üksteisest selgesti eraldatud ning liitunute kaitsmiseks on kehtestatud minimaalsed usaldatavusnormatiivid”.

14.

Üksnes kõnealuse direktiivi artikkel 8, mis käsitleb sponsorettevõtja ja tööandjapensioni kogumisasutuste õiguslikku eraldatust, sisaldab normi sponsorettevõtja maksejõuetusest.

15.

Direktiivi artikli 16 lõige 2 võimaldab tööandjapensioni kogumisasutuse ajutist alarahastust ning sätestab täiendavad normid sellise juhtumi reguleerimiseks.

16.

Normid, mis reguleerivad Ühendkuningriigis töötajate pensioniõiguste kaitset tööandja maksejõuetuse korral, näevad sisuliselt ette, et tööandjapensioni kogumisasutuse varad on võlausaldajatele kättesaamatud ning et National Insurance Fund rahastab teataval määral neid tööandjapensioni kogumisasutusele tehtavaid sissemakseid, mis jäävad tegemata tööandja maksejõuetuse tõttu.

17.

Ometi ei hoidnud Ühendkuningriigis töötajaid kaitsvad meetmed ära olukorda, kus pärast tööandja maksejõuetuks muutumist ulatus esimese hageja pensioniõigus 20%-ni ja teisel hagejal 49%-ni kogu nõudest.

18.

Põhikohtuasja hagejad töötasid äriühingus ASW Limited (edaspidi „ASW”), mille varade suhtes toimub likvideerimismenetlus ja mille tegevus sundlõpetati 24. aprilli 2003. aasta määrusega.

19.

ASW-l oli kaks pensioniskeemi: „ASW Pension Plan” ja „ASW Sheerness Steel Group Pension Fund” (edaspidi „pensioniskeemid”). Mõlemad pensioniskeemid olid täiendavad tööandja pensioniskeemid, mis vastasid alljärgnevatele tunnustele.

Hüvitise suurus arvutati iga liikme omandatud pensioniõiguste väärtuse, viimase töötasu ja äriühingus töötamise kestuse põhjal. Kõnealust hüvitist nimetatakse „viimasel töötasul põhinevaks hüvitiseks”. Vastavalt kehtivatele õigusnormidele rahastati pensioniskeeme, esiteks, sissemaksetest, mille tegid töötajad, kes pidid tasuma teatava protsendi oma töötasust. Teiseks pidi tööandja tegema sissemakseid ulatuses, mis oli vajalik makstavate hüvitiste tagamiseks. Sellist pensioniskeemiliiki nimetatakse „kulude tasakaalu skeemil põhinevaks pensioniskeemiks”. Neid pensioniskeeme valitsesid tööandjast sõltumatud usaldusfondid.

20.

ASW pensioniskeemid lõpetati pärast likvideerimismenetluse algatamist ASW suhtes 2002. aasta juulis ja need on likvideerimisel. Asjaomaste pensioniskeemide kindlustusalased arvutused näitasid, et 31. juulil 2002 ulatus puudujääk 99,7 miljoni Inglise naelani (ASW Pension Plan) ja 41,2 miljoni naelani (ASW Sheerness Steel Group Pension Fund). Puudub igasugune väljavaade ASW ja teiste ettevõtjate edasiste sissemaksete osas kõnealustesse pensioniskeemidesse.

21.

Seega pole pensioniskeemide varad piisavad, et tagada nende liikmetest töötajate omandatud ja tulevikus tekkivat õigust saada vanadushüvitist.

22.

Pensioniskeeme reguleerivad seadusesätted näevad skeemi alarahastuse puhul ette liikmete nõuete rahuldamise järjekorra. Haldajad kohustuvad kasutama pensioniskeemide vara esmalt selleks, et rahuldada nende liikmete nõuded, kes juba said pensioni kuupäeval, mil algatati likvideerimine, ning seejärel maksma pensioniskeemi allesjäänud varast hüvitised neile, kes likvideerimise algatamise kuupäeval veel pensioni ei saanud.

23.

Vastavalt põhikohtuasja asjaoludele viisid kõnealused normid selleni, et vähenesid nende ASW töötajate pensioniõigused, kes veel pensioni ei saanud. Mõlema pensioniskeemi aktuaaride arvutuste kohaselt ulatub esimese hageja eeldatav väljamakse nüüd kõigest 20%-ni ja teisel hagejal üksnes 49%-ni tööandja pensioniskeemi alusel tekkinud esialgsest õigusest.

24.

Mainitud eeldatavad väljamaksed tulenevad vaieldamatult Ühendkuningriigi õiguses kehtestatud meetmetest, mis kaitsevad tööandja pensioniskeemi alusel tekkinud töötajate õigusi tööandja maksejõuetuse korral.

25.

Kuna Ühendkuningriigi riiklikust pensioniskeemist makstakse pensionäridele keskmiselt üksnes napilt 37% nende viimasest töötasust, siis hagejate esitatud andmete põhjal moodustaks tööandjapension lõviosa nende vanaduskindlustusest.

26.

Nendel asjaoludel algatasid hagejad eelotsusetaotluse esitanud kohtus Ühendkuningriigi valitsuse vastu kahju hüvitamise menetluse, mille raames nõuavad nad neile lepingus lubatud pensionimaksete ja tööandja maksujõuetuks muutumise tagajärjel eelduslikult saadaolevate pensionimaksete vahe hüvitamist. Oma nõuete põhjendustes tuginevad nad direktiivi 80/987 artiklile 8.

27.

22. juuni 2005. aasta määrusega otsustas eelotsusetaotluse esitanud kohus menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised küsimused:

28.

Põhikohtuasja hagejad, Ühendkuningriigi ja Iiri valitsused ning komisjon esitasid kirjalikud märkused eelotsusetaotluse kohta.1. juuni 2006. aasta kohtuistungil esitasid põhikohtuasja hagejad, Iiri, Madalmaade ja Ühendkuningriigi valitsused ning komisjon suulised märkused.

29.

Esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas direktiivi 80/987 artikkel 8 kohustab liikmesriike hüvitama omavahenditest puudujääki, mis tekib põhjusel, et pärast tööandja maksejõuetuks muutumist ei piisa pensioniskeemil varasid töötajate kõikide nõuete rahuldamiseks.

30.

Teise küsimusega palub asjaomane kohus kontrollida, kas selliste seadusesätetega nagu need, mis kehtivad Ühendkuningriigis, on piisavalt üle võetud direktiivi 80/987 artikkel 8.

31.

Seoses teise küsimusega tuleb ennekõike meeles pidada, et EÜ artikli 234 alusel algatatud menetluses ei ole Euroopa Kohtu ülesanne otsustada siseriiklike meetmete kooskõla üle ühenduse õigusega. Ometi võib ta anda eelotsusetaotluse esitanud kohtule ühenduse õiguse tõlgendamiseks kõik juhtnöörid, mis võimaldavad viimasel hinnata nimetatud kooskõla tema menetluses oleva kohtuasja lahendamiseks. ( 5 )

32.

Seega on esimene ja teine eelotsuse küsimus seotud sisuliselt direktiivi 80/987 artikli 8 tõlgendamisega.

33.

Järelikult tuleb esimest ja teist eelotsuse küsimust käsitleda koos. Esmalt uurin, millist kaitset nõuab direktiivi 80/987 artikkel 8 ehk teisisõnu, millise kahjuliku mõju eest kaitseb direktiivi artikkel 8 töötajate huve ning millises ulatuses. Teiseks uurin, kas artiklist 8 tuleneb liikmesriigi kohustus tagada seda kaitset omavahenditest puudujäägi hüvitamise teel.

34.

Vastavalt Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikale tuleb ühenduse õigusnormi tõlgendamisel arvestada üheaegselt nii selle sõnastuse, konteksti kui eesmärkidega. ( 6 )

35.

Vastavalt direktiivi 80/987 artiklile 8 peavad liikmesriigid „[…] tagama vajalike meetmete võtmise, et kaitsta töötajate […] huve, […] seoses nende töötajate vahetult või tulevikus tekkiva õigusega saada vanadushüvitist […].” ( 7 )

36.

Järelikult tuleb artiklist 8 tuleneva kaitseulatuse määratlemisel lähtuda mõistete „huvide kaitse seoses vahetult tekkiva õigusega saada vanadushüvitist” ja „vajalikud meetmed” tõlgendusest. Artiklist 8 tuleneva kaitseulatuse määrab veel üks tingimus, nimelt peab vanadushüvitise saamise õigus olema kahjustatud maksejõuetuse tõttu.

37.

Ennekõike torkab silma, et direktiivi 80/987 artikli 8 eesmärk on töötajate huvide ning mitte nende õiguste ega nõuete kaitse. Selle sõnastusega peab ühenduse seadusandja silmas üksnes asjaolu, et tööandja maksejõuetus ei kahjusta mitte töötajate nõuete õiguslikkust, vaid nende majanduslikku väärtust. Kui direktiivi artikkel 8 oleks kehtestanud töötajate nõuete kaitse, siis oleks selline kaitse kasutu, kuna tööandja maksejõuetus ei kahjusta nõudeid endid. Ometi võib tööandja maksejõuetus kahjustada töötajate nõuete rahuldamist. Artikli 8 sõnavaliku põhjal selgub, et kaitsta tuleb piiramatult kehtivate nõuete aluseks olevat töötajate majanduslikku huvi, mis seisneb nende nõuete tegelikus rahuldamises.

38.

Seega, kaitstes töötajate huve seoses nende omandatud või tulevikuks tekkiva õigusega saada vanadushüvitist, kaitseb artikkel 8 teisisõnu töötajate huve seoses pensioniõiguste väljamaksmisega.

39.

Enne kui asun uurima, kas artikkel 8 kaitseb kõnealust töötajate huvi täielikult, käsitlen esmalt küsimust, millise kahjuliku mõju eest pakub artikkel 8 asjaomaste huvide kaitset.

40.

Tingimus, et kahjulik mõju peab olema maksejõuetuse põhjustatud, tuleneb sellise direktiivi 80/987 reguleerimisesemest, mille eesmärk on tagada töötajate kaitse kahjuliku mõju eest, mis tuleneb just nimelt nende tööandjate maksejõuetusest.

41.

Tööandja pensioniskeemi alarahastus kahjustab paratamatult töötajate huve seoses eeldatava vanadushüvitisega. Näiteks ei piisanud käesolevas asjas tööandja kogumisasutuse varast kõikide nõuete rahuldamiseks.

42.

Igatahes tõusetub küsimus, kas direktiivi 80/987 artikkel 8 nõuab töötajate kaitset ka pensioniskeemi alarahastuse põhjustatud kahjuliku mõju eest. Ühendkuningriigi, Iiri ja Madalmaade valitsused leiavad, et kaitse pensioniskeemi alarahastuse eest ei kuulu artikli 8 kohaldamisalasse, kuivõrd sellisel juhul pole kahjulik mõju maksejõuetuse põhjustatud. Töötajate huvide kaitseks piisab tööandja ja pensioniskeemi varade eraldamisest, kuna siis pole pensioniskeemi varad võlausaldajatele kättesaadavad tööandja maksejõuetuse korral.

43.

Sõltuvalt tööandja pensioniskeemi liigist võib selle alarahastus avaldada siiski töötaja huvidele maksejõuetuse põhjustatud kahjulikku mõju. ( 8 )

44.

Sõltuvalt tööandja pensioniskeemi liigist võivad asjaomase skeemi stabiilsust kahjustada mitmed skeemiga seotud tegurid. Näiteks võivad pensioniskeemi alarahastuse põhjustada kapitaliturgude ettearvamatud arengud, luhtunud demograafilised prognoosid ja juhtimisvead, muutes lubatud hüvitiste arvutuslikku alust, mistõttu pole hüvitise maksmise korral võimalik maksta töötajale tööandjapensioni lubatud ulatuses.

45.

Direktiivi 80/987 pealkirja ja kõiki sätteid koos vaadates selgub, et selle ainus ese on töötajate huvide kaitse maksejõuetuse põhjustatud kahjuliku mõju eest. Sama direktiivi artikkel 8 tagab kaitset vaid niivõrd, kuivõrd see kohustab võtma meetmed, et tagada, et tööandja maksejõuetus ei kahjustaks töötajate õigust saada tööandjapensioni.

46.

Esmapilgul tundub, et artikkel 8 ei paku kaitset tööandja pensioniskeemi alarahastuse korral. Seda põhjusel, et pensioniskeemi ohustavate eespool nimetatud üldiste riskide realiseerumine ei ole põhimõtteliselt seotud tööandja võimaliku maksejõuetusega, olles sellest pigem sõltumatu.

47.

Erinevalt sellest põhimõttelisest järeldusest võib sõltuvalt tööandja pensioniskeemi konkreetsest liigist olla skeemiga seotud riskide realiseerumine tööandja maksejõuetuse korral käsitatav siiski maksejõuetuse põhjustatud kahjuliku mõjuna artikli 8 tähenduses.

48.

Ennekõike puudutab see olukorda, kus tööandja lubab pensioni sõltumata tööandja pensioniskeemi majanduslikust olukorrast. Selline olukord on ka kulude tasakaalu skeemi aluseks käesolevas asjas. Kulude tasakaalu skeemi puhul, mille raames lubatakse maksta töötajale vanadushüvitist teatava protsendi ulatuses tema viimasest töötasust ning tööandja on kohustatud hüvitama tööandja pensioniskeemist kaetava ja lubatud hüvitise vahe, ohustab tööandja maksejõuetus töötajate õigusi nimetatud vahe ulatuses. Järelikult ulatuses, milles tööandja maksejõuetus takistab kõnealuse vahe hüvitamises seisneva kohustuse täielikku täitmist, kahjustab maksejõuetus töötajate huve.

49.

Teistsugust järeldust ei võimalda ka asjaolu, et tööandja hüvitatava vahe suurus sõltub ka selliste riskide realiseerumisest, mis pole seotud maksejõuetusega. Viimasel töötasul põhineva kulude tasakaalu skeemi puhul muudab vastavate riskide realiseerumine vaid tööandja arvutusi ja tal tuleb hüvitada algsest suurem vahe. Tööandja tasutavate lisasummade suuruse põhjus ei mõjuta nimetatud lisasummade tasumata jätmise määratlemist maksejõuetuse põhjustatud kahjuliku mõjuna töötaja õigustele. Sõltumata tasutava lisasumma suuruse põhjusest oleks tööandjal lasunud sama tasumiskohustus ka juhul, kui ta ei oleks muutunud maksejõuetuks.

50.

Kui pensioniskeemi alarahastus langeb maksejõuetuse ajale, siis piltlikult öeldes tsementeerub asjaomase skeemi alarahastus. Kui varadest ei piisa kokkulepitud eeldatavate väljamaksete katmiseks ning kui puudujääki pole enam võimalik hüvitada maksejõuetuse tõttu, siis käsitatakse alarahastust tööandja maksejõuetuse tagajärjena. Maksejõuetusega realiseerub ajutisest alarahastusest tulenev risk töötaja huvidele, kuivõrd sellisel juhul jäävad lisasummad tasumata. Selle riski realiseerumine kahjustab huvisid pöördumatult.

51.

Seega tuleb sedastada, et käesolevas asjas pole olulised pensioniskeemide alarahastuse põhjused. Sedavõrd, kuivõrd tulenevalt nendest põhjustest ei oleks olnud enam võimalik maksta skeemidest hüvitisi täies ulatuses, oleks tööandjal olnud siiski lisasummade tasumise kohustus, mida ta ei saa enam maksejõuetuse tõttu täita.

52.

Tuleb järeldada, et pensioniskeemi alarahastus ei kujuta endast põhimõtteliselt kahjulikku mõju, mille eest kaitseb töötajaid tööandja maksejõuetuse korral artikkel 8. Ometi võib teatavat liiki pensioniskeem viia selleni, et seda põhimõttelist järeldust tuleb täpsustada nii, et alarahastus on käsitatav maksejõuetuse põhjustatud kahjuliku mõjuna, mille eest kaitseb artikkel 8. Käesolevas asjas valitud „kulude tasakaalu skeemi” puhul on tegu sellise eriolukorraga, kus pensioniskeemi alarahastus tööandja maksejõuetuse ajal viib maksejõuetuse põhjustatud kahjuliku mõju avaldumiseni töötajate huvidele.

53.

See järeldus pole vastuolus ka direktiiviga 2003/41 tööandjapensioni kogumisasutuste tegevuse ja järelevalve kohta. Siinkohal tuleb ennekõike mainida, et direktiiv 2003/41 jõustus alles pärast likvideerimismenetluse algatamist ja pensioniskeemide lõpetamist käesolevas asjas. Seega puudub kõnealusel direktiivil vahetu õigusmõju käesoleva asja suhtes ning äärmisel juhul võib see kaudselt abistada artikli 8 mõistmisel. Tegelikult märgivad Ühendkuningriigi, Iiri ja Madalmaade valitsused õigesti, et alles direktiiviga 2003/41 kehtestati sõnaselgelt tööandjapensioni kogumisasutuse rahastamist puudutavad sätted ning et selle direktiivi artikli 16 lõige 2 võimaldab isegi ajutist alarahastust. Ometi ei abista sellest direktiivist tulenev direktiivi 80/987 artikli 8 mõistmisel. Seda põhjusel, et mõlema direktiivi reguleerimisesemed on erinevad. Direktiivi 80/987 esemeks on töötajate huvide kaitse tööandja maksejõuetuse korral ning direktiivil 2003/41 tööandjapensioni kogumisasutus. Tõsiasi, et direktiiv 2003/41 võimaldab ajutist alarahastust, ei abista vastuse leidmisel küsimusele, kuidas on kaitstud töötajate huvid olukorras, kus tööandja maksejõuetus mõjutab pensioniskeemi ja alarahastust pole võimalik likvideerida maksejõuetuse tõttu. Sellist töötajate kaitset reguleerib direktiiv 80/987 eespool mainitud tähenduses.

54.

Ühendkuningriigi ja Iiri valitsuste arvates ei nõua direktiivi 80/987 artikkel 8 töötajate vahetult ja tulevikus tekkiva õiguse saada vanadushüvitist mitte täielikku, vaid üksnes minimaalset kaitset. Samas ei selgita nad, milles peaks konkreetselt seisnema kõnealuse minimaalse kaitse sisu. Ometi selgub artikli 8 tõlgendamisel, et see artikkel nõuab täielikku kaitset.

55.

Artiklis 8 on üldsõnaliselt mainitud pensioniga seotud töötajate huve, mida tuleb kaitsta. Nagu eespool märkisin, tähendab sõnastus „huve […] seoses […] õigusega” selle õiguse aluseks olevat majanduslikku huvi, mis seisneb nõuete rahuldamises.

56.

Tööandja pensioniskeemi alusel tekkinud õigusega seotud huvi on töötaja majanduslik huvi, mis seisneb kokkulepitud tööandjapensioniga seotud nõude rahuldamises. See majanduslik huvi seisneb kokkulepitud tööandjapensioni täielikus tagamises. Kindlasti pole töötaja huvi vaid osaline lepingus kokkulepitud tööandjapensioni väljamaksmine. Erinevalt Ühendkuningriigi arvamusest ei saa seega järeldada mõiste „huvid” kasutuse põhjal, et artikkel 8 ei nõua täielikku kaitset. Pigem viitab kõnealuse mõiste kasutus asjaolule, et tööandja maksejõuetus ei saa õiguslikult kahjustada töötajate nõudeid. ( 9 ) Samuti puudub selles sõnastuses igasugune vihje piiratud kaitsetasemele.

57.

Järelikult tuleb uurida, kas niisugust grammatilist tõlgendust kinnitavad süstemaatiline ja teleoloogiline tõlgendus või on tegu hoopis piiratud kaitsetasemega.

58.

Seoses direktiivi 80/987 sätetega tuleb ennekõike sedastada, et ükski neist ei piira sõnaselgelt direktiivi III jaos paiknevast artiklist 8 tuleneva kaitse ulatust.

59.

Seevastu võib leida sõnaselgeid kaitsepiiranguid direktiivi II jaos, mis reguleerib töötajate töötasunõuete kaitset. Näiteks sätestab artikli 4 lõige 1 koostoimes lõikega 3 võimaluse, et „[s]elleks et vältida summade väljamaksmist, mis ületavad käesoleva direktiivi sotsiaalsed eesmärgid, võivad liikmesriigid siiski seada vastutuse ülemmäära töötajate rahuldamata nõuete suhtes”.

60.

Ühendkuningriigi valitsus järeldab selle põhjal, et piiratud kaitse on põhimõtteliselt kooskõlas sotsiaalseid eesmärke käsitlevate sätetega ning on seda ka artikli 8 raames. Iiri valitsus on samal arvamusel ja ta väidab, et artikli 4 lõiget 3 tuleb kohaldada artikli 8 suhtes analoogia alusel. Süstemaatilise tõlgendamise puhul ei tohi kindlasti jätta tähelepanuta asjaolu, et artikli 4 lõige 3 paikneb sellise direktiivi teises jaos, mis lähtub rangest reguleerimisesemel põhinevast jaotusest. Kui II jagu sisaldab sätteid garantiiasutuste kohta, mis tagavad töötajate töötasuga seotud nõuete väljamaksmise tööandja maksejõuetuse korral, siis III jaos paiknevad sotsiaalkindlustust käsitlevad sätted.

61.

Lisaks toovad põhikohtuasja hagejad õigesti esile, et direktiivi erinevad jaod on sisuliselt väga erinevad ega lähtu sarnastest huvidest. Maksmata töötasust saavad töötajad koheselt aru ning üldiselt kestab niisugune olukord lühikest aega. Igatahes saavad töötajad reageerida sellele suhteliselt kiiresti. Seevastu on pensioniskeemid enamjaolt ülimalt keerulised ning eeldatava pensionimakse puudujäägil on tõsised, pikaajalised ja pöördumatud tagajärjed. Seega on artikli 4 lõike 3 kohaldamine artikli 8 suhtes analoogia alusel välistatud juba ainuüksi põhjusel, et need sätted lähtuvad erinevatest huvidest.

62.

Seda järeldust ei muuda ka direktiivi III jaos paiknev artikkel 6, mis viidates artiklile 3 jj seob III jao II jaoga. Nimetatud artikkel reguleerib üksnes sotsiaalkindlustust puudutavate normide kitsast valdkonda, kuna see käsitleb töötajate täiendavate kogumisasutusele tehtavate sissemaksete saatust tööandja maksejõuetuse korral ega reguleeri konkreetselt töötajate omandatud õigusi.

63.

Seega tuleb ka süstemaatilise tõlgendamise tulemusena järeldada, et artikkel 8 nõuab töötajate huvide täielikku kaitset.

64.

Väljapakutud lahendust toetab ka mõttest ja eesmärgist lähtuv tõlgendamisviis. Seoses sellega sätestab esimene põhjendus selgelt, et direktiivi eesmärk on kaitsta töötajat tööandja maksejõuetuse korral.

65.

Seoses sellega rõhutasin eespool, et töötajate pensioniõigused vajavad erilist kaitset tööandja maksejõuetuse korral. Esiteks on põhjendatud töötaja ootus saada vanaduspõlves lisaks riiklikule pensionile ka lubatud tööandjapensioni ning teiseks tagavad temale rahuldava vanaduspõlve elatustaseme mõlemad vanadushüvitise osad. Töötajate omandatud pensioniõiguste oluline kaitsevajadus tuleneb eeskätt tõsiasjast, et erinevalt töötasunõuetest maksejõuetuse korral, mis avaldavad lühiajalist mõju, avaldab pensionipuudujääk mõju kogu pensioniea vältel ning üldiselt puudub igasugune puudujäägi tagantjärele hüvitamise võimalus. Kui riiklik vanaduspension pakub vaid elementaarset elatustaset, nagu väideti käesolevas asjas, siis on seda enam oluline tööandjapensioni kaitse.

66.

Teistsugust järeldust ei saa teha ka Euroopa Kohtu praktika põhjal direktiivi 80/987 eesmärgi kohta. Euroopa Kohus on korduvalt sedastanud, et direktiivi sotsiaalne eesmärk tagada töötajatele tööandja maksejõuetuse korral kaitse alammäär ühenduse õiguse alusel. ( 10 ) Sellele kohtupraktikale tuginedes väidab Ühendkuningriigi valitsus, et ka artikkel 8 nõuab töötajate huvide minimaalset ja mitte täielikku kaitset. Samas ei selgita ta, milline peab täpselt olema artiklist 8 tulenev minimaalne kaitse.

67.

Eespool mainitud Euroopa Kohtu praktika ei puuduta üldse direktiivi 80/987 artikli 8 tõlgendamist, vaid on sisuliselt seotud selle direktiivi sätetega töötaja töötasunõuetest. Need sätted võimaldavad aga sõnaselgelt piirangute kehtestamist ning annavad liikmesriikidele erineva kaitseulatusega valikuvõimalusi. Seoses kõnealuste sätetega tuleneb juba ainuüksi nende sõnastusest, et need tagavad vaid minimaalse kaitse. Kindlasti ei saa seda väita artikli 8 kohta. Nendel põhjustel ei saa väita ka Euroopa Kohtu üldise hinnangu põhjal, mis seisneb selles, et direktiivi eesmärk on minimaalne kaitse, et artiklist 8 tulenev kaitseulatus on piiratud.

68.

Samadel põhjustel ei saa nõustuda Ühendkuningriigi valitsuse väitega, et vastavalt muutva direktiivi 2002/74 ( 11 ) teatavale põhjendusele on direktiivi 80/987 artiklist 8 tulenev kaitseulatus piiratud. Siinkohal tuleb ennekõike märkida, et muutev direktiiv jõustus alles pärast ASW suhtes likvideerimismenetluse algatamist ja tema pensioniskeemide lõpetamist. ( 12 ) Seega ei mõjuta kõnealune direktiiv vahetult õiguslikku hinnangut käesoleva asja kohta. Ometi võib see kaudselt abistada artikli 8 mõistmisel. Pealegi ei muutunud kõnealune direktiiv direktiivi 80/987 artiklit 8.

69.

Ühendkuningriigi valitsus tugineb direktiivi 80/987 teisele põhjendusele, vastavalt millele on direktiivi 80/987 eesmärk „anda töötajatele minimaalne kaitse tööandja maksevõimetuse korral” ning sel eesmärgil kohustab see liikmesriike looma organit, mis tagab kõnealuste töötajate rahuldamata nõuete väljamaksmise. Mõiste „minimaalne kaitse” niisuguse kasutuse põhjal leiab ta, et ka palju konkreetsem artikkel 8, mis käsitleb töötajate huve seoses pensioniõigustega, tagab vaid minimaalse ja mitte täielikku kaitse. Ometi jätab ta tähelepanuta asjaolu, et mõistet „minimaalne kaitse” kasutatakse seoses garantiiasutusega, mis tagab töötajate töötasunõudeid, ning mitte seoses kõikide direktiivi 80/987 reguleerimisesemetega. Järelikult ei saa selle sõnakasutuse põhjal tuletada, et tööandja maksejõuetuse kahjustatavate töötajate õiguste suhtes tuleb tagada vaid minimaalne kaitse, olgugi et vastavalt sõnastusele tagab direktiiv 80/987 nende õiguste täieliku kaitse. Pealegi ei saa üksnes sellise muutva direktiivi põhjenduse alusel, mis säilitab asjaomase artikli, piirata varasemast direktiivist tulenevat kaitset. ( 13 )

70.

Seega tuleb vahejäreldusena sedastada, et direktiivi 80/987 artikkel 8 nõuab töötajate selliste huvide täielikku kaitset tööandja maksejõuetuse korral, mis on seotud tööandja pensioniskeemi alusel tekkiva õigusega.

71.

Käesolevas asjas pole oluline, kas täielikku kaitseulatust piiravad erandid on teataval juhul põhjendatud. Direktiivi 80/987 esimene põhjendus võib vihjata põhimõtteliselt täieliku kaitseulatuse erandite tegemise võimalusele. Mainitud põhjenduses on sõnaselgelt sätestatud, et kindlustada tuleb töötajate kaitset võttes arvesse ühenduse tasakaalustatud majandusliku ja sotsiaalse arengu vajadust — seega pole kaitse täielik. Selles kontekstis on iseäranis olulised töötajate õiguste kaitse tagamise majanduslikud tagajärjed. Paraku nõuavad vastavad kaitsemeetmed suuri kulutusi ning see mõjutab omakorda riigi majandust. Siiski tuleb artiklist 8 tuleneva kaitsetaseme määratlemisel lähtuda ennekõike selles sätestatud töötajate pensioniõiguste eriti kõrgest kaitsevajadusest nii, et töötajate õiguste põhimõttelist täielikku kaitset on võimalik piirata vaid üksikutel erandjuhtudel. Juhul kui töötajad vajaksid vähem kaitset ning täieliku kaitse kulutused oleksid ebaproportsionaalsed, siis võiks kõne alla tulla erandi tegemine, kus piiratud kaitse kohaldamine on põhjendatud mõlemat aspekti arvestavast kaalutlusest lähtuvalt. Mõõdukad piirangud tuleksid kõne alla näiteks selliste töötajate pensioniõiguste puhul, kelle pensioniiga ei saabu niipea ja kelle jaoks on avatud hüvitamise võimalused, või üle keskmise kõrge pensioninõude korral. Käesoleval juhul puudub alus erandite tegemiseks. Pealegi peab kaitsetaseme piiramine olema õiguskindluse põhimõttest lähtuvalt seaduses sätestatud.

72.

Sellise siseriikliku rakendusmeetmega, millega on tegu käesolevas asjas ja mille tulemusena jääb töötajale pärast tööandja maksejõuetust sõltumata pensioni suurusest vaid 49% või lausa 20% lubatud vanadushüvitisest nii nagu kahe esimese põhikohtuasja hageja puhul, ei ole kindlasti saavutatud artikliga 8 nõutavat täielikku kaitsetaset (seda ka juhul, kui arvestada artiklist 8 tuleneva täieliku kaitse võimaliku erandiga, mida eespool mainisin).

73.

Alljärgnevalt uurin, milliste meetmete võtmist nõuab liikmesriikidelt direktiivi 80/987 artikkel 8 vajaliku kaitsetaseme tagamiseks. Eeskätt esimest eelotsuse küsimust silmas pidades tuleb uurida, kas artikkel 8 kohustab liikmesriiki hüvitama omavahenditest maksejõuetuse põhjustatud pensionipuudujääki.

74.

Direktiivi artikli 8 kohaselt tagavad liikmesriigid vajalike meetmete võtmise, et kaitsta töötajate huve.

75.

Põhikohtuasja hagejad väidavad, et artikkel 8 ei kohusta liikmesriiki hüvitama pensionipuudujääki jättes selleks kohustatud isiku lahtiseks. Samas leiavad nad, et liikmesriik on selleks kohustatud juhul, kui kaitse pole piisav.

76.

Ometi tuleb nõustuda Ühendkuningriigi ja Iiri valitsuste ning komisjoni seisukohaga, et direktiivist ei tulene liikmesriigile otsest puudujäägi hüvitamise kohustust seoses ebapiisavalt tagatud hüvitistega.

77.

Nimelt märgivad kõik menetlusosalised õigesti, et vastavalt direktiivi artikli 8 sõnastusele ei vastuta liikmesriigid pensionipuudujäägi eest ega pea asuma tegutsema viimase garanteerimisinstantsina juhul, kui varasemad kaitsesüsteemid ei suuda piisavat katet pakkuda. Vastupidi, sisaldades sõna „tagama” viitab artikli 8 sõnastus teadlikult sellele, et liikmesriigid peavad tagama vaid selle, et lõppkokkuvõttes oleksid töötajad kaitstud. Liikmesriigid on vabad otsustama, millise tee nad selle tulemuse saavutamiseks valivad. Kõnealune sõnastus on valitud nii, et iseäranis vajalike meetmete võtmise kohustus on üle kantav ka tööandjatele, kellele võib näiteks panna seadusest tuleneva kohustuse tagada nende lubatud pensionimaksed või asutada ühiseid garantiiasutusi. ( 14 )

78.

Seda tõlgendust kinnitab vastupidisest tulenev argument artikli 7 sõnastuse alusel, mis sätestab, et liikmesriigid „võtavad vajalikud meetmed tagamaks, et […]”. Kuna artikkel 8, mis järgneb vahetult artiklile 7, ei korda artikli 7 sõnastust, vaid nõuab teistsugust ja leebemat sõnastust kasutades, et liikmesriigid peavad vaid midagi tagama, siis tähendab see, et artikkel 8 ei nõua nimelt vahetult liikmesriikidelt vajalike meetmete võtmist, vaid et nende meetmete võtmise kohustust võib delegeerida kolmandatele isikutele. Seega ei pea liikmesriigid olema viimaseks käendajaks või garanteerimisinstantsiks ega maksma ise vanadushüvitist.

79.

Seoses direktiivi 80/987 artikli 8 tõlgendamisega tuleb veel selgitada, millised on „vajalikud meetmed” kõnealuse sätte tähenduses. Vajalikud on need meetmed, mis tagavad töötajate huvide täieliku kaitse. Neid meetmeid pole võimalik üldiselt kindlaks määrata, kuivõrd need sõltuvad tööandja pensioniskeemi liigist. Erinevalt Ühendkuningriigi, Iirimaa ja Madalmaade seisukohast ei piisa seetõttu alati tööandja ja pensioniskeemi varade eraldamisest. ( 15 ) Sellise kulude tasakaalu skeemi puhul nagu see, mida käsitletakse põhikohtuasjas, polnud varade eraldamine piisav töötajate huvide kaitsmiseks. Kõige paremini väljendub see olulises pensionipuudujäägis, mida kogesid põhikohtuasja hagejad.

80.

Erinevalt Ühendkuningriigi seisukohast ei saa ka direktiivi ettevalmistavate materjalide põhjal tõlgendada artiklit 8 nii, et see nõuab vaid tööandja ja tema pensioniskeemi varade eraldamist. Ühendkuningriigi valitsuse muu hulgas esitatud nõukogu „sotsiaalküsimuste töögrupi” istungi protokoll sisaldab tõepoolest komisjoni esindaja väidet, et artikkel 8 ( 16 ) hõlmab varade eraldatuse tagamist. ( 17 ) Siiski on see väide isegi eraldiseisvalt mitmetähenduslik. Asjaolu, et artikkel 8 hõlmab varade eraldatust ei tähenda sugugi mitte, et artikkel 8 ei või nõuda teiste meetmete võtmist.

81.

Pealegi on tõlgendamise puhul ettevalmistavad materjalid teisese tähtsusega. ( 18 ) Vastavalt Euroopa Kohtu praktikale ei saa teisese õiguse sätte tõlgendamisel lähtuda isegi asjaomase õigusakti vastuvõtmise kohta käivatest avaldustest juhul, kui avalduse sisu ei kajastu mingil viisil vastava sätte tekstis. ( 19 ) Ühenduse õigusnormi tegeliku tähenduse saab tuletada üksnes õigusnormist enesest, arvestades selle konteksti. ( 20 ) See Euroopa Kohtu seisukoht kehtib seda enam avalduste kohta, mille tegi komisjoni esindaja nõukogu töögrupis. Nagu eespool mainisin, ei tulene artiklist 8, et selle ülevõtmiseks piisab varade eraldamisest, mistõttu ei saa ka ettevalmistavate materjalide põhjal kõnealust artiklit teisiti tõlgendada.

82.

Sealjuures ei nõua direktiivi 80/987 artikkel 8, et pensioniskeem peab olema alati täielikult rahastatud, nagu väitis kohtuistungil õigesti Madalmaade valitsus. Ometi kohustab see võtma (vähemalt teistsuguseid) töötajate pensioninõuete rahuldamist tagavaid meetmeid juhul, kui alarahastus tööandja maksejõuetuse ajal kahjustab töötajate huve.

83.

Vahejäreldusena tuleb sedastada, et direktiivi 80/987 artikkel 8 nõuab põhimõtteliselt töötajate selliste huvide täielikku kaitset, mis on seotud nende vahetult ja tulevikus tekkiva õigusega saada tööandjapensioni. Sellises pensioniskeemis nagu see, mida käsitletakse põhikohtuasjas ja mida iseloomustab kulude tasakaalu skeem, laieneb kaitse ka pensioniõigusi tekitava skeemi alarahastuse tagajärgedele. Ometi ei kohusta artikkel 8 liikmesriike tagama seda kaitset puudujäägi hüvitamise teel omavahenditest riigigarantii tähenduses.

84.

Kolmanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, millisest kriteeriumist tuleb lähtuda ühenduse õiguse alusel tekkivast liikmesriigi vastutusest tuleneva nõude raames tuvastamaks, kas ühenduse õiguse rikkumine on piisavalt selge.

85.

Vastavalt Euroopa Kohtu praktikale peab liikmesriik hüvitama üksikisikule ühenduse õiguse rikkumisega tekitatud kahju kolmel tingimusel: ( 21 )

86.

Vastavalt kohtupraktikale on põhimõtteliselt liikmesriigi kohtu ülesanne tuvastada, kas liikmesriigi vastutuse tekkimise tingimused on täidetud. ( 22 ) Juhtudel, kui Euroopa Kohtul on olnud piisavalt teavet, on ta siiski selgitanud asjaolusid, mida siseriiklikud kohtud võivad oma hinnangu andmisel arvestada. ( 23 )

87.

Vastavalt Euroopa Kohtu praktikale peab rikutud õigusnormi eesmärk olema selliste õiguste andmine üksikisikutele, mille sisu on võimalik direktiivi põhjal kindlaks teha. ( 24 )

88.

Nagu eespool mainisin, nõuab direktiivi 80/987 artikkel 8 töötajate omandatud õiguse saada vanadushüvitist täieliku kaitse tagamist. Järelikult on piisavalt määratletud direktiivi artikliga 8 kaitstud isikute ring. Euroopa Kohus sedastas seda ka varasemas Francovichi kohtuotsuses seoses direktiivi artiklist 3 tulenevate õigustega. ( 25 ) Asjaomase direktiivi artikliga 8 kaitstud isikute ring on sama, mis direktiivi artiklil 3.

89.

Ka töötajate õiguste sisu on piisavalt määratletud. Nagu eespool mainisin, nõuab artikkel 8 pensioniõigustega seotud töötajate huvide täielikku kaitset tööandja maksejõuetuse korral.

90.

Vastavalt Euroopa Kohtu praktikale on tegu selge rikkumisega juhul, kui liikmesriik on ilmselgelt ja raskelt eiranud oma seadusandliku kaalutlusõiguse piire. ( 26 )

91.

Juhul, kui asjaomasel liikmesriigil ei tulnud rikkumise toime panemise ajal teha õigusloomealaseid valikuid ja tal oli märkimisväärselt väike või isegi olematu kaalutlusruum, võib piisavalt selge rikkumise tuvastamiseks piisata ühenduse õiguse lihtsast rikkumisest. ( 27 )

92.

Artikli 8 sõnastuse põhjal, mis annab liikmesriikidele meetmete valiku vabaduse, ei saa väita, et liikmesriikidel poleks üldse kaalutlusruumi või et see oleks äärmiselt piiratud. Pealegi ei saa Ühendkuningriigile süüks panna, et ta pole võtnud meetmeid direktiivi ülevõtmiseks. ( 28 ) Ühendkuningriigi valitsus väitis, et artikli 8 ülevõtmiseks seadustas ta tööandja ja kogumisasutuse varade eraldamise ning teataval määral puudujäägi hüvitamise ning et ta pidas seda piisavaks artikli 8 ülevõtmiseks.

93.

Seega peab eelotsusetaotluse esitanud kohus uurima lähtuvalt täiendavatest Euroopa Kohtu sedastatud kriteeriumidest, kas liikmesriik on ilmselgelt ja raskelt eiranud oma kaalutlusõiguse piire. Tuvastamise käigus tuleb asjaomasel kohtul hinnata muu hulgas rikutud õigusnormi selguse ja täpsuse astet; kaalutlusruumi ulatust, mille rikutud õigusnorm siseriiklikele ametiasutustele annab; tahtlust rikkumise või kahju tekitamisel; õigusliku vea vabandatavust ning küsimust, kas ühenduse institutsioon aitas oma tegevusega kaasa rikkumisele. ( 29 ) Vastavalt Euroopa Kohtu praktikale ei tohi jätta tähelepanuta ka asjaolu, kas direktiivi sätte tõlgendus, millele siseriiklik seadusandja ülevõtmisel tugines, oli põhjendatud või kas asjaomane tõlgendus oli ilmselgelt vastuolus direktiivi sõnastuse ja eesmärgiga. ( 30 )

94.

Lähtuvalt nimetatud kriteeriumidest kahtlen, et käesoleval juhul on tegu piisavalt selge rikkumisega.

95.

Eeskätt tõusetub küsimus, kas direktiivi 80/987 artikkel 8 määratleb vajaliku selgusega töötajate huvide kaitse ulatust ja taset, mida kõnealune artikkel nõuab. Konkreetselt võib vajalik selgus puududa direktiivi sätete koostoimest tuleneva kriteeriumi puhul, et kahjulik mõju peab tulenema maksejõuetusest. Vähemalt pole enesestmõistetav, et sõltuvalt tööandja pensioniskeemi liigist käsitatakse üldiste riskide realiseerumist maksejõuetuse korral viimase põhjustatuna. Seega on põhjendatud Ühendkuningriigi maksejõuetuse kriteeriumi tõlgendus, et põhimõtteliselt ei pea pensioniskeemi alarahastatus olema tingitud maksejõuetusest. Samuti on põhjendatud Ühendkuningriigi valitsuse artikliga 8 nõutava kaitsetaseme tõlgendus. Kohtuistungil väitis ka komisjon, et artiklist 8 tulenevat kaitsetaset ei ole lihtne määratleda.

96.

See hinnang pole vastuolus ka kohtujurist Lenzi sedastatuga ühes oma ettepanekus juba 1988. aastal, et artikli 8 ülevõtmiseks ei piisa kaitsest, „mis piirdub vaid tegelikult asutatud skeemide puutumatusega ega hõlma nende piisavat rahastatust”. ( 31 ) Kuigi Euroopa Kohus ei täpsustanud seda küsimust oma kohtuotsuses, võib ometi väita, et Ühendkuningriik oleks võinud mõista ainuüksi kõnealuses ettepanekus esitatud tõlgenduse põhjal, et direktiivi 80/987 artikkel 8 nõuab ulatuslikumate meetmete võtmist. Igatahes oleks liialdus väita, et seadusandja rikkumine on piisavalt selge vaid selle alusel, et kohtujuristi ettepanekuga pole piisavalt arvestatud. ( 32 ) Eelotsusetaotluse raames ei saa ju seadusandja paluda Euroopa Kohtu seisukohta küsimuses, mida on käsitlenud küll kohtujurist, kuid mille kohta pole Euroopa Kohus otsust langetanud.

97.

Rikkumine pole piisavalt selge siis, kui õiguslik viga on vabandatav või kui ühenduse institutsiooni tegevus aitas kaasa ühenduse õigusega vastuolus oleva siseriikliku meetme vastuvõtmisele või säilitamisele. ( 33 )

98.

Selles kontekstis muutub oluliseks komisjoni 1995. aasta aruanne, milles ta sedastas seoses direktiivi 80/987 ülevõtvate siseriiklike meetmete kontrollimisega, et Ühendkuningriigi ülevõtvad meetmed „tunduvad” vastavat artikli 8 nõuetele. ( 34 ) Tegelikult tuleb nõustuda põhikohtuasja hagejatega, et komisjon oli oma sõnastuses ettevaatlik, ( 35 ) samas kui seoses teiste liikmesriikide kaitsekordadega väljendas ta ennast palju kindlamini. ( 36 ) Samas ei saa Ühendkuningriigile ette heita, et ta leidis, et komisjoni aruanne toetas tema seisukohta, et tema ülevõtvad meetmed on piisavad artiklist 8 tulenevate nõuete ülevõtmise seisukohalt.

99.

Seega järeldub käesoleva asja asjaolude põhjal, et rikkumine pole piisavalt selge.

100.

Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata High Court of Justice (England & Wales), Chancery Division, eelotsuse küsimustele järgmiselt: