This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52023DC0760
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS on the review of the Directive on the restriction of the use of certain hazardous substances in electrical and electronic equipment
KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE teatavate ohtlike ainete elektri- ja elektroonikaseadmetes kasutamise piiramist käsitleva direktiivi läbivaatamise kohta
KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE teatavate ohtlike ainete elektri- ja elektroonikaseadmetes kasutamise piiramist käsitleva direktiivi läbivaatamise kohta
COM/2023/760 final
EUROOPA KOMISJON
Brüssel,7.12.2023
COM(2023) 760 final
KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE
teatavate ohtlike ainete elektri- ja elektroonikaseadmetes kasutamise piiramist käsitleva direktiivi läbivaatamise kohta
{SWD(2023) 760 final}
1.Sissejuhatus
Aruanne on koostatud selleks, et kajastada tulemusi, mis saadi komisjoni korraldatud Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2011/65/EL (teatavate ohtlike ainete kasutamise piiramise kohta elektri- ja elektroonikaseadmetes) („RoHS direktiiv“) ( 1 ) üldise läbivaatamise käigus. See vastab RoHS direktiivi artikli 24 lõike 2 nõudele, et komisjon vaatab direktiivi üldiselt läbi hiljemalt 22. juulil 2021 ning esitab Euroopa Parlamendile ja nõukogule sellekohase aruande, lisades sellele vajaduse korral õigusakti ettepaneku.
Sõltumatud konsultandid toetasid teabe kogumist ja selle hindamist 2018. aastal alustatud ja märtsis 2021 lõpule viidud hindamisuuringus ( 2 ). Selleks ajaks oli alustatud veel üht uuringut, et esitada ettepanek hindamisuuringu käigus tuvastatud puuduste kõrvaldamise võimaluste kohta ja hinnata nende võimalikku mõju. Kuna töö käigus selgus, et mõju täielik hindamine ei ole vajalik, keskenduti hinnangu andmelünkade kõrvaldamisele. See teine toetav uuring viidi lõpule mais 2023 ( 3 ). Protsessi osana konsulteeriti sidusrühmadega; see hõlmas avalikku konsultatsiooni ja sihtkonsultatsioone valdkonna sidusrühmade ja liikmesriikide ametiasutuste esindajatega. Aruandes kajastatakse komisjoni korraldatud hindamise ja nende kahe uuringu põhitulemusi, mis on tervikuna esitatud asjaomases komisjoni talituse töödokumendis ( 4 ). Selle põhjal on koostatud tulevikku vaatavad järeldused.
2.Taust
2011. aasta RoHS direktiiv järgneb varasemale, 2002. aasta uuesti sõnastatud direktiivile, ( 5 ) mis oli esimene terviklik ELi õigusakt teatavate ohtlike ainete piiramise kohta ( 6 ) elektri- ja elektroonikaseadmetes. Direktiiviga täiendatakse elektri- ja elektroonikaseadmete jäätmeid käsitlevat direktiivi, mis võeti vastu ja sõnastati uuesti samal ajal ( 7 ). RoHS direktiivi põhieesmärgid on järgmised: vähendada inimeste tervise ja keskkonna kaitsmiseks ohtlike ainete kogust elektri- ja elektroonikaseadmetes ning soodustada elektroonikaromude keskkonnaohutut taaskasutamist ja kõrvaldamist. Eelkõige isegi siis, kui elektri- ja elektroonikaseadmeid kogutakse eraldi ja suunatakse ringlussevõtu protsessi, võivad nt nendes sisalduvad asjaomased raskmetallid ja leegiaeglustid ohustada tervist ja keskkonda, eriti kui neid käideldakse mitte kõige optimaalsemates tingimustes ( 8 ). Samuti tahetakse direktiiviga tagada siseturu toimimine ( 9 ) liikmesriikide õigusaktide ühtlustamise kaudu ( 10 ).
Direktiivi lisasid muudeti delegeeritud õigusaktidega, et muuta II lisas ( 11 ) esitatud piiratud kasutusega ainete loetelu ning selle III ja IV lisas ( 12 ) esitatud erandite loetelu. Selliseid tähtajalisi erandeid ainete piiratud kasutusest võib teha konkreetse kasutusviisi jaoks täpselt määratud tingimustel, mis on sätestatud artikli 5 lõike 1 punktis a, sealhulgas põhjusel, et asendamine ei ole tehniliselt teostatav. Kui erand tehakse pärast taotluse esitamist, lisatakse see III või IV lisasse. Erandite loetelusid ajakohastatakse vastavalt tehnika arengule, samal ajal kui erandite taotluste tehnilist hindamist toetavad väliskonsultandid.
RoHS direktiivi muudeti märkimisväärselt 2017. aastal ( 13 ) pärast kohaldamisala läbivaatamist artikli 24 lõike 1 jõustamiseks. Alates 2019. aastast hõlmab RoHS direktiiv kõiki elektri- ja elektroonikaseadmeid („avatud kohaldamisala“) kodumasinatest meditsiiniseadmeteni. Kohaldamisalast on välja jäetud kaitseotstarbeline varustus, kosmosetehnika, suured paiksed tööstuslikud tööriistad (nt trükipressid, frees- ja puurpingid) ning paigaldised (nt elektrigeneraatorid). Samuti on välja jäetud päikesepaneelid.
Lisaks ainete piiratud kasutust käsitlevatele põhisätetele sisaldab RoHS direktiiv ka mitut sätet, mille eesmärk on võimaldada piiratud kasutusega aineid sisaldavate elektri- ja elektroonikaseadmete korduskasutamist ja parandamist ressursitõhususe ja ringmajanduse eesmärkide edendamise soodustamiseks. Eriti pöörati sellele tähelepanu 2017. aasta muudatusettepanekus, laiendades ainete piiratud kasutuse erandite kohaldamisala varuosade korduskasutusele, mis on piiratud kokkusobivuse tõttu endiselt vajalik teatavate kasutatud seadmete puhul, tingimusel et need võetakse elektri- ja elektroonikaseadmetest taaskasutusse suletud ahelana toimivates tagastussüsteemides ( 14 ).
3.Poliitiline koosmõju
Lisaks elektri- ja elektroonikaseadmete jäätmete direktiivile toimib RoHS direktiiv koosmõjus mitme muu ELi poliitikavaldkonna ja õigusaktiga. RoHS direktiiv aitab saavutada ringmajanduse tegevuskava eesmärke Euroopa roheleppe ( 15 ), ( 16 ) raames, muu hulgas vabastades varuosad ainete suhtes kehtestatud kasutuspiirangutest. Direktiiviga hõlbustatakse kriitiliste toorainete taaskasutamist, mida käsitleti komisjoni hiljutises ettepanekus võtta vastu määrus, millega sätestatakse kriitiliste toorainete kindlate ja kestlike tarnete tagamise raamistik, ( 17 ) püüdes toetada saastumata jäätmevooge.
See on tihedalt seotud kemikaale käsitlevate õigusaktidega, nagu näiteks kemikaalide registreerimist, hindamist, autoriseerimist ja piiramist käsitlev määrus (REACHi määrus) ( 18 ) ning püsivate orgaaniliste saasteainete määrus ( 19 ). Ühtlasi on see seotud kestlikkust toetava kemikaalistrateegiaga, ( 20 ) millega tahetakse saavutada ohutuks ja keskkonnasäästlikuks kavandamise lähenemisviis ning mürgivaba materjalitsükkel, sh elektri- ja elektroonikaseadmete puhul.
RoHS direktiiviga reguleeritakse tooteid, mistõttu see on tooteid käsitlev õigusakt, mis sisaldab ühtlustatud sätteid vastavushindamise ja turujärelevalve kohta. Ökodisaini direktiivi ( 21 ), ( 22 ) raamistikus konkreetsetele elektri- ja elektroonikaseadmetele kehtestatud ökodisaini nõuded on tihedalt seotud RoHS direktiiviga kehtestatud ainete kasutamise piirangutega.
4.Hindamise järeldused
Hindamisel järgiti Euroopa Komisjoni parema õigusloome suuniseid ( 23 ) ja võeti arvesse asjakohasuse, tulemuslikkuse, tõhususe, sidususe ja ELi lisaväärtuse hindamiskriteeriume.
4.1.Tulemuslikkus
Direktiivi vahetut mõju ohtlike ainete vähendamisele ELi turule lastud elektri- ja elektroonikaseadmetes on olnud keeruline hinnata. Selle üks põhjus on asjaolu, et elektri- ja elektroonikaseadmetes sisalduvate ohtlike ainete kogust mõjutab mitu algatust ja õigusakti. Toetava uuringu kohaselt võis RoHS direktiivi kasutuselevõtt vähendada piiratud kasutusega ainete sisaldust elektri- ja elektroonikaseadmetes vahemikus 2003–2016 ligikaudu kahe kolmandiku võrra. Ehkki see hinnang kujundati teatud tingimustel ega hõlmanud kõiki praegu direktiivi II lisas loetletud aineid, võib sellegipoolest väita, et RoHS direktiiv aitas vähendada ELi turule lastud elektri- ja elektroonikaseadmetes sisalduvate ohtlike ainete suhtelist kogust.
Ohtlike ainete vähendamine elektri- ja elektroonikaseadmetes peaks aitama saavutada eesmärki kaitsta inimeste tervist. Eelkõige ohustab loetletud ohtlike ainetega kokkupuude elektri- ja elektroonikaseadmete romusid käitleva sektori töötajaid. Vähendades ohtlike ainete sisaldust elektri- ja elektroonikaseadme kohta jäätmevoos, on jäätmekäitlusprotsessid tervikuna muutunud sektori töötajatele ohutumaks. See mõju on osaliselt ka töötajate tervise ja ohutuse kaitseks ELis võetud meetmete tulemus.
Ohtlike ainete koguse vähendamisel elektri- ja elektroonikaromudes on soodne mõju ka keskkonnale, kuna see vähendab nende ainete keskkonda sattumise ohtu. Lisaks vähendavad ainete kasutamise piirangud elektri- ja elektroonikaseadmete romudest (mida ei ole nõuetekohaselt kogutud ja töödeldud) tuleneva kahjuliku keskkonna- ja tervisemõju ohtu. See on oluline, võttes arvesse, et elektri- ja elektroonikaseadmete romude kogumise keskmine määr oli 2020. aastal 45,9 % ( 24 ).
Ohtlike ainete asendamine aitas võtta ringlusse ka rohkem materjali, kuivõrd „puhas“ alternatiivne materjal vastab suurema tõenäosusega tootenõuetele.
Ohtlikke aineid sisaldavate kaablite ja varuosade kasutamine on teatavatel tingimustel endiselt lubatud. Kaableid ja varuosi võib kasutada seadmetes, mis lasti turule enne seadmete lisamist direktiivi kohaldamisalasse. Samuti võib taaskasutusse võetud varuosi kasutada elektri- ja elektroonikaseadmetes, mis lasti turule kümme aastat pärast seadmete lisamist direktiivi kohaldamisalasse. Peale selle on võimalik ohtlikke aineid sisaldavaid varuosi kasutada nendest endiselt sõltuvates seadmetes, kehtestades nende suhtes vastavalt vajadusele III ja IV lisa kohaseid tähtajalisi erandeid. See aitab ühtlasi ressursse võimalikult tõhusalt kasutada ning vältida elektri- ja elektroonikaseadmete olelusringi liiga varast lõppemist. Selles suhtes on direktiiviga toetatud tõhusalt ringmajanduse eesmärkide saavutamist.
Kuid osaliselt pärsib elektri- ja elektroonikaseadmete romudes ohtlike ainete koguhulga vähendamist elektri- ja elektroonikaseadmete romude mahu kasv Euroopas, mistõttu elektroonikaromude voo aastane kasvumäär on praegu 2 % ( 25 ). Hindamist toetavas uuringus leiti ka, et ehkki turule lastakse üha rohkem elektriseadmeid (nt arukate hoonete sektoris), on elektri- ja elektroonikaseadmete keskmine tööiga vähenenud.
4.2.Tõhusus
RoHS direktiivist on tõusnud kasu keskkonnale ja tervisele, näiteks on vähenenud elektri- ja elektroonikaseadmetes sisalduvatest ohtlikest ainetest tulenev oht keskkonnale ja inimeste tervisele. Samuti on kasu olnud majanduslik, sest direktiiv on loonud õiguskindlust kõikidele sidusrühmadele ning tekitanud siseturul võrdsed võimalused elektri- ja elektroonikaseadmetega tegelevatele ettevõtetele. Lisaks on RoHS direktiiv ergutanud investeeringuid ohtlikele ainetele asendusvõimaluste leidmiseks. Paljudel juhtudel on see viinud alternatiivide väljatöötamiseni ja sellel on olnud seega positiivne mõju kasulikule innovatsioonile.
Sellegipoolest toob RoHS direktiivi rakendamine sidusrühmadele loomulikult kaasa ka kulu. See hõlmab kulusid, mis on seotud teabe- ja ehitusnõuete täitmisega ning eeskirjade täitmise tagamise ja rakendamisega. Kulu oleneb paljuski ettevõtjate olukorrast ja seetõttu ei võimalda kättesaadavad andmed kulu usaldusväärselt hinnata.
Teabenõuete täitmisega seotud kulud tulenevad peamiselt vajadusest hallata tarneahelas teavet ja järgida vastavushindamise korda. See hõlmab teabe kogumist, tehnilise dokumentatsiooni esitamist ja IT-süsteemi haldamist. Enamik RoHS direktiivi kohaste kohustuste täitmisega seotud kuludest tulenevad üldistest nõuetest lasta turule tooteid, mis on asjakohased ka muude elektri-ja elektroonikaseadmete suhtes kohaldatavate tooteid käsitlevate õigusaktide seisukohast (nt madalpingedirektiiv ( 26 )). Kuid seda kulu mõjutavad direktiivi muudatused, nagu näiteks uute ainete lisamine piiratud kasutusega ainete loetellu.
Kulukäitur võib rakenduda nendele ettevõtetele, kes vajavad endiselt tähtajalisi erandeid. Selline kulu tuleneb taotluse koostamisest, vajaliku teabe kogumisest vastavalt RoHS direktiivi V lisale ning lisatõendite esitamisest hindamise käigus. Kui aga erand RoHS direktiivi alusel juba tehakse, kehtib see kõikidele ettevõtjatele ning seega ei kanna seda kulu ükski erandile tuginev ettevõte.
Piirangute jõustumisel oli vaja teha investeeringuid ainete või tehniliste alternatiivide väljatöötamiseks ja kinnitamiseks. Sama kehtib uute piirangute kohta. Need ümberehitus- ja ehitusnõuete täitmisega seotud kulud tekkisid peamiselt 2003. aasta paiku koos esimese RoHS direktiiviga ning uuesti 2011. aastal kohaldamisala laiendamisel ning viimati 2015. aastal, kui piiratud kasutusega ainete loetellu lisati neli plastifikaatorit, ehkki paljud ettevõtted pingutavad pidevalt uute disainilahenduste väljatöötamise nimel.
Direktiivi rakendamisel ja täitmise tagamisel on olulisel kohal turujärelevalve sätted. Turujärelevalvet tugevdab turujärelevalve määruse ( 27 ) raamistik. Selle määruse mõju hõlmab RoHS direktiivi viimist ELi toodete nõuetele vastavuse võrgustiku tegutsemisvaldkonda ning halduskoostöö rühma asutamist eeskirjade täitmise tagamise ühtlustamiseks eri riikides. Liikmesriikide jaoks ületab eeskirjade täitmise tagamise kulu rakendamiskulu. Rakendamiskulu tuleneb peamiselt sellest, et paljud liikmesriigid peavad lisade muudatused üle võtma delegeeritud üksikdirektiivide abil. Alates 2012. aastast kuni detsembrini 2022 võeti vastu ligikaudu 80 komisjoni delegeeritud direktiivi, mis käsitlesid eelkõige III ja IV lisa kohaselt tehtud erandeid. Sage ülevõtmisvajadus tekitab mõnele liikmesriigile halduskoormust.
Eeskirjade täitmise tagamise kulude mõttes on liikmesriikidel erinevad ressursid ja strateegiad ning nad kasutavad RoHS direktiivi nõuetele vastavuse kontrollimiseks erinevaid meetmeid. CE-märgise kohustuste ning tehnilise dokumentatsiooni olemasolu ja kehtivuse kontrolli peeti kõige vähem koormavaks ja kõige ökonoomsemaks viisiks. Kontrollida on võimalik vaid väikese osa turule lastavate elektri- ja elektroonikaseadmete vastavust RoHS direktiivis sätestatud ainete piiratud kasutuse nõuetele. Hinnanguliselt ei vasta nõuetele umbes 23–28 % kontrollitud elektri- ja elektroonikaseadmetest, ehkki teabe nappuse tõttu on endiselt palju vastuseta küsimusi.
Hindamise käigus tuvastati mitu tegurit, mille puhul erandi tegemise kord ei ole piisavalt läbipaistev ja tõhus, samuti selgitati välja valdkonnad, millega saaks seda korda parandada. Eelkõige tõid sidusrühmad välja tajutud ebaselguse seoses artikli 5 lõike 1 punktiga a, milles sätestatakse erandite tegemise, uuendamise või tühistamise kriteeriumid.
Selle probleemi leevendamiseks ja läbipaistvuse suurendamiseks koostati ja avaldati komisjoni sihtotstarbelisel veebisaidil erandi tegemise metoodika, taotluse vorm ja juhenddokument ( 28 ). Erandi tegemise taotluse hindamise käigus konsulteeritakse sidusrühmadega, asjaomane teave tehakse üldsusele kättesaadavaks ning delegeeritud õigusaktide eelnõud avaldatakse vastavalt parema õigusloome suunistele üldsusele tagasiside andmiseks.
Teine nõrk lüli korras on erandi tegemise protsessi kestus taotluse esitamise kuupäevast kuni delegeeritud direktiivi vastuvõtmiseni. Keskmiselt kulub erandite hindamiseks ja asjaomase otsuse tegemiseks üle 24 kuu ning töös on üle 60 eranditaotluse (seisuga detsember 2022).
Siin on mitu olulist tegurit. Esiteks on aastatega tehniline keerukus ja detailsuse tase kasvanud, kuna erandid muutuvad spetsiifilisemaks. Suurematele ja üldisematele kasutusviisidele keskendumise asemel hakati erandite puhul keskenduma konkreetsetele kasutusviisidele, mille puhul asendamine ei ole nii lihtne, ning seetõttu jaotati need allutatud eranditeks. Teiseks võivad elektri- ja elektroonikaseadmete eri kategooriad (kooskõlas direktiivi I lisaga) olla olulised ühe erandikande jaoks (st ühe konkreetse kasutusviisi jaoks), millel on erinevad aegumiskuupäevad. See suurendab kasutusviiside ja hindamiste arvu mitu korda. Kolmandaks nõutakse artikli 5 lõike 1 punktis a muudatusettepanekute vastuvõtmist delegeeritud üksikdirektiivide abil, mis suurendab märkimisväärselt halduskoormust. Neljas tegur puudutab eranditaotlustega seotud menetluseks vajalike vahendite kättesaadavust. See ei ole oluline üksnes komisjonile, vaid ka taotluse esitajatele: taotluse koostamine ja vajaduse korral lisateabe esitamine hindamisprotsessis nõuavad ressursse, samal ajal kui puudulikult dokumenteeritud kasutusviisid pikendavad protsesse.
Samuti leiti hindamisel, et kasutusviiside puhul, mille suhtes juba on tehtud erandeid, on teatavate ohtlike ainete kasutamise edasine vähendamine ebatõenäolisem kui vastkehtestatud piirangu puhul. See näitab, et erandi kohaldamisala kitsendamisest saadakse ainete koguse vähendamisel üldjuhul vähem kasu kui algse erandi kehtestamisel. Pealegi on paljud (kuid mitte kõik) erandid nüüd tegelikkuses vajalikud vaid piiratud arvule ettevõtetele.
Lisaks on taotleja esitatud tehnilist teavet üha keerulisem põhjalikult hinnata. Selle põhjuseks on kasvav keerukus ja sidusrühmade (eelkõige konkureerivad ettevõtted või vabaühendused) osalemise kahanemine protsessis. See võib päädida hindamiste ühekülgse sisendiga ja mõjutada hindamise teaduslikku usaldusväärsust. Tehnilise toena väliskonsultantidele tuginemisel on oma eelised, kuid sageli tähendab see koostööpartnerite vahetumist, mis ohustab järjepidevust. Pealegi võivad tööd segada kokkulepped reageerida muutustele paindlikult (nt eranditaotluste tagasivõtmisega).
Leiti, et lisaks erandimenetlusele ei ole ka piiratud kasutusega ainete loetelu läbivaatamise ja muutmise kord sidusrühmade jaoks piisavalt läbipaistev ja prognoositav. RoHS direktiiv ei sisalda sellekohaseid menetlusnõudeid, välja arvatud kohustus huvitatud pooltega konsulteerida. Ainete kasutuse piiramise metoodika koostasid väliskonsultandid ja see avaldati toetava uuringu osana ( 29 ). Samuti leiti, et kõikide vajalike andmete hankimine aine ja asjaomaste elektri- ja elektroonikaseadmete kohta kogu olelustsükli ulatuses ning erinevate vastuoluliste andmete hindamine on ressursi- ja ajakulukas. Praeguse menetluse teaduslikku usaldusväärsust on vaja parandada, eelkõige tuleb teavet koguda ja hinnata kesksemalt.
4.3.Kooskõla
Hinnates RoHS direktiivi „välist kooskõla“ (st selle kooskõla muude asjaomaste eeskirjadega), tuvastati potentsiaalne ja täheldatud kattuvus RoHS direktiivi ja REACHi määrusega kehtestatud piiratud kasutuse vahel. Samuti peeti probleemseks kooskõla ökodisaini direktiivi ja püsivate orgaaniliste saasteainete määrusega. Kõik need õigusaktid sisaldavad mehhanisme, millega piirata või mõjutada teatavate ainete sisaldust elektri- ja elektroonikaseadmetes või nendega seotud materjalivoogudes.
REACHi määruse alusel on siin kõige asjakohasemad ja võrreldavamad mehhanismid piirangute ja autoriseerimise kord. Ehkki õigusaktide ( 30 ) erinevast laadist ja põhjendustest tulenevalt on olulisi erinevusi, võib neid menetlusi võrrelda ja need vastavad kõige laiemas mõttes RoHS direktiivis sätestatud ainete kasutuse piiramise ja erandite tegemise korrale. REACHi määruse ja RoHS direktiivi vastava metoodika erinevused võivad raskendada mõlema õigusakti alusel tehtavate otsuste kooskõlla viimist.
RoHS direktiivi piirangute ja erandite sisuga seoses tuvastati ka muid probleeme teiste õigusaktidega kooskõla seisukohast. Leiti, et sätted erinevad maksimaalse sisalduse, õigusakti kohaldamisala, varuosade kõrvalekallete, erandite, aegumiskuupäevade ja dokumendinõuete poolest. Näiteks II lisas sätestatud maksimaalne sisaldus ei vasta enam muudes õigusaktides sätestatud väärtustele (nt polübromodifenüüleetrid). Teine näide järjepidevuse puudumisest ilmneb varuosi käsitlevates sätetes. Nende sätetega, mis lisati RoHS direktiivi selle eripära tõttu, võeti kasutusele lähenemisviis, mis erineb muudes kemikaale käsitlevates õigusaktides kasutatust või on vähem olulisem.
Kui aga analüüsida paljusid sidusrühmade üldisi väiteid põhjalikumalt, peituvad enamiku probleemide lahendused seadusandlikes ja muudes dokumentides – isegi kui need ei ole piisavalt arusaadavalt ja läbipaistvalt sõnastatud ning esiletoodud probleemid on sageli seotud vaid üksikvaldkondadega, ilma et nende laiem mõju oleks põhjendatud.
4.4.ELi lisaväärtus
2011. aastal uuesti sõnastatud RoHS direktiiv tugines varem saavutatud ühtlustamisele ning suurendas ELi lisaväärtust. Kui RoHS direktiiv 2002. aastal esimest korda vastu võeti, loodi sellega võrdsed tingimused ning aidati kõrvaldada erinevused mõnes liikmesriigis enne seda elektri-ja elektroonikaseadmetes ohtlike ainete kasutamise kohta vastu võetud eeskirjade vahel. Veelgi enam – üle kogu ELi ühtlustatud õigusraamistik soodustab innovatsiooni ning asendus- ja alternatiivsete ainete kasutamist, et asendada elektri- ja elektroonikaseadmetes kasutatavad ohtlikud ained.
Kõik liikmesriigid on vastu võtnud õigusaktid RoHS direktiivi ülevõtmiseks liikmesriigi õigusesse. Direktiivi uuesti sõnastamisega 2011. aastal hakati ühtselt kohaldama rakendamist käsitlevaid üldsätteid (nt CE-märgis ja vastavustunnistus) kooskõlas uue õigusraamistikuga ( 31 ). RoHS direktiivist tulenevad ühtlustatud nõuded elektri- ja elektroonikaseadmetele koos paljusid tooteid käsitlevatest õigusaktidest tulenevate ühtlustatud eeskirjadega aitavad seega luua ja säilitada elektri- ja elektroonikaseadmetele võrdseid võimalusi ja parandada omakorda siseturu toimimist. Uus õigusraamistik ( 32 ) toetab seda tulemust, kinnitades, et uus raamistik ei ole üksnes toetanud võrdseid võimalusi, vaid ka ELi ühtlustamisaktide järjepidevust ja sidusust.
Uuesti sõnastatud direktiiv ja hilisemad muudatused kohaldamisala laiendamiseks hõlbustasid selliseid seadmeid käsitlevate eeskirjade edasist ühtlustamist, mis ei ole varem kohaldamisalasse kuulunud (näiteks meditsiiniseadmed). See on parandanud keskkonna ja tervise kaitset ELis. Teine aspekt on see, et RoHS direktiiv võeti vastu koos elektri- ja elektroonikaseadmete jäätmete direktiiviga, milles sätestatakse elektroonikaromude kogumise, töötlemise, ringlussevõtu ja kõrvaldamise eeskirjad, et soodustada kestlikku tootmist ja tarbimist. Mõlemad õigusaktid suhestuvad teineteisega tõhusalt; nende eraldamine teineteisest liikmesriigi ja ELi tasandil oleks ebakõla kindlasti suurendanud.
4.5.Asjakohasus
Üldjoontes vastab RoHS direktiiv jätkuvalt selle eesmärkides sõnastatud vajadustele, nagu inimeste ja keskkonna tervise kaitse ning elektroonikaromude keskkonnaohutu taaskasutamine ja kõrvaldamine. Direktiiviga ainete kasutamisele kehtestatud piirangud on oluline tegur keskkonnasäästlike elektri- ja elektroonikaseadmete projekteerimisel ning veelgi enam, need on igaühele kergesti mõistetavad – ka seetõttu, et paljud kirjed hõlmavad vaid ainerühmi, mitte pikki ja ammendavaid konkreetsete ühendite loetelusid (nt kirje „plii“ hõlmab pliid ja kõiki pliiühendeid).
Sellele võis kaasa aidata RoHS direktiivi asjakohasus, mis mõjutas märkimisväärselt kolmandates riikides elektri- ja elektroonikaseadmetes leiduvaid ohtlikke aineid käsitlevate õigusraamistike väljatöötamist. Rahvusvahelised ettevõtted on menetluse lihtsustamiseks ja kulude säästmiseks üleilmses tootmises sageli otsustanud kohaldada üht standardit. Seega sai esimesest ühtlustatud standardist, ( 33 ) millega rakendati RoHS direktiivist tulenevaid piiranguid, lähtekoht asjaomasele rahvusvahelisele standardile ( 34 ). Sestsaadik on üha rohkem jurisdiktsioone võtnud vastu RoHS direktiiviga sarnaseid õigusakte, mis hõlbustab selliste seadmetega kauplemist.
ELi poliitika arengu kontekstis on direktiivi olulisus alates selle vastuvõtmisest isegi kasvanud. Areng hõlmab järgmist:
·2020. aasta ringmajanduse tegevuskava eesmärgid ning selle keskendumine elektri- ja elektroonikaseadmetele, võttes arvesse ringlussevõetud toorainele suurema tähelepanu osutamist;
·kestlikkust toetav kemikaalistrateegia, millega tahetakse saavutada ohutuks ja keskkonnasäästlikuks kavandamise lähenemisviis ning mürgivaba materjalitsükkel, sh elektri- ja elektroonikaseadmete puhul;
·elektroonikaromudest pärit kriitilise tooraine taaskasutamine. Käesoleval juhul on materjalivoog määratud nende ainete taaskasutamiseks senikaua, kuni potentsiaalselt ohtlikud ained ei saasta jäätmevoogu ega takista nende majanduslikku taaskasutamist.
Sätete edasine asjakohasus on ilmne, kui arvestada elektri- ja elektroonikaseadmete kasutuse kasvu inimeste igapäevaelus. ELi turule lastud elektri- ja elektroonikaseadmete kogus kasvas 7,6 miljonilt tonnilt 2012. aastal 12,4 miljoni tonnini 2020. aastal. Elektri- ja elektroonikaseadmete mahu kasv rõhutab vajadust vähendada keskkonnamõju toote tasandil, ja siin on otsustav roll ohtlike ainete vältimisel.
Teine tegur, mida direktiivi olulisuse analüüsimisel arvesse võtta, on ajaperiood elektri- ja elektroonikaseadmete turulelaskmisest kuni selliste seadmete olelusringi lõpuni. Selleks ajaks, kui praegu turule lastavad elektri- ja elektroonikaseadmed muutuvad elektroonikaromudeks, on ringlussevõtu eesmärgid kasvanud ning teaduse edusammud potentsiaalselt ohtlike ainete tundmises võivad takistada ringlussevõttu või neid aineid sisaldavate jäätmevoogude ringlussevõtu hinda vähemalt tõsta.
RoHS direktiivi olulisust võivad mõjutada muud tegurid. Kui piiratud kasutusega ainete loetelu ei vaadata regulaarselt läbi ega muudeta, kaotab direktiiv osa oma asjakohasusest, ehkki elektri- ja elektroonikaseadmetes sisalduvaid aineid käsitlevad piirangud võidakse lisada ka muudesse kemikaale käsitlevatesse õigusaktidesse, nagu näiteks REACHi määrus. Üldiselt võivad elektri- ja elektroonikaseadmetes sisalduvate ohtlike ainete koguse vähendamist toetada peale regulatiivsete meetmete ka muud stiimulid. See on oluline seoses uute potentsiaalselt ohtlike ainete või kasutusviisidega, mille puhul on seni tehtud erand. Näiteks võivad nende ainete asendamisele kaasa aidata riigihangete nõuded või elektri- ja elektroonikaseadmete jäätmete direktiivis sätestatud laiendatud tootjavastutuse tasude muutmine.
Direktiivi, eelkõige selle kohaldamisala asjakohasust, võib negatiivselt mõjutada ka see, kui teaduse ja tehnika edusamme ei võeta nõuetekohaselt arvesse. Näiteks „kaubanduslikud“ päikesepaneelid jäeti esialgu direktiivi kohaldamisalast välja, et mitte pärssida taastuvenergeetika kasvu, kuid selle tulemusena on vähem stiimuleid töötada välja ohtlike aineteta alternatiive. Teine näide on tähtajaliste erandite süsteemi mehhanism, mille puhul ei arvestata võimaliku erandi olulisuse ja kohaldamisala ning selle taotlemiseks, hindamiseks ja rakendamiseks kulutatud ressursside ja jõupingutuste suhet. Nagu eespool kirjeldatud, muutusid taotlused üha spetsiifilisemaks ja keerukamaks (osaliselt seoses ohtlike ainete väikeste kogustega), kuid teaduse ja tehnika edusammudega kohanemise raamistik ei ole muutunud. Ebatõhus menetlus võib kahjustada süsteemi tõhusust, kui süsteem peab võimaldama vajalikke erandeid, toetades samal ajal pingutusi nende ainete asendamiseks. Kui sätteid ei kohandata täpsema erandite süsteemiga (nt proportsionaalsuse põhimõtte kasutuselevõtt), võib see tekitada menetluses viivitusi. Näiteks jäävad kuni komisjoni otsuse vastuvõtmiseni kehtima erandid, mille puhul taotletakse pikendamist. Viivitused otsuste langetamisel võivad kaasa tuua erandi suhteliselt pika reaalse pikendamise, mis võib kahjustada sektori liidreid ning mõjutada lõppkokkuvõttes erandite süsteemi asjakohasust elektri-ja elektroonikaseadmetes leiduvate ohtlike ainete vähendamisel.
Hindamisel leiti, et tähtajaliste erandite kehtivusaeg ja üleminekuaeg aegumise korral on elektri- ja elektroonikaseadmete jaoks liiga lühike, kuna need nõuavad pikaajalist väljatöötamist, testimist ja kinnitamist (nt teatavate meditsiiniseadmete puhul). Mõlemad perioodid on praegu piiratud. Tähtajalised erandid ei tohi ületada seitsmeaastast kehtivusaega ja erandi tühistamise korral kohaldatakse vähemalt 12kuulist ja kõige rohkem 18kuulist üleminekuaega.
5. Järeldused
RoHS direktiiv on aidanud vähendada ohtlike ainete sisaldust elektri- ja elektroonikaseadmetes ELis ning kaitsta inimeste tervist ja keskkonda väärtusahela mitmes etapis.
Hindamisel leiti, et üldiselt toimib RoHS direktiiv tuvastatud puudustest hoolimata hästi. Direktiiviga piiratakse ohtlike ainete sisaldust elektri- ja elektroonikaseadmetes lihtsal moel ja seega ka nende sisaldust elektroonikaromudes ning võimaldatakse samal ajal vajalikel puhkudel erandeid. Elektri- ja elektroonikaseadmete tootjatele võrdseid tingimusi luues on direktiiv aidanud kaasa ka siseturu ühtlustamisele ja toimimisele. Ilma RoHS direktiivita ei oleks sama ühtlustamise taset saavutatud. RoHS direktiiv on muutunud ka rahvusvaheliselt oluliseks üleilmse võrdlusalusena elektri- ja elektroonikaseadmetes ohtlike ainete vähendamisel ning sellel võib olla oluline mõju keskkonna- ja tervisekasule kogu maailmas.
Hinnangus toodi esile, et erandite üle otsustamise ja ainete kasutuspiirangute ajakohastamise kord RoHS direktiivi alusel ei ole kohati piisavalt läbipaistev ja tõhus ning selle teaduslikku usaldusväärsust tuleks suurendada. Samuti tuvastati mõned metodoloogilised ja menetluslikud erinevused muu hulgas ühelt poolt ainete kasutuspiirangute ettevalmistamisel RoHS direktiivi alusel ja teiselt pool autoriseerimise vahel REACHi määruse alusel.
Nende probleemide lahendamiseks ja üldise sidususe parandamiseks teeb komisjon ettepaneku anda vastutus tähtajaliste erandite tehnilise hindamise ja piiratud kasutusega ainete loetelu läbivaatamise eest üle Euroopa Kemikaaliametile (ECHA). See erineks praegusest korrast, kus komisjoni toetavad tehnilise sisendi eest vastutavad väliskonsultandid. Vastutuse üleandmine tehnilise hindamise eest ECHA-le ja selle tehnilistele komiteedele (vajaliku üleminekuperioodiga) suurendaks järjepidevust ja tõhusust – eelkõige keskendudes koostoimele muude kemikaale käsitlevate õigusaktidega. Komisjon vastutaks ka edaspidi võimalikke muudatusi käsitlevate otsuste eest direktiivi asjaomastes lisades, kasutades selleks delegeeritud õigusakte.
Hindamise üleandmine ECHA-le ei mõjutaks sisulisi nõudeid, mis on ainete kasutuspiirangute või neile vastavate erandite vastuvõtmise aluseks.
Selline üleandmine tugevdaks põhimõtet „üks aine – üks hindamine“, mis määratleti kestlikkust toetava kemikaalistrateegia raamistikus ja mis muudaks protsessid sujuvamaks. Kui Kemikaaliamet korraldaks sellega seotud hindamise, oleks võimalik kasutada juba kättesaadavat või Kemikaaliameti vastutusvaldkonnas sama ainet käsitlevate õigusaktidega seoses kogutavat teavet ja hindamisi. See parandaks sidusust muude kemikaalialaste õigusaktidega ning aitaks sellega saavutada üht RoHS direktiivi nõuet, täpsemalt kooskõla „kemikaale käsitlevate muude õigusaktidega, eelkõige määrusega (EÜ) nr 1907/2006“. Kui kõikide tulevaste eranditaotlustega tegeleks ECHA ja selle teaduskomiteed, tagaks see järjepidevuse soovitustes, mille kohta teeb otsuse komisjon, tingimusel et lisaks nõutavatele asjakohastele vahenditele võib ECHA laiendada oma teadmisi elektri- ja elektroonikaseadmete valdkonnas ning ka seoses etapiga, kus elektri- ja elektroonikaseadmed lakkavad olemast jäätmed.
Teine koostoime mõju oleks võimalus kasutada teisi ECHA sissetöötatud ja hallatavaid IT-vahendeid, et teavitada sidusrühmi teadaoleval (nt mis puudutab REACHi) ja nüüdisaegsel viisil, kuid ka ühtse digiliidese tagamiseks eranditaotluste ja piiratud kasutuse toimikute esitamiseks. Kui nende muudatustega seoses antakse ülesanded ECHA-le, annaks komisjon eranditaotluste ja piiratud kasutusega ainete loetelu läbivaatamise menetluse kohta suuniseid.
Samuti ajakohastaks komisjon 2012. aasta korduma kippuvate küsimuste dokumenti, et rahuldada ilmnenud vajadus selgitada terminoloogiat, sealhulgas tehnika ja teaduse arengu kajastamiseks, või eemaldada aegunud tõlgendused.
Võttes arvesse eespool kirjeldatut ja pidades silmas ringmajanduse tegevuskavas esikohale seatud algatusi, ei kaasne selles etapis RoHS direktiivi üldise läbivaatamisega, nagu on nõutud vastavalt artikli 24 lõikele 2, mitte direktiivi läbivaatamine, vaid sihtotstarbeline muutmine seoses teaduslike ja tehniliste ülesannete üleandmisega ECHA-le ( 35 ).
Edasine läbivaatamine
Mõistes, et kõiki tuvastatud puudusi ei ole võimalik eespool kirjeldatud meetmete abil kõrvaldada, tuleb rõhutada, et mis tahes edasises üldises läbivaatamises tuleks arvesse võtta hindamise tulemusi.
Sätteid on võimalik ajakohastada ja viia vastavusse tulevaste vajadustega. See algab kohaldamisala ajakohastamisega (nt päikesepaneelidega seotud läbivaatamine) ja jätkub paljude üleminekusätete kõrvaldamisega, mis olid vajalikud avatud kohaldamisala kasutuselevõtuks, kuid mis praegu enam ei ole vajalikud. Samal ajal tuleks III ja IV lisast kõrvaldada aegunud erandid ja eri elektri- ja elektroonikaseadmete kategooriatega seoses tuvastatud halduskoormus.
Ehkki mõlema protsessi menetlusetappe muudetakse seoses nende üleandmisega ECHA-le, jääb erandite lubamise ja uute ainete hindamise raamistik samaks. Sellegipoolest on vaja raamistikku kohandada teaduse ja tehnika edusammudega, et see püsiks eesmärgipärane ning vastaks paindlikult tehnika ja turu arengule. Näiteks tuleks erandite üle otsustamisel võtta arvesse, millistel juhtudel peaksid erandid lõppema seetõttu, et need ei ole turu seisukohast olulised. Samuti võiks erandite kehtivus- ja üleminekuperioodide piiratud võimalusi kohandada, et lubada konkreetsetel puhkudel üksikperioode. Lisaks sellele tuleks kõrvaldada tõhusat protsessi takistavad asjaolud.
Teine võimalik meede oleks uurida, kui asjakohane oleks kehtestada tähtajaliste erandite süsteemis piiratud kasutusega ohtlike ainete kohta taotluste esitamisel tasud.
Samuti võiks RoHS direktiivi tugevdada, võttes arvesse, et elektri- ja elektroonikaseadmetes leiduvad kahjulikud ained jäävad ringmajanduse ja nullsaaste eesmärkide puhul oluliseks. Vajadus teatavaid ohtlikke aineid hinnata ja nende kasutust võimaluse korral piirata püsib, nt uute ainete puhul, mida kasutatakse elektri- ja elektroonikaseadmetes ja mis on direktiivi eesmärkidega vastuolus.
Samal ajal peaks olema võimalik elektri- ja elektroonikaseadmete ringmajandust tugevdada. Tundub, et RoHS direktiiviga on võimalik elektri- ja elektroonikaseadmetes sisalduvaid korduskasutatud varuosi reguleerivaid sätteid lihtsustada (nt kasutamine teatud aja jooksul). Ringlussevõetud materjali taaskasutamist saaks suurendada, võttes võrreldes algmaterjaliga kasutusele soodsad tingimused.
Edasist läbivaatamist soovitatakse ka koostoime tõttu teiste õigusaktidega, mida praegu läbi vaadatakse ja mille tulemusena võidakse RoHS direktiivi kohandada (nt REACHi määrus). Ühtlasi on see aga ka põhjus, miks ei ole praegu õige aeg direktiivis suuri muudatusi teha.
Ohtlike ainete esinemine elektroonikaromudes on väga tähtis elektroonikaromude töötlemisel, mida käsitletakse elektroonikaromude direktiivis. Direktiiv on praegu läbivaatamisel ning kahe õigusakti vaheline tihe kooskõlastamine võib anda palju positiivseid tulemusi. Näiteks võiks elektroonikaromude direktiivis veelgi ergutada ohtlike ainete järkjärgulist kõrvaldamist laiendatud tootjavastutuse kohustuste kohandamisega, ja vastupidi, RoHS direktiiviga võiks ajutiselt lubada varuosadega toetada teatavate seadmete korduskasutamist ja parandatavust. Lisaks võiks aidata RoHS direktiiv vältida kriitilist toorainet sisaldavate materjalivoogude saastamist, viies direktiivi sätted kooskõlla teaduse ja tehnika arenguga või lubades ohtlikel ainetel elektri- ja elektroonikaseadmetes ringelda suletud ahelaga süsteemis tähtajaliste erandite kasutamise abil.
Suuna seadmiseks ja piisava ettevalmistusaja võimaldamiseks tulevase arengu tarbeks tuleks direktiivi edasisel võimalikul läbivaatamisel võtta arvesse õigusakti pikaajalist perspektiivi ja selle rolli jäätmeid, tooteid, keskkonda ja kemikaale käsitlevate õigusaktide hulgas.