EUROOPA KOMISJON

Brüssel,20.9.2023

COM(2023) 538 final

KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE NING EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE

vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. juuni 2019. aasta määruse (EL) 2019/1157 (liidu kodanike isikutunnistuste ning vaba liikumise õigust kasutavatele liidu kodanikele ja nende pereliikmetele väljaantavate elamislubade turvalisuse suurendamise kohta) artikli 13 lõikele 1

1.Sissejuhatus

20. juunil 2019 võtsid Euroopa Parlament ja nõukogu vastu määruse (EL) 2019/1157 liidu kodanike isikutunnistuste ning vaba liikumise õigust kasutavatele liidu kodanikele ja nende pereliikmetele väljaantavate elamislubade turvalisuse suurendamise kohta 1 (edaspidi „määrus“). Määrus jõustus 1. augustil 2019 ja seda hakati kohaldama 2. augustil 2021 2 .

Määrus hõlmab direktiivis 2004/38/EÜ 3 (edaspidi „vaba liikumise direktiiv“) osutatud või sellega kehtestatud dokumente: isikutunnistused, ELi kodanike elamisõigust tõendavad dokumendid ja nende selliste pereliikmete elamisloakaardid, kes ei ole liikmesriigi kodanikud.

Vaba liikumise direktiivi kohaselt peavad liikmesriigid kooskõlas siseriiklike õigusaktidega andma oma kodanikele, kes kasutavad vaba liikumise õigust, välja isikutunnistuse ja seda uuendama 4 . See direktiiv hõlmab eelkõige isikutunnistuste kasutamist liikmesriigi territooriumilt lahkumiseks 5 ja sinna sisenemiseks 6 või elukoha registreerimiseks asjaomastes ametiasutustes 7 . ELi kodanikud võivad kasutada isikutunnistust, kui nad saabuvad teisest liikmesriigist või kolmandast riigist. Seega võib isikutunnistust kasutada ka Schengeni ala välispiiri ületamiseks. Samal ajal on oluline märkida, et määruses ega vaba liikumise direktiivis ei nõuta liikmesriikidelt isikutunnistuste kasutuselevõttu, kui need ei ole siseriikliku õigusega ette nähtud 8 .

Peale selle võivad liikmesriigid nõuda ELi kodanikelt ja nende pereliikmetelt registreerimist asjaomastes asutustes ning sel juhul peavad liikmesriigid väljastama ELi kodanikele registreerimistunnistuse 9 . Samuti peavad liikmesriigid andma välja elamisloakaardi pereliikmetele, kes ei ole ELi kodanikud, 10 ning andma taotluse korral alalise elukoha tõendi 11 ja alalise elamisloakaardi 12 . Kuigi need elamisõigust tõendavad dokumendid ei ole reisidokumendid, vabastab elamisloakaardi või alalise elamisloakaardi olemasolu pereliikmed, kes ei ole ELi kodanikud, viisanõudest 13 .

Määrusega lihtsustatakse ELi kodanike vaba liikumise õiguse kasutamist ning nähakse ette turvalisemad isikutunnistused ja elamisõigust tõendavad dokumendid. Enne määruse vastuvõtmist oli liikmesriikide väljaantud isikutunnistuste ning teises liikmesriigis elavate ELi kodanike ja nende pereliikmete elamisõigust tõendavate dokumentide turvalisuse taseme vahel märkimisväärseid erinevusi. Need erinevused suurendasid võltsimise ja dokumendipettuse ohtu ning tekitasid kodanikele ka praktilisi probleeme, kui nad kasutasid oma vaba liikumise õigust.

Vastavalt määruse artiklile 13 peab komisjon esitama Euroopa Parlamendile, nõukogule ning Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele aruande määruse rakendamise, eelkõige põhiõiguste ja isikuandmete kaitse kohta vastavalt kaks aastat ja 11 aastat pärast määruse kohaldamise alguskuupäeva. Lisaks sellele peab komisjon määrust kuus aastat pärast selle kohaldamise alguskuupäeva ja seejärel iga kuue aasta möödumisel hindama ning esitama peamiste järelduste kohta aruande Euroopa Parlamendile, nõukogule ning Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele.

Liikmesriigid ja asjaomased ELi asutused peavad esitama komisjonile kõnealuses sättes nimetatud aruande koostamiseks vajaliku teabe. Selleks saatis komisjon liikmesriikidele küsimustiku. Ühtlasi analüüsis Frontex liikmesriikide poolt komisjonile esitatud isikutunnistuste näidiste turvaelemente 14 .

2.Määruse rakendamine

2.1.Tehniline rakendamine

2.1.1.Väljaantavate isikutunnistuste tehniline hindamine

Frontexi teostatud tehnilise hindamise eesmärk oli kontrollida, kas liikmesriikide isikutunnistused vastavad määruse artiklis 3 sätestatud vormile, minimaalsetele turvastandarditele ja tehnilistele kirjeldustele. Muu hulgas kontrolliti isikutunnistuste vastavust Rahvusvahelise Tsiviillennunduse Organisatsiooni (ICAO) dokumendis 9303 „Masinloetavad reisidokumendid“ 15 esitatud tehnilistele kirjeldustele ja minimaalsetele turvastandarditele ning määruse (EÜ) nr 1030/2002 16 (muudetud määrusega (EL) 2017/1954 17 ) lisa punktides d, f ja g sätestatud nõuetele, võttes arvesse teatavaid Frontexi tehnilisest suutlikkusest tulenevaid piiranguid 18 . Frontex hindas liikmesriikide välja antud isikutunnistuste uusimaid näidiseid.

Kõigi analüüsitud isikutunnistuste puhul peale Kreeka isikutunnistuse (vt punkt 2.4.2) leiti, et need osad, mida Frontex sai kontrollida, vastavad määrusele. Frontex tegi mõne muu isikutunnistuse 19 puhul siiski kindlaks järgmised probleemid:

·mõned kontrollitud isikutunnistused ei vastanud näokujutise suuruse miinimumnõuetele;

·mõnel kontrollitud isikutunnistusel ei olnud kõiki turvaelemente, mis kaitsevad foto vahetamise eest;

·mõne kontrollitud isikutunnistuse puhul kalduti kõrvale ICAO kehtestatud üldise paigutuse tehnilistest kirjeldustest (nt andmed on esitatud teises kohas).

Komisjon suhtleb liikmesriikidega, kelle väljaantavaid isikutunnistusi Frontexi järeldused puudutavad.

Frontex tegi oma analüüsi põhjal järgmised operatiivmärkused.

·„Iiristrükk, mis on eriline trükimeetod, suurendab ofsettrüki vastupidavust ja hõlbustab eesliinil tehtavat kontrolli. Värvide järkjärguline sulandumine peaks olema äratuntav ja eristatav.“

·„Näokujutise suuruse nõue on oluline selleks, et hõlbustada isikusamasuse kontrollimist ja avastada dokumendipettusi, nagu pettekatset ja näokujutise ületrükkimist, mis on kaks pettuse liiki viimastel aastatel kõige levinumatest dokumendi-/identiteedipettuse liikidest. Seepärast on dokumendi omaniku suurem näokujutis isikusamasuse ja dokumentide ehtsuse kontrolliks väga oluline. Juhul kui näokujutis on ainus isikusamasuse kontrolli võimaldav biograafiline tunnus, on selle suurus veelgi olulisem.“

·„Dokumendi omaniku täiendava näokujutise kasutuselevõtmine on meede, mille eesmärk on suurendada isikutunnistuste usaldusväärsust ja vähendada foto vahetamise riski ning muuta need näokujutisega manipuleerimise suhtes vastupidavamaks. Täiendav näokujutis peab olema piisava kvaliteediga, et võimaldada seda peamise näokujutisega võrrelda, ja see peab olema eesliinil hõlpsasti kontrollitav.“

2.1.2.Muud isikutunnistustega seotud tehnilise rakendamise aspektid

Nagu määruse artikli 3 lõikes 3 lubatud, kasutab kaks liikmesriiki nimetuse „isikutunnistus“ asemel teist hästi toimivat riiklikku nimetust ametlikus keeles 20 . Viis liikmesriiki lisavad kaardile punktkirjas teksti 21 .

13 liikmesriiki kasutavad praegu määruse artikli 3 lõikes 9 sätestatud võimalust lisada isikutunnistusele alternatiivliides või eraldi andmekandja. Vastavalt määruse artikli 3 lõikele 10 salvestab 14 liikmesriiki isikutunnistustele andmeid e-teenuste, näiteks e-valitsuse ja e-äri jaoks viisil, mis on füüsiliselt või loogiliselt eraldatud kaardi kiibile salvestatud biomeetrilistest andmetest.

2.1.3.Biomeetriliste tunnuste kogumine

Määruse artikli 3 lõike 7 esimese lõigu kohaselt võivad liikmesriigid otsustada vabastada 6–12-aastased lapsed isikutunnistuse väljaandmisel sõrmejälgede andmise nõudest 22 . Praegu kasutab seda võimalust 19 liikmesriiki. Liikmesriigid on kehtestanud biomeetriliste tunnuste kogumiseks ka mitmesuguseid meetmeid seoses laste ja haavatavate isikute erivajadustega, näiteks spetsiaalsed käsiraamatud või lahtiolekuajad 23 .

Komisjoni küsimustikule antud vastustes teatasid vaid üksikud liikmesriigid biomeetriliste tunnuste kogumisel esinevatest probleemidest, mis on peamiselt seotud näokujutise või kogutud sõrmejälgede kvaliteediga. 22 liikmesriiki kasutavad mobiilseid registreerimisseadmeid isikutunnistuste väljaandmiseks isikutele, kes ei ole suutelised isikutunnistust väljaandvasse asutusse kohale minema, või uurivad selliste seadmete kasutamist 24 . 12 liikmesriiki kasutavad näokujutiste kohapeal salvestamist, kuigi mõned neist on nõus ka sellega, et taotleja esitab selle asemel foto.

2.1.4.Dokumendipettus

Enamik liikmesriike on teatanud, et nad puutuvad jätkuvalt kokku vastavalt määrusele välja antud võltsitud isikutunnistuste ja elamisõigust tõendavate dokumentidega. Sellest määruse seisukohast olulisest olukorrast ei ole aga võimalik üksikasjalikku ülevaadet anda, sest liikmesriigid ei jälgi spetsiaalselt määruse nõuete kohaselt välja antud isikutunnistusi või elamisõigust tõendavaid dokumente kasutavate petturite (nii näosarnasuspettuse toimepanijad 25 kui ka üldiselt petturid 26 ) arvu ega nende inimeste arvu, kes ise teatavad, et on identiteedivarguse ohvrid. Viies liikmesriigis, kes esitasid alates määruse kohaldamise algusest teatatud pettuste arvu, oli teatatud võltsitud dokumentide arv vahemikus 22–57.

2.1.5.Määrusekohane aruandekohustus

Järgmistes punktides on esitatud kokkuvõte määruses sätestatud erinevatest aruandekohustustest. Komisjon jätkab suhtlust liikmesriikidega, kes ei ole mitmesugustes sätetes nõutud teavet veel esitanud.

2.1.5.1.Artikli 9 kohane aruandlus

Määruse artikli 9 kohaselt peavad liikmesriigid määrama vähemalt ühe keskasutuse, mis on määruse rakendamisel kontaktpunktiks, ning teatama selle asutuse nime komisjonile ja teistele liikmesriikidele.

2023. aasta juuniks oli komisjonile selle asutuse nime teatanud 19 liikmesriiki.

2.1.5.2.Artikli 11 lõike 7 kohane aruandlus

Määruse artikli 11 lõike 7 kohaselt peavad liikmesriigid koostama nimekirja pädevatest asutustest, kellel on juurdepääs isikutunnistuste andmekandjale salvestatud biomeetrilistele andmetele, ning esitama selle komisjonile kord aastas. Komisjon peab avaldama selliste riiklike nimekirjade koondkogumi veebis.

2023. aasta juuniks oli komisjonile oma pädevate asutuste nimekirja esitanud 22 liikmesriiki ning komisjon on need nimekirjad üldsusele kättesaadavaks teinud 27 .

2.1.5.3.Artikli 14 lõike 3 kohane aruandlus

Määruse artikli 14 lõike 3 kohaselt peavad liikmesriigid määrama asutused, kes vastutavad isikutunnistuste ja ELi kodanike pereliikmete elamisloakaartide trükkimise eest, ning teatama nende asutuste nimed komisjonile ja teistele liikmesriikidele.

2023. aasta juuniks oli komisjonile määrusekohaste dokumentide trükkimise eest vastutavate asutuste nimed teatanud 22 liikmesriiki.

2.1.6.Määrusele vastavas vormis välja antud dokumentide arv

2023. aasta aprilliks teatasid liikmesriigid, et nad on andnud määrusele vastavas vormis välja rohkem kui 53 miljonit isikutunnistust, peaaegu 900 000 elamisõigust tõendavat dokumenti ELi kodanikele ja üle 950 000 elamisloakaardi kolmandate riikide kodanikele, kes on ELi kodanike pereliikmed.

2.2.Isikutunnistuste ja nende elamisloakaartide järkjärguline kasutuselt kõrvaldamine, mis on välja antud pereliikmetele, kes ei ole liikmesriigi kodanikud

2.2.1.Isikutunnistused

Määruse artiklis 5 on sätestatud, et isikutunnistused, mis ei vasta määruse nõuetele, kaotavad kehtivuse oma kehtivusaja lõppedes või hiljemalt 3. augustiks 2031, olenevalt sellest, kumb on varasem. Isikutunnistused, mis ei vasta teatavatele minimaalsetele turvastandarditele või millel puudub funktsionaalne masinloetav ala, kaotavad kehtivuse oma kehtivusaja lõppedes või 3. augustiks 2026.

Küsimustikule antud vastustes märkis kümme liikmesriiki, et varem välja antud isikutunnistuste suhtes kohaldatakse kümneaastast kasutuselt kõrvaldamise perioodi, viis liikmesriiki märkis, et varem välja antud isikutunnistuste suhtes kohaldatakse viieaastast kasutuselt kõrvaldamise perioodi, ning seitse liikmesriiki märkis, et kohaldatakse mõlemat perioodi, sest kasutusel on erinevad vormid.

2.2.2.Elamisloakaardid, mis on välja antud pereliikmetele, kes ei ole liikmesriigi kodanikud

Määruse artiklis 8 on sätestatud, et elamisloakaardid, mis ei vasta määruses sätestatud nõuetele, kaotavad kehtivuse oma kehtivusaja lõppedes või hiljemalt 3. augustiks 2026 (viieaastane kasutuselt kõrvaldamise periood), olenevalt sellest, kumb on varasem. Elamisloakaardid, mis ei vasta teatavatele minimaalsetele turvastandarditele või millel puudub funktsionaalne masinloetav ala, kaotavad kehtivuse oma kehtivusaja lõppedes või 3. augustiks 2023 (kaheaastane kasutuselt kõrvaldamise periood), olenevalt sellest, kumb on varasem.

Küsimustikule antud vastustes märkis 11 liikmesriiki, et varem välja antud elamisloakaartide suhtes kohaldatakse viieaastast kasutuselt kõrvaldamise perioodi, kuus liikmesriiki märkis, et varem välja antud elamisloakaartide suhtes kohaldatakse kaheaastast kasutuselt kõrvaldamise perioodi, ning kuus liikmesriiki märkis, et kohaldatakse mõlemat perioodi, sest kasutusel on erinevad vormid.

2.3.Põhiõiguste ja isikuandmete kaitse

2.3.1.Liikumis- ja elukohavabadus

Määrus mõjutab positiivselt Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artiklis 45 sätestatud põhiõigust liikumis- ja elukohavabadusele, kuna selles käsitletakse nii isikutunnistuste kui ka elamisõigust tõendavate dokumentide turvalisuse ja tunnustamisega seotud probleeme. Määrusekohaselt välja antud dokumentidele biomeetriliste andmete (näokujutis ja kaks sõrmejälge) lisamine võimaldab dokumente usaldusväärsemalt kontrollida ja isikuid paremini tuvastada.

Alates määruse nõuetele vastavas vormis isikutunnistuste väljaandmise algusest ei ole liikmesriigid teatanud ühestki probleemist, mida nende kodanikud oleksid kogenud seoses selliste dokumentide aktsepteerimisega teistes liikmesriikides.

Määrusega hõlmatud dokumentide väljaandmise riigilõiv ei ole enamikus liikmesriikides pärast määruse jõustumist suurenenud. Riigilõivu suurenemise korral oli selle tõus väike ja kooskõlas kuludega, mis tulenesid dokumentide täiustatud turvaelementidest.

2.3.2.Eraelu austamine ning isikuandmete kaitse

Eraelu puutumatuse ja isikuandmete kaitse õiguse (harta artiklid 7 ja 8) piirangud peavad olema ette nähtud õigusnormidega, võtma arvesse nende õiguste olemust ja olema õiguspärase eesmärgi saavutamisega proportsionaalsed 28 . Sellega seoses on määrusega ette nähtud dokumendi omaniku isikuandmete, sealhulgas biomeetriliste andmete töötlemine. Näokujutise ja kahe sõrmejälje salvestamine isikutunnistustel ja elamisloakaartidel, nagu on juba ette nähtud biomeetrilise passi 29 ja kolmanda riigi kodaniku elamisloa 30 puhul, on asjakohane kombinatsioon ühelt poolt usaldusväärse tuvastamise ja autentimise ning teiselt poolt väiksema pettuseohu saavutamiseks, et suurendada isikutunnistuste ja elamisloakaartide turvalisust 31 .

Muudatustega, mille Euroopa Parlament ja nõukogu õigusloomeprotsessi käigus komisjoni ettepanekusse tegid, lisati võimalus salvestada sellised biomeetrilised andmed ELi kodanikele väljaantavatele elamisõigust tõendavatele dokumentidele 32 . Liikmesriikide poolt küsimustiku vastustes esitatud teabe kohaselt lisab 13 liikmesriiki praegu ELi kodanikele väljaantavatele elamisõigust tõendavatele dokumentidele turvalise andmekandja, mis sisaldab kasutaja biomeetrilisi tunnuseid (näokujutis ja kaks sõrmejälge).

Biomeetriliste andmete töötlemise põhjendatuse kohta tuleb märkida, et see on ette nähtud õigusnormidega, nimelt määruse artikli 3 lõikega 5. Kõnealune eraelu puutumatuse ja isikuandmete kaitse õiguse piiramine vastab üldist huvi pakkuvale eesmärgile ennetada võltsimist ja dokumendipettust, mida suurendab riiklike isikutunnistuste vormide ja turvaelementide ebaühtsus enne määruse jõustumist. Võltsimise ja pettuse ennetamine edendab isikutunnistuste aktsepteerimist teistes liikmesriikides peale selle, kus need on välja antud, hõlbustades seega ELi kodanikel vaba liikumise õiguse kasutamist 33 . Pettuseohtu, eelkõige võltsitud isikutunnistuste kasutamise või õiguste kuritarvitamise ohtu, tuleb tõsiselt võtta 34 .

Artikli 3 lõiget 5 käsitletakse kahes pooleliolevas eelotsusemenetluses (vt punkt 2.4.3). Seoses küsimusega, kas biomeetriliste andmete salvestamine isikutunnistustele on sobiv, on Euroopa Kohus juba tunnistanud, et sõrmejälgede säilitamine väga turvalisel andmekandja võib vähendada passide võltsimise riski ja lihtsustada nende ametiasutuste tööd, kelle ülesanne on kontrollida selliste dokumentide ehtsust 35 . Kohtujurist Medina väitel kehtib see ka isikutunnistuste kasutamise kohta vaba liikumise õiguse kasutamisel 36 .

Euroopa Kohus on sõrmejälgede võtmise ja salvestamise proportsionaalsust juba hinnanud. Ta leidis, et tegemist ei ole intiimse protsessiga, kuna need kaks sõrmejälge on teistele nähtavad tunnused, ning see ei põhjusta asjaomasele isikule erilist füüsilist või psüühilist ebamugavust 37 . Samuti ei leidnud Euroopa Kohus ühtegi viidet sellele, et sõrmejälgede võtmine ja näokujutise tegemine tooks kaasa kõnealuste õiguste suurema riive, kuna need toimingud tehakse korraga 38 . Lisaks leidis Euroopa Kohus, et sõrmejälgede võtmise ja salvestamisega võrreldes puudub sama sobiv, kuid vähem sekkuv meetod, millega saavutada sama tulemuslikult määruse eesmärk 39 .

Määrusega on sõrmejälgede võtmisel ja salvestamisel ette nähtud ka tõhusamad tagatised 40 . Määruse kohaldamise raames kohaldatakse isikuandmete, sealhulgas biomeetriliste andmete töötlemise suhtes Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EL) 2016/679 41 . Üldjuhul peavad liikmesriigid kontrollima näokujutist, ent sõrmejälgi võib kontrollida ainult kahtluse korral. Sõrmejälgi võivad võtta üksnes kvalifitseeritud ja nõuetekohaselt volitatud töötajad ning neid võivad kontrollida nõuetekohaselt volitatud töötajad, ja seda võib teha ainult õigusnormidega ette nähtud juhtudel. Lisaks sellele tuleb isikutunnistuste või elamisõigust tõendavate dokumentide isikustamiseks salvestatud biomeetrilisi andmeid hoida väga turvaliselt ja ainult seni, kuni dokument on kätte antud. Ka on põhjenduses 21 selgelt märgitud, et määrus ei saa olla õiguslik alus riigi või ELi tasandil biomeetriliste andmete andmebaaside loomiseks või haldamiseks.

Alates määruse kohaldamise kuupäevast ei ole komisjoni teavitatud ühestki edukast määruse kohaldamisalasse kuuluvate dokumentide turvalise andmekandja ründest ega rikkumisest.

Kohtuasjas Landeshauptstadt Wiesbaden järeldas kohtujurist Medina, et määrus ja eelkõige selle artikli 3 lõige 5 ei kujuta endast harta artiklite 7 ja 8 põhjendamatut piirangut 42 .

2.4.Muu teave määruse rakendamise kohta

2.4.1.COVID-19 pandeemia mõju

Määrust hakati kohaldama 2. augustil 2021, st COVID-19 pandeemia ajal. Seda arvesse võttes küsis komisjon 2021. aasta märtsis liikmesriikidelt tagasisidet selle kohta, millist mõju on pandeemia liikmesriikide asjakohastele ettevalmistustele avaldanud. Seitse liikmesriiki tegi oma vastuses ettepaneku kaaluda määruse kohaldamise alguskuupäeva edasilükkamist.

Saadud tagasisidet arvesse võttes teatas komisjon 2021. aasta juulis liikmesriikidele, 43 et ta on otsustanud määruse kohaldamise alguskuupäeva edasilükkamise ettepanekut mitte teha, et mitte ohustada määruse kavandatud rakendamist nendes liikmesriikides, kes on 2. augustiks 2021 valmis välja andma määruse nõuetele vastavaid dokumente.

Komisjon tegi ettepaneku, et võimalikest viivitustest teatanud liikmesriigid võtaksid leevendusmeetmeid, millega tagatakse, et dokumendis märgitud kehtivusaeg vastab nõuetekohaselt määruse artiklites 5 ja 8 sätestatud järkjärgulise kasutuselt kõrvaldamise perioodile (vt punkt 2.2).

See tähendaks näiteks, et nõuetele mittevastavatel isikutunnistustel, mis on välja antud pärast 2. augustit 2021 ja mille suhtes kohaldatakse pikemat järkjärgulise kasutuselt kõrvaldamise perioodi, tuleks märkida kehtivusaja lõpuna hiljemalt 3. august 2031, isegi kui liikmesriik annab sellised isikutunnistused tavaliselt välja kümneaastase kehtivusajaga. Vastasel juhul kaotaksid asjaomased isikutunnistused määruse artikli 5 alusel kehtivuse, kuigi näivad dokumendil märgitud hilisema kuupäeva tõttu veel kehtivat. Samuti tuleks nõuetele mittevastavatel isikutunnistustel, mis on välja antud pärast 2. augustit 2021 ja mille suhtes kohaldatakse lühemat järkjärgulise kasutuselt kõrvaldamise perioodi, märkida kehtivusaja lõpuna hiljemalt 3. august 2026.

Samal ajal soovitas komisjon tungivalt kõigil liikmesriikidel tagada, et nad annavad alates määruse jõustumisest välja sellega kooskõlas olevaid dokumente.

Leevendusmeetmetega seoses märkisid asjaomased liikmesriigid, et nad on piiranud asjaomaste dokumentide kehtivust ja/või on dokumentide omanikke teavitanud.

2.4.2.Komisjoni algatatud rikkumismenetlused

14. juulil 2023 algatas komisjon määruse rakendamata jätmise tõttu rikkumismenetlused Bulgaaria, Kreeka ja Portugali suhtes 44 . Rikkumismenetlused on seotud nende liikmesriikide suutmatusega anda määruse kohaldamisalasse kuuluvaid dokumente välja määruse nõuetega kooskõlas olevas vormis.

Bulgaaria rikkumismenetlus käsitleb suutmatust anda välja nõuetele vastavas vormis isikutunnistusi, ELi kodanikele välja antavaid elamisõigust tõendavaid dokumente ja ELi kodanike sellistele pereliikmetele välja antavaid elamisloakaarte, kes ei ole liikmesriigi kodanikud.

Kreeka rikkumismenetlus käsitleb suutmatust anda välja nõuetele vastavas vormis isikutunnistusi.

Portugali rikkumismenetlus käsitleb suutmatust anda välja nõuetele vastavas vormis isikutunnistusi ja ELi kodanikele välja antavaid elamisõigust tõendavaid dokumente.

2.4.3.Määruse seisukohast olulised kohtuasjad

Alates määruse jõustumisest on esitatud kaks määrusega seotud eelotsusetaotlust, mis käsitlevad eelkõige seda, kas sõrmejälgede lisamine isikutunnistustele on seaduslik. Mõlemad menetlused on praegu pooleli.

Esimene menetluses olev eelotsusetaotlus, mis esitati kohtuasjas Landeshauptstadt Wiesbaden, 45 puudutab määruse artikli 3 lõike 5 kehtivust; selle sättega on ette nähtud, et liikmesriikide väljaantavad isikutunnistused peavad olema varustatud üliturvalise andmekandjaga, mis sisaldab dokumendi omaniku näokujutist ja kahte sõrmejälge koostalitlusvõimelises vormingus.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus küsis, kas ELi toimimise lepingu artikli 21 lõige 2 on määruse puhul sobiv õiguslik alus, kas sõrmejälgede võtmise kohustus on kooskõlas eraelu puutumatuse ja isikuandmete kaitse põhiõigustega ning kas andmekaitsealase mõjuhinnangu väidetav puudumine võib mõjutada määruse artikli 3 lõike 5 kehtivust.

Kohtujurist Medina leidis oma 29. juuni 2023. aasta ettepanekus, 46 et määrus on ELi toimimise lepingu artikli 21 lõike 2 alusel õigesti vastu võetud, et hõlbustada ELi kodanike vaba liikumise ja liikmesriikides elamise õiguse kasutamist. Sellega seoses märkis kohtujurist, et see õigus võimaldab ELi kodanikel ühineda vastuvõtva liikmesriigi teiste elanike argieluga. Riiklikel isikutunnistustel on seega samad funktsioonid ka nende elanike puhul, mis tähendab, et vaba liikumise õiguse täielikku kasutamist hõlbustab ainult usaldusväärne ja ehtne isikut tõendav dokument.

Kohtujurist Medina leidis ka, et artikli 3 lõige 5 ei kujuta endast harta artiklite 7 ja 8 põhjendamatut piirangut (vt ka punkt 2.3.2). Samuti leidis kohtujurist, et Euroopa Parlament ja nõukogu ei olnud kohustatud koostama määruse vastuvõtmiseni viinud õigusloomeprotsessi käigus mõjuhinnangut.

Teine menetluses olev eelotsusetaotlus, mis esitati kohtuasjas Kinderrechtencoalitie Vlaanderen ja Liga voor Mensenrechten, 47 puudutab määruse artikli 3 lõikeid 5 ja 6 ja artiklit 14 ning nende kooskõla muu hulgas eraelu puutumatuse ja isikuandmete kaitse õigusega ning vaba liikumise õigusega. Selles asjas ei ole kohtujuristi ettepanekut veel avaldatud.

2.4.4.Kodanikelt saadud teave

Alates määruse jõustumisest on komisjon saanud kodanikelt määrusega hõlmatud dokumentide kohta mitu kaebust ja kirja. Neist enamikus käsitletakse küsimusi, mis ei ole seotud määruse rakendamisega, eelkõige liikmesriikide isikutunnistuste ja elamisõigust tõendavate dokumentide väljastamisega seotud riiklikke haldusmenetlusi ning viivitusi nendes menetlustes. Määruse rakendamisega seotud kirjades ja kaebustes käsitletakse peamiselt sõrmejälgede kohustuslikku lisamist (sellega seoses vt punkt 2.3.2).

2.5.Muud olulised muutused

2.5.1.Reisidokumentide digiteerimine ja reisimise lihtsustamine

2. juunil 2021 võttis komisjon vastu teatise täielikult toimiva ja vastupidava Schengeni ala loomise strateegia kohta 48 . Strateegias märgitakse, et kui reisimine pärast COVID-19 pandeemiat kogu maailmas taastub, on oodata reisijatevoogude olulist suurenemist. See annab juba enne pandeemiat alanud digiteerimisele uue tõuke ja nõuab innovatiivseid lahendusi, et hõlbustada ja kiirendada rahvusvaheliste reisijate sisenemispunktides piirikontrolli. Digidokumendid on nii tõhusamad kui ka turvalisemad. Komisjon on teatanud, et ta kavatseb pärast põhjalikku hindamist ja vajalikke konsultatsioone esitada järgmise sammuna määruse ettepaneku reisidokumentide digiteerimise ja reisimise lihtsustamise kohta.

ELi kodanike digitaalsete reisidokumentide kasutuselevõtuga soovib komisjon hõlbustada reisimist üle välispiiri, leevendada survet ja kitsaskohti piiriületuspunktides, lühendada ooteaega ning parandada piirikontrolli turvalisust ja tõhusust. Sellega soodustatakse ka ELi oma kodanike ja nende pereliikmete vaba liikumist.

Digitaalsete reisidokumentide standardi („Digital Travel Credentials“) on kehtestanud Rahvusvaheline Tsiviillennunduse Organisatsioon (ICAO), kes on välja töötanud ka füüsilise e-passi ja selle kiibil olevate digitaalsete andmete standardi 49 . Digitaalse reisidokumendi andmed saab olemasolevast passist või isikutunnistusest. Reisijatel oleks koopia füüsilise reisidokumendi andmekandjale salvestatud andmetest, mis kopeeritakse seadmes, näiteks mobiiltelefonis asuvasse rakendusse (v.a sõrmejäljed). Reisijad saaksid reisiteabe saata juba eelnevalt ning anda nii ametiasutustele aega, et teavet filtreerida ja piirikontrolli kiirendada.

Komisjon tegeleb praegu sellise ettepaneku koostamiseks vajalike tõendite kogumise ja hindamisega.

2.5.2.Euroopa digiidentiteet

3. juunil 2021 tegi komisjon ettepaneku Euroopa digiidentiteedi raamistiku kohta; 50 digiidentiteet on kättesaadav ELi kodanikele, elanikele ja ettevõtjatele, et end mitmesugustele avalikele ja erateenustele juurdepääsemiseks nii veebis kui ka väljaspool seda identida. Kavandatava määruse eesmärk on luua turvaline raamistik, kus kodanikud saavad siduda oma riikliku digiidentiteedi digiatribuutide ja -volitustega, mis võimaldavad neil asendada mitmesuguseid füüsilisi kaarte ja lube ning lihtsustada seega oma igapäevaelu.

Euroopa digiidentiteedi ettepanek, mille üle praegu läbirääkimisi peetakse, on kooskõlas määruse eesmärkidega. Määruse nõuete kohaselt välja antud isikutunnistused sisaldavad andmekandjal turvalist teavet, mida liikmesriigid saavad kasutada isiku turvaliseks tuvastamiseks ning mida saab kasutada Euroopa digiidentiteedi loomiseks. Liikmesriigid võivad kasutada määruse alusel välja antud isikutunnistuste turvalist andmekandjat ka selleks, et varustada kaardid eID funktsiooniga.

29. juunil 2023 jõudsid Euroopa Parlament ja nõukogu ettepaneku põhielementide suhtes esialgsele poliitilisele kokkuleppele 51 .

3.Kokkuvõte

Vaba liikumise õigus on ELi kodakondsusega seotud õigus, mida ELi kodanikud eriti hindavad, ning turvalistel ja usaldusväärsetel isikutunnistustel ja elamisõigust tõendavatel dokumentidel on oluline roll, et vältida selle õiguse kasutamise takistusi. Vaba liikumise õiguse üks konkreetseid eeliseid on ELi kodanike võimalus reisida ELi piires ilma passita, kasutades ainult isikutunnistust. Lisaks sellele hõlbustab asjaolu, et elamisloakaardid, mis antakse välja pereliikmetele, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, on viisanõudest vabastatud, selliste pereliikmete ja asjaomaste ELi kodanike pereelu. Kõrge turvalisuse tase on selliste dokumentide puhul jätkuvalt vajalik, et pahatahtlikud isikud ei kuritarvitaks neid hüvesid. 

Kooskõlas oma rolliga aluslepingute täitmise järelevalvajana jätkab komisjon määruse rakendamise jälgimist.

(1)

     ELT L 188, 12.7.2019, lk 67.

(2)

     17. märtsil 2023 võttis Euroopa Majanduspiirkonna ühiskomitee vastu otsuse nr 50/2023, millega kaasatakse määrus Euroopa Majanduspiirkonna lepingusse. Pärast põhiseadusest tulenevate nõuete täitmist on otsus Islandi, Liechtensteini ja Norra jaoks siduv.

(3)

   Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiiv 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil (ELT L 158, 30.4.2004, lk 77).

(4)

   Vaba liikumise direktiivi artikli 4 lõige 3.

(5)

     Vaba liikumise direktiivi artikli 4 lõige 1.

(6)

     Vaba liikumise direktiivi artikli 5 lõige 1.

(7)

     Vaba liikumise direktiivi artikli 8 lõige 3.

(8)

     Taani ja Iirimaa isikutunnistusi ei väljasta.

(9)

   Vaba liikumise direktiivi artikli 8 lõiked 1 ja 2.

(10)

   Vaba liikumise direktiivi artikli 10 lõige 1.

(11)

   Vaba liikumise direktiivi artikli 19 lõige 1.

(12)

   Vaba liikumise direktiivi artikli 20 lõige 1.

(13)

   Vaba liikumise direktiivi artikli 5 lõige 2.

(14)

   Määruse artikli 7 lõike 1 kohaselt peavad liikmesriigid kasutama elamisloakaartide puhul sama vormi, mis on kehtestatud määrusega (EÜ) nr 1030/2002, mida on muudetud määrusega (EL) 2017/1954. Kuna elamisloakaartide väljastamisel kasutatakse kehtestatud vormi, ei nõudnud komisjon Frontexilt samasuguse hindamise läbiviimist nagu isikutunnistuste puhul. Lisaks ei nõutud ELi kodanikele väljaantavate elamisõigust tõendavate dokumentide tehnilist hindamist, kuna määruse artiklis 6 ei ole selliste dokumentide jaoks konkreetseid turvaelemente sätestatud.

(15)

     ICAO dokument 9303, „Machine Readable Travel Documents“ (Masinloetavad reisidokumendid), kaheksas väljaanne, 2021.

(16)

     Nõukogu 13. juuni 2002. aasta määrus (EÜ) nr 1030/2002, millega kehtestatakse ühtne elamisloavorm kolmandate riikide kodanike jaoks (EÜT L 157, 15.6.2002, lk 1).

(17)

     Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. oktoobri 2017. aasta määrus (EL) 2017/1954, millega muudetakse nõukogu määrust (EÜ) nr 1030/2002 (ELT L 286, 1.11.2017, lk 9).

(18)

     Täpsemalt ei kontrollinud Frontex andmekandja vastavust nõuetele.

(19)

     Turvakaalutlustel ei avalikusta komisjon, milliseid isikutunnistusi see puudutab.

(20)

   Tšehhi (občanský průkaz) ja Portugal (Cartão de Cidadão).

(21)

   Vt määruse põhjendus 35.

(22)

     Alla 6-aastased lapsed on sõrmejälgede andmise nõudest vabastatud.

(23)

     Vt määruse põhjendus 27.

(24)

     Vt määruse põhjendus 35.

(25)

     Isik, kes kasutab teise isiku kehtivat dokumenti.

(26)

     Isik, kes kasutab järeletehtud või võltsitud isikutunnistust.

(27)

      https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/policies/justice-and-fundamental-rights/eu-citizenship/movement-and-residence_et .

(28)

   Näiteks kohtuotsus, Euroopa Kohus, 20. märts 2018, Menci, C-524/15, ECLI:EU:C:2018:197, punkt 41.

(29)

   Nõukogu määruse (EÜ) nr 2252/2004 artikli 1 lõige 2.

(30)

   Nõukogu 13. juuni 2002. aasta määruse (EÜ) nr 1030/2002, millega kehtestatakse ühtne elamisloavorm kolmandate riikide kodanike jaoks (EÜT L 157, 15.6.2002, lk 1) artikkel 4a.

(31)

   Määruse põhjendus 18.

(32)

   Määruse artikli 6 teine lõik.

(33)

     Kohtujuristi ettepanek, Euroopa Kohus, 29. juuni 2023, Landeshauptstadt Wiesbaden, C-61/22, ECLI:EU:C:2023:520, punkt 75.

(34)

   Vaba liikumise direktiivi artikliga 35 võimaldatakse piirata pettuse ja õiguste kuritarvitamise korral õigust vabalt liikuda.

(35)

   Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 17. oktoober 2013, Schwarz, C-291/12, ECLI:EU:C:2013:670, punkt 41.

(36)

     Kohtujuristi ettepanek, Euroopa Kohus, 29. juuni 2023, Landeshauptstadt Wiesbaden, C-61/22, ECLI:EU:C:2023:520, punkt 82.

(37)

   Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 17. oktoober 2013, Schwarz, C-291/12, ECLI:EU:C:2013:670, punkt 48; vt ka kohtuotsus, Euroopa Kohus, 3. oktoober 2019, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid vs. A jt, C-70/18, ECLI:EU:C:2019:823, punkt 58, ja kohtujuristi ettepanek, Euroopa Kohus, 29. juuni 2023, Landeshauptstadt Wiesbaden, C-61/22, ECLI:EU:C:2023:520, punkt 79.

(38)

   Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 17. oktoober 2013, Schwarz, C-291/12, ECLI:EU:C:2013:670, punkt 50. Vt ka kohtujuristi ettepanek, Euroopa Kohus, 29. juuni 2023, Landeshauptstadt Wiesbaden, C-61/22, ECLI:EU:C:2023:520, punkt 89.

(39)

   Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 17. oktoober 2013, Schwarz, C-291/12, ECLI:EU:C:2013:670, punkt 51. Vt ka kohtujuristi ettepanek, Euroopa Kohus, 29. juuni 2023, Landeshauptstadt Wiesbaden, C-61/22, ECLI:EU:C:2023:520, punkt 95.

(40)

   Vt määruse artiklid 10 ja 11 ning põhjendused 19–22 ja 40 ning kohtujuristi arvamus, Euroopa Kohus, 29. juuni 2023, Landeshauptstadt Wiesbaden, C-61/22, ECLI:EU:C:2023:520, punktid 98–103.

(41)

     Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27. aprilli 2016. aasta määrus (EL) 2016/679 füüsiliste isikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumise ning direktiivi 95/46/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (isikuandmete kaitse üldmäärus) (ELT L 119, 4.5.2016, lk 1).

(42)

     Kohtujuristi ettepanek, Euroopa Kohus, 29. juuni 2023, Landeshauptstadt Wiesbaden, C-61/22, ECLI:EU:C:2023:520, punkt 108.

(43)

     Ares(2021)4724281.

(44)

      https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/et/inf_23_3445 .

(45)

     Kohtuasi C-61/22.

(46)

     Kohtujuristi ettepanek, Euroopa Kohus, 29. juuni 2023, Landeshauptstadt Wiesbaden, C-61/22, ECLI:EU:C:2023:520.

(47)

     Kohtuasi C-280/22.

(48)

     COM(2021) 277 final.

(49)

     „Guiding Core Principles for the Development of Digital Travel Credential (DTC)“, kättesaadav aadressil https://www.icao.int/Security/FAL/TRIP/PublishingImages/Pages/Publications/Guiding%20core%20principles%20for%20the%20development%20of%20a%20Digital%20Travel%20Credential%20%20%28DTC%29.PDF .

(50)

     Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega muudetakse määrust (EL) nr 910/2014 seoses Euroopa digiidentiteedi raamistiku kehtestamisega (COM(2021) 281 final).

(51)

      https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/et/ip_23_3556 .