EUROOPA KOMISJON

Brüssel,2.9.2022

COM(2022) 437 final

KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE

nõukogu 20. aprilli 2015. aasta direktiivi (EL) 2015/637 (mis käsitleb koordineerimis- ja koostöömeetmeid, millega hõlbustatakse liidu esindamata kodanike konsulaarkaitset kolmandates riikides ning tunnistatakse kehtetuks otsus 95/553/EÜ) rakendamise ja kohaldamise kohta

1.Sissejuhatus

Euroopa Liidu (EL) kodakondsus, mis on ELi „liikmesriikide kodanike põhistaatus“, 1 pakub kaitset välismaal reisivatele või elavatele ELi kodanikele. ELi kodakondsusest tulenevate õiguste raames on Euroopa Liidu toimimise lepingu (edaspidi „ELi toimimise leping“) artikli 20 lõike 2 punktis c ja artiklis 23 ette nähtud, et igal ELi kodanikul on mingi kolmanda (st ELi-välise) riigi territooriumil, kus ei ole esindatud see liikmesriik, mille kodanik ta on, õigus saada kaitset iga teise liikmesriigi diplomaatilistelt ja konsulaarasutustelt samadel tingimustel kui selle teise liikmesriigi oma kodanikel.

Esindamata kodanike põhiõigus saada esindatud liikmesriikidelt konsulaarkaitset samadel tingimustel kui selle teise riigi oma kodanikud 2 on ELi kodakondsuse välismõõtme ja liikmesriikide solidaarsuse väljendus, mis tugevdab ELi identiteeti kolmandates riikides. See kaitseb ELi kodanikke, kes satuvad välismaal raskustesse. Selle tähtsust tajutakse kõige teravamalt ulatuslikes looduslikes või inimtegevusest tingitud kriisiolukordades, kus võib tekkida vajadus kiiresti abistada ja repatrieerida suurt hulka ELi kodanikke.

20. aprillil 2015 võttis nõukogu vastu direktiivi (EL) 2015/637, mis käsitleb koordineerimis- ja koostöömeetmeid, millega hõlbustatakse liidu esindamata kodanike konsulaarkaitset kolmandates riikides (edaspidi „direktiiv“) 3 . See on esimene selles valdkonnas vastu võetud ELi teisese õiguse akt 4 . Direktiivi eesmärk on i) kehtestada ELi õiguses kohaldatavad koordineerimis- ja koostöömeetmed, mida on vaja, et hõlbustada esindamata ELi kodanike igapäevast konsulaarkaitset; ii) suurendada õiguskindlust seoses konsulaarkaitse ulatuse, tingimuste ja menetlustega ning iii) optimeerida liikmesriikide ja ELi vahendite kasutamist, sealhulgas kriisi ajal. Liikmesriigid pidid võtma direktiivi oma õigusesse üle 1. maiks 2018.

Viimastel aastatel on konsulaarkaitse andmisega seotud väljakutseid põhjustanud mitmed sündmused, eelkõige COVID-19 pandeemia, Afganistani kriis ja Venemaa agressioonisõda Ukraina vastu. Need kriisid näitasid ELi kodanikele, kui kasulik on ELi kodakondsusest tulenevate õiguste alla kuuluv konsulaarkaitse 5 .

Arvatavasti muutub konsulaarkaitse tulevikus aina tähtsamaks, sest kriise võib esineda sagedamini ning need võivad olla raskemad ja kesta kauem. See puudutab eelkõige globaalse soojenemisega seotud kriise, mis põhjustavad mitmesuguseid vältimatuid kliimaohte ning tekitavad erinevaid riske ökosüsteemidele ja inimestele 6 . See viitab vajadusele tagada taristu, mis võimaldab praktikas kasutada ELi kodanike konsulaarkaitsega seotud õigusi. Samuti osutab see vajadusele tugevdada ELi konsulaarkaitse õigusraamistikku, eelkõige parandada kriisiks valmisolekut ja võtta arvesse liikmesriikide üldise ELi konsulaaresindatuse vähenemist pärast Ühendkuningriigi EList lahkumist.

Ühendkuningriigi EList lahkumine mõjutas ka direktiivi territoriaalset kohaldamisala, sest tekkis uus kolmas riik, kus elab vähemalt 5,5 miljonit ELi kodanikku 7 .

Nagu mainiti 2020. aasta aruandes ELi kodakondsuse kohta, 8 kuulutati komisjoni 2021. aasta tööprogrammis 9 välja ELi konsulaarkaitse normide läbivaatamine, et suurendada ELi ja liikmesriikide valmisolekut ja suutlikkust kaitsta ja toetada ELi kodanikke kriisi ajal. See hõlmaks ELi tugirolli tugevdamist ja selle ainulaadse ELi delegatsioonide võrgustiku parimat kasutamist 10 .

Lisaks sedastatakse liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja ja komisjoni asepresidendi esitatud ning ELi riigipeade ja valitsusjuhtide 11 toetatavas strateegilises kompassis, 12 et „samuti vaadatakse läbi ja tugevdatakse Euroopa välisteenistuse kriisireageerimismehhanismid, oma konsulaarabimehhanismid ja kohapealne julgeolek, et parandada abi andmist liikmesriikidele, kes teevad jõupingutusi oma välismaal viibivate kodanike kaitsmiseks ja päästmiseks, ning toetada ELi delegatsioone, kui neil tuleb oma töötajaid evakueerida“ 13 .

Peale selle teatas komisjon 2022. aasta juuni teatises Euroopa tuleviku konverentsi järelmeetmete kohta, et kaalub uusi tegevusvaldkondi, nagu „Euroopa kodakondsuse muutmine kodanike jaoks käegakatsutavamaks, tugevdades muu hulgas sellega kaasnevaid õigusi ning andes selle kohta usaldusväärset ja kergesti kättesaadavat teavet“ 14 .

2.Direktiivi rakendamist ja kohaldamist käsitleva aruande ulatus

Kooskõlas direktiivi artikli 19 lõikega 1 15 pidi komisjon esitama Euroopa Parlamendile ja nõukogule 1. maiks 2021 aruande direktiivi rakendamise ja kohaldamise kohta. Selle aruande esitamine lükati edasi, et võtta arvesse hiljutisi arengusuundumusi, millel on suur mõju konsulaarkaitsele, nagu COVID-19 pandeemia puhkemine, Afganistani kriis ja Venemaa agressioonisõda Ukraina vastu, mille tõttu osutus vajalikuks suure hulga kodanike repatrieerimine, ning neist saadud kogemusi 16 .

Käesolevas aruandes esitatud kirjeldus ja analüüs põhinevad peaasjalikult liikmesriikide, Euroopa välisteenistuse ja ELi delegatsioonide esitatud teabel, mida täiendavad välisuuringud 17 ja ELi kodanike vahetu tagasiside 18 .

Aruandes keskendutakse meetmetele, mida liikmesriigid on võtnud direktiivi rakendamiseks ja kohaldamiseks. Aruandes hinnatakse, kas liikmesriigid rakendasid direktiivi ettenähtud aja jooksul ning kas siseriiklikud õigusaktid ja tavad saavutavad direktiivi eesmärgid ja vastavad direktiivi nõuetele. Lisaks käsitletakse käesolevas aruandes vastavalt direktiivi artikli 19 lõikele 2 ka võimalikku vajadust täiendavate meetmete järele, mille hulka kuuluvad asjakohasel juhul muudatused direktiivi kohandamiseks, et veelgi hõlbustada ELi kodanike konsulaarkaitsega seotud õiguste kasutamist 19 .

3.Direktiivi eesmärk ja põhielemendid

Direktiivis on sätestatud koordineerimis- ja koostöömeetmed, mida on vaja, et ELi kodanikel oleks lihtsam kasutada õigust saada kolmanda riigi territooriumil, kus ei ole esindatud see liikmesriik, mille kodanikud nad on (st kus nad on esindamata), kaitset iga teise liikmesriigi diplomaatilistelt ja konsulaarasutustelt samadel tingimustel kui selle teise liikmesriigi kodanikud, nagu on sätestatud ELi toimimise lepingu artikli 20 lõike 2 punktis c 20 . Direktiivis on eelkõige nähtud ette selle õiguse rakendamiseks vajalikud mõisted ja menetlused.

Kooskõlas ELi toimimise lepingu artikliga 23 on direktiivis viidatud konsulaarkaitsele kolmandates riikides, mida esindatud liikmesriigid pakuvad esindamata ELi kodanikele „samadel tingimustel“ kui oma kodanikele. See tähendab, et direktiiviga ei ühtlustata abi ulatust, mida liikmesriigid esindamata kodanikele pakkuma peavad. Pigem on esindamata ELi kodanikel õigus võrdsele kohtlemisele, s.o samal tasemel kaitsele, mida abistavad liikmesriigid pakuksid samas olukorras oma kodanikele. Praktikas tähendab see, et esindamata ELi kodanikud võivad saada eri liiki kaitset ja eri tasemel teenuseid olenevalt liikmesriigist, kellelt nad kaitset taotlevad, sest eri liikmesriigid pakuvad oma kodanikele erinevat kaitset.

Direktiivis on järgmised elemendid:

·üldpõhimõte, et liikmesriigid annavad esindamata ELi kodanikele konsulaarkaitset samadel tingimustel kui oma kodanikele (artikkel 2);

·võimalus, et esindamata kodaniku kodakondsusjärgne liikmesriik palub, et liikmesriik, kellelt esindamata kodanik taotleb või saab konsulaarkaitset, suunaks juhtumi edasi tema enda kodakondsusjärgsesse liikmesriiki, millisel juhul peaks taotluse saanud liikmesriik juhtumi loovutama (artikkel 3);

·kaitse isikuline kohaldamisala, millega määratakse kindlaks, kellel on õigus konsulaarkaitsele (artiklid 4, 5 ja 6);

·kaitse kättesaadavuse tingimused, nimelt see, millises liikmesriigis ja milliselt asutuselt võivad esindamata ELi kodanikud kaitset paluda (artikkel 7);

·esindamata ELi kodanike tuvastamise normid (artikkel 8);

·mittetäielik loetelu juhtudest, mis võivad tekitada vajaduse konsulaarkaitse järele (artikkel 9);

·normid selle kohta, kuidas liikmesriigid peavad omavahel ja ELiga koostööd tegema ja oma tegevust koordineerima, et tagada esindamata kodanikele konsulaarkaitse (artikkel 10);

·ELi delegatsioonide rolliga seotud kord (artikkel 11);

·nõuded liikmesriikidevahelisele kohalikule koostööle (artikkel 12) ning kriisideks valmisolekule ja liikmesriikide ja ELi delegatsioonide kriisikoostööle kolmandates riikides (artikkel 13);

·konsulaarkaitse kulude hüvitamise normid (artiklid 14 ja 15).

4.Üldine hindamine

4.1.Direktiivi ülevõtmine liikmesriikide õigusesse

Artikli 17 kohaselt pidid liikmesriigid direktiivi oma õigusesse üle võtma hiljemalt 1. maiks 2018.

Ülevõtmisperioodi lõpuks ei olnud vajalikest meetmetest komisjonile teatanud kümme liikmesriiki. Komisjon tegi asjaomaste liikmesriikidega koostööd, et tagada direktiivi täielik ülevõtmine, ning peab endiselt liikmesriikidega dialoogi direktiivi konkreetsete elementide rakendamise üle.

Komisjon jätkab olukorra hoolikat jälgimist ja võtab vajalikud meetmed, et tagada direktiivile vastavus kogu ELis, kasutades selleks muu hulgas vajaduse korral ELi toimimise lepingu artikli 258 kohast rikkumismenetlust.

4.2.Direktiivi kohaldamine ja võimalikud puudujäägid

Alates direktiivi kohaldamispäevast on see osutunud kasulikuks vahendiks, millega tagada ELi kodanikele kaitse ja toetus, eelkõige COVID-19 puhangu kontekstis 2020. aastal. Ometi puutuvad ELi kodanikud kokku teatavatest konkreetsetest puudujääkidest ja uutest vajadustest tulenevate probleemidega.

Esiteks lähtub direktiiv eeldusest, et esindamata ELi kodanikud võivad kolmandas riigis konsulaarkaitset taotledes alati pöörduda teise liikmesriigi poole. Siiski on palju riike, kus ühelgi liikmesriigil ei ole kohapeal saatkonda ega konsulaaresindust. Lisaks võib nendes riikides, kus on esindatud vaid vähesed liikmesriigid, olla surve nende liikmesriikide konsulaarvõrgustikele suur, eriti kriisiolukordades. Maailmas on 25 kolmandat riiki, kus ühelgi liikmesriigil ei ole kohapeal saatkonda ega konsulaaresindust 21 . Nendest viies riigis on ELi delegatsioon ainus kohapealne ELi diplomaatiline esindusorgan 22 . Palju rohkemates kolmandates riikides on aga liikmesriikide konsulaar- või diplomaatiline esindatus väga tagasihoidlik ja seetõttu võivad nad suurema kriisi korral sattuda ülekoormuse alla. Näiteks enam kui pooltes kolmandates riikides on esindatud kuni seitse liikmesriiki, kelle ressursid on sageli piiratud. Enamikus asjaomastes kolmandates riikides kohalolevad ELi delegatsioonid võiksid vajaduse korral pakkuda esindamata ELi kodanike abistamisel liikmesriikidele kasulikku lisatuge.

Joonis 1. ELi liikmesriikide esindatus kolmandates riikides

Teiseks läheb ELi delegatsioonide poolt ELi kodanikele liikmesriikide palvel antav abi kaugemale sellest, mis on sätestatud direktiivi artiklis 11, 23 mis käsitleb peamiselt koordineerimist ja logistilist tuge 24 . See on nii eeskätt kolmandates riikides, kus ei ole esindatud ükski liikmesriik ja ELi delegatsioonid on aidanud abi vajavaid ELi kodanikke. Samuti on seda ette tulnud kriisiolukordades, kus ELi delegatsioonid on sageli võtnud aktiivse rolli, et aidata liikmesriike ELi kodanike abistamisel.

Veelgi tähtsam on see, et alates direktiivi kohaldamispäevast on ELi delegatsioonidel olnud kohaliku ja kriisikoostöö toimimise seisukohast määrav roll. COVID-19 puhangu järel aitasid ELi delegatsioonid, Euroopa välisteenistus ja komisjoni talitused, sealhulgas selle hädaolukordadele reageerimise koordineerimiskeskus, liikmesriikidel korraldada seniolematu ühismissiooni, et repatrieerida muu hulgas liidu elanikkonnakaitse mehhanismi abil ligikaudu 600 000 ELi kodanikku, kes olid jäänud maailma eri paigus reisipiirangute kätte 25 . Kuigi see ilmestas ELi kodakondsusest tulenevate õiguste alla kuuluva konsulaarkaitse kasulikkust, juhtis see ühtlasi tähelepanu vajadusele tugevdada olemasolevat ELi raamistikku, et liikmesriigid ja EL suudaksid tulevikus võimalike sarnaste probleemidega paremini toime tulla. Vahehindamises „COVID-19 pandeemiast saadud kogemused“ leidis nõukogu eesistujariik Saksamaa, 26 et repatrieerimine näitas, et „olemasolevad vahendid loovad kindla aluse konsulaaresinduste kriisidele reageerimise edasiseks koordineerimiseks“ 27 .

ELi delegatsioonide rolli kirjeldus direktiivis tundub kõigi olemasolevate tõendite põhjal liiga kitsas, et kajastada täielikult nende kohapeal antavat toetust ja nende tegelikku osalemist, eriti kriiside ajal. ELi delegatsioonidest teatatakse, et neil palutakse regulaarselt vahetult toetada abi vajavaid kodanikke, see aga läheb neile direktiivi vastuvõtmise ajal ette nähtud volitustest oluliselt kaugemale 28 . Selline olukord ei ole aga hea, sest ei taga vajalikku õiguskindlust. Selliste olukordadega seoses oleks võimalik õigusselgust ja -kindlust parandada, näiteks andes ELi delegatsioonidele volitused vajaduse korral liikmesriikide palvel tegutsemiseks 29 .

Kolmandaks ei ole direktiivis midagi selle kohta, mis puudutab esindamata kodanike hulka kuuluvate teatavate haavatavate rühmade konsulaarkaitset. See võib hõlmata olukordi, kus konsulaarkaitset taotlevad rasedad naised, saatjata alaealised, piiratud liikumisvõimega isikud, puuetega inimesed või isikud, keda diskrimineeritakse harta artiklis 21 sätestatud mis tahes alusel. Direktiivis ei kirjeldata ka erikorda konsulaarabi andmiseks kuriteoohvritele, kelle hulka võivad kuuluda perevägivalla ja soolise vägivalla ohvrid. Nendesse rühmadesse kuuluvatel isikutel võib oma erivajaduste tõttu olla keerulisem saada piisavat konsulaarkaitset, eriti kriisi ajal. Kuigi praktikas seavad liikmesriigid esindamata haavatavate rühmade abistamise esikohale, võiks õiguskindlust suurendada. See võib hõlmata direktiivi muutmist, et selgitada esindamata haavatavate kodanike eriolukorda.

Neljandaks võiks võtta täiendavaid meetmeid, et ELi kodanikud oleksid teadlikud oma konsulaarkaitsega seotud õigustest ning neil oleks juurdepääs usaldusväärsele ja ajakohasele teabele, mis võimaldab neid õigusi täielikult kasutada. Selline teave peaks sisaldama teiste liikmesriikide saatkondade, konsulaatide ja konsulaarkaitset pakkuvate aukonsulite kontaktandmeid ning liikmesriikidevahelisi kokkuleppeid. Kuigi direktiivi mitmes artiklis viidatakse teabe andmisele, ei ole direktiivis eraldi artiklit ELi kanalite kaudu edastatava teabe ega sellise teabe edastamise kohta ELi kodanikele, mis hõlmab kõiki eespool nimetatud aspekte. Oleks kasulik see lisada, et kodanikele oleks tagatud teatavas minimaalses ulatuses teave, et veelgi hõlbustada ELi kodanike konsulaarkaitsega seotud õiguste kasutamist.

Sellega seoses on artikli 2 lõikes 2 sätestatud, et liikmesriigid peavad teavitama esindamata kodanikke sellest, millises ulatuses on aukonsulid pädevad andma konkreetsetel juhtudel kaitset. Ühtlasi on artikli 7 lõikes 2 sätestatud, et liikmesriigid ja EL peavad avaldama liikmesriikide vahel olemasolevad praktilised kokkulepped, et tagada esindamata kodanike jaoks läbipaistvus. Siiski ei võta liikmesriigid alati konkreetseid meetmeid, et esindamata kodanikke nendest konkreetsetest aspektidest teavitada, ning teabe kogumine ELi tasandil selle levitamiseks ELi kanalite kaudu ei ole kõikehõlmav. Seetõttu ei pruugi esindamata ELi kodanikel olla praktiliste kokkulepete kohta hõlpsasti kättesaadavat ja/või piisavat teavet. Sellest järeldub, et kõikehõlmavad ja mõjusad teavet puudutavad nõuded parandaksid konsulaarkaitset üldiselt. EL võiks liikmesriikide tehtud samme täiendades 30 võtta selles suurema rolli, ühtlustades teavet ja/või pakkudes keskset juurdepääsupunkti ja/või kasutades teabe edastamiseks rohkem oma globaalseid ja kohalikke sidekanaleid.

Samuti oleks kriisiajal võimalik tõhustada teabevahetust Euroopa välisteenistuse, ELi delegatsioonide, liikmesriikide ja nende esinduste ning asjakohasel juhul komisjoni vahel. Sama tähtis on täiustada kodanike teavitamist. Näiteks võiks kohaliku konsulaarkoostöö raames kokku leppida keskses teabeallikas kui esmases vahendis, mille kaudu kriisiolukorras suhelda esindamata ELi kodanikega igas kolmandas riigis. Neid kanaleid võiksid hallata kas ELi delegatsioonid või liikmesriigid, kellele see ülesanne määratakse.

Ühtlasi peaksid liikmesriigid tagama esindamata ELi kodanikele tõhusa õiguskaitsevahendi kättesaadavuse, et esindamata kodanikel oleks võimalus taotleda õiguskaitset, kui nende konsulaarkaitsega seotud õigusi on rikutud 31 . Selleks et veelgi hõlbustada ELi kodanike konsulaarkaitsega seotud õiguste kasutamist, võiks ehk kaaluda direktiivis ELi kodanike isikuandmete töötlemisele sõnaselge õigusliku aluse kehtestamist, eelkõige kriisiolukordades. Lisaks tuleb kriiside kasvavat arvu ja ulatust silmas pidades kasutada kriisideks valmistumiseks rohkem prognoosivahendeid, eriti kui arvestada, millised tagajärjed on konsulaarkaitse puudumisel inimese jaoks.

5.Konkreetsed hinnatavad küsimused

Selles osas hinnatakse direktiivi 1. peatüki (üldsätted ja kohaldamisala), 2. peatüki (koordineerimis- ja koostöömeetmed) ning 3. peatüki (finantssätted) rakendamist ja kohaldamist.

5.1.Üldsätted ja kohaldamisala

5.1.1.Aukonsulid (artikli 2 lõige 2)

Artikli 2 lõike 2 järgi võivad liikmesriigid otsustada, kas direktiivi kohaldatakse aukonsulite pakutava konsulaarkaitse suhtes. Artiklis nõutakse, et liikmesriigid tagaksid esindamata kodanike nõuetekohase teavitamise sellistest otsustest ning sellest, millises ulatuses on aukonsulid pädevad andma konkreetsetel juhtudel kaitset.

Kuna direktiiv on selles küsimuses paindlik, rakendavad liikmesriigid seda sätet erinevalt. Mõned liikmesriigid on oma õigusaktidesse lisanud sõnaselgelt aukonsulite pakutava konsulaarkaitse esindamata kodanikele. Mõne sellise liikmesriigi õigusaktides on isegi täpsustatud, et aukonsulid võivad esindamata kodanikele anda sellist abi ainult siis, kui neile on selleks andnud sõnaselge korralduse välisministeerium. Teiste liikmesriikide õigusaktides on sõnaselgelt sätestatud, et direktiivi ei kohaldata aukonsulite suhtes, või ei ole liikmesriik selles küsimuses vastu võtnud sõnaselget sätet.

Seoses artikli 2 lõike 2 tegeliku kohaldamisega võivad mõned liikmesriigid, kellel ei ole selles küsimuses konkreetseid õigusnorme, kaasata oma aukonsulid igal konkreetsel juhul eraldi, sealhulgas võimaldades neil osaleda kohalikel koostöökoosolekutel, kui selles on kohalikul tasandil kokku lepitud. Seevastu mõnes liikmesriigis, kus siseriiklik õigus võimaldab aukonsulitel konsulaarkaitset pakkuda, ei täida aukonsulid tegelikult seda rolli. Üldiselt tuleb märkida, et enamikus liikmesriikides osalevad aukonsulid esindamata ELi kodanikele konsulaarkaitse pakkumises harva või üldse mitte. Vaid ühes liikmesriigis on aukonsulid vähesel määral kaasatud (10–25 % esindamata ELi kodanikele pakutavast konsulaarkaitsest). Liikmesriikide mainitud põhjused, miks nad ei laienda direktiivi kohaldamisala aukonsulitele, on muu hulgas nende piiratud volitused üldiselt (ka oma riigi kodanike puhul), piiratud teenused, mida nad võivad osutada (näiteks ei saa enamik neist anda välja tagasipöördumistunnistusi), ja nende piiratud suutlikkus 32 . Selles mõttes on enamikus liikmesriikides aukonsulitele antud konsulaarvolitused piiratumad kui tavalistel konsulaarametnikel.

Liikmesriigid ei võta alati erimeetmeid, et teavitada kodanikke ja teisi liikmesriike sellest, millises ulatuses on aukonsulid pädevad andma konkreetsetel juhtudel kaitset. Näiteks ei pruugi olla selge, kas liikmesriigi aukonsul on volitatud andma esindamata ELi kodanikele välja tagasipöördumistunnistusi või mitte. See võib tekitada ebakindlust.

Kokkuvõtteks võib öelda, et aukonsulitel on üldjuhul piiratud volitused ja nad osalevad konsulaarkaitses enamasti erandjuhtudel. Sellegipoolest võib neil olla kriisiolukordades tähtis roll. Sellega seoses võiks täiustada viisi, kuidas liikmesriigid teavitavad üksteist ja ELi kodanikke aukonsulite olemasolust ning sellest, millises ulatuses nad suudavad pakkuda esindamata ELi kodanikele konsulaarkaitset.

5.1.2.Esindamata kodanikud kolmandates riikides (artiklid 4 ja 6)

Artiklites 4 ja 6 on määratletud mõiste „esindamata kodanik“. Määratlus hõlmab iga kodanikku, kellel on sellise liikmesriigi kodakondsus, mis ei ole kolmandas riigis esindatud, st liikmesriigil ei ole selles riigis alalist saatkonda ega konsulaati või tal ei ole selles riigis saatkonda, konsulaati või aukonsulit, kellel on reaalselt võimalik pakkuda konkreetsel juhul konsulaarkaitset.

Seda kodanikku tuleks pidada esindamata kodanikuks ka siis, kui tema kodakondsusjärgsel liikmesriigil on kolmandas riigis saatkond, konsulaat või aukonsul, kes ei saa mis tahes põhjustel pakkuda konkreetsel juhul kaitset, mida asjaomasel isikul oleks muul juhul siseriikliku õiguse või tava kohaselt õigus saada. Nagu on märgitud direktiivi põhjenduses 8, tuleks sellistel juhtudel arvesse võtta ka juurdepääsetavust ja lähedust. Näiteks ei tohiks kodanikku, kes taotleb teise liikmesriigi saatkonnalt või konsulaadilt konsulaarkaitset, suunata tema kodakondsusjärgse liikmesriigi saatkonda, konsulaati või aukonsuli juurde, kui tal ei ole kohalike olude (nt loodusõnnetusest tingitud transpordisüsteemi häirete tagajärjel) või ressursside puudumise tõttu võimalik sinna ohutult jõuda viisil, mis võimaldab tal saada konsulaarkaitset. See eeldab tingimata iga juhtumi eraldi hindamist. Esinduse puudumist tuleks tõlgendada nii, et esindamata kodanikele tagatakse tegelik õigus saada teise liikmesriigi saatkonnalt või konsulaadilt kaitset samadel tingimustel kui selle riigi kodanikud, võttes arvesse iga juhtumi konkreetseid asjaolusid, eriti kriisiolukordi. Nagu allpool selgitatakse, leiab komisjon, et võib-olla on vajalik täpsustada olukordi, kus ELi kodanikku võib pidada esindamata kodanikuks, sest kolmandas riigis ei ole saatkonda, konsulaati või aukonsulit, kellel on reaalselt võimalik pakkuda konsulaarkaitset, ning tagada selliste olukordadega seoses õiguskindlus.

Enamik liikmesriike on artiklites 4 ja 6 esitatud määratlused üle võtnud 33 .

Üldiselt näib väga harva esinevat juhtumeid, kus liikmesriigid keelduvad pakkumast teise liikmesriigi kodakondsusega ELi kodanikule konsulaarkaitset, sest teda ei peeta esindamata kodanikuks.

Valdav osa liikmesriike on teatanud, et neil on enamikul juhtudel võimalik määratleda direktiivi kohaldamisala seoses esindamata kodanikega. Ometi on mõned liikmesriigid teatanud, et neil on olnud raske kindlaks teha, kas olemasoleval saatkonnal, konsulaadil või aukonsulil on reaalselt võimalik konsulaarkaitset pakkuda. Kui liikmesriigid otsustavad, kas konsulaaresindustel on reaalselt võimalik pakkuda kolmandas riigis konsulaarkaitset, siis eelkõige tõlgendavad nad erinevalt selliseid mõisteid nagu „juurdepääsetavus“ ja „lähedus“. Mõned liikmesriigid arvestavad hindamisel kauguse või suutlikkusega, teised aga mitte. Osa liikmesriike märkisid, et neil on raske kindlaks teha, millisel määral võib läheduse puudumine põhjustada esindatuse puudumist. Mõned liikmesriigid ootavad, et kodanikud teeksid jõupingutusi oma kodakondsusjärgse liikmesriigi esindusteni jõudmiseks, ka pikema vahemaa puhul. Liikmesriigid on teatanud, et kahtluse korral võtavad nad otse ühendust kodakondsusjärgse liikmesriigi välisministeeriumiga ja lähtuvad reeglina selle liikmesriigi hinnangust, et otsustada, kas isikut tuleks pidada esindamata kodanikuks. Üldiselt on suurem osa liikmesriike seisukohal, et künnis, mille alusel hinnata, kas isik on esindamata kodanik, erineb sõltuvalt olukorra olemusest ja pakilisusest. Seda, kas tegemist on esindamata kodanikuga, võib liikmesriikidel olla väga raske kiiresti kindlaks teha, eelkõige kriisiolukordades, kus liikmesriikidele esitatakse kiireloomulisi abitaotlusi.

Eespool kirjeldatut arvesse võttes võiks esindamata kodaniku mõistet veelgi täpsustada, eelkõige olukordades, kus kodakondsusjärgsel liikmesriigil ei ole saatkonda, konsulaati ega aukonsulit, kellel oleks reaalselt võimalik konsulaarkaitset pakkuda. Täiendavad selgitused, sealhulgas kriisiolukordade kohta, hõlbustaksid ELi kodanike konsulaarkaitsega seotud õiguste kasutamist. See võib hõlmata näiteks kriisiolukordades seoses abitaotluse kiireloomulisusega esindamatuse presumptsiooni kasutamist.

5.1.3.Kolmandates riikides olevate esindamata kodanike pereliikmed (artikkel 5)

Artikli 5 kohaselt peavad liikmesriigid andma esindamata kodanikega kolmandas riigis kaasas olevatele pereliikmetele, kes ei ole ELi kodanikud, konsulaarkaitset samas ulatuses ja samadel tingimustel, kui seda antaks abistava liikmesriigi kodanike pereliikmetele, kes ei ole ELi kodanikud, vastavalt abistava liikmesriigi siseriiklikule õigusele või tavale. Nagu on märgitud direktiivi põhjenduses 9, võib selline kaitse olla vajalik, et tagada konsulaarkaitsega seotud õiguse tulemuslik kasutamine ning harta artiklis 7 tunnustatud õigus era- ja perekonnaelu austamisele, sõltuvalt iga juhtumi konkreetsetest asjaoludest.

Vaid kolm liikmesriiki teatasid, et nad ei paku põhimõtteliselt konsulaarabi esindamata ELi kodanike pereliikmetele, kes ei ole ELi kodanikud, sest nad ei paku oma siseriikliku õiguse kohaselt oma kodanike pereliikmetele konsulaarkaitset. Neist üks liikmesriik võib selliseid pereliikmeid erandkorras toetada kriisiolukorras samadel tingimustel kui oma kodanikke.

Enamikus liikmesriikides hinnatakse iga juhtumi puhul eraldi, kas anda konsulaarkaitset esindamata ELi kodaniku pereliikmetele, kes ei ole ELi kodanikud. Olenevalt liikmesriigi enda õigusest ja tavadest võib pereliige olla lähisugulane (nt lapsed, abikaasad või vanemad), kuid see võib hõlmata ka laiendatud perekonda (nt õed-vennad, onud, tädid, nõod jne). Samuti tõlgendavad liikmesriigid erinevalt, mida tähendab esindamata kodanikuga kaasas olemine. Tavapraktikas antakse esmajärjekorras abi esimese astme lähisugulastele. Liikmesriikide kriisivälise aja praktikaga võrreldes antakse kriisi ajal suuremat kaitset olenevalt kriisiolukorra raskusest ja erakorralisusest ning sellega proportsionaalselt.

5.1.4.Konsulaarkaitse kättesaadavus ja muud kokkulepped (artikkel 7)

Artikli 7 lõikes 1 on kehtestatud üldpõhimõte, et esindamata kodanikel on õigus paluda kaitset mis tahes liikmesriigi saatkonnalt või konsulaadilt.

Samas ei takista see liikmesriikidel sõlmida esindamata ELi kodanike tulemuslikuks kaitsmiseks kahepoolseid kokkuleppeid, nagu on sätestatud direktiivi artikli 7 lõikes 2 34 . Esiteks võivad liikmesriigid teist liikmesriiki alaliselt esindada konsulaarsuhteid käsitleva Viini konventsiooni artikli 8 alusel. Teiseks võivad liikmesriikide saatkonnad või konsulaadid vajaduse korral sõlmida praktilisi kokkuleppeid esindamata kodanikele konsulaarkaitse andmisel vastutuse jagamise kohta. Läbipaistvuse tagamiseks peavad EL ja liikmesriigid sellistest kokkulepetest teavitama komisjoni ja Euroopa välisteenistust ning need avaldama.

Juhul kui on sõlmitud praktiline kokkulepe, peab saatkond või konsulaat, millelt esindamata kodanik taotleb konsulaarkaitset, kuid mis ei ole vastavalt konkreetsele kehtivale kokkuleppele pädev seda andma, tagama direktiivi artikli 7 lõike 3 kohaselt, et taotlus suunatakse edasi asjaomasele saatkonnale või konsulaadile, välja arvatud juhul, kui see seaks ohtu konsulaarkaitse andmise, eriti kui küsimuse kiireloomulisus nõuab taotluse saanud saatkonna või konsulaadi kohest tegutsemist.

Kõik liikmesriigid on sellised kokkulepped mingil kujul sõlminud. Sellega seoses on tuvastatud kaks probleemi, mille tõttu esindamata ELi kodanikel võib tekkida viivitusi või takistusi konsulaarabi saamisel, kuigi neil on selleks õigus.

Esiteks ei avalikustata suuremat osa kokkulepetest piisavalt, et tagada läbipaistvus ja see, et esindamata kodanikud neid tulemuslikult kasutaksid. Edasiste jõupingutuste raames võiks viidata kõigile liikmesriikidevahelistele alalistele kokkulepetele ühes keskses kohas. Nii on võimalik täiendada kohalikele oludele kohandatud teavet. See aitaks täpsustada, milline liikmesriik vastutab varasema kokkuleppe alusel teiste liikmesriikide esindamata kodanike abistamise eest.

Liikmesriikide kohustuse teavitada kahepoolsetest ja praktilistest kokkulepetest komisjoni, Euroopa välisteenistust ja ELi delegatsioone (et neist saaks suurema tähelepanu pälvimiseks teavitada ELi suhtluskanalite kaudu) võiks muuta rangemaks, kehtestades näiteks teavitamisele tähtaja. Samuti võiks olla kasu sarnaste teavitamisnõuete kehtestamisest reisisoovituste ja liikmesriikide konsulaarvõrgustike kontaktisikute loetelude kohta, mis peaks artikli 2 lõiget 2 kohaldavate liikmesriikide puhul hõlmama aukonsulite kontaktandmeid ning aukonsulite pakutava konsulaarkaitse ulatust.

Teiseks on liikmesriigid mõnel juhul nõudnud, et enne teise liikmesriigi esindamata kodanikule abi andmist sõlmitaks vastavate välisministeeriumide vahel kahepoolne kokkulepe, kuigi direktiivis sellist nõuet ei ole. Lisaks on esindatud liikmesriigid mõnel juhul keeldunud konsulaarkaitse andmisest esindamata kodanikele, väites, et kahepoolsete kokkulepete alusel vastutavad selle eest teised esindatud liikmesriigid. Selles küsimuses tuleks meenutada artikli 7 sätet, mille kohaselt on esindamata ELi kodanikel õigus paluda kaitset mis tahes liikmesriigi saatkonnalt või konsulaadilt. Pealegi – juhtudel, kus kokkulepped on sõlmitud, peavad taotluse asjaomasele saatkonnale või konsulaadile edasi suunama selle liikmesriigi ametiasutused, kelle poole pöörduti, mitte asjaomane kodanik.

Üldiselt näib, et esindamata ELi kodanike taotluste edasisuunamise menetlusega seoses puudub selgus ja arusaamine. Kuigi direktiiv võimaldab liikmesriikide vahel kahepoolseid kokkuleppeid sõlmida, näib olevat vajalik täpsustada, et see ei ole esindamata ELi kodanikele konsulaarabi andmise eeltingimus.

5.1.5.Isikutuvastus (artikkel 8)

Artikli 8 lõikes 1 on nõutud, et konsulaarkaitse taotlejad tõendaksid, et nad on ELi kodanikud, esitades passi või isikutunnistuse. Artikli 8 lõikes 2 on sätestatud, et kui ELi kodanik ei saa esitada kehtivat passi või isikutunnistust, võib kodakondsust tõendada mis tahes muul viisil, sealhulgas vajaduse korral kontrollides kodakondsust selle liikmesriigi diplomaatiliste või konsulaarasutuste abil, mille kodanik taotleja väidab ennast olevat. Artikli 8 lõikes 3 on ette nähtud, et artiklis 5 osutatud pereliikmete puhul võib nende isikusamasust ja peresuhete olemasolu tõendada mis tahes viisil, sealhulgas seeläbi, et abistav liikmesriik kontrollib seda artikli 8 lõikes 1 osutatud ELi kodaniku kodakondsusjärgse liikmesriigi diplomaatiliste või konsulaarasutuste abil.

Enamik liikmesriike on artikli 8 siseriiklikku õigusesse üle võtnud 35 .

Üldiselt kohaldatakse seda sätet tulemuslikult ja liikmesriigid ei ole teatanud olulistest probleemidest seoses konsulaarkaitset taotlevate esindamata ELi kodanike või nende pereliikmete tuvastamisega.

5.1.6.Abi liigid (artikkel 9)

Artiklis 9 on esitatud mitteammendav 36 loetelu kõige tavalisematest juhtudest, kus esindamata ELi kodanikud võivad taotleda esindatud liikmesriikidelt konsulaarabi:

·vahistamine või kinnipidamine,

·kuriteo ohvriks langemine,

·raske õnnetus või haigus,

·surm,

·hädaolukorras abistamine ja repatrieerimine ning

·vajadus tagasipöördumistunnistuse järele.

Kõigil sellistel juhtudel peavad liikmesriigid andma esindamata ELi kodanikele sama abi, mida nad osutaksid oma kodanikele. Sellest tulenevalt võib saadava toetuse tase liikmesriigiti erineda.

Direktiivi artiklis 9 loetletud kuuel juhul pakuvad konsulaarkaitset kõik liikmesriigid. Liikmesriikide tegelikult antava abi täpsed liigid näivad liikmesriigiti oluliselt erinevat ja sõltuvad tavaliselt iga juhtumi konkreetsetest asjaoludest. Suurem osa liikmesriike viitab oma siseriiklikus õiguses sõnaselgelt artiklis 9 sätestatud kuuele juhule, välja arvatud kaks liikmesriiki, kus neid kuut juhtu käsitletakse poliitikas või praktikas. Lisaks näeb mitu liikmesriiki sõnaselgelt ette direktiivi kohaldamise ka muudes kui artiklis 9 loetletud olukordades, näiteks seoses saatjata alaealistega.

Tõenditest nähtub, et vajadus saada tagasipöördumistunnistus on kõige sagedam olukord, kus liikmesriigid kriisivälisel ajal teiste liikmesriikide kodanikele abi annavad, teisel kohal on päringud ja teabenõuded. See on üks põhjustest, miks võeti vastu nõukogu 18. juuni 2019. aasta direktiiv (EL) 2019/997, millega kehtestatakse ELi tagasipöördumistunnistus ja tunnistatakse kehtetuks otsus 96/409/ÜVJP, 37 mida hakatakse eeldatavasti kohaldama 2025. aastal. Suurem osa esindamata ELi kodanike abistamise juhtumeid 2020. aastal seisnesid hädaolukorras abistamise ja repatrieerimises COVID-19 kriisi kontekstis. Hinnanguliselt vähemalt 500 Afganistanist evakueeritud ELi kodanikku ja nende pereliikmed olid esindamata kodanikud.

Kuigi eespool kirjeldatud olukordade loetelu ei ole ammendav, on mitu ELi delegatsiooni teatanud juhtudest, kus liikmesriik on keeldunud andmast esindamata ELi kodanikele konsulaarkaitset. Sellistel juhtudel on liikmesriik põhjendanud keeldumist sellega, et taotletud abi ei kuulu loetletud abi liikide hulka, samas tema enda siseriiklikud õigusaktid kohustavad teda andma sellist abi oma kodanikele.

Asjaolu, et artiklis 9 esitatud abi liikide loetelu ei ole ammendav, on tähtis, sest tähendab, et esindamata ELi kodanikel on õigus saada mittediskrimineerival viisil ka muud konsulaarkaitsealast abi, mida liikmesriigid pakuvad oma kodanikele.

Nendest tähelepanekutest järeldub, et parema prognoositavuse ja õiguskindluse tagamiseks võiks suurendada selgust seoses sellega, millist konsulaarabi peavad liikmesriigid esindamata ELi kodanikele andma.

5.2.Koordineerimis- ja koostöömeetmed

5.2.1.Üldeeskirjad (artikkel 10)

Artikli 10 lõikes 1 nõutakse, et liikmesriigid teeksid omavahel ja ELiga koostööd ja koordineeriksid oma tegevust, et tagada esindamata kodanikele konsulaarkaitse. Artikli 10 lõigetes 2 ja 3 on täpsustatud viis, kuidas abistav liikmesriik peab tegema konsulaarkaitse taotluse saamisel koostööd esindamata kodaniku kodakondsusjärgse liikmesriigiga. Lõigetes 2 ja 3 on ka esitatud nõuded sellise teabe vahetamise kohta, mis käsitleb abitaotlust, abi taotleva esindamata kodaniku identiteeti ja pereliikmeid, kes võivad vajada konsulaarkaitset. Abistav liikmesriik peab ka hõlbustama teabevahetust kodaniku ja tema kodakondsusjärgse liikmesriigi vahel ning kodakondsusjärgne liikmesriik vastutab suhtluse eest kodaniku pereliikmete ja muude asjaomaste isikute või asutustega. Artikli 10 lõikes 4 on ette nähtud, et liikmesriigid peavad teavitama Euroopa välisteenistust tema turvalise internetilehe kaudu välisministeeriumide asjaomas(t)est kontaktisiku(te)st.

Enamik liikmesriike on artikli 10 siseriiklikku õigusesse üle võtnud 38 .

Liikmesriigid teatasid, et nendevaheline koostöö ja koordineerimine on üldiselt tõhus. Enamikul juhtudel tagavad praktikas selle koordineerimise ELi delegatsioonid ja kohalikud konsulaarkoostöö koosolekud toimuvad tavaliselt nende ruumides. Siiski on kindlaks tehtud mitu probleemi, mis on esitatud allpool.

Esiteks on esinenud juhtumeid, kuigi harva, kus esindamata ELi kodanikud paluvad abi teiselt liikmesriigilt, kes edastab seepeale taotluse naaberjurisdiktsioonis asuvale lähimale kodaniku kodakondsusjärgse liikmesriigi saatkonnale.

Teiseks on mõnel juhul kodakondsusjärgsed liikmesriigid keeldunud andmast abistavatele liikmesriikidele oma kodanike kohta teavet, tuues põhjuseks nende isikuandmete kaitse.

Kolmandaks on esindatud liikmesriigid mõnikord kriisiolukordades ELi kodanike esitatud üksiktaotlustega ülekoormatud, muu hulgas seetõttu, et esindamata liikmesriikidel on piiratud juurdepääs teabele, mida levitatakse kohalikes koordineerimisvõrgustikes. Tavaliselt saavad kodanike taotlustele kõige kiiremini reageerivad saatkonnad ja konsulaadid aja jooksul kõige rohkem taotlusi, mistõttu kaob neil motivatsioon kiiresti tegutseda. Sellistel juhtudel võib survet kolmandas riigis esindatud liikmesriikidele vähendada konsulaarteenuste suurem digitaliseeritus ja tõhustatud koostöö.

Liikmesriikidevaheline koostöö esindamata kodanikele konsulaarkaitse andmisel on üldiselt tulemuslik. Arvestades aga eespool kirjeldatud olukordi, võivad mõned puudujäägid tekitada viivitusi või isegi esindamata kodanikele abi andmata jätmist. Eriti suured puudujäägid on digitaalsete töövahendite puudumine, suutlikkusega seotud probleemid, eelkõige kriisi ajal, ja sõnaselge õigusliku aluse puudumine ELi kodanike isikuandmete töötlemiseks (sealhulgas andmeedastuse kohta). Lisaks võiks veelgi suurendada konsulaarasutuste teadlikkust direktiivis sätestatud põhimõtetest ja nõuetest, et nad suudaksid täita oma kohustust anda vajaduse korral abi.

5.2.2.ELi delegatsioonide roll (artikkel 11)

Artiklis 11 on ette nähtud, et ELi delegatsioonid peavad tegema liikmesriikide saatkondade ja konsulaatidega tihedat koostööd ja koordineerima oma tegevust, et edendada koostööd ja koordineerimist kohalikul tasandil ja kriisiolukorras, eelkõige pakkudes logistilist tuge ja teavet abi kohta, mida esindamata kodanikel võiks olla õigus saada. Peale selle hõlbustavad ELi delegatsioonid ja Euroopa välisteenistuse peakorter teabevahetust liikmesriikide saatkondade ja konsulaatide vahel ning vajaduse korral teabevahetust kohalike asutustega. ELi delegatsioonid peavad ka tegema kättesaadavaks üldise teabe abi kohta, mida esindamata kodanikel võiks olla õigus saada, eelkõige sõlmitud praktiliste kokkulepete kohta, kui see on asjakohane.

ELi delegatsioonide volitused konsulaarkaitse valdkonnas on täpsemalt määratletud Euroopa välisteenistuse otsuse artikli 5 lõikes 10, milles on nõutud, et need delegatsioonid osutaksid „liikmesriikide vastava taotluse korral liikmesriikidele abi diplomaatiliste suhete korraldamisel ja kolmandates riikides liidu kodanikele konsulaarkaitse tagamisel, kulutamata selleks täiendavaid ressursse“ 39 . Sellega täpsustatakse, et ELi delegatsioonidelt eeldatakse liikmesriikide toetamist nii esindamata kui ka esindatud ELi kodanike abistamisel.

ELi delegatsioonid on kohalike konsulaarkoostöö võrgustike toimimiseks hädavajalikud. Neil on põhiroll kohalike konsulaarkoostöö koosolekute juhatamisel või nende koosolekute juhatamise toetamisel, nende koosolekute korraldamisel ning liikmesriikide konsulaarasutuste kriisideks valmisoleku ja neile kohapeal reageerimise koordineerimisel. Nende roll seoses ELi kodanikega seisneb peamiselt kodanike ja konsulaarkaitset anda suutvate liikmesriikide esinduste vaheliste kontaktide koordineerimises ja loomises. Siinkohal läheb liikmesriikide (ja mõnel juhul ELi kodanike) kontaktpunktina tegutsevate ELi delegatsioonide aktiivne roll pidevalt direktiivis nõutust kaugemale.

Kuigi liikmesriigid peavad üldist koostööd ELi delegatsioonidega ja nendepoolset koordineerimist tulemuslikuks, on paljud rõhutanud vajadust tugevdada ELi delegatsioonide üldist rolli. Juba praegu tegutsevad ELi delegatsioonid ennetavalt nii kriisiolukordades kui ka kriisivälisel ajal ning liikmesriigid paluvad neilt sageli, et nad tegutseksid valdkondades, mis ei kuulu nende kindlaks määratud pädevusse, eelkõige pakkudes otsest abi seda vajavatele ELi kodanikele, nagu seda ilmestavad hiljutised näited.

COVID-19 pandeemia ajal olid peaaegu kõik ELi delegatsioonid eriti aktiivsed liikmesriikide tegevuse üldises koordineerimises, sealhulgas repatrieerimislendude koordineerimises ja teabe vahetamises nii kutseliste esinduste kui ka aukonsulitega. Mõnel juhul asus ELi delegatsioon juhtima ELi kodanike repatrieerimislendude koordineerimist, näiteks Fidžil, kus on diplomaatiline esindus vaid vähestel liikmesriikidel 40 .

2021. aasta Kabuli õhusilla ajal Afganistanis pöördusid liikmesriigid, kes ise Kabuli lennujaamas kohal ei olnud, Euroopa välisteenistuse ja ELi delegatsiooni poole, et tagada oma kodanikele juurdepääs lennujaamale ja kohad lennukites. Euroopa välisteenistus ja ELi delegatsioon tegutsesid, et aidata neil kodanikel saada ühendust Kabuli lennujaamas esindatud liikmesriikide kolleegidega.

Liikmesriigid võtsid Eswatinis 2021. aasta suvel toimunud rahutuste ajal ühendust ELi delegatsiooniga, mis on kohapeal ainus ELi diplomaatiline esindus, et jagada teavet oma kõige haavatavamate kodanike kohaloleku kohta ning uurida julgeolekuolukorra ja võimalike evakueerimisvõimaluste kohta. Hädavajalik oleks olnud täpsustada ELi delegatsioonide rolli juhtudel, kus need kujutasid endast ainsat ELi diplomaatilist esindust, et tagada evakueerimise järelmeetmed, kui vastav olukord oleks tekkinud.

Eritreas abistas ELi delegatsioon vahetult esindamata ELi kodanikku, pöördudes kohalike ametiasutuste poole, et tagada transport ja haiglaravi, võimaldades turvaliselt Euroopasse naasta.

Venemaa agressioonisõjas Ukraina vastu korraldas ELi delegatsioon Kiievis edukalt kaks nn diplomaatilise rongi operatsiooni, leppides Ukraina riikliku raudtee-ettevõtjaga Ukrzaliznytsia kokku erivagunite broneerimise Kiievist Chełmi (Poola) sõitvale rongile. Selle algatusega evakueeriti Ukrainast 9. ja 14. märtsil 2022 korraldatud kahes operatsioonis edukalt mitusada ELi kodanikku, nende pereliikmeid ning ELi delegatsiooni ja liikmesriikide saatkondade kohalikke esindajaid.

2022. aasta juunis aitas ELi delegatsioon Somaalias ühe liikmesriigi palvel päästa ELi kodaniku, kelle paat oli purunenud umbes 100 km kaugusel Kismayo rannikust Somaalias. ELi delegatsioon võttis ühendust Jubalandi osariigi ametivõimudega, kes tegid edukaks osutunud päästeoperatsiooni jaoks kättesaadavaks neli paati.

Direktiivi võimaliku läbivaatamise mõjuhindamise raames ELi delegatsioonide seas korraldatud küsitlusest 41 ilmnes, et kodanikud taotlevad juba praegu sageli ELi delegatsioonidelt abi (eriti pärast COVID-19 pandeemia puhkemist) ja et need näitajad on tõusuteel 42 .

ELi delegatsioonide võrgustik Kariibi mere piirkonnas ja ELi delegatsioon Fidžil on ühed vähestest ELi diplomaatilistest esindustest nendes suurtes regioonides. Liikmesriikide konsulaaresinduste vähesus on eriti kriitiline probleem Kariibi mere piirkonnas, mis on turismimagnet, kuid kus loodusõnnetuste tõenäosus on suur. Ka ELi delegatsioonid merepiirita Eswatinis ja Lesothos ning ELi delegatsioonid Barbadosel, Guyanas ja praegu Afganistanis on ainsad ELi diplomaatilised esindused nendes riikides.

Kirjeldatu põhjal võib järeldada, et ELi delegatsioonide rolli võib olla vaja täpsustada ja tugevdada, et paremini kajastada nende üha nähtavamat tegevust kohapeal ning tagada õiguskindlus, sealhulgas andes neile pädevuse välismaal teatavates olukordades ja liikmesriikide taotlusel ELi kodanike vahetult abistamiseks. Ulatusliku ELi delegatsioonide võrgustiku tõhusam kasutamine parandaks välismaal abi vajavatele ELi kodanikele antavat toetust.

Olemasolevate vahendite kasutamise optimeerimiseks peaks jätma ruumi lahendustele, mis on loodud konkreetse kolmanda riigi ja olukorra jaoks. Eelistada tuleks lahendusi, millel on piiratud mõju eelarvele, näiteks ühiste konsulaarrühmade tõhusam kasutamine. Nendesse rühmadesse koondataks ELi ja liikmesriikide konsulaartöötajad, kes on valmis lähetuseks või tugitegevuseks eelkõige häda- ja kriisiolukordadele reageerimisel. Liikmesriikide konsulaartöötajaid võiks lähetada ka konkreetsetesse ELi delegatsioonidesse, et suurendada kohapealset konsulaarvaldkonna oskusteavet piiratud konsulaaresindatusega riikides.

Sellistele suundumustele võiks reageerida näiteks ELi delegatsioonide tugirolli laiendamisega, eelkõige nendes kolmandates riikides, kus liikmesriikide konsulaaresindatus on väga väike. Sellega seoses nõustus 2020. aasta märtsis tehtud ELi kodakondsust ja demokraatiat käsitlevas Eurobaromeetri uuringus enam kui üheksa vastajat kümnest sellega, et kui nad viibiksid ELi-välises riigis, kus nende kodakondsusjärgne liikmesriik ei ole esindatud, sooviksid nad paluda tuge hoopis ELi delegatsioonilt 43 . 

5.2.3.Kohalik koostöö (artikkel 12)

Artiklis 12 täpsustatakse, et kohalikud koostöökoosolekud peavad hõlmama regulaarset teabevahetust esindamata kodanikele olulistes küsimustes. Lisaks täpsustatakse selles, et neil koosolekutel peavad liikmesriigid sõlmima vajaduse korral artiklis 7 osutatud praktilised kokkulepped esindamata kodanikele asjaomases kolmandas riigis tõhusa kaitse tagamiseks. Kui liikmesriigid ei ole teisiti kokku leppinud, juhatab kohalikke koostöökoosolekuid liikmesriigi esindaja tihedas koostöös ELi delegatsiooniga.

Üldiselt on kohalikud koostöökoosolekud kasulikud ja tõhusalt korraldatud, kuigi selliste koosolekute tase ja tulemuslikkus võivad kolmandate riikide lõikes erineda. Alates COVID-19 pandeemia puhkemisest on kohalikud koostöökoosolekud toimunud enamasti veebi kaudu. Praktikas ei paista olevat paigas selget koosoleku juhatajate hierarhiat või nimetamist (kusjuures aina rohkem pakutakse koosolekute juhatamist ELi delegatsioonidele).

Liikmesriikidele, kelle esindustes on vähe töötajaid, on kohalik koordineerimine ülitähtis nii teabeallikana kui ka praktilise vahendina konsulaarkaitsega seotud probleemide lahendamisel. Samas on ELi delegatsioonid teatanud, et osavõtt kohalikest konsulaarkoostöö koosolekutest on ebaühtlane (eriti tavalisel kriisivälisel ajal). Seda võib põhjendada sellega, et mõnel väikese arvu töötajatega esindusel on kõikidel aruteludel raske osaleda või esindamata liikmesriikidel on raske neile kohalikele koostöövõrgustikele ligi pääseda (arutelude laadi arvestades ei ole veebis osalemine alati võimalik või soovitav).

Kohalikel konsulaarkoostöö koosolekutel arutatud teave ei ole alati kohapeal esindamata liikmesriikidele kättesaadav või juurdepääsetav. Kuigi arutelu ja tagasiside soodustamiseks laaditakse koosolekute protokollid üles Euroopa välisteenistuse konsulaartöö veebiplatvormile (CoOL), võiksid ELi delegatsioonid teavitada esindamata liikmesriike selliste koosolekute päevakorrast ette, et tagada järjepidev teavitus. Kuigi esindamata liikmesriike, kelle kodanikke on asjaomases kolmandas riigis vähe, ei pruugi olla vajalik ja võimalik alati veebi kaudu kaasata, on väga tähtis kaasata nad kriisi ajal.

Eespool nimetatut silmas pidades võiks ette näha lisameetmed, et tugevdada kohalikus konsulaarkoostöös teabevahetust esindamata liikmesriikidega ja nende osavõttu. Lisaks on riiklikud ametiasutused kõige usaldusväärsem allikas, kust saada teada esindamata kodanike arv kolmandas riigis (vähemalt alaliste elanike arv). Liikmesriike tuleks ärgitada tagama, et nende kodanikel oleks võimalus registreeruda kodakondsusjärgse liikmesriigi ametiasutuste juures, kui nad reisivad või elavad riikides, kus nad ei ole esindatud.

5.2.4.Kriisiks valmisolek ja kriisikoostöö (artikkel 13)

Kolmandas riigis esindatud liikmesriigid peavad kooskõlastama oma hädaolukorraks valmisoleku plaanid omavahel ja ELi delegatsiooniga, et tagada kriisi korral esindamata kodanike täielik abistamine. EL ja liikmesriigid peavad tegema tihedalt koostööd, et tagada esindamata kodanikele hädaolukorra või kriisi korral tõhus abi, ning nad peavad teavitama üksteist võimaluse korral aegsasti olemasolevatest evakuatsioonivõimalustest.

Direktiivi artikli 13 lõikes 3 on ette nähtud, et juhtriik või abi koordineeriv liikmesriik (abi koordineerivad liikmesriigid) vastutab (vastutavad) igasuguse esindamata kodanikele antava abi koordineerimise eest teise asjaomase liikmesriigi, ELi delegatsiooni ja Euroopa välisteenistuse peakorteri toetusel. Ühtlasi on selles sätestatud, et liikmesriigid peavad andma juhtriigile või abi koordineerivale liikmesriigile (abi koordineerivatele liikmesriikidele) kogu vajaliku teabe enda esindamata kodanike kohta, kes viibivad kriisikoldes. Juhtriik või esindamata kodanike abistamist koordineeriv liikmesriik võib (koordineerivad liikmesriigid võivad) vajaduse korral taotleda tuge sellistest vahenditest nagu Euroopa välisteenistuse kriisiohjestruktuurid ja liidu elanikkonnakaitse mehhanism.

Kriisiks valmisolek ja kriisikoostöö on eriti tähtis pärast hiljutisi kriise, võimaldades kasutada ELi ja selle liikmesriikide kombineeritud võimekust evakueerimis-/repatrieerimisoperatsioonideks, analüüside ja teabe jagamiseks ning esindatud ja esindamata ELi kodanike toetamiseks. Euroopa välisteenistuse, asjaomaste ELi delegatsioonide ja komisjoni hädaolukordadele reageerimise koordineerimiskeskuse reageerimisvõime, tõhusus ja abi liikmesriikidevahelise koostöö toetamisel on olnud kesksel kohal COVID-19 pandeemias, Venemaa Ukraina-vastases agressioonisõjas ja muudes poliitilistes kriisides või (loodus)õnnetustest tingitud olukordades.

Kriisiks valmisoleku ja kriisikoostöö kontekstis on artiklis 13 nõutud ühist hädaolukorraks valmisoleku plaanimist (ühised raamistikud), teabevahetust liikmesriikide vahel, juhtriigile (või muule abi koordineerivale liikmesriigile) koordineerimisrolli määramist, ühiseid konsulaarrühmi ning võimalikku toetust Euroopa välisteenistuselt (sh ELi delegatsioonidelt) ja liidu elanikkonnakaitse mehhanismilt. ELi delegatsioonidel on ühiste raamistike ettevalmistamise koordineerimisel juhtroll.

Euroopa välisteenistuse hinnangul on maailmas kasutusel ligikaudu 94 ühist raamistikku ja 2022. aasta lõpuks võetakse eeldatavasti vastu veel umbes 20 44 . Ühised raamistikud on olnud eriti kasulikud juba ainuüksi seetõttu, et nad suurendavad teadlikkust kriisiks valmisoleku vajalikkuse kohta. Paraku ei ole neid olemas veel iga kolmanda riigi jaoks ja neid tuleb sageli ajakohastada, et neist kriisi ajal kasu oleks. ELi ja selle liikmesriikide ühine reageerimine COVID-19 kriisile on aidanud arendada liikmesriikide koostööd. COVID-19 puhangu järel on rohkem tähelepanu pööratud sellisele teabe jagamisele ja ühise hädaolukorraks valmisoleku plaanimise ajakohastamisele. Ometi on igas kolmandas riigis erinev see, millisel määral sisaldab selline plaanimine ajakohastatud teavet territooriumil viibivate esindamata liikmesriikide kodanike kohta.

COVID-19 ajal saadud kogemuste hindamine tugevdas ideed ELi delegatsioonide suuremast rollist kriisiolukorras, sealhulgas nende rollist kriisiolukordade hindamisel. Samuti rõhutati selles vajadust vaadata kohalikul tasandil läbi ühised raamistikud, arvestades COVID-19 kriisi ajal saadud kohalikke kogemusi 45 . Pealegi vastutavad kolmandates riikides, kus liikmesriik ei ole esindatud, ühiste raamistike ettevalmistamise eest peamiselt ELi delegatsioonid. Näiteks ELi delegatsioonid Eswatinis ja Lesothos on juba ühised raamistikud ette valmistanud. Samamoodi valmistas ELi delegatsioon Barbadosel ette kogu Kariibi mere idapiirkonda hõlmava ühise raamistiku kavandi, mille jaoks oodatakse praegu teavet liikmesriikidelt.

Juhtriigid on olemas 22 kolmandas riigis. Kuigi juhtriigi kontseptsiooni suhtutakse üldiselt soosivalt, eriti liikmesriikides, kes on regulaarselt esindamata, on sellel kontseptsioonil praktikas piiranguid, sest terava kriisi korral võib juhtriigil tekkida ülekoormatus. Samuti ei ole kontseptsioon kriisiks valmisoleku seisukohast nii terviklik kui hiljem vastu võetud ühiste raamistike kontseptsioon 46 . Lisaks võtavad ELi delegatsioonid mõnikord endale koordineeriva rolli, mis sarnaneb juhtriigi rolliga. Sellised kattumised võivad põhjustada segadust.

COVID-19 kogemuste hindamises osutati vajadusele vaadata läbi juhtriigi kontseptsioon, võttes arvesse kriisi ajal täheldatud puudusi 47 . Selles märgiti eelkõige, et kui kontseptsioon jääb kasutusse, võib kaaluda uuenduslikke vahendeid juhtriikide toetamiseks, et tagada koormuse õiglane jagamine. See võib hõlmata ELi delegatsioonide rolli suurendamist, et nad saaksid ELi reageerimist koos juhtriigiga koordineerida.

Mõned liikmesriigid on varasemate kriiside ajal kasutanud ühiseid konsulaarrühmi. Näiteks osutus see kontseptsioon väga tulemuslikuks COVID-19 pandeemia varases staadiumis, eelkõige esindatud liikmesriikide koormuse leevendamisel. Sellised rühmad loodi 2018. aasta jalgpalli maailmameistrivõistluste ajal Venemaal ja pärast 2018. aasta maavärinat Indoneesias. Selle kontseptsiooni võiks siiski direktiivi paremini lõimida, sealhulgas sätestades esindamata liikmesriikidele selged normid ja menetlused, et nad saaksid kriisi ajal üksteisega aktiivsemalt suhelda ja vastutusekoormat tasakaalustada.

Direktiivi põhjendustes on sedastatud, et liikmesriigid võivad liidu elanikkonnakaitse mehhanismi oma äranägemise järgi abivahendina kasutada. COVID-19 kriisi ajal taotleti liidu elanikkonnakaitse mehhanismist toetust rohkem kui kunagi varem (408 lendu, liidu elanikkonnakaitse mehhanismi rahastatud lendudega repatrieeriti 100 313 reisijat) 48 . Kuigi liidu elanikkonnakaitse mehhanism pakub võimalusi toetada muud kriisidega seotud konsulaartegevust, kasutati enne kõnealust erandlikku olukorda seda mehhanismi konsulaarabi andmiseks harva. Mehhanismi edasist kasutamist tulevase repatrieerimise vajadusteks tuleb soodustada ja arutada. Liikmesriigid peaksid olema teadlikud liidu elanikkonnakaitse mehhanismi kasutamise võimalusest ja korrast.

See, millisel määral ja kuidas direktiivi artiklis 13 osutatud erinevaid kriisiks valmisoleku ja kriisikoostöö kontseptsioone kasutatakse, on kolmandate riikide lõikes erinev. Kõigis kolmandates riikides ei kasutata ühist hädaolukorraks valmisoleku plaanimist ning selle kvaliteet ja sisu varieeruvad. Samamoodi on juhtriigi roll võetud kasutusele suhteliselt vähestes kolmandates riikides. Üksiti ei näi liikmesriigid olevat täielikult kursis liidu elanikkonnakaitse mehhanismi kasutamisega konsulaarotstarbel, mis võib viidata vajadusele anda mehhanismi kohta rohkem kasutusjuhiseid ja kohandada seda veelgi, et rahuldada praktilisi vajadusi 49 . Olgugi et ühiseid konsulaarrühmi on seni kasutatud piiratud määral, näib, et see on olnud tulemuslik ja tõhus vahend kriisi ajal esindatud liikmesriikide koormuse leevendamiseks. Kuigi direktiivis on sellele kontseptsioonile viidatud, võib tekkida vajadus propageerida selle kasutamist ja kontseptsiooni veelgi täpsustada.

Eespool kirjeldatut arvestades tuleb artiklis 13 osutatud kontseptsioonide võimalikul läbivaatamisel arvesse võtta hiljuti saadud kohalike kogemuste tagajärgi, sealhulgas võimalust määrata ELi delegatsioonidele kriisiks valmisoleku valdkonnas suurem roll. Nimelt ei ole kriisiks valmisoleku mehhanismid kõigis riikides ühesugused: kui mõnes riigis on koordineerimiskohustused määratletud ühistes raamistikes, siis teistes kasutatakse endiselt juhtriigi kontseptsiooni ja kui ühiseid raamistikke ka kasutatakse, ei ole need ühesuguse kvaliteediga. Mõnes kolmandas riigis, kus EL on esindatud ainult ELi delegatsioonidega, vastutavad ühiste raamistike ettevalmistamise eest peamiselt delegatsioonid. Ühtlasi ei olda hästi informeeritud sellest, millal ja kuidas saab liidu elanikkonnakaitse mehhanismi kasutada. Puudub ka järjepidevus küsimuses, kes juhatab kohalikke konsulaarkoostöö koosolekuid, ning esindamata liikmesriikide osalemine nendel koosolekutel on erinev. Samuti ei ole selge, kuidas vahetada teavet esindamata ELi kodanike kohta kooskõlas isikuandmete kaitse üldmääruse ja ELi institutsioonide andmekaitsemäärusega.

5.3.Finantsmenetlused (artiklid 14 ja 15)

Esindamata kodanikud peavad maksma oma kodakondsusjärgsele liikmesriigile tagasi konsulaarkaitse kulud, mille peaksid samadel tingimustel maksma abistava liikmesriigi kodanikud. Artikli 14 lõikes 2 on ette nähtud, et abistav liikmesriik võib paluda esindamata kodaniku kodakondsusjärgsel liikmesriigil kulud hüvitada ja et need kulud tuleb hüvitada mõistliku ajavahemiku jooksul, mis ei ületa 12 kuud. Esindamata kodaniku kodakondsusjärgne liikmesriik võib paluda asjaomasel esindamata kodanikul kõnealused kulud hüvitada. Artikli 14 lõikes 3 on sätestatud, et kui vahistamise või kinnipidamise korral antav konsulaarkaitse tekitab ebatavaliselt suuri, kuid vältimatuid ja õigustatud kulusid, võib abistav liikmesriik paluda sellised kulud hüvitada kodakondsusjärgsel liikmesriigil.

Artiklis 15 on sätestatud, et kriisiolukorras võib abistav liikmesriik esitada mis tahes taotlused esindamata kodanikule antud abiga seotud kulude hüvitamiseks esindamata kodaniku kodakondsusjärgsele liikmesriigile, isegi kui esindamata kodanik ei ole allkirjastanud tagasimaksekohustust. Abistav liikmesriik võib paluda esindamata kodaniku kodakondsusjärgselt liikmesriigilt selliste kulude proportsionaalset hüvitamist, jagades tegelikult kantud kulude kogusumma abi saanud kodanike arvuga. Kui abistav liikmesriik sai abistamiseks rahalist toetust liidu elanikkonnakaitse mehhanismi kaudu, tuleb esindamata kodaniku kodakondsusjärgse liikmesriigi osa suuruse kindlaks määramisel võtta arvesse ELi osa.

Enamik liikmesriike on artiklid 14 ja 15 üle võtnud 50 .

Nagu liikmesriigid on teatanud, kohaldatakse hüvitamisnorme praktikas harva. Vaid neli liikmesriiki teatasid, et on taotlenud teiselt liikmesriigilt hüvitamist.

Direktiivis ei mainita sõnaselgelt abistava liikmesriigi võimalust taotleda hüvitist otse esindamata ELi kodanikelt, kuigi liikmesriigid tegelikult seda meetodit kasutavad. 12 liikmesriiki pakuvad võimalust nõuda konsulaarkaitse kulud sisse otse abi saanud esindamata kodanikelt. Näib, et mitu sellist liikmesriiki püüab esmalt nõuda kulude hüvitamist esindamata kodanikult ja ainult juhul, kui see ei õnnestu, taotlevad nad hüvitamist kodakondsusjärgselt liikmesriigilt.

Sellest lähtuvalt võib olla vajadus muuta direktiivis sätestatud rahalise hüvitamise kord selgemaks. Selleks, et hõlmata olukordi, kus liikmesriigid on otsustanud esindatud kodanikke vabatahtlikult abistada, võiks kaaluda, kas võimaliku läbivaatamise käigus muuta direktiivi lisades esitatud hüvitamisvorme nii, et need hõlmaksid nii esindamata kui ka esindatud ELi kodanikega seotud hüvitamist.

6.Järeldused

Liikmesriikides direktiivi kohaldamist käsitlev hindamine näitab, et direktiivi eesmärk, milleks on aidata ELi kodanikel lihtsamini kasutada oma konsulaarkaitsega seotud õigusi ELi-välistes riikides, kus nende kodakondsusjärgne liikmesriik ei ole esindatud, on valdavalt saavutatud.

Samas suureneb konsulaarkaitse taotluste esitamiseni viivate kriiside arv ja ulatus. Eelkõige andsid (ulatuse ja keerukuse poolest enneolematu) COVID-19 pandeemia, Afganistani kriis, Venemaa agressioonisõda Ukraina vastu ja järgnenud konsulaarkriisid võimaluse tuvastada puudused ja arutleda, kuidas tugevdada ELi kodanike konsulaarkaitsega seotud õigusi ning nende kasutamist veelgi hõlbustada.

Meetmeid võiks täpsustada ja ühtlustada, et veelgi hõlbustada konsulaarkaitse andmist esindamata ELi kodanikele, sealhulgas suurendades õiguskindlust abisaajate jaoks ja tagades sellise kaitse olenemata nende asukohast maailmas. Samuti võiks kaaluda teabe jagamise ja edastamise koordineerituse parandamist. Ka on kriisideks valmisoleku tagamiseks vaja rohkem kasutada prognoosivahendeid, eriti kui arvestada, millised tagajärjed on konsulaarkaitse puudumisel inimese jaoks. ELi delegatsioonide ametlik roll ning nendepoolne koordineerimine ja koostöö liikmesriikidega võiks paremini kajastada nende tegelikku kohapealset tööd, suurendades nii õiguskindlust.

Kohustus anda konsulaarkaitset jääb peaasjalikult liikmesriikidele. Siiski võiks kaaluda, kas ELi delegatsioone võiks täpselt määratletud asjaoludel ja liikmesriikide taotluse korral volitada ELi kodanikega vahetumalt suhtlema. Seda võib olla näiteks vaja repatrieerimise valdkonnas abi andmisel, eelkõige tagasipöördumistunnistuse väljaandmisel, kui seda saavad teha üksnes ELi delegatsioonid, ning ELi reageerimise tõhusamal koordineerimisel, et toetada esindamata ja esindatud kodanikke eelkõige kriisiolukordades. Tähtis on jälgida ELi tagasipöördumistunnistuse uue vormingu kasutuselevõttu, mis võib mõjutada võimalust anda seda liiki konsulaarkaitset kohtades, kus liikmesriikide esindatus on piiratud. ELi delegatsioonide rolli selline tugevdamine võib aidata koormust paremini jagada ja seeläbi tõhustada ELi olemasolevate ressursside kasutamist kolmandates riikides.

ELi delegatsioonide selline tugevdatud roll eeldaks ELi toimimise lepingu artikli 25 kohase üleminekuklausli kasutamist. ELi toimimise lepingu artiklis 25 on sätestatud lihtsustatud menetlus ELi kodakondsusest tulenevate õiguste laiendamiseks, mille korral nõukogu võtab ühehäälselt ja pärast Euroopa Parlamendilt nõusoleku saamist vastu sätted, millega suurendatakse või täiendatakse ELi kodanike õigusi, sealhulgas esindamata kodanike konsulaarkaitsega seotud õigusi. Sellise otsuse vastuvõtmine nõukogus oleks esimene samm õigusliku aluse suunas, mis on vajalik selleks, et teise sammuna võtta vastu õigusraamistik, mis tugevdab ELi delegatsioonide rolli konsulaarkaitse valdkonnas.

(1)

Kohtuotsus, 18. jaanuar 2022, Wiener Landesregierung (naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmise kinnituse tagasivõtmine), C-118/20, EU:C:2022:34, punkt 38 ja seal viidatud kohtupraktika.

(2)

Vt Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artikkel 46.

(3)

ELT L 106, 24.4.2015, lk 1.

(4)

Kuni Lissaboni lepingu jõustumiseni reguleeriti konsulaarkaitsega seotud õigust Nice’i lepingu artikliga 20 ja enne seda Maastrichti lepingu artikliga 8c, milles jäeti liikmesriikide kehtestada selle kaitse tagamiseks „omavahel vajalikud eeskirjad“. Artikli 8c järgimiseks ja võttes arvesse, et ühine kaitsekord tugevdaks Euroopa solidaarsuse ideed ja liidu identiteeti kolmandate riikide silmis, võtsid liikmesriigid vastu nõukogus kokku tulnud liikmesriikide valitsuste esindajate 19. detsembri 1995. aasta otsuse 95/553/EÜ Euroopa liidu kodanike kaitse kohta diplomaatiliste või konsulaaresinduste kaudu (EÜT L 314, 28.12.1995). Lissaboni leping asendas selle rakendusmeetodi. Uue käsitluse kohaselt oli nõukogul seadusandliku erimenetluse alusel ja pärast Euroopa Parlamendiga konsulteerimist volitus võtta vastu direktiive, millega kehtestatakse koordineerimis- ja koostöömeetmed, mida on vaja, et hõlbustada mis tahes liikmesriigi diplomaatiliste või konsulaarasutuste poolt ELi kodanikule kaitse andmist sellise kolmanda riigi territooriumil, kus ei ole esindatud liikmesriik, mille kodanik see isik on. Arvestades Lissaboni lepinguga kehtestatud õigusraamistikku, tunnistati direktiiviga kehtetuks ka otsus 95/553/EÜ.

(5)

 Põhjaliku teabe saamiseks vt artikkel „Good stories on consular support for EU citizens stranded abroad“ (Hästi lõppenud lood välismaale kinni jäänud ELi kodanikele pakutava konsulaarkaitse kohta) aadressil https://www.eeas.europa.eu/eeas/good-stories-consular-support-eu-citizens-stranded-abroad_en.

(6)

Vt valitsustevahelise kliimamuutuste paneeli aruanne „Climate Change 2022, Impacts, Adaptation and Vulnerability“ (Kliimamuutused 2022: mõju, kohanemine ja haavatavus), lk 15.

(7)

Siin arvestatakse ainult Ühendkuningriigi väljaastumislepingu alusel soodustatud isikuid (s. o ELi kodanikud, kes elasid Ühendkuningriigis enne 31. detsembrit 2020 ja jätkavad seal elamist), jättes välja ELi kodanikud, kes kolisid Ühendkuningriiki pärast 31. detsembrit 2020. Ühendkuningriigis on esindatud kõik liikmesriigid ja seal tegutseb ELi delegatsioon – võimalus, et ELi kodanik on esindamata, on väga väike. Regulaarselt toimuvad kohalikud konsulaarkoostöö koosolekud ning jätkuvalt tegeletakse konsulaarkriisideks valmisoleku plaanimisega. Võetud on meetmeid, et kohandada direktiivi Ühendkuningriigi muutumisega kolmandaks riigiks, sealhulgas ühiseid raamistikke. Konsulaarkaitset ei ole reguleeritud ei Ühendkuningriigi väljaastumislepingu ega ELi ja Ühendkuningriigi kaubandus- ja koostöölepinguga.

(8)

  2020. aasta aruanne ELi kodakondsuse kohta  – Kodanike võimestamine ja nende õiguste kaitsmine.

(9)

COM(2020) 690 final.

(10)

Selle algatuse suhtes kehtivad asjakohased parema õigusloome nõuded ja seda ei ole veel esitatud.

(11)

EU 7371/22.

(12)

 Julgeoleku- ja kaitsevaldkonna strateegiline kompass Euroopa Liidule, kes kaitseb oma kodanikke, väärtusi ja huve ning toetab rahvusvahelist rahu ja julgeolekut, https://www.eeas.europa.eu/sites/default/files/documents/strategic_compass_en3_web.pdf .

(13)

Selle üleskutse järel loodi 2022. aasta juulis Euroopa välisteenistuse alalise kriisidele reageerimise üksusena toimiv kriisidele reageerimise keskus (CRC), mis teeb koostööd kõigi ELi institutsioonide, liikmesriikide ja partnerite kriisiüksustega.

(14)

Teatise COM(2022) 404 final lisa.

(15)

Kõik edaspidi viidatavad artiklid on direktiivi artiklid, kui ei ole öeldud teisiti.

(16)

Aruandeperiood kestab seega 1. maist 2018, kui liikmesriigid pidid direktiivi siseriiklikku õigusesse üle võtma, kuni käesoleva aruande avaldamise kuupäevani.

(17)

Peatselt ilmuvad uuringud „Study to support the preparation of an impact assessment on a potential EU policy initiative on the coordination & cooperation measures to facilitate the exercise of the EU citizens’ right to consular protection“ (Uuring, millega toetatakse mõjuhinnangu koostamist võimaliku ELi poliitikaalgatuse kohta, mis käsitleb koordineerimis- ja koostöömeetmeid, et hõlbustada ELi kodanike konsulaarkaitse õiguse kasutamist), Tetra Tech Europe, Asterisk Research & Analysis ja VVA ning „Consular protection of unrepresented EU citizens in third countries effectiveness and future of the EU citizenship right to consular protection outside the EU“ (Esindamata ELi kodanike konsulaarkaitse kolmandates riikides. ELi kodakondsusest tuleneva väljaspool ELi tagatava konsulaarkaitse õiguse tulemuslik kasutamine ja tulevik), EU-CITZEN: Euroopa kodakondsusest tulenevaid õigusi käsitlev akadeemiline võrgustik.

(18)

 Eurobaromeetri kiiruuring nr 485: ELi kodakondsus ja demokraatia, veebruar/märts 2020, https://data.europa.eu/data/datasets/s2260_485_eng?locale=et .

(19)

Seadusandlike ettepanekute suhtes kohaldatakse asjakohaseid parema õigusloome nõudeid, näiteks asjakohasel juhul hindamist ja mõjuhinnanguid.

(20)

Direktiivi põhjendus 4 ja artikli 1 lõige 1.

(21)

Need riigid on Afganistan, Antigua ja Barbuda, Bahama saared, Barbados, Belau Vabariik, Belize, Bhutan, Cooki saared, Dominica, Eswatini, Grenada, Guyana, Kiribati, Lesotho, Liechtenstein, Maldiivid, Marshalli Saared, Mikroneesia, Nauru, Saalomoni Saared, Saint Kitts ja Nevis, Saint Vincent ja Grenadiinid, Samoa, Tonga, Tuvalu. Nende kolmandate riikide arv, kus ühelgi liikmesriigil ei ole kohapeal saatkonda või konsulaaresindust, on pärast Ühendkuningriigi lahkumist EList suurenenud.

(22)

Afganistan, Barbados, Eswatini, Guyana ja Lesotho.

(23)

Vt sellega seoses ka ELi toimimise lepingu artikli 221 lõige 2 ja nõukogu 26. juuli 2010. aasta otsuse 2010/427/EL (millega määratakse kindlaks Euroopa välisteenistuse korraldus ja toimimine) artikli 5 lõige 10 (ELT L 201, 3.8.2010, lk 30).

(24)

„Liidu delegatsioonid teevad liikmesriikide saatkondade ja konsulaatidega tihedat koostööd ja koordineerivad oma tegevust, et edendada koostööd ja koordineerimist kohalikul tasandil ja kriisiolukorras, eelkõige pakkudes olemasolevat logistilist tuge, sealhulgas kontoriruume ja organisatoorseid vahendeid, näiteks konsulaartöötajate ja päästemeeskondade ajutine majutus. Liidu delegatsioonid ja Euroopa välisteenistuse peakorter hõlbustavad ka teabevahetust liikmesriikide saatkondade ja konsulaatide vahel ning vajaduse korral teabevahetust kohalike asutustega. Lisaks teevad liidu delegatsioonid kättesaadavaks üldise teabe abi kohta, mida esindamata kodanikel võiks olla õigus saada, eelkõige sõlmitud praktiliste kokkulepete kohta, kui see on asjakohane.“

(25)

 Otsuses 1313/2013/EL on kirjas, et liidu elanikkonnakaitse mehhanismi võib „kasutada […] elanikkonnakaitsealase toetuse pakkumiseks […] konsulaarabi andmisel liidu kodanikele, kui seda on taotlenud asjaomaste liikmesriikide konsulaarasutused“. Liidu elanikkonnakaitse mehhanismist kaasrahastati 408 lendu 85 kolmandast riigist. Lende korraldasid 19 liikmesriiki, 2 osalevat riiki ja Ühendkuningriik (kes osales üleminekuperioodil endiselt liidu elanikkonnakaitse mehhanismis) ning nendega toodi Euroopasse tagasi 100 313 inimest, kellest 90 060 olid ELi kodanikud.

(26)

ST 13613/20.

(27)

 Sellega seoses vt ka nõukogu 23. novembri 2021. aasta järeldused tulevaste kriiside suhtes valmisoleku, reageerimisvõime ja vastupanuvõime suurendamise kohta, milles nõukogu nentis järgmist: „Paljud hiljutised õppetunnid tulenevad COVID-19 pandeemiast. Puudustest hoolimata on EL tänu koordineerimisele ja solidaarsusele hästi toime tulnud. Meie reageerimine on toonud esile puudujäägid valdkonnaülesteks kriisideks valmisolekus ja neile reageerimises ning on tõestanud koostöö vajalikkust ja lisaväärtust. […] ELi konsulaarkoostöö ja koordineerimise kasutamine selleks, et liikmesriigid saaksid Euroopa välisteenistuse ja liidu elanikkonnakaitse mehhanismi toel edukalt repatrieerida ELi kodanikke, kes on välisriiki lõksu jäänud erakorraliste reisipiirangute tõttu, […] rõhutab vajaduse korral konsulaartegevuse koordineerimise ja koostöö tähtsust kriiside ajal ning vajadust õppida COVID-19 puhangule ja muudele kriisidele reageerimisest, ning ootab, et komisjon esitaks 2022. aastal ettepaneku ELi konsulaarkaitse direktiivi läbivaatamise kohta“. (https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14276-2021-INIT/et/pdf).

(28)

 ELi delegatsiooni hiljuti ELi kodanikele antud otsese abi näidetena võib tuua Afganistanis asuva ELi kodaniku abistamise seoses reisidokumentidega ning abi ELi kodaniku päästmisel, kelle paat oli triivinud Somaaliast 100 km kaugusele.

(29)

 Vt joonealune märkus 27.

(30)

Mitu ELi liikmesriiki teavitavad oma kodanikke ELi kodanike konsulaarkaitsega seotud õigustest, viidates neile näiteks passides, ametlikel veebisaitidel ja välismaal elavatele või välismaale reisivatele kodanikele ette nähtud teabematerjalides.

(31)

Vt põhiõiguste harta artikkel 47.

(32)

ELi tagasipöördumistunnistuse uus vorming kohaldub 36 kuud pärast nõukogu direktiiviga (EL) 2019/997 kehtestatud tagasipöördumistunnistuste täiendava tehnilise kirjelduse vastuvõtmist. Uus vorming eeldab seadmeid ühtse viisavormi trükkimiseks. See võib mõjutada aukonsulite võimalust pakkuda seda tüüpi konsulaarabi kohtades, kus liikmesriikide esindatus on piiratud.

(33)

Komisjon jätkab dialoogi liikmesriikidega, et kontrollida, kas direktiivi on täielikult rakendatud.

(34)

Vt ka direktiivi põhjendus 10.

(35)

Komisjon jätkab dialoogi liikmesriikidega, et kontrollida, kas direktiivi on täielikult rakendatud.

(36)

Direktiivi põhjenduses 14 märgitakse, et „kuivõrd vajatav kaitse sõltub alati tegelikust olukorrast, ei tohiks konsulaarkaitse piirduda üksnes käesolevas direktiivis nimetatud konkreetsete olukordadega“.

(37)

ELT L 163, 20.6.2019, lk 1.

(38)

Komisjon jätkab dialoogi liikmesriikidega, et kontrollida, kas direktiivi on täielikult rakendatud.

(39)

Vt ka ELi toimimise lepingu artikli 221 lõige 2.

(40)

Oma 4. mai 2022. aasta otsuses Euroopa Liidu 2020. aasta üldeelarve täitmisele heakskiidu andmise kohta (P9_TA(2022)0153) õnnitleb Euroopa Parlament „Euroopa välisteenistust selle otsustava rolli puhul ulatuslikus erakorralises tegevuses, mille eesmärk oli kodumaale tagasi toimetada enam kui 600 000 üle maailma asuvat liidu kodanikku ning aidates samal ajal luua ulatuslikku humanitaar- ja abioperatsiooni „Euroopa tiim“, et aidata üle kogu maailma partnereid, kes võitlesid pandeemia vastu palju vähemate ressurssidega kui liit“.

(41)

Peatselt ilmuv uuring „Study to support the preparation of an impact assessment on a potential EU policy initiative on the coordination & cooperation measures to facilitate the exercise of the EU citizens’ right to consular protection“ (Uuring, millega toetatakse mõjuhinnangu koostamist võimaliku ELi poliitikaalgatuse kohta, mis käsitleb koordineerimis- ja koostöömeetmeid, et hõlbustada ELi kodanike konsulaarkaitse õiguse kasutamist), Tetra Tech Europe, Asterisk Research & Analysis ja VVA.

(42)

Enne COVID-19 pandeemiat vastas enamik ELi delegatsioone (umbes 48 %), et nad saavad selliseid taotlusi aeg-ajalt / igal aastal. Näib, et COVID-19 pandeemia algusest saadik on märkimisväärselt suurenenud nende ELi delegatsioonide arv, kes saavad abitaotlusi otse ELi kodanikelt: umbes 82 % vastanutest teatas, et nad on taotlusi saanud. Lisaks muutusid taotlused ka sagedamaks: umbes 30 % ELi delegatsioonidest väitis, et saavad taotlusi igal nädalal.

(43)

 Eurobaromeetri kiiruuring nr 485: ELi kodakondsus ja demokraatia, veebruar/märts 2020, https://data.europa.eu/data/datasets/s2260_485_eng?locale=et . 

(44)

Euroopa välisteenistuse siseandmed.

(45)

ST 13613/20.

(46)

Vt ELi suunised konsulaarjuhtriigi mõiste rakendamise kohta (2008/C 317/06).

(47)

ST 13613/20.

(48)

Enne kõnealust erandlikku olukorda kasutati liidu elanikkonnakaitse mehhanismi konsulaarabi andmiseks harva (20 aasta jooksul kuni 10 korda).

(49)

Komisjoni hädaolukordadele reageerimise koordineerimiskeskus töötab välja suuniseid liidu elanikkonnakaitse mehhanismi kasutamise kohta konsulaarabi andmiseks.

(50)

Komisjon jätkab dialoogi liikmesriikidega, et kontrollida, kas direktiivi on täielikult rakendatud.