Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus teemadel „Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile ja nõukogule „Tulevane direktiiv, milles käsitletakse kriminaalkaristusi piiravaid meetmeid käsitleva liidu õiguse rikkumise eest““

(COM(2022) 249 – final)

„Ettepanek: nõukogu otsus liidu piiravate meetmete rikkumise lisamise kohta Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 83 lõikes 1 sätestatud kuriteoliikide hulka“

(COM(2022) 247 – final)

„Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv liidu piiravate meetmete rikkumisega seotud kuritegude ja karistuste määratlemise kohta““

(COM/2022/684)

(2023/C 184/11)

Raportöör:

José Antonio MORENO DÍAZ

Konsulteerimistaotlus	Euroopa Komisjon, 26.7.2022
Õiguslik alus	Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 304
Vastutav sektsioon	tööhõive, sotsiaalküsimuste ja kodakondsuse sektsioon
Vastuvõtmine sektsioonis	8.3.2023
Vastuvõtmine täiskogus	22.3.2023
Täiskogu istungjärk nr	577
Hääletuse tulemus (poolt/vastu/erapooletuid)	141/1/2

1.   Järeldused ja soovitused

1.1.

Komitee väljendab heameelt otsuse üle lisada sanktsioonide rikkumine Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 83 lõikes 1 sätestatud kuriteoliikide hulka ning direktiivi ettepaneku üle liidu sanktsioonide rikkumisega seotud kuritegude ja karistuste määratlemise kohta.

1.2.

Komitee peab siiski kahetsusväärseks, et eespool nimetatud otsuse üle ei toimunud demokraatlikku arutelu Euroopa Parlamendi kodanikuvabaduste, justiits- ja siseasjade komisjonis, kuna rakendati kiirmenetlust. Samuti on komitee jätkuvalt mures selle pärast, et komisjon ei koostanud enne direktiivi ettepaneku esitamist mõjuhinnangut. Lisaks peab komitee kahetsusväärseks, et komisjoni ettepanekus võtta vastu direktiiv sanktsioonide rikkumisega seotud kuritegude ja karistuste määratlemise kohta ei mainita, et teiste sidusrühmade hulgas konsulteeriti ka Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteega.

1.3.

Komitee soovitab Euroopa Komisjonil, Euroopa Parlamendil ja Euroopa Liidu nõukogul laiendada direktiivi väljatöötamisel humanitaarabiga seotud erandit, mis vabastab humanitaarabi osutavad asutused ja -töötajad kriminaalvastutusest, viies selle sätte kooskõlla praeguse rahvusvahelise tavaga, ning tagades samas asjakohaste mehhanismide olemasolu, mis aitaksid hoida ära kuritarvitusi kuritegelikel või poliitilistel eesmärkidel.

1.4.

Komitee toetab asjakohaste tagatiste ja kaitse lisamist rikkumisest teatajatele ja ajakirjanikele, kes toovad avalikkuse ette sanktsioonidest kõrvale hoidmise katseid. Sellele peaks laienema ka eespool nimetatud erand.

1.5.

Komitee kutsub Euroopa Komisjoni, Euroopa Parlamenti ja Euroopa Liidu Nõukogu üles tagama, et erasektorile ja kodanikuühiskonna organisatsioonidele antakse piisavat teavet ja ennetavat tuge uute õigusaktidega kohanemisel ja uute nõuete täitmisel.

1.6.

Komitee kutsub Euroopa Komisjoni, Euroopa Parlamenti ja Euroopa Liidu Nõukogu üles tagama, et lisaks õigusaktide ühtlustamise edendamisele oleks liikmesriikidel piisav haldusalane suutlikkus, piisavad rahalised vahendid ja koolitatud töötajaid sanktsioonide rikkumiste avastamiseks, nende eest vastutusele võtmiseks ja nende eest karistamiseks. Seda võiks toetada liikmesriikidevahelise koostööga, jagades rikkumiste avastamise ja süüdistuse esitamise parimaid tavasid.

1.7.

Komitee väljendab heameelt asjaolu üle, et direktiivi ettepanekus rõhutatakse kriminaalkaristuste tagasiulatuva jõu puudumise põhimõtet ning rõhutab vajadust tagada süüdistatavatele nõuetekohased menetlusõigused ja muud inimõigustega seotud tagatised.

1.8.

Komitee väljendab jätkuvalt muret selle pärast, et ELi toimimise lepingu artikli 83 lõike 1 kohaldamisalast jäävad nn eurokuritegudena välja tõsised kuriteod, nagu sooline vägivald ja vihakuriteod, ning rõhutab, et geopoliitilised vajadused ei tohiks olla ülimuslikud võrreldes meie kodanike kaitse ja heaoluga.

2.   Arvamuse taust

2.1.

Välispoliitilised sanktsioonid (ehk piiravad meetmed ELi keelekasutuse kohaselt) lepitakse kokku Euroopa Liidu Nõukogus ühise välis- ja julgeolekupoliitika raames ning need kehtestatakse siduvate õigusaktidega, millel on vahetu õigusmõju kõigis ELi liikmesriikides.

2.2.

Vastupidiselt sanktsioone kehtestavatele õigusaktidele, mis võetakse vastu tsentraalselt ja mida kohaldatakse kogu ELis, on sanktsioonide rakendamine ja jõustamine detsentraliseeritud: ettevõtjate ja isikute jälgimise eest keeldudest kinnipidamisel, erandite lubamise, rikkumiste eest karistuste määramise, nende uurimise ja nende eest süüdistuste esitamise eest vastutavad liikmesriikide ametiasutused. See kehtib kõigi sanktsioonide suhtes, välja arvatud sisenemiskeelud, mida haldavad riigiasutused otse.

2.3.

ELi sanktsioonide rakendamise süsteemi detsentraliseeritud iseloom tingib selle killustatuse (1): liikmesriikide õigusaktid erinevad sanktsioonide rikkumise määratluste, ulatuse ja sellega kaasnevate võimalike karistuste poolest. Samuti esineb erinevusi rikkumiste uurimisega seotud haldussuutlikkuses. Lisaks on üksikutel riiklikel ametiasutustel ulatuslik kaalutlusõigus selle üle otsustamisel, kas teha humanitaarsetel kaalutlustel erand või mitte.

2.4.

Uuringud on kinnitanud ELi liikmesriigiti märkimisväärseid erinevusi sanktsioonide rakendamises ja jõustamises (2). Genotsiidi, inimsusevastaste kuritegude ja sõjakuritegude uurimise ja nende eest vastutusele võtmise Euroopa võrgustiku (edaspidi „genotsiidivastane võrgustik“) hiljutises uuringus juhiti tähelepanu märkimisväärsetele erinevustele sanktsioonide rikkumise eest määratud karistustes ELi liikmesriikides (3).

2.5.

Komisjonil on sellega seoses mõningad järelevalvevolitused. Komisjon tagab, et kõik liikmesriigid täidavad ELi sanktsioonidealaste õigusaktide kohaseid kohustusi, nagu asjakohaste karistuste olemasolu. Nagu ka teistes ELi juhtimise valdkondades, on komisjonil õigus algatada rikkumismenetlus iga liikmesriigi suhtes, kes neid kohustusi ei täida, kuigi seni ei ole selliseid meetmeid võetud. Komisjon toetab ka sanktsioonide rakendamist, andes suuniseid näiteks erandite lubamise kohta.

2.6.

Kuigi süsteemile omane killustumise potentsiaal on ilmne, on komisjon alles hiljuti hakanud samme astuma (4) ELi sanktsioonide rakendamise ja jõustamise parandamiseks. Komisjoni sellekohase tegevuse algus leidis aset enne 2022. aasta veebruari, mil Venemaa tungis Ukrainasse, aga praegune, sellest sissetungist tulenev sanktsioonilaine andis uut hoogu sanktsioonide rangemale rakendamisele ja jõustamisele.

2.7.

Nõukogu otsuses 2022/2332 (5) on ELi sanktsioonide rikkumine määratletud kuriteoliigina, mis vastab Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 83 lõikes 1 sätestatud kriteeriumidele (ja mida tuntakse „eurokuritegudena“). See võimaldab komisjonil esitada õigusakti ettepanek kuritegude ja karistuste määratluste ühtlustamiseks liikmesriikides (6).

2.8.

Kõnealune ettepanek on põhjendatud sellega, et rikkumised võivad seada ohtu rahu, julgeoleku, õigusriigi, demokraatia ja inimõigused kolmandates riikides ning neil on sageli piiriülene mõõde. Täpsemalt öeldes on märgitud, et sanktsioonide rikkumise näol on „tegemist eriti raske kuriteoliigiga, kuna see võib seada ohtu rahvusvahelise rahu ja julgeoleku, kahjustada demokraatia, õigusriigi põhimõtte ja inimõiguste tugevdamist ja toetamist ning põhjustada suurt majanduslikku, sotsiaalset ja keskkonnaalast kahju“ (7). Praegune olukord võimaldab üksikisikutel ja äriühingutel, kes mõtlevad sanktsioonidest kõrvale hoida, otsida paremaid tingimusi, takistades samal ajal võrdsete võimaluste loomist ELi ettevõtjatele.

2.9.

Euroopa Liidu Nõukogu jõudis 30. juunil 2022 teksti suhtes kokkuleppele ja palus Euroopa Parlamendil anda nõusolek nõukogu otsuse ettepanekule liidu piiravate meetmete rikkumise lisamise kohta Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 83 lõikes 1 sätestatud kuriteoliikide hulka (8). Euroopa Parlament andis kiirmenetluse korras oma nõusoleku 7. juulil 2022 (9). Otsus võeti vastu 28. novembril 2022 (10).

2.10.

Komisjon esitas 2. detsembril 2022 direktiivi ettepaneku, liidu piiravate meetmete rikkumisega seotud kuritegude ja karistuste määratlemise kohta (11).

3.   Üldised märkused

3.1.

Sanktsioonide rikkumise määratlemine kuriteoliigina ELi toimimise lepingu artikli 83 lõike 1 mõistes on kiiduväärne areng, mis aitab ühtlustada sanktsioonide rikkumise määratlemist ja sellega seotud karistusi kogu ELis ning parandada sanktsioonide rakendamist ja jõustamist.

3.2.

Komitee kutsub Euroopa Komisjoni, Euroopa Parlamenti ja Euroopa Liidu nõukogu üles võtma arvesse allpool esitatud mureküsimusi, kui nad esitavad ja võtavad vastu praegu kaalumisel oleva direktiivi ja teised olulised teisesed õigusaktid kuritegude määratlemise ja karistuste määramise miinimumeeskirjade kehtestamise kohta.

4.   Konkreetsed märkused

4.1.

Euroopa Parlament andis nõukogu otsuse eelnõule oma nõusoleku kiirmenetluse teel. See tähendab, et Euroopa Parlament andis oma heakskiidu ilma eelneva aruteluta parlamendi kodanikuvabaduste, justiits- ja siseasjade komisjonis. Ettepaneku vastuvõtmise aluseks olev tugev geopoliitiline kohustus ei tohiks vähendada vajadust allutada seadusandlikke ettepanekuid asjakohasele demokraatlikule kontrollile. Säilitada tuleks demokraatliku vastutuse standardid. Komitee kordab, et tähtis on tagada Euroopa Parlamendi piisav kontroll praegu kaalumisel oleva direktiivi ettepaneku üle, millega kehtestatakse miinimumeeskirjad kuritegude määratlemiseks ja karistuste määramiseks sanktsioonide rikkumiste eest.

4.2.

Samuti märgitakse direktiivi ettepanekus, et komisjon hoidus mõjuhinnangu koostamisest, põhjendades seda järgmiselt: „pidades silmas pakilist vajadust võtta liidu piiravate meetmete rikkumises osalenud üksikisikud ja üksused vastutusele“ (12). Kuigi komitee tunnistab, et asjakohane on kiirendada liidu piiravate meetmete rikkumise eest määratavaid kriminaalkaristusi käsitleva direktiivi vastuvõtmist, ei õigusta komitee arvates mõistete ja karistuste ühtlustamise suhteliselt kiireloomuline vajadus otsust jätta koostamata mõjuhinnang, mis peaks kaasnema direktiivi ettevalmistamisega. Seda eelkõige seepärast, et sanktsioonide rikkumisega seotud üksikisikuid ja juriidilisi isikuid saab vastutusele võtta ka kehtivate siseriiklike õigusaktide alusel, mis tähendab, et direktiivi vastuvõtmise venimise tõttu ei jää rikkumised karistamata. Seega toetab komitee tavapärase mõjuhindamise läbiviimist ja pärast direktiivi vastuvõtmist selle kiiret rakendamist.

4.3.

Kuigi komiteel on heameel ulatuslike konsultatsioonide üle, mida komisjon viis läbi paljude sidusrühmadega, peab ta kahetsusväärseks, et komisjoni ettepanekus võtta vastu direktiiv liidu piiravate meetmete rikkumisega seotud kuritegude ja karistuste määratlemise kohta ei mainita, et konsulteeriti ka Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteega.

4.4.

Lisaks sanktsioonide rikkumiste avastamisele, nende eest vastutusele võtmisele ja nende eest karistamisele tuleb pöörata sama palju tähelepanu ka jõupingutustele juhendada ettevõtjaid ja kodanikuühiskonna osalejaid sanktsioonide rakendamisel. Vajakajäämised seoses sanktsioonide rakendamisega on sageli tingitud erasektori sidusrühmade vähesest teadlikkusest, vaatamata sellele, et riiklikud asutused on teinud selleks jõupingutusi (13). Ei tohiks unustada, et suurem osa ELi ettevõtjatest on väikesed ja keskmise suurusega ettevõtjad (VKEd), kes ei ole tihti teadlikud sanktsioonide alastest õigusaktidest tulenevatest kohustustest, kuna varasemalt ei ole majandusmeetmed reeglina olnud sanktsioonide osaks (14). Komitee kiidab heaks komisjoni praegused jõupingutused parandada ettevõtjatele antavat toetust ja julgustab komisjoni neid jätkama (15).

4.5.

Tuleks ette näha asjakohased sätted, et kaitsta humanitaartegevust sanktsioonidega hõlmatud jurisdiktsioonides. Vastutus sanktsioonide võimalike rikkumiste eest valmistab jätkuvalt muret humanitaarabi osutajatele, kes tegutsevad jurisdiktsioonides, mille suhtes rakendatakse rangeid sanktsioone (16). Need osalejad juhivad pidevalt tähelepanu sellele, kui raske on tagada, et nende tegevuse käigus ei rikutaks sanktsioone käsitlevaid õigusakte, ning ebasoodsale mõjule, mida avaldab nende seotus lääne sanktsioonidega sõjas osalevate isikute silmis (17). Asjaolu, et ÜRO Julgeolekunõukogu võttis hiljuti, 2022. aasta detsembris, vastu resolutsiooni 2664 (18), mis sisaldab üldist erandit, mis võimaldab pakkuda humanitaarabiorganisatsioonidele rahalisi vahendeid ja teenuseid (19), ning mille USA ametiasutused kiiresti rakendasid (20), muudab kitsaste humanitaarklauslite püsimise ELi õigusaktides erandiks, asetades selle tähelepanu keskmesse. Tagamaks, et karistusraamistik ei takistaks humanitaartegevust, tuleks kavandatava direktiivi sõnastust rangemaks muuta. Praegu ei kriminaliseerita vaid „humanitaarabi andmist abi vajavatele inimestele“ (21). Komitee toetab laiema humanitaarkaalutlustel antava erandi vastuvõtmist, mis vabastaks ELi sanktsioonirežiimides kriminaalvastutusest kõik erapooletute humanitaarabiorganisatsioonide töötajad. Selline klausel tagaks ELi sanktsioonide õigusraamistike kooskõla rahvusvahelise humanitaarõigusega. Samas on vaja sätteid, mis aitavad vältida võimalikku kuritarvitamist kriminaalsetel või poliitilistel eesmärkidel. Humanitaarabi andjate kaitse peaks laienema ka uurivatele ajakirjanikele.

4.6.

Komitee nõuab tungivalt, et komisjon jälgiks direktiivi rakendamist mitte ainult seoses õigusaktide vastuvõtmisega, vaid pööraks tähelepanu piisava haldus-, finants-, tehnoloogilise ja inimressursside alase suutlikkuse tagamisele ning asjakohasele koolitusele, et võimaldada riiklikel ametiasutustel ning kohtu- ja õiguskaitseasutustel jõustada uue õigusakti sisu. Piisava varustuse, personali ja rahaliste vahendite puudumisel on tõenäoline, et õigusaktide ühtlustamisega ei õnnestu saavutada eesmärki, milleks on sanktsioonide rikkumiste avastamine, nende eest vastutusele võtmine ja nende eest karistamine. Lisaks kutsub komitee komisjoni üles kehtestama kriteeriumid, mida kohaldada järelevalve suhtes, et anda sidusrühmadele mõningaid pidepunkte.

4.7.

Kui süüdimõistvad kohtuotsused võimaldavad vara konfiskeerida, tuleks märkimisväärne osa sellest eraldada ohvritele hüvitise maksmiseks ning Venemaa suhtes seoses Ukraina sõjaga praegu jõus olevate sanktsioonide puhul tuleks konfiskeeritud vara kasutada sõjajärgseks ülesehitustööks Ukrainas. Komitee toetab seda nõudmist kooskõlas komitee arvamusega, (22) mis käsitleb komisjoni direktiivi ettepanekut vara tagasivõitmise ja konfiskeerimise kohta. Lisaks kutsub komitee komisjoni üles tegema koostööd konkreetsete kodanikuühiskonna organisatsioonidega ohvrite määratlemiseks ja mehhanismide väljatöötamiseks, et suunata sanktsioonidest kõrvalehoidumisest saadud tulu ohvritele või investeerida sotsiaalvaldkonda, kus see toob ohvritele otsest kasu. Vastutust silmas pidades pooldab komitee suuremat läbipaistvust ja soovitab avaldada andmeid konfiskeeritud varade ja nende edasise kasutamise kohta.

4.8.

Kavandatav direktiiv peaks sisaldama ka piisavaid sätteid, mis kaitseksid rikkumisest teatajaid ja uurivaid ajakirjanikke, kes paljastavad sanktsioonidest kõrvalehoidumise juhtumeid. Tuleb kaitsta nende kui varajaste hoiatajate ülimalt olulist rolli. Sellega seoses toetab komitee komisjoni ettepanekut laiendada direktiiviga (EL) 2019/1937 (23) ette nähtud kaitset ELi piiravate meetmete rikkumisest teatamisele ja sellistest rikkumistest teatavatele isikutele.

4.9.

Nagu on märgitud direktiivi praeguses sõnastuses, tuleks kehtestada sätted kriminaalkaristuste tagasiulatuva jõu puudumise põhimõtte järgimiseks kooskõlas põhimõttega „nulla poena sine lege“. Komitee rõhutab vajadust tagada süüdistatavatele nõuetekohased menetlusõigused ja muud inimõigustega seotud tagatised.

4.10.

Lisaks peab komitee kahetsusväärseks, et kuigi sanktsioonide rikkumise määratlemine „eurokuritegudena“ on osutunud kiireks protsessiks, ei saa Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 83 lõike 1 kohaldamisalasse kuuluda rasked ja sagedased kuriteod, nagu vaenukuriteod ja sooline vägivald. Geopoliitilisi vajadusi ei tohiks seada prioriteediks muude meie kodanike jaoks otseselt oluliste kuritegude hooletusse jätmise arvelt.

4.11.

Kokkuvõttes ei tohiks unustada, et karistuste ühtlustamise eesmärk on suurendada ühise välis- ja julgeolekupoliitika raames vastu võetud sanktsioonide usaldusväärsust. Sellest vaatenurgast lähtuvalt peaksid liikmesriigid püüdma järgida viisakeelde sama hoolsalt, nagu seda eeldatakse ELi kodanikelt ja ettevõtjatelt (24).

---

(1)  Portela, C., „Implementation and Enforcement“, N. Helwig et al., Sharpening EU sanctions policy, FIIA Report 63, Finnish Institute of International Affairs: Helsingi. Soome peaministri kantselei tellitud uuring, 2020, lk 107.

(2)  Drulakova, R. ja Prikryl, P., „The implementation of sanctions imposed by the European Union“, Central European Journal of International and Security Studies, vol 10, nr 1, 2016, lk 134.

(3)  Genotsiidivastase võrgustiku 2021. aasta aruanne „Prosecution of sanctions (restrictive measures) violations in national jurisdictions: a comparative analysis“, 2021.

(4)  Euroopa Komisjoni teatis „Euroopa majandus- ja finantssüsteem: avatuse, tugevuse ja vastupidavuse edendamine“ (COM(2021) 32 final).

(5)  Nõukogu otsus (EL) 2022/2332, 28. november 2022, mis käsitleb liidu piiravate meetmete rikkumise määratlemist kuriteoliigina, mis vastab Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 83 lõikes 1 sätestatud kriteeriumidele (ELT L 308, 29.11.2022, lk 18).

(6)  Euroopa Komisjoni teatis „Tulevane direktiiv, milles käsitletakse kriminaalkaristusi piiravaid meetmeid käsitleva liidu õiguse rikkumise eest“ (COM(2022) 249 final).

(7)  Komisjoni teatise COM(2022) 249 final (lk 4) sõnastus sisaldub nõukogu otsuse (EL) 2022/2332 preambuli punktis 10 (ELT L 308, 29.11.2022, lk 18).

(8)  Euroopa Liidu Nõukogu pressiteade, 30. juuni 2022.

(9)  Euroopa Parlamendi seadusandlik resolutsioon. TA/2022/0295.

(10)  ELT L 308, 29.11.2022, lk 18.

(11)  Euroopa Komisjoni ettepanek „Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv liidu piiravate meetmete rikkumisega seotud kuritegude ja karistuste määratlemise kohta“ (COM/2022/684 final) .

(12)  COM(2022) 684 final.

(13)  Druláková, R. ja Zemanová, S., „Why the implementation of multilateral sanctions does (not) work: lessons learnt from the Czech Republic“, European Security, vol 29, nr 4, 2020, lk 524.

(14)  Portela, C., „Sanctions in EU foreign policy“, N. Helwig et al., Sharpening EU sanctions policy, FIIA Report 63, Finnish Institute of International Affairs: Helsingi. Soome peaministri kantselei tellitud uuring, 2020, lk 23.

(15)  Nõukogu 9. septembri 2022. aasta otsus (ÜVJP) 2022/1506, mis käsitleb Euroopa Liidu meedet infotehnoloogiavahendite arendamise toetamiseks, et parandada liidu piiravaid meetmeid käsitleva teabe levitamist (ELT L 235, 12.9.2022, lk 30).

(16)  Portela, C., „What if the EU made sanctions compatible with humanitarian aid?“, F. Gaub (toim.) What if…? Fourteen Scenarios for 2021, EUISS: Paris, 2020.

(17)  Debarre, A., „Safeguarding humanitarian action in sanctions regimes“, New York: International Peace Institute, 2019.

(18)  ÜRO resolutsioon 2664, S/RES/2664(2022).

(19)  Resolutsiooni S/RES/2664(2022) punktis 1 on sätestatud, et ÜRO […] või valitsusväliste organisatsioonide või muude julgeolekunõukogu loodud komiteede poolt humanitaarabi õigeaegse kohaletoimetamise tagamiseks vajalike rahaliste vahendite või kaupade ja teenuste pakkumine on lubatud ja seda ei käsitleta ÜRO julgeolekunõukogu või selle sanktsioonide komiteede kehtestatud varade külmutamise rikkumisena.

(20)  U.S. Treasury Department, press release, Treasury Implements Historic Humanitarian Sanctions Exceptions, 20. detsember 2022.

(21)  COM(2022) 684 final.

(22)  ELT C 100, 16.3.2023, lk 105.

(23)  Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. oktoobri 2019. aasta direktiiv (EL) 2019/1937 liidu õiguse rikkumisest teavitavate isikute kaitse kohta (ELT L 305, 26.11.2019, lk 17).

(24)  Mangas Martin, A., „Sobre la vinculatoriedad de la PESC y el espacio aéreo como territorio de un estado (Comentario al auto del TS español de 26 de noviembre de 2020, sala de lo penal“. Revista General de Derecho Europeo, 53, 2021.