Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus teemal „Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega luuakse reformide tugiprogramm“

(COM(2018) 391 final – 2018/0213 (COD))

(2019/C 62/20)

Raportöör:

Petr ZAHRADNÍK

Konsulteerimistaotlus	Euroopa Parlament, 14.6.2018 Euroopa Liidu Nõukogu, 27.6.2018
Õiguslik alus	Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 175 lõige 3 ja artikkel 304
Vastutav sektsioon	majandus- ja rahaliidu ning majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse sektsioon
Vastuvõtmine sektsioonis	3.10.2018
Vastuvõtmine täiskogus	17.10.2018
Täiskogu istungjärk nr	538
Hääletuse tulemus (poolt/vastu/erapooletuid)	194/3/7

1.   Järeldused ja soovitused

1.1.

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee toetab ja kiidab heaks põhjused reformide tugiprogrammi loomiseks, mis peaks julgustama ELi liikmesriike rakendama olulisi struktuurireforme, käsitama struktuurireformi kui üldist meedet ning kasutama seda vabatahtlikkuse alusel kui täiendavat vahendit. Komitee teeb ettepaneku, et programmiga toetatavate struktuurireformid elluviimisel tuleks liikmesriikide tasandil jälgida ka nende sotsiaalset mõju ja sotsiaalseid tagajärgi.

1.2.

Komitee toetab tugevat seost reformide tugiprogrammi ja Euroopa poolaasta vahel. Samal ajal on komitee veendunud, et struktuurireformide edu peaks ilmnema keskpikas perioodis ka seoses majandusliku lähenemise arenguga ELis. Komitee usub samuti, et reformide tugiprogrammi ja Euroopa poolaasta vaheline seos võib olla veelgi tugevam ja otsesem kui kavandatavas määruse ettepanekus ette nähtud.

1.3.

Komitee leiab, et reformide tugiprogrammi edukaks käivitamiseks ja oodatud kasu saamiseks oleks mõistlik vastata veelgi paremini mõnele veel avatud küsimusele, mille kohta Euroopa Komisjon ei ole täiesti üheseid selgitusi esitanud.

1.4.

Seoses ELi mitmeaastase finantsraamistiku uue kontseptsiooniga aastateks 2021–2027, milles eeldatakse ka olulise koostoime saavutamist selle eri peatükkide vahel, on komitee veendunud, et tuleb täpsustada täiendavalt programmi võimalusi, et kõnealust koostoimet ka tegelikkuses saavutada. Komitee tunneks heameelt praktilise käsiraamatu väljatöötamise üle, mis hõlbustaks toetusesaajatel mõista paremini tulevase mitmeaastase finantsraamistiku peatükkide võimalike vastastikuste kombinatsioonide kasutamist, eriti kuna see on raamistiku toimimises täiesti uus element. Sünergia soovitatud suurendamisega seoses soovitab komitee ka kasutada võimalust siduda programmi vahendid otse vastava rakenduskavaga ühtekuuluvuspoliitika raames.

1.5.

Samuti soovitab komitee täpsustada ja määratleda seda, kuidas hinnata reformide edukust (ja seega ka programmi rahaliste vahendite tegelike väljamaksete tingimusi). Samal ajal on komitee seisukohal, et organiseeritud kodanikuühiskonnal võib olla väga aktiivne roll just kokkuleppe saavutamises reformikavade sisu kohta Euroopa Komisjoni ja liikmesriikide nägemuse vahel. Sellega seoses tunneb komitee heameelt tiheda seose üle programmi ja riiklike reformikavade vahel. Sellega seoses soovitab komitee ka hoolikalt jälgida reformide ajalist kavandamist ja tõhusalt tegeleda võimaliku moraaliriskiga. Komitee peab väga soovitavaks liikmesriikide vahelise koostööplatvormi loomist küsimuste jaoks, mis on seotud struktuurireformide vormi ja iseloomuga.

1.6.

Komitee leiab, et struktuurireformide vajadus ei ilmne mitte ainult üksikute liikmesriikide tasandil, vaid ka kogu ELi tasandil, tingimusel et nendel reformidel on piiriülene või sageli isegi üleeuroopaline mõju. Arvestades, et programmi on kavas juhtida keskselt, tunneb komitee kahetsust, et selle kaudu ei ole võimalik tegeleda eeskätt tervele Euroopale tähtsate struktuursete projektidega, ning soovitab laiendada programmi pakutavaid võimalusi sellist tüüpi reformidele.

1.7.

Komitee ei ole täiesti veendunud, et programmi raames antava toetuse tagantjärele maksmise meetod (teades, et viivitus võib kesta kuni mitu aastat pärast reformi rakendamist) motiveerib liikmesriike piisavalt, et kaaluda struktuurireformi rakendamist.

2.   Ettepaneku üldine taust ja olulised asjaolud

2.1.

Üks olulisemaid pikaajalisi takistusi ELi tugevama ja veenvama majanduskasvu saavutamiseks on mitmete struktuuriliste ebaõnnestumiste ja tasakaalustamatuste olemasolu, mis leiavad oma lahenduse struktuurireformide rangel rakendamisel (1). Hiljutine majanduskriis tõi mõned neist veelgi selgemalt välja ja võimaldas määratleda kriteeriumi rakendatud reformide edukuse hindamiseks. Programmi edu tagamiseks tasub õppida ka ebaõnnestunud või halvasti ettevalmistatud reformide näidetest, mis tõid kaasa tõsiseid majanduslikke ja sotsiaalseid tagajärgi, ning vältida tulevikus selliste tavade kordamist.

2.2.

Struktuurireformid hõlmavad majanduspoliitilisi meetmeid, millega pikas perspektiivis luuakse majandusstruktuuri põhinäitajad ning sellega seotud institutsiooniline ja õiguslik raamistik. Need eemaldavad olemasolevaid tõkkeid ja rakendavad täiesti uusi majanduspoliitiliste vahendite elemente, mis kajastavad praeguseid ja tulevasi arengusuundumusi. Erinevates ELi riikides ei ole struktuurireformide vorm ja vajalikkus ühesugune (2).

2.3.

Arvestades, et rahalisi vahendeid on palju suuremas mahus ja toetuse kohaldamisala on palju laiem ja täpsem, laiendatakse kavandatud reformide tugiprogrammiga tugiprogrammi instrumenti struktuurireformile, mida rakendatakse alates 2017. aastast peamiselt tehnilise abi vormis (3).

2.4.

Reformide toetamise kava võib praeguste uuenduste vaimus pidada ELi eelarve oluliseks panuseks, et tagada Euroopa lisaväärtust, suuremat paindlikkust, koostoimet peatükkide vahel ja menetluste lihtsustamist. See panus peaks kajastuma suurema pikaajalise investeerimistegevuse kujul, arvestades, et Euroopa poolaasta protsess peaks sisaldama katset ja kinnituspunkti, et hinnata struktuurireformide adekvaatsust (4).

2.5.

Seega tundub olevat asjakohane käsitleda reformide tugiprogrammi mitte isoleeritud perspektiivist, vaid tulevase ELi eelarve keeruka mosaiigi uue osana, millega peab tal olema tugev koostoime, sest see on ühtekuuluvuspoliitika ja Euroopa investeeringute stabiliseerimismehhanismi puhul kõige olulisem.

2.6.

Lisaks sellele on kõnealuse programmi ülesehitust kajastatud 2017. aasta detsembris ELi raamistiku stabiilse euroala uute eelarvevahendite esitluses. Siiski ei ole euroala liikmesriigid määruse eelnõus võrreldes euroalast väljapoole jäävate riikidega mingil juhul eelistatud, kuigi programm peaks olema üks alternatiivsetest kompromisslahendustest seoses eraldi eelarve koostamisega euroalale.

2.7.

Reformide tugiprogrammis on kolm kavandatud vahendit: — reformide elluviimise toetus rahalise toetusvahendi kujul (eraldatud 22 miljardit eurot); — tehnilise abi vahend (mis laiendab otseselt struktuurireformide tugiprogrammi ja mille eelarve on 840 miljonit eurot); — euroalaväliste riikide lähenemisrahastu (2,16 miljardit eurot).

2.8.

Programmi peaeesmärk on toetada liikmesriikide valitsusi ja avalikku sektorit struktuurireformide kavandamisel ja rakendamisel. Selle kasu toob kaasa panuse ELi majanduse jätkusuutlikule kasvule ja Euroopa sotsiaalsete õiguste samba elluviimisele.

3.   Üldmärkused

3.1.

Komitee on seisukohal, et investeeringute tugiprogrammi loomise ettepaneku põhjendused on igati asjakohased ning et nimetatud põhjenduste kohaselt peaks programmi toimimine praktikas kasu tooma. Samal ajal on komitee aga veendunud, et ettepanek tekitab arvukalt küsimusi, millele ei ole antud täiesti selgeid lahendusi ega selgitusi, ning et kõige olulisem on anda nendele küsimustele veenvamad ja ühesemad vastused enne, kui programmi konkreetselt ja täieulatuslikult rakendama hakatakse.

3.2.

Komitee nõuab, et esitataks konkreetsemalt ja ilmekamalt olukorrad, mis võivad pakkuda koostoimevõimalusi, näiteks ühtekuuluvuspoliitikaga, millele viidatakse nii mitmeaastast finantsraamistikku käsitleva määruse ettepanekus kui ka seitsme fondi ühissätteid käsitleva määruse ettepanekus.

3.3.

Kasu saamine või hoopis reformimeetme läbikukkumine toimub sageli aga alles pärast teatava aja möödumist ning see vahemik võib hõlpsasti ületada nii reformi rakendamiseks ette nähtud kolme aastat kui ka selle pikkuse jaoks ette nähtud viit aastat. Komitee tunneb huvi selle vastu, kuidas kavatsetakse programmiga hinnata selliste reformide edu, mille kohta eeldatakse, et nad võivad saada toetust, ent mille tulemus ilmneb tõenäoliselt alles väga kauges tulevikus. Selles kontekstis tunneb komitee ka huvi selle vastu, kuidas lahendatakse Euroopa Komisjoni ja liikmesriikide vahelised võimalikud vaidlused selle kohta, kas reformiettepanek on põhjendatud ja kas elluviidud reform on edukas. Sellega seoses soovitab komitee liikmesriikide vahelise koostööplatvormi loomist struktuurireformide iseloomuga seotud küsimuste jaoks.

3.4.

Komitee on seisukohal, et organiseeritud kodanikuühiskond võib märkimisväärselt kaasa aidata Euroopa Komisjoni ja liikmesriikide vahel reformide vormi kohta konsensuse saavutamisele, kuna kodanikuühiskond on paljude omaduste poolest erapooletu, võimeline andma objektiivse ja sisuliselt pädeva arvamuse ning suuteline ennetama võimalikke konflikte ja need vajadusel lahendama.

3.5.

Komitee võtab teadmiseks väidetava vastavuse Euroopa poolaasta protsessiga, arvestades, et ta leiab, et nende vastastikune seos võiks olla veelgi vahetum. Reformitoetusvahendi korral võib nimetatud vastavus ilmneda näiteks rahalise toetuse määratlemisel. Komitee võtab teadmiseks asjaolu, et ainus sellega seotud kriteerium on asjaomase liikmesriigi elanike arv. Sellegipoolest soovitab ta kaaluda ka võimalust kasutada mitme muutujaga analüüsi, milles võetakse arvesse struktuurireformide elluviimise vajaduse määra asjaomase liikmesriigi tingimustes.

3.6.

Määruse ettepanekus väidetakse, et Euroopa Komisjon tagab, et selle programmi raames võetavad meetmed peavad olema vastastikku täiendavad muude ELi tulevase eelarve programmide suhtes. Komitee soovitab koostada üksikasjalikuma selgitava käsiraamatu selle kohta, kuidas see vastastikune täiendavus väljendub, kuna ta leiab, et see on väga oluline küsimus ELi rahastuse raames koostoime saavutamiseks. See vastastikune täiendavus on ennekõike oluline seoses seitsme fondi ühissätetega (ja nende hulgast ennekõike ühtekuuluvuspoliitika vahenditega), arvestades seejuures, et sidusus peaks olema esmatähtis ka soodsate tingimuste määratlemisel (komitee soovitab, et programm oleks suunatud esmalt nende elluviimisele reformide raames).

3.7.

Komitee tunneb suurt heameelt kavandatava sidususe ja seose pärast programmi ja riiklike reformikavade vahel, mille liikmesriigid koostavad oma Euroopa poolaastast tulenevate kohustuste raames ja mille nad esitavad Euroopa Komisjonile.

3.8.

Komitee tunneb kahetsust, et programmi ettepanekus nähakse ette, et struktuurireformid on üksnes seotud liikmesriikide konkreetsete vajadustega ning et selles ei kavandata piiriülese või isegi üleeuroopalise ulatusega struktuurireforme. See on seda asjakohasem, võttes arvesse, et programmi on kavas juhtida keskselt. Arvestades, et selle programmi jaoks on vaja äärmiselt ulatuslikku liikmesriikidevahelist suhtlust (kes tagavad selle tegeliku konkreetse elluviimise), tekib küsimus, miks on kavas just seda programmi keskselt juhtida ja miks ei ole see ette nähtud programmiks, mida rakendatakse ühise juhtimise kohaselt.

3.9.

Komitee kiidab heaks nimekirja reformidega seotud tegevustest ja kohustustest (ettepaneku artikkel 6), mille üle ta tunneb heameelt ja mida ta peab esinduslikuks aluseks liikmesriikides valitsevatele konkreetsetele tingimustele vastava meetme valimisele. Selles kontekstis soovitab komisjon sellegipoolest kindlaks teha, mida mõeldakse selle programmi mõistes struktuurireformi (5) all, eelkõige selleks, et vältida selle sisu tarbetut kattumist reformimeetmetega, mida toetatakse ELi eelarve muude peatükkide kohaselt.

3.10.

Komitee väljendab lisaks oma nõusolekut nimekirjaga kriteeriumidest, mida liikmesriik peab programmi raames täitma, et tema reformikohustusi tunnustataks (ettepaneku artikkel 11).

3.11.

Komitee väljendab seejuures kahtlust selle suhtes, kas programmiga soodustatakse ka tegelikult struktuurireformide tegemist. Tema kahtlused põhinevad asjaolul, et abi võidakse anda isegi kolm aastat pärast otsusest teavitamist, kui reformikohustused on täidetud. Komitee on seisukohal, et abi eraldamine ühekordse maksena ja tagantjärele pärast suhteliselt pikka ajavahemikku alates reformimeetmetega alustamisest, ei ole kuigi motiveeriv vahend.

4.   Konkreetsed märkused

4.1.

Arvestades, et kõnealuse programmi raames antava toetuse rahastamine ei ole seotud kavandatavate reformide põhjustatavate ja nõutavate kuludega, väidab komitee, et eksperdid peavad väga põhjalikult jälgima reformikohustuste eest vastutuse võtmist ja struktuurireformide lõplikku hindamist makromajandus- ja eelarvevaldkonna tingimuste austamise seisukohast.

4.2.

Komitee nõuab, et selgitataks ettepanekus esitatud väidet, et programmiga tuleb kompenseerida kõrged poliitilised kulud, mis tekivad lühiajaliselt teatavate struktuurireformide puhul, ja kõrvaldada nende reformidega seotud takistused.

4.3.

Komitee soovitab koostada üksikasjalikumad ja ühesemad eeskirjad reformides tehtavate muudatuste kohta (ettepaneku artikkel 13).

4.4.

Komitee soovitab pöörata tähelepanu reformide ajalisele kavandamisele, mis seisneb võimaluses kohandada ajaliselt reformide elluviimist vastavalt programmi pakutava toetuse saamisele, ning sellega seotud moraaliriskile. Komitee soovib lisaks pöörata tähelepanu võimalusele, et programmi raames toetatakse juba elluviidud reforme.

4.5.

Määruse ettepanek teeb võimalikuks selle, et osa näiteks ühtekuuluvuspoliitikale suunatud vahenditest kantakse üle sellele programmile. Komitee soovitab sätestada ülekandmise või isegi ühendamise võimaluse, isegi vastupidises suunas, mille kaudu oleks võimalik ühendada programmi vahendid otse vastavate rakenduskavadega ühtekuuluvuspoliitika raames.

4.6.

Tehnilise toetuse vahendi suhtes tunneb komitee heameelt otsese jätkuvuse üle struktuurireformide toetusprogrammiga ja võimaluse kasutamise üle kohandada toetust struktuurireformitegevustega (erinevalt näiteks ühtekuuluvuspoliitika raames antavast tehnilisest abist).

4.7.

Lähenemisrahastu kohta märgib komitee, et teatavad ELi liikmesriigid, kes ei ole euroala liikmed, on struktuuri seisukohast sinna sisenemiseks suuremal määral valmis kui teatavad praegused liikmed. Nende riikide peamine takistus ei tulene majanduslikest põhjustest (sageli on kõnealustel riikidel kasvav SKP seoses suurema tegeliku lähenemise määraga, eeskujulik eelarvedistsipliin, maksebilansi ülejääk või madal töötuse määr), vaid poliitilistest põhjustest (mida lähenemisrahastu ei saa mõjutada).

4.8.

Komitee nõuab lisaks, et lähenemisrahastu kohta selgitataks üksikasjalikumalt, kas reformikohustus on selle raames mingil viisil teistsugust laadi kui reformitoetusvahendi raames.

---

(1)  Komitee võtab lähtepunktiks struktuurireformide määratluse, mis on esitatud tema arvamuses teemal „Majandus- ja rahaliidu väljakujundamine – Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee ettepanekud ELi järgmiseks õigusloomeperioodiks“, mille on koostanud raportöörid Joost van Iersel ja Carmelo Cedrone (ELT C 451, 16.12.2014, lk 10).

(2)  Seost struktuurireformide ja majanduspoliitika teiste elementide vahel ELi kontekstis kirjeldatakse Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamustes teemal „Euroala majanduspoliitika (2017)“ (täiendav arvamus) (toimik ECO/435) (ELT C 81, 2.3.2018, lk 216) ning teemal „Euroala majanduspoliitika (2017)“ (ELT C 173, 31.5.2017, lk 33).

(3)  Vt komitee arvamus teemal „Liikmesriikide struktuurireformide toetamine“ (ELT C 237, 6.7.2018, lk 53).

(4)  Vt komitee arvamust teemal „Aruteludokument ELi rahanduse tuleviku kohta“ (ELT C 81, 2.3.2018, lk 131).

(5)  Vt uuesti arvamused „Euroala majanduspoliitika (2017)“ (täiendav arvamus) (ELT C 81, 2.3.2018, lk 216) ning „Euroala majanduspoliitika (2017)“ (ELT C 173, 31.5.2017, lk 33).