EUROOPA KOMISJON

Brüssel,13.2.2017

COM(2017) 59 final

KOMISJONI ARUANNE NÕUKOGULE JA EUROOPA PARLAMENDILE

Programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades‟ (2007-2013) järelhindamise aruanne

SISUKORD

1    SISSEJUHATUS    

1.1    ARUANDE TEEMA    

1.2    METOODIKA JA TEABEALLIKAD    

1.3    PROGRAMMI ÜLEVAADE    

2    HINDAMISTULEMUSED    

2.1    PROGRAMMI ASJAKOHASUS    

2.2    SIDUSUS JA VASTASTIKUNE TÄIENDAVUS    

2.3    TULEMUSLIKKUS    

2.4    JÄTKUSUUTLIKKUS, ÜLEKANTAVUS JA INNOVATSIOON    

2.5    TÕHUSUS JA LIHTSUSTAMISVÕIMALUSED    

2.6    EUROOPA LISAVÄÄRTUS    

3    JÄRELDUSED    

1SISSEJUHATUS

1.1ARUANDE TEEMA

1 2 Otsuses, millega luuakse programm „Õigusemõistmine tsiviilasjades“, nõutakse, et komisjon esitaks ajavahemiku 2007–2013 kohta järelhindamise aruande. Järelhindamise teostas sõltumatu välishindaja, keda abistasid asjakohased komisjoni töötajad.

Käesolev aruanne põhineb nimetatud hindamisel. Aruanne on jagatud jagudeks, milles käsitletakse peamisi hindamiskriteeriumeid ja vastavaid küsimusi. Need hõlmavad asjakohasust, sidusust ja vastastikust täiendavust, tulemuslikkust, mõju ja jätkusuutlikkust, tõhusust ja lihtsustamisvõimalusi ning Euroopa lisaväärtust.

1.2METOODIKA JA TEABEALLIKAD

Lõpphindamisel

vaadati põhjalikult läbi ajavahemikul 2007–2013 programmist rahastatud 130 meetmetoetust ja 16 tegevustoetust käsitlevad kättesaadavad dokumendid;

vaadati läbi dokumendid, nagu programmi loomise otsus, aasta tööprogrammid ning konkursikutsed nii toetuste kui ka riigihankelepingute puhul;

vaadati läbi ELi poliitikadokumendid ja seonduvate ELi programmide loomise otsused;

tehti 146 meetmetoetuse ja tegevustoetuse valimi kvantitatiivne analüüs;

analüüsiti veebipõhise uuringu raames programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ toetusesaajatelt saadud 52 vastust;

korraldati 15 järelküsitlust, kus küsitleti programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ 2007.–2013. aasta toetusi saanud projektide koordinaatoreid / organisatsioone 3 ;

programmi analüüsiti neljal korral komisjoni ametnikega.

1.3PROGRAMMI ÜLEVAADE

Programm „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ loodi 25. septembri 2007. aasta otsusega 1149/2007/EÜ ajavahemikuks 2007–2013 programmi „Põhiõigused ja õigusasjad“ raames.

Programmi loomise otsuse artiklis 2 on loetletud programmi üldeesmärgid. Need on

edendada õigusalast koostööd tsiviilasjades, et aidata kaasa vastastikusel tunnustamisel ja usaldusel põhineva tõelise Euroopa õigusala loomisele tsiviilasjades;

edendada liikmesriikides piiriüleste tsiviilmenetluste tulemuslikku läbiviimist pärssivate takistuste kõrvaldamist;

parandada üksikisikute ja ettevõtjate igapäevaelu, võimaldades neil kasutada oma õigusi kõikjal Euroopa Liidus, edendades eelkõige õiguskaitse kättesaadavust;

parandada kontakte, teabevahetust ja võrgustike loomist õigus-, kohtu- ja haldusasutuste ning juristide vahel, kaasa arvatud õigusalase koolituse toetamise abil, eesmärgiga parandada selliste ametiasutuste ja spetsialistide vahelist vastastikust mõistmist.

Artiklis 3 on loetletud programmi konkreetsed eesmärgid. Nendega soovitakse tõhustada õigusalast koostööd tsiviilasjades eesmärgiga:

tagada õiguskindlus ja parandada õiguskaitse kättesaadavust;

edendada kohtuotsuste vastastikust tunnustamist tsiviil- ja kaubandusasjades;

kõrvaldada piiriüleste kohtuvaidluste pidamise takistused, mis on põhjustatud erinevustest tsiviilõigusnormidest ja tsiviilkohtumenetlusest, ning edendada sel eesmärgil õigusaktide vajalikku ühtlustamist;

tagada õiglane õigusemõistmine, vältides kohtualluvuse konflikte;

parandada vastastikuseid teadmisi liikmesriikide õigus- ja kohtusüsteemidest tsiviilasjades ning edendada ja tugevdada võrgustike loomist, vastastikust koostööd, teabe, kogemuste ja heade tavade vahetamist ning levitamist;

tagada liidu õigusaktide nõuetekohane rakendamine, korrektne ja konkreetne kohaldamine ning hindamine tsiviil- ja kaubandusasjades tehtava õigusalase koostöö valdkonnas;

parandada teavet liikmesriikide õigussüsteemide ja õiguskaitse kättesaadavuse kohta;

edendada õigusala töötajate koolitamist liidu ja ühenduse õiguse vallas;

hinnata üldisi tingimusi, mis on vajalikud vastastikuse usalduse tugevdamiseks, samas austades täielikult kohtunike sõltumatust;

hõlbustada nõukogu otsusega 2001/470/EÜ asutatud tsiviil- ja kaubandusasju käsitleva Euroopa kohtute võrgu toimimist.

Programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ konkreetsetes eesmärkides täpsustatakse programmi eeldatavate tulemustega seotud üldeesmärke. Sarnaselt õigusküsimuste peadirektoraadi 2007.–2013. aasta üldprogrammi „Põhiõigused ja õigusasjad“ raames ellu viidud teiste programmidega nähti programmiga „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ ette toetused eri liiki meetmetele, sealhulgas:

meetmetoetused 4 :

konkreetsetele ühendusele huvi pakkuvatele riikidevahelistele projektidele. Neid võivad esitada liikmesriigi ametiasutus või mõni muu asutus, rahvusvaheline või valitsusväline organisatsioon aasta tööprogrammis sätestatud tingimustel. Nende projektide kogukuludest kaasrahastati programmi põhiosast kuni 80 %;

konkreetsetele projektidele seoses Euroopa konkurentsieeskirjade rakendamisega. Need on projektid, mille eesmärk on edendada liikmesriikide selliste kohtunike õigusalast koostööd ja koolitamist, kes peavad jõustama Euroopa konkurentsieeskirju, sealhulgas ELi toimimise lepingu artikleid 101 ja 102, ning riigiabieeskirju, et aidata kaasa Euroopa konkurentsipoliitika ja ühenduse konkurentsialaste koostöömeetmete väljatöötamisele ja rakendamisele eesmärgiga tagada ühenduse konkurentsipoliitika järjepidevus;

tegevustoetused 5 :

valitsusväliste organisatsioonide või muude Euroopa üldistes huvides olevat eesmärki täitvate üksuste aasta tööprogrammi kaasrahastamiseks (kuni 80 % ulatuses) (konkursikutsed);

õiguslikus aluses nimetatud organisatsioonide (kohtunike nõukogude Euroopa võrgustik ja Euroopa Liidu ülemkohtute presidentide võrgustik) alalise tööprogrammiga seotud kulutuste kaasrahastamiseks, tingimusel et toetusi kasutatakse Euroopa üldistes huvides oleva eesmärgi saavutamiseks;

nõukogu otsusega 2001/470/EÜ asutatud tsiviil- ja kaubandusasju käsitleva Euroopa kohtute võrgu tegevuse rahastamiseks.

Komisjon algatas meetmeid uurimis- ja teadustöö ning arvamusküsitluste ja -uuringute läbiviimiseks, näitajate ja ühtse metoodika väljatöötamiseks, andmete ning statistika kogumiseks, töötlemiseks ja levitamiseks, seminaride, konverentside ja ekspertide kohtumiste korraldamiseks, avalikkusele suunatud kampaaniate ja ürituste korraldamiseks, veebisaitide arendamiseks ja haldamiseks, teabematerjalide koostamiseks ja levitamiseks, riikide ekspertide võrgustike toetamiseks ja haldamiseks ning tehtud töö analüüsimiseks, seireks ja hindamiseks. Nende tegevuste puhul kasutab komisjon hankemenetlust 6 .

Tabel 1 1 on näidatud igal aastal rahastatud eri meetmete arv. Meetmetoetuste ja tegevustoetuste puhul korraldatud projektikonkursside kohta käivad andmed on esitatud 2011. ja 2012. aasta lõikes. Programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ ajavahemikuks jaanuarist 2007 kuni detsembrini 2013 kavandatud kogueelarve oli 109,3 miljonit eurot (vt Tabel 1 2 ) 7 . Sellel perioodil avaldas komisjon 6 konkursikutset seoses meetmetoetustega ja 6 konkursikutset seoses tegevustoetustega ning algust tehti 247 komisjoni algatusega.

Tabel 11 Aastas rahastatud meetmete arv

Tabel 1 2 on esitatud aasta tööprogrammide põhjal eraldatud eelarve üksikasjalik jaotus programmi elluviimise aastate ja rahastamisvahendite lõikes. Nagu tabelist näha, hõlmab programm konkreetseid projekte konkurentsi valdkonnas (800 000 eurot aastas, mida haldab konkurentsi peadirektoraat); ühenduse Haagi rahvusvahelise eraõiguse konverentsi liikmeks olemise korraldamist ja Euroopa kohtute võrgu tegevuskulusid. Kohtute võrgule eraldatud vahenditest kaetakse kulud umbes kuus korda aastas toimuva üldkoosoleku korraldamiseks, kus arutletakse tsiviilõigusalaste õigusaktide kohaldamisel esinevate probleemide üle, õigusala töötajatele ja üldsusele praktiliste juhendite avaldamise kulud (sh tõlke-, trüki- ja veokulud) ning veebisaitide ajakohastamise kulud (tavaliselt luuakse nende tegevuste jaoks töörühmad). Kõik meetmed määratakse kindlaks eelneval aastal eelarve koostamise ajal.

Aastatel 2007–2013 nähti meetmetoetuste ja tegevustoetuste jaoks ette eelarvevahendid summas 49,2 miljonit eurot, millest oli 2015. aasta jaanuari seisuga eraldatud 34,9 miljonit eurot ja kulutatud 14,6 miljonit eurot. 8  

Tabel 12 Programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ eelarve kavandatud jaotus ajavahemikul 2007–2013

Allikas: programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ 2007.–2013. aasta tööprogrammid.

Enamiku programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ meetmete elluviimist juhtis riigiasutus (22 % kõikidest juhtorganisatsioonidest), ülikool (21 %) või Euroopa võrgustik, platvorm või foorum (20 %). Võrreldes teiste programmidega, nagu Daphne ning programm „Põhiõigused ja kodakondsus“, olid liikmesriikide valitsusvälised organisatsioonid vähemuses, juhtides vaid 8 % programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ meetmete elluviimist. Partnerorganisatsioonidest moodustasid enamiku ülikoolid (22 %) ja riigiasutused (20 %), neile järgnesid muud haridus- ja koolitusasutused (15 %), liikmesriikide valitsusvälised organisatsioonid ja platvormid (13%) ning õigusala töötajad (10 %) 16 .

Programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ toetusi saanud projektides keskenduti peamiselt analüütilisele tegevusele, koolitusele, teadlikkuse suurendamisele, teavitamisele ja levitamisele (vt Joonis 1 1 vasakpoolne diagramm).

Tegevustoetusi anti enamjaolt peamiste osalejate toetamisele; vastastikusele õppele; heade tavade vahetamisele ja koostööle ning teadlikkuse suurendamisele, teavitamisele ja levitamisele (vt Joonis 1 1 parempoolne diagramm).

Riigihankelepingutes keskenduti uuringutele, praktilistele juhenditele, konverentsidele, õpikodadele, veebisaitide hooldamisele ja muude IT-teenuste pakkumisele.

Joonis 11 Programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ meetmetoetused (vasakul) ja tegevustoetused (paremal) peamiste tegevuste lõikes

Joonis 1 2 on esitatud ülevaade sellest, mitu korda esines programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ 146 kindlakstehtud projekti puhul konkreetset liiki väljundit 17 . Näiteks vastastikuse õppe ja võrgustike loomisega seotud väljund „õpikojad ja töörühmad“, mis tehti kindlaks 66 korral ja mille kohta leiti 59 näitajat, hõlmas näiteks 4 345 osalejat (kokku 33 näitajat). Kõige sagedamini olid sihtrühmad kohtunikud, õigusala töötajad ja kohtute töötajad.

Teine kõige sagedasem väljund oli koolitus (42), mis toimus teadlikkuse suurendamise, teavitamise ja levitamise raames. See väljund hõlmas 4 371 osalejat (28 eri näitaja põhjal). Kõige sagedamini olid sihtrühmad kohtunikud, lepitajad ja õigusala töötajad.

Sageduselt kolmas väljund (41 näitajat) oli üritused 3 646 osaleja (kindlaks tehtud 23 korral) ja 8 000 kasusaajaga (ühe näitaja väljundid). Kõige sagedamini olid sihtrühmad üldsus, õigusala töötajad ja kohtute töötajad.

Joonis 12 Programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ väljundite arvestus

2HINDAMISETULEMUSED

2.1PROGRAMMI ASJAKOHASUS

Programmi asjakohasuse hindamisel vaadeldakse seda, mil määral on programmi meetmetega võimalik programmi eesmärke saavutada ning rahuldada laiemad ELi poliitika vajadused ja sihtrühmade vajadused.

2.1.1Programmi meetmete asjakohasus programmi eesmärkide seisukohast

Kõikide üld- ja konkreetsete eesmärkidega püütakse edendada õigusalast koostööd, et aidata kaasa tõelise Euroopa õigusruumi loomisele tsiviil- ja kaubandusasjades. Selle hindamisest, kas tegemist on SMART-eesmärkidega 18 , võib järeldada, et eesmärgid on konkreetsed (need on suunatud konkreetsele täiustamist vajavale valdkonnale), saavutatavad ja realistlikud (need on võimalik saavutada rahastatud meetmete kaudu ja programmi vahenditega). Paraku ei ole eesmärgid mõõdetavad, sest neis ei ole kindlaks määratud tehtavaid edusamme ega pakutud välja näitajat nende mõõtmiseks. Samuti ei ole eesmärgid tähtajalised, sest neil ei ole ajalist piirangut ning ei ole kindlaks määratud, mis ajaks tuleks eesmärgid saavutada 19 .

Komisjon on võtnud laia eesmärgi edendada Euroopa õigusalast koolitust, mille puhul on seatud esikohale koolituse pakkumine konkreetsetel teemadel, et täita poliitikavajadusi ja saavutada kooskõla Euroopa õigusalase koolituse võrgustiku tegevusega. Komisjon püstitas 2011. aastal eesmärgi pakkuda 2020. aastaks Euroopa õiguse ja liikmesriikide õiguse alast koolitust pooltele kõikidest ELi õigusala töötajatest (keda on ligikaudu 700 000) 20 . Euroopa õigusalast koolitust toetati programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ raames peamiselt meetmetoetuste ja mõne üksiku konkreetse meetme kaudu, kuigi tegevustoetusi anti ka muude programmide kaudu 21 .

Kuna komisjonil on kohustus osutada tsiviil- ja kaubandusasju käsitlevale Euroopa kohtute võrgule sekretariaaditeenuseid, eraldati rahalisi vahendeid ka kõnealuse võrgu toimimist toetavate hangete või halduskokkulepete kaudu. See on seotud programmi üldeesmärgiga, ehkki võib väita, et tegemist on horisontaalse eesmärgiga. Võrgu liikmed tulevad üldiselt kokku selleks, et arutleda olemasolevate tsiviilõigusalaste õigusaktide kohaldamisel esinevate probleemide, õigusala töötajatele või üldsusele mõeldud praktiliste juhendite avaldamise ja veebisaidi ajakohastamise üle 22 .

2.1.2Projektikonkursside raames ja valitud meetmetes kehtestatud põhieesmärgid ning nende asjakohasus poliitika seisukohast

Programm „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ on olnud algusest peale tihedalt seotud peamiste tsiviilmenetluse valdkonna poliitikamuudatuste ja õigusaktidega ning projektikonkursside raames põhieesmärkide püstitamisega on tehtud pidevalt jõupingutusi selle nimel, et viia programm kooskõlla poliitikas ja õigusloomes toimunud arenguga.

Põhieesmärke ja rahastatud meetmeid võib üldiselt pidada programmi eesmärkide seisukohast asjakohaseks. Samas jättis programmi põhieesmärkide väljavalimiseks kehtestatud protsess pärast kõnealuste eesmärkide püstitamist vähe mänguruumi (ehkki põhimõtteliselt võis muude toetuse andmise kriteeriumide alusel saada toetuse ka projekt, mis ei kajastanud ühtki põhieesmärki). See tähendas, et mõnel juhul – kui põhieesmärk projekti elluviimise käigus muutus – olid projekti tulemused vähem kasulikud. Seevastu näiteks koolituse valdkonnas võisid tekkida vajadused, mis ei liigitunud püstitatud põhieesmärkide alla. Neid aga ei saanud programmist rahastada, sest nendega ei oldud konkreetse projektikonkursi korraldamisel arvestatud.

Programm viidi ellu järgmistel eesmärkidel:

et aidata kaasa poliitika ja õigusloome arengule teadustöö, analüüsi ning muude toetavate tegevustega, et anda seadusandjale selget ja üksikasjalikku teavet kohapeal esinevate probleemide ja valitseva olukorra kohta, ent samuti tugevdades võrgustikke, et aidata ette valmistada tulevasi algatusi selles valdkonnas. Programmi üks tähtsamaid saavutusi oli 2009. aastal meetmetoetuse saanud projekt „Euroopa testamendiregistrite vastastikune ühendamine“, mille eesmärk oli arendada välja suur vastastikku ühendatud testamendiregistrite võrgustik kooskõlas poliitika arenguga, mis viis lõpuks pärimismääruse vastuvõtmiseni 23 2012. aastal. Selleks rakendati laialdaselt ka riigihankelepinguid, näiteks kasutades Euroopa justiitsatlast tsiviilasjades, kohtupraktika andmebaasi JURE ning eri hindamis- ja rakendamisuuringuid;

et toetada võrgustike edendamise kaudu ELi poliitika ja õigusaktide praktilist kohaldamist ning rakendamist, et aidata kaasa ELi õigusaktide järjekindlale rakendamisele kõikjal Euroopas, pakkudes õigusala töötajatele ja muudele spetsialistidele koolitust ning suurendades kõnealuste isikute suutlikkust, et varustada neid vahenditega ELi õiguste ja poliitika tõhusaks rakendamiseks praktikas. Programmi tähtsaimate saavutuste hulka kuuluvad kaks 2009. aastal meetmetoetuse saanud projekti, mille eesmärk oli luua Euroopa e-õiguskeskkonna portaalis kättesaadavad kasutajakesksed vahendid tsiviilõiguse valdkonnas tegutsevate juristide ja notarite leidmiseks kogu ELis. Veel üks näide on meetmetoetuse saanud projekt „i-tugi“, mille eesmärk oli uurida IKT-süsteeme, et rakendada ELi 2009. aasta ülalpidamiskohustuste määrust ning elatist käsitlevat Haagi 2007. aasta konventsiooni, millega ühinemine oli toetuse andmise ajal arutluse all. Sidusrühmadega peetud konsultatsioonide, mõju hindamise ja teostatavusuuringute kaudu oli oluline roll siinkohal ka riigihankelepingutel 24 .

2.1.3Programmi asjakohasus sihtrühmade vajaduste seisukohast

Üldiselt leidsid toetusesaajad, et projektikonkurssides ja väljavalitud meetmetes olid kindlaks tehtud sihtrühmade vajadused ja neile vajadustele oli reageeritud, kuigi see, mil määral need vajadused olid asjakohaselt välja selgitatud, oli erinev: mõnikord oli ette võetud põhjalik vajaduste hindamine, teinekord aga oli rakendatud lähenemisviisi, mis ei olnud nii range. Enamik toetusesaajaid, kellega käesoleva hindamisaruande koostamiseks konsulteeriti, andis teada, et nad teostasid oma projektide väljatöötamise ja arendamise toetamiseks vajaduste hindamise. Projektidokumentide analüüsimisel selgus siiski, et suur arv toetusetaotlejaid kas ei võtnud oma projekti kavandamisel aluseks vajaduste hinnangut või ei dokumenteerinud toetusetaotluses oma vajaduste hindamist piisavalt. Ehkki komisjon ei olnud eraldi nõudnud vajaduste hindamise teostamist ja selle kohta tõendite esitamist, oleks see võimaldanud toetusetaotlejatel teha oma projekti asjakohasus märksa selgemaks, parandanud uuringu kvaliteeti ning andnud lähtepunkti projekti edukuse hilisemaks hindamiseks. Projektid, mis ei põhine vajaduste hindamisel, võivad olla sihtrühma vajaduste seisukohast siiski asjakohased. Ent vajaduste hindamine suurendab tõenäosust, et taotlejad valivad sihtrühma toetamiseks kõige asjakohasemad meetodid või vahendid 25 .

Toetusesaajad teatasid, et programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ kontseptuaalne raamistik võimaldas neil töötada oma projektid välja kavandatud viisil. Veebipõhises uuringus osalenud 61 vastajast 59 väitis, et neil õnnestus jõuda sihtrühmadeni. Peale selle teatas 86,8 % veebipõhises uuringus osalenud vastajatest (53 vastajat), et nad olid saanud oma sihtrühma(de)lt tagasisidet, mis kinnitas, et elluviidud projekt/tegevus oli asjakohane sihtrühmade probleemide seisukohast. Järelküsitlustes nentis enamik sidusrühmi, et neile ei meenu sihtrühmade konkreetne sõnum, kuid nende projektid võeti üldjuhul hästi vastu 26 . 

Sidusrühmade küsitlemisel leidis kinnitust üldine järeldus, et programm „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ ja selle põhieesmärgid olid toetusesaajate seisukohast asjakohased. 15 küsitletust 10 märkis, et programmi kontseptuaalne raamistik (st programmi eesmärgid ja prioriteedid) oli võimaldanud neil töötada oma projektid välja algul kavandatud viisil 27 .

2.2SIDUSUS JA VASTASTIKUNE TÄIENDAVUS

Sidusus näitab seda, mil määral on programmi sekkumisloogika (st eesmärgid, sisendid, tegevused ja eeldatavad tulemused) seesmiselt järjepidev, ning seda, kas sekkumine on järjepidev teiste sekkumistega, millel on sarnased eesmärgid. Vastastikune täiendavus viitab sellele, mil määral esineb kooskõla (või kattuvus) muu poliitika ja muude sekkumistega. Sidusust ja vastastikust täiendavust on võimalik saavutada sünergia loomisega, st kooskõlastatud meetmete või eri osalejaid/sidusrühmi hõlmava koostöö või suhtluse kaudu, millega tugevdatakse vastastikku ühiseid eesmärke. Siiski on võimalik kindlaks teha eri programmide kattumist. Sidususe ja vastastikuse täiendavuse hindamisel vaadeldi, kas programm optimeeriti muude ELi programmidega ning kuidas täiendasid elluviidud meetmete tulemused liikmesriikide poliitikaalgatusi/programme ja muid Euroopa või rahvusvahelisi algatusi/programme. Programm võib olla mitmemõõtmeline selle i) eesmärkide ja teemavaldkondade, ii) projektikonkursside raames püstitatud põhieesmärkide ja iii) rahastatud meetmete poolest.

Programmi loomise otsuse artiklis 12 on visandatud vastastikune täiendavus muude ELi rahastamisprogrammidega, nagu üldprogrammi „Põhiõigused ja õigusasjad“ programm „Õigusemõistmine kriminaalasjades“; programm „Turvalisus ja vabaduste kaitse“, mis koosneb kahest rahastamisprogrammist, st programmist „Kuritegevuse ennetamine ja selle vastu võitlemine“ ja programmist „Terrorismi ning muude julgeolekuriskide ennetamine, nendeks valmisolek ja nende tagajärgede likvideerimine“; programm „Solidaarsus ja rändevoogude juhtimine“, mis hõlmab nelja fondi: Välispiirifond (EBF), Euroopa Tagasipöördumisfond (RF), Euroopa Pagulasfond (ERF) ja Euroopa Kolmandate Riikide Kodanike Integreerimise Fond (EIF). Programmi loomise otsuses viidatud programmide kõrval on võimalik vastastikune täiendavus veel mitme muu ELi vahendiga: näiteks programmiga „Põhiõigused ja kodakondsus“ (seoses teatud eesmärkide ja teemavaldkondadega, programmi laadiga ja osaliselt sihtrühma(de)ga) ning Daphne programmiga (seoses programmi laadi ja sihtrühmadega) 28 .

2.2.1Eesmärgid ja teemavaldkonnad

Programm saavutas eesmärkide ja teemade poolest sarnanevate programmidega sidususe ja vastastikuse täiendavuse programmi ja projektikonkursside kavandamise etapis tehtud otsustega programmide kohaldamisala kohta. Analüüsi käigus avastati eesmärkide ja teemavaldkondade puhul programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ vastastikune täiendavus, ent siiski ka kattumine programmiga „Õigusemõistmine kriminaalasjades“, programmiga „Põhiõigused ja kodakondsus“ ning (võimalik, et ka) programmiga „Kuritegevuse ennetamine ja selle vastu võitlemine“.

Nii programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ kui ka programmi „Õigusemõistmine kriminaalasjades“ eesmärk on luua Euroopa õigusala, mis põhineb kohtulahendite vastastikusel tunnustamisel, õigusasutuste vahelisel koostööl tsiviil- ja kriminaalasjades ning usalduse suurendamisel. Programmid on mõeldud ka selleks, et hõlbustada juurdepääsu kohtumenetlusele ning teha eurooplaste elu seega lihtsamaks, kaasates õigusemõistmise teemalisse arutellu sidusrühmad ja kodanikuühiskonna. Programmid täiendavad teineteist vastastikku, sest neil on sarnased eesmärgid. Programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ raames käsitletakse tsiviilasju, programmis „Õigusemõistmine kriminaalasjades“ tegeletakse aga kriminaalasjadega. Kattumise oht siiski jääb, eeskätt üldistes küsimustes, nagu e-õiguskeskkond või koolitus. Peale selle kuulub mõni konkreetne teema teatud liikmesriikides tsiviilõiguse alla, teistes aga kriminaalõiguse alla. Üks näide selle kohta on kaitsemeetmed: neid reguleeritakse ELi tasandil kahe eraldi õigusaktiga, millest üks kuulub tsiviilõiguse 29 ja teine kriminaalõiguse valdkonda 30 . Programmid hoiti 2007. aastal lahus nende erinevate õiguslike aluste tõttu, milles nõuti erinevaid vastuvõtumenetlusi. Alates Lissaboni lepingu jõustumisest seda enam ei nõuta. Kõnealused programmid on oma eesmärkide, haldusmeetodite ja lõplike kasusaajate poolest väga sarnased ning rahastamisperioodiks 2014–2020 on need liidetud üheks rahastamisvahendiks.

Võimalik on ka vastastikune täiendavus programmi „Põhiõigused ja kodakondsus“ eesmärgiga pakkuda koolitust õiguspraktikutele, 31 mida võib pidada sarnaseks programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ eesmärgiga parandada õigusala töötajate ja muude spetsialistide vastastikuseid teadmisi ELi riikide õigus- ja kohtusüsteemidest tsiviilasjades.

Programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ eesmärk on „tõhustada õigusalast koostööd tsiviilasjades“. Eriprogrammi „Kuritegevuse ennetamine ja selle vastu võitlemine“ artikli 3 lõikes 3 on öeldud, et programmi raames ei tegeleta õigusalase koostööga. Küll aga võib see hõlmata meetmeid, mille eesmärk on edendada õigusasutuste ja õiguskaitseasutuste vahelist koostööd, ning seepärast võib kõnealuse programmi ja programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ puhul esineda vastastikust täiendavust ja kattumist.

Programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ ja muude ELi rahastamisprogrammide puhul võib täheldada märkimisväärset vastastikust täiendavust ning on vähe tõendeid kattumisest. Kattumist ja dubleerimist muude ELi programmidega aitas vähendada eelkõige programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ võrdlemisi kitsalt määratletud ulatus, mis hõlmas konkreetset teemavaldkonda ehk õiguskaitse kättesaadavuse parandamist ja tsiviilasjades toimuva õigusalase koostöö tõhustamist konkreetsete kasusaajate, st õigusala töötajate ja riigiasutuste jaoks. Vajadus vastastikuse täiendavuse järele (sh kattumise vältimiseks) on olemas eeskätt horisontaalsetes küsimustes, nagu e-õiguskeskkond ja koolitus 32 . 

2.2.2Projektikonkursside raames püstitatud põhieesmärgid

Aasta tööprogrammide ettevalmistamisel püüdis õigusküsimuste peadirektoraat suurendada ka oma programmide vastastikust täiendavust ja sidusust, korraldades kohtumisi programme haldavate üksuste ja poliitikaüksuste vahel. Samal ajal osales peadirektoraat talitustevahelistes konsultatsioonides ja töörühmades, et arutleda teiste peadirektoraatidega programmitöö vastastikuse täiendavuse ja võimaliku kattuvuse üle. Komisjon esitas aasta tööprogrammi ja selle põhieesmärgid programmikomiteele, et liikmesriigid teeksid kindlaks probleemid seoses sidususe ja vastastikuse täiendavusega muude ELi või liikmesriikide algatustega 33 . 

2.2.3Rahastatud meetmed

Vastastikust täiendavust täheldati ka väikese arvu programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ raames ellu viidud projektide vahel. Märgati ka üksikuid juhte, kus võis esineda kattuvus muude ELi programmidega. Kõige tähtsamate hulka kuulusid 34 :

programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ alla kuuluv projekt: „Õigusemõistmisest arusaamine“ sarnaneb programmiga „Õigusemõistmine kriminaalasjades“ selle poolest, et selle eesmärk on kohandada kriminaalõiguse valdkonna olemasolevat teadmiste kogu ning kirjalikku ja suulist õigustõlget käsitlevaid praktilisi soovitusi kirjalike ja suuliste õigustõlketeenuste osutamiseks tsiviilõigusvaidluste valdkonnas ning luua ja levitada kohtute töötajatele ja muudele õigusala töötajatele, kriminaalõiguse valdkonnas tegutsevatele tõlkidele ja üldsusele teadmisi parimate tavade kohta, mida rakendatakse tsiviilmenetluste raames suulise ja kirjaliku tõlke teenuste pakkumisel;

programmi „Õigusemõistmine kriminaalasjades“ alla kuuluv projekt: e-õiguskeskkonna prioriteedi raames loodud projekti „Euroopa koolitusplatvormid juristidele“ eesmärk oli luua nii tsiviil- kui ka kriminaalõiguse praktiseerijatele Euroopa koolitusplatvorm, mida küll rahastati programmist „Õigusemõistmine kriminaalasjades“;

programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ alla kuuluv projekt: „Konverents „Õigusemõistmine ELis kodaniku vaatenurgast““ – selle raames korraldati konverents, mis aitas paremini mõista üksikisikute juurdepääsu ELis tsiviil- ja kriminaalasjades toimuvale õigusemõistmisele ning parandas õigusala töötajate vaheliste võrgustike loomist. Programmi „Õigusemõistmine kriminaalasjades“ konkreetsete eesmärkide hulka kuulub liikmesriikide kriminaalõigus- ja kriminaalkohtusüsteeme käsitlevate vastastikuste teadmiste parandamine, millega edendatakse ja tugevdatakse võrgustike loomist ning parandatakse teavet liikmesriikide õigussüsteemide ja õiguskaitse kättesaadavuse kohta;

programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ alla kuuluv projekt: „Vaieldav armastus. Samasoolised paarid ja lepitamine Euroopa Liidus“ aitab kaasa võitlusele homofoobia vastu ning selle sihtrühm on samasoolised paarid ELis. Need eesmärgid ja see sihtrühm sarnanevad programmi „Põhiõigused ja kodakondsus“ eesmärkide ja sihtrühmaga.

Veebipõhises uuringus leiti, et loodud on mitmesugune sünergia teiste toetustega, mida rahastati muudest ELi, riigisisestest või piirkondlikest programmidest, ning samuti programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ enda raames. Üheksa veebipõhises uuringus osalenud vastajat märkis, et oli loonud sünergia muude programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ projektidega, seitse teatas, et oli loonud sünergia muude ELi programmidega, ja kuus oli loonud sünergia muude riigisiseste või piirkondlike programmidega, millel olid sarnased eesmärgid. 35 . 

2.3TULEMUSLIKKUS

Programmi tulemuslikkus viitab sellele, mil määral on programmiga õnnestunud saavutada programmi eesmärgid ja mil määral on programmi projektidega õnnestunud saavutada projektide endi eesmärgid.

2.3.1Programmi eesmärkide saavutamine

Programmi tulemuslikkust on raske hinnata, sest kättesaadav teave tulemuste ja mõju kohta on piiratud. 36 . Komisjoni järelevalve- ja hindamissüsteem oli pigem väljundikeskne kui tulemustekeskne, mis on käesoleva hindamisaruande teatavate puuduste põhjus.

Sellist osa, kus nõutakse eraldi tulemuste kirjeldamist, ei leidu ei meetmetoetuse ega tegevustoetuse lõpparuande vormis. Pealegi ei tehtud läbivaadatud lõpparuannetes üldjuhul vahet projekti väljunditel ja tulemustel või mõjul. See võib olla põhjustatud sellest, et ei lõpparuande vormis ega vormi täitmise juhtnööre sisaldavates suunistes ei selgitatud selgelt, mis vahe on väljunditel, tulemustel ja mõjul. 37 . 

146 projektist, mille jaoks programmiperioodil oli antud meetme- või tegevustoetus, oli ajaks, kui teave tehti käesoleva hindamise tarvis kättesaadavaks, lõpule viidud 107. Neist omakorda vaid 94 kohta oli valmis lõpparuanne. Kõnealuste projektide lõpparuannete läbivaatamisel avastati 54 meetmetoetuse ja 6 tegevustoetuse puhul tõendeid kasulike tulemuste kohta 38 . 

2.3.2Projekti eesmärkide saavutamine

Üldiselt on rahastatud meetmed aidanud saavutada programmi eesmärke. Enamiku projektide puhul õnnestus saavutada kavandatud tulemused õigel ajal või jõuda eeldatava sihtrühmani. Peale majanduskriisiga seotud takistuste ei tehtud kindlaks ühtki takistust, mis oleks tõsiselt mõjutanud projektide tulemuste rakendamist või eesmärkide saavutamist. Seoses projektide ootamatu mõjuga näitasid kogutud tõendid, et enamiku projektide puhul õnnestus saavutada ootamatuid positiivseid tulemusi ja peaaegu mitte ühtki ootamatut negatiivset tulemust.

Kõigist meetme- ja tegevustoetust saanud lõpuleviidud projektidest üle poole (69 projekti 94st toetust saanud projektist, mille kohta oli kättesaadav lõpparuanne) puhul viidi kõik tegevused ellu kavakohaselt. Mõnel juhul tuli selle saavutamiseks teha muudatusi personalis või leida lisarahastamist. Veebipõhise uuringu 37 vastajast 16-l tuli projekti/tegevuste käigus välja vahetada üks personaliliige, 10 vastajat vahetasid projekti/tegevuste käigus välja enam kui ühe personaliliikme ning 7 vastajat pidid kavandatud tegevuste elluviimiseks leidma lisavahendeid. Siiski avaldasid need muudatused vaid väikest mõju rahastatud meetmete väljatöötamisele. Nimelt teatas veebipõhises uuringus osalenud 33 vastajast koguni 85 %, et nendel muudatustel ei olnud projekti/tegevuste tulemustele mingit mõju. Näiteks 2013. aastal meetmetoetust saanud projektis „Ettevõtluse ja inimõigustega seotud probleemid piiriülestes kohtuvaidlustes Euroopa Liidus“ tuli välja vahetada enam kui üks personaliliige, kuid kõik projekti eesmärgid saavutati.

61 vastajast enamik ütles, et suutis saavutada kõik (56 %) või enamiku (26 %) kavandatud tulemustest õigel ajal ning 52 vastajast suutis 94 % jõuda eeldatavate sihtrühmadeni. Lisaks teatas 52 vastajast 58 %, et nende projekt tõi kaasa olulise muudatuse teemavaldkonnas, milles nad tegutsevad.

Veebipõhise uuringu ja järelküsitluste kaudu kogutud tõendite põhjal näib, et peamised sisemised tegurid, mis mõjutasid projekti elluviimist positiivselt, olid head suhted partnerite vahel ning hea koostöö komisjoniga. Ei tehtud kindlaks ühtki takistust, mis oleks tõsiselt mõjutanud projektide tulemuste rakendamist või eesmärkide saavutamist. Mõne projekti puhul aga muudeti algset kavandit, et paremini saavutada kavandatud tulemusi või kohaneda muutunud tingimustega.

Seoses projekti/tegevuste käigus tehtud muudatustega teatas 33 vastajast 55 %, et muudatus(t)el ei olnud mingit mõju projekti/tegevuste elluviimisele, ja 42 % teatas, et eespool mainitud muudatus(t)el oli väike mõju. Ainult 3 % vastajatest teatas, et muudatus(t)el oli suur mõju. Seoses muudatuste mõjuga tulemustele teatas 33 vastajast 85 %, et muudatus(t)el ei olnud projekti/tegevuste tulemustele mingit mõju; 12 % vastajatest leidis, et väike mõju oli olemas, ja ainult 3 % ütles, et muudatus(t)el oli projekti/tegevuste tulemustele suur mõju. Järelküsitluste ajal mainisid projektipartnerid positiivsete teguritena, mis aitasid projekte ja tegevusi tulemuslikult ellu viia, heade suhete loomist partnerite vahel ning koostööd komisjoniga.

Kõik 16 projekti, mille jaoks anti tegevustoetust, viidi aastatel 2007–2013 lõpule. Elluviidud tegevused olid seotud peamiselt teadlikkuse suurendamise, vastastikuse õppe ja peamiste osalejate toetamisega. Näiteks 2009. aastal organisatsiooni Save the Children Itaalia osakonnale antud tegevustoetus võimaldas osakonna juriidilisel üksusel ellu viia tegevusi, mille eesmärk oli edendada õigusalast koostööd tsiviilasjades ning täiendada teavet liikmesriikide õigussüsteemide ja õiguskaitse kättesaadavuse kohta. Nende tegevuste hulka kuulusid veebipõhise uudiskirja koostamine ja saatmine 1000 isikule 13 liikmesriigis, kohtunike ja keskasutuste kahe kohtumise korraldamine ning neli sisekoolitusalast kohtumist organisatsiooni Save the Children õigusekspertidele. Samuti oli tegevustoetus abiks rahvusvahelise noorsoo- ja perekohtunike ühenduse (IAYFJM) ELi sektsiooni loomisel. 39

Programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ riigihangete osa raames sõlmiti 247 lepingut. Hindamise jaoks esitatud teave hõlmab lepingu kogusummat ja peatöövõtja nime ning teavet selle kohta, kas leping sõlmiti uuringute tegemiseks, ürituste korraldamiseks või infotehnoloogiaalaste ülesannete täitmiseks. Teabest nähtub 40 , et riigihankelepinguid kasutati ELi poliitika ja õigusaktide väljatöötamiseks, rakendamiseks ja levitamiseks ning projekti tulemuste jätkusuutlikkuse tagamiseks.

Riigihankelepinguid kasutati selleks, et rahastada Euroopa tsiviilõiguse päeva tähistamist, mis toimub iga aasta 25. oktoobril. Selle Euroopa Nõukogu ja Euroopa Komisjoni ühise keskse ettevõtmise eesmärk on tuua õigusemõistmine kodanikele lähemale ning teavitada kodanikke nende õigustest, korraldades tudengitele, õigusala töötajatele ja laiemale üldsusele näidiskohtuasju ja teabetunde ning kohtutes avatud uste päevi. Riigihankelepingute kaudu rahastatakse ka teadlikkuse suurendamise meetmeid (nt 2012. aastal korraldati tarbijaõiguste teavituskampaania) ja levitamistegevust (nt eri juhendite koostamine ja tõlkimine: 2010. aasta juhend kodanikele, 2011. aasta Euroopa maksekäsu määruse kohaldamise juhend ja 2012. aasta juhend Euroopa maksekäsumenetluse kohta). Nimetada tuleks ka Euroopa justiitsatlast tsiviilasjades ja lepinguid, mida rahastatakse e-õiguskeskkonna portaali haldamiseks.

2.4JÄTKUSUUTLIKKUS, ÜLEKANTAVUS JA INNOVATSIOON

Jätkusuutlikkust silmas pidades analüüsiti, kas projektide tulemused ja mõju on jätkusuutlikud ka pärast projekti rahastamisperioodi.

Hindamise käigus määrati kindlaks jätkusuutlikkuse kolm tasandit:

lühiajaline jätkusuutlikkus, mis saavutatakse peamiselt projektitulemuste levitamise abil;

keskmise pikkusega jätkusuutlikkus, mis hõlmab edasist tegutsemist projektitulemuste alusel ja/või partnerluste jätkamist; ning

pikemaajaline jätkusuutlikkus, mis saavutatakse peamiselt projekti tulemuste ülekandmisega teistesse kontekstidesse, organisatsioonidesse ja liikmesriikidesse väikese lisarahastuse või ilma lisarahastuseta.

2.4.1Projektitegevuste jätkamine, väljundid ja levitamine

Programmist „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ rahastatud projektide puhul on 2008. aasta teabevahetuse ja e-õiguskeskkonna tegevuskavast tulenevalt olnud põhieesmärk elektrooniliste vahendite väljaarendamine. See võib seletada, miks uuringus osalenud vastajad märkisid, et nad jätkasid või kavatsesid jätkata riist- ja/või tarkvara hooldamist.

Järelküsitluste käigus teatas 15 vastajast 7, et projektide tulemusel kasutusele võetud elektroonilised seadmed ja veebiportaalid olid kauakestvad väljundid, ehkki 7 vastajast 2 juhtis ka tähelepanu raskustele kõnealuste seadmete ja portaalide hooldamisel ning ajakohastamisel. Komisjoni ametnikud kinnitasid, et väljundite (nt veebisaitide, uuringute) ajakohastamine (ja haldamine) valmistab tõsist muret ning see võib mõjutada projektide väljavalimist. Küsimus on selles, kas jätkata selliseid kvaliteetseid väljundeid andvate kasulike projektide rahastamist, mis ei pruugi olla pikas plaanis jätkusuutlikud, kui teavet ei ajakohastata korrapäraselt. 41 .

Tõendid, mis koguti 42 toetusesaajatega käesoleva hindamise jaoks konsulteerimisel, viitavad ka sellele, et projekti väljundite tagamine sõltus suuresti ELi rahalistest vahenditest. Samuti aitas ELi rahastus märkimisväärselt suurendada organisatsioonide suutlikkust jätkata varem ellu viidud tegevusi.

Enam kui pool uuringus osalenutest, st 52 osalejast 27, märkis, et projekti/tegevuste rahalise jätkusuutlikkuse tagamiseks oli vaja lisarahastust.

Mõnel juhul teatasid toetusesaajad järelküsitlustel, et jätkusuutlike tulemuste tagamiseks – peamiselt selleks, et projekti väljundeid levitada ja projekti osi üle kanda – vajasid lisarahastust nende projektide konkreetsed elemendid. Need elemendid olid

veebisaitide või elektrooniliste vahendite, st elektrooniliste registrite või teabevõrgustike, näiteks lepitusportaalide hooldamine;

järelmeetmed, nt konverentsid, üritused, projekti tulemustega seotud päringutele ja küsimustele vastamine, et tagada projekti tulemuste jätkumine ning viia need tulemused laiema kasusaajate rühmani;

järelmaterjalide, näiteks käsiraamatute väljaandmine;

ühes liikmesriigis saavutatud tulemuste ülekandmine teistesse liikmesriikidesse, nt võrdlev analüüs ja parimate tavade vahetamine;

koolitus, eelkõige tegevuste kohandamine muude kontekstide tarvis.

52st uuringus osalenud vastajast vaid 13 väitis, et neil oli juba tagatud lisarahastus muudest ELi rahastamisvahenditest. Lisarahastuse liigi kohta mingit lisateavet siiski ei esitatud. Mõnel juhul oli organisatsioonidel, nt Luxembourgis tegutseval Max Plancki Instituudil kavas rahastada järelmeetmeid ise. 43 . 

2.4.2Partnerlussuhete jätkumine pärast projekti lõpuleviimist

Programmist „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ rahastatud meetmete lõpparuannetest oli näha, et partnerlussuhete jätkumise määr oli märkimisväärselt madal. Projektidokumentides olemasoleva teabe põhjal kindlaks tehtud 146 projektist vaid 10 puhul teatati loodud partnerlussuhete jätkumisest, 6 juhul täielikult ja 4 juhul osaliselt. Määr võib olla madal seetõttu, et – nagu on märgitud vahehindamise aruandes – projektikonkursid olid väga tehnilised (keskendudes väga tehnilistele õigusteemadele). See võis mõjutada partnerluse võimalusi projektide lõpus. 44 . 

Veebipõhise uuringu raames aga saadi partnerlussuhete jätkumise kohta pärast projekti lõpuleviimist teistsuguseid tulemusi. 52 vastajast 69 % teatas, et partnerlus jätkus, ja vaid 6 % teatas, et partnerlus ei jätkunud. Andmed võivad olla vasturääkivad seetõttu, et kõnealune näitaja tehti kindlaks lõpparuannete põhjal (mis võisid sisaldada selles küsimuses puudulikku teavet), kuid uuringutes koguti arvamusi otse projektijuhtidelt. Uuringu andmed kajastavad tõenäoliselt paremini programmist „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ rahastatud projektide raames loodud partnerlussuhete jätkumise tegelikku olukorda 45 .

2.4.3Väljundite võimalik jätkusuutlikkus ja ülekantavus

Lõpparuannetes oli vähe teavet projektide väljundite jätkusuutlikkuse kohta. Väljundite ja tulemuste levitamine laiemale üldsusele võib suurendada nende jätkusuutlikkust. Paljud väljunditest olid juba kavandatud kasutamiseks ELi tasandil (nt Euroopa õigusalase koolituse võrgustiku õigusalased koolitused olid mõeldud osalejatele mitmest liikmesriigist ja e-õiguskeskkonna portaal kasutamiseks sihtrühmadele kõikides liikmesriikides). Mõni väljunditest, mis ei olnud mõeldud kohaldamiseks ELi-üleselt, oli kavandatud muul moel nii, et see oli ülekantav teistesse liikmesriikidesse. Paljud hindamise jaoks küsitletud projektipartnerid märkisid, et nad olid keskendunud oma projektides konkreetsetele toodetele või väljunditele, millest paljud kantakse üle või saaks kanda üle teistesse liikmesriikidesse. Samuti oli veebipõhises uuringus osalenud 89 vastajast 70 seisukohal, et kõiki väljundeid või mõnda väljundit saaks kasutada ilma ühegi muudatuseta rohkem kui ühes riigis, ning 22 vastajat teatas, et väljundid saaks kanda üle rohkem kui ühte riiki väikeste muudatuste tegemisel. Üle kahe kolmandiku vastajatest (61 vastajat) andis teada ka sellest, et projekti/tegevuste tulemusi saaks kasutada poliitikaalases tegevuses ühes või mitmes muus riigis 46 . 

Oli tõendeid, et pärast ELi rahastuse lõppemist jätkus vähemalt mõne programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ meetme elluviimine. 94 projektist (meetmetoetused ja tegevustoetused), mille kohta oli kättesaadav lõpparuanne, 45 puhul oli tõendeid projekti tulemuste jätkumisest. Ülejäänud 49 rahastatud meetme aruannetes ei olnud selle kohta teavet esitatud. Seega mõjutab teabe kättesaadavus võimalust hinnata programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ projektide jätkusuutlikkust 47 .

Toetusesaajad leidsid, et suure hulga projektide tulemused olid jätkusuutlikud. 52 vastajast 30 (58 %) teatas, et nende projekt tõi kaasa suure muudatuse teemavaldkonnas, milles nad tegutsevad. 18 vastajat (35 %) ei teadnud, kas nende projekt seda tegi, ja 4 vastajat (8 %) arvas, et nende projekt ei toonud kaasa suurt muudatust. 48

Mõnel juhul tehti kindlaks tulemuste ülekandmisel tekkinud probleemid, mis olid seotud mõne elluviidud meetme konkreetse rõhuasetusega. See oli nii projekti „Euroopa lepituskogemused ja nende rakendamine Tšehhi õiguskeskkonnas“ puhul, mille eesmärk oli koolitada Tšehhi juriste ja kohtute töötajaid lepituse valdkonnas. Projektis „Rooma I ja II määruse ning määruse (EÜ) nr 4/2009 kohaldamine Lõuna-Euroopa õigusala töötajate poolt – EUROME“ keskenduti mereõigust käsitlevatele määrustele ja seega ei olnud kõnealune projekt elluviidav riikides, kus see valdkond ei ole asjakohane. Mõlemal juhul võis välja töötatud mudeleid kasutada siiski ka muul otstarbel.

Projektide ülekantud elementide hulka kuulusid:

projektide jaoks loodud metoodilised vahendid, nt metoodilised hinnangud, ja tegevusmudelid, nt kampaaniate ja ürituste korraldamine ning tegevused koos teiste sihtrühmadega;

veebisaidid, mille tõlgitud sisu sai kasutada teistes riikides;

projekti töövahendid, nt aruanded, suunised ja käsiraamatud, ning

koolituskursused ja -materjalid 49 .

2.4.4Innovatsioon

Innovatsioon on uute ideede (toodete, teenuste ja mudelite) väljatöötamine ja rakendamine, et rahuldada vajadused ning panna alus uutele suhetele või koostööle. Innovatsiooniga reageeritakse tungivale (sotsiaalsele) nõudlusele.

Kogutud tõendid näitasid, et enamik projekte olid tegevuste või tavade ning kasutatud meetodite poolest innovaatilised. Samuti kinnitasid tõendid seda, et projekte võis pidada asjaomases poliitikavaldkonnas teenäitajaks. Toetusetaotlejad pidid dokumenteerima oma projekti innovaatilised küljed. Teatavaid tõendeid innovaatilisusest esines 140 projekti puhul. Seda kinnitavad veebipõhise uuringu raames saadud vastused. Õigupoolest pidas veebipõhises uuringus osalenud 52 vastajast oma projekte/tegevusi innovaatiliseks 90 %.

Innovaatilised tavad ja tegevused hõlmasid koolitust, murrangulist teadustööd varem uurimata valdkonnas, veebiplatvormi loomist ning tavasid, millesse kaasati aktiivselt sidusrühmi, nt kogukonda kaasavad arutelud, eeskujude kasutamine ja kogukonna ressursside väljaselgitamine. Mis puudutab innovaatilisi meetodeid, siis teadustöös tõsteti esile spetsiaalselt välja töötatud koolitusmeetodid, sihtrühmade, nt ettevõtjate, kohtute töötajate ja lepitajate kaasamise meetodid, institutsioonidevahelise koostöö mudelid ning vastastikuse õppe metoodika 50 . 

Enamik veebipõhises uuringus osalenud vastajatest (52 vastajast 62 %) kinnitas samuti, et nende projekti võib pidada asjaomases poliitikavaldkonnas teenäitajaks. 51 .

Hulk küsitletuid andis teada, et kohaliku ja Euroopa tasandi sidusrühmad, nt õigusala töötajad, asutused ja sotsiaalsed rühmad, olid huvitatud nende projekti väljunditest, eelkõige elluviidud meetmete innovaatilistest külgedest 52 , nagu:

selliste vahendite ja sellise metoodika väljatöötamine, mida sidusrühmad saavad otse kasutada, et suurendada oma teadlikkust ja kaitse taset (näiteks Lappeenranta Tehnoloogiaülikool tegeleb juhtumite haldamisele keskenduva veebiplatvormi loomisega, kus antakse õigusala töötajatele teavet ja tutvustatakse parimaid tavasid, et vältida kohtute töös viivitusi ja ebatõhusust, mis võivad kahjustada kohtute toimimist);

varem käsitlemata valdkonnaga tegelemine, mida teeb näiteks Pècsi Ülikool oma projektiga „Piiriülese jõustamistegevuse tulemuslikkuse suurendamine ELis“ või Rumeenia justiitsministeerium oma projektiga, millega edendatakse õigusalast koostööd vanemliku vastutuse valdkonnas.

2.5TÕHUSUS JA LIHTSUSTAMISVÕIMALUSED

2.5.1Kulutatud raha võrreldes saavutatud mõjuga

Enamik programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ eelarves ette nähtud rahalistest toetustest oli kavandatud riigihankelepingute ja meetmetoetuste jaoks (vt Tabel 1 2 Programmi „ Õigusemõistmine tsiviilasjades “ eelarve kavandatud jaotus ajavahemikul 2007–2013 ). Ülejäänud eelarvevahendid eraldati tegevustoetuste andmiseks. Suur osa vahenditest eraldati selliste riigihankelepingute tarvis, mida kasutati programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ raames ulatuslikult selleks, et aidata välja töötada ja rakendada ELi poliitikat ja õigusakte, levitada ELi poliitikat ja õigusakte ning tagada projekti tulemuste jätkusuutlikkus. Selleks kulutati suur summa raha IT-vahenditele ja nende hooldamisele – muude selliste vahendite nagu Euroopa justiitsatlas kriminaalasjades ja andmebaas JURE kõrval eeskätt e-õiguskeskkonna portaalile. 53 . 

2.5.2Nõudlus meetmetoetuste järele

Projektide rahastamise järele oli ilmselgelt suur nõudlus, kui võrrelda taotluste arvu väljavalitud projektide arvuga. Ajavahemikus 2007–2013 esitati programmist „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ meetmetoetuse saamiseks kokku 385 taotlust, kusjuures esimeste projektikonkursside taotluste edukuse määr oli kõrgem kui nende taotluste edukuse määr, mis esitati hilisemate projektikonkursside raames. 2007. ja 2008. aasta projektikonkursil, kus taotlusi esitati vastavalt 44 ja 31, oli edukuse määr 61 %, kuid 2011.–2012. aasta projektikonkursil (mis hõlmas kaht eelarveaastat), kus taotluste arv saavutas oma lae (127 taotlust), langes see 20 %-le ja 2013. aastal 29 %-le (96 taotlust). Programmi alguses ei saanud komisjon eeldatud arvul taotlusi. Kui programm muutus nähtavamaks, kasvas aga taotluste arv järsult. Meetmetoetuse taotluste arv suurenes ajavahemiku 2007–2010 keskmiselt 40,5 taotluselt 127 taotluseni 2011.–2012. aastal ja 96 taotluseni 2013. aastal 54 . 

2.5.3Nõudlus tegevustoetuste järele

Kokku 50 tegevustoetuse taotluse puhul (keskmiselt 7 taotlust aastas programmiperioodi kohta, v.a 2010. aasta projektikonkursi puhul, kus taotluste arv (15) oli suurim) oli edukuse määr kõrgem 2008. ja 2009. aastal (vastavalt 50 % ja 43 %); 2010. aastal langes see 20 %-le ning 2012. ja 2013. aastal tõusis veidi, vastavalt 29 %-le ja 38 %-le 55 . 

2.5.4Riigihangete kasutamine

Hankekulutustest ligikaudu 36,2 % eraldati uuringutele, üle 33,4 % IT-teenustele ja 26,8 % üritustele. 56 . Lisaks komisjoni algatustele on programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ riigihangete puhul ette nähtud eelarve ühenduse Haagi rahvusvahelise eraõiguse konverentsi liikmeks olemise haldamise jaoks ning vastavalt aasta tööprogrammile eelarve tsiviil- ja kaubandusasju käsitleva Euroopa kohtute võrgu loomist käsitleva nõukogu 28. mai 2001. aasta otsusega nr 2001/470/EÜ loodud tsiviil- ja kaubandusasju käsitleva Euroopa kohtute võrgu toimimise jaoks. Neist esimese mõju eelarvele oli väike, teise tarvis aga eraldati 17,8 miljonit eurot. See eelarve oli mõeldud eelneva aasta konkreetsete tegevuste jaoks ning üldiselt kaeti need täies mahus kulukohustustega ja maksti välja. 57 .

2.5.5Üldine eelarve täitmine

Nagu eespool märgitud, oli programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ elluviimiseks programmiperioodil algul kavandatud kogueelarve 103,7 miljonit eurot. Kuna kõik meetmed ei ole veel täielikult lõpule viidud, ei ole kogu väljamakstud summa veel teada. Keskmine alakulu määr on seni 25 %.

Sellest summast rahastati programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ raames 130 meetmetoetust, 16 tegevustoetust ja 247 hankelepingut. Hankega hõlmatud tegevuste puhul ilmneb, et kõikide seni lõpule viidud tegevuste jaoks eraldatud vahendid maksti täielikult välja, mis on samuti märk rahaliste vahendite tõhusast kasutamisest 58 .

2.5.6Lihtsustamisvõimalused

Haldustõhususe ja lihtsustamisvõimaluste hindamine on tihedalt seotud käesolevas jaos esitatud muude tulemusnäitajatega ning põhineb rakendamisprotsessi hindamisel, näiteks kas protsess on liiga keeruline (sh ebavajalikud keerulised halduseeskirjad) või aruandlusnõuded on liiga koormavad.

Seni kogutud andmete kohaselt peeti komisjoni tegevust programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ haldamisel taotlejatele ja toetusesaajatele kehtestatud nõuete ning saadud toetuse seisukohast üldiselt tõhusaks. Mõni organisatsioon puutus kohaldamis- ja rakendamisprotsessis siiski kokku raskustega. Näiteks teatasid sidusrühmad, et projektikonkurssidel osalemise kord on keeruline ning tehnilise ja IT-süsteemiga seoses esineb probleeme, mistõttu mõni organisatsioon ei ole konkurssidest osa võtnud. Taotlejate ja toetusesaajate jaoks kehtestatud menetluste puhul on olemas mõni lihtsustamisvõimalus, seahulgas: parandada tehnilisi/IT-süsteeme; lihtsustada raamatupidamisarvestuse korraldust ja finantsaruandlust; täiustada ja kiirendada tagasiside andmist; anda asutustele nende töö eest tasu. Aruandluskorda peeti üldjuhul asjakohaseks, kuid teinekord ka koormavaks, eriti finantsaruandluse puhul. Komisjoni järelevalvekorda peeti üldiselt kasulikuks, kuid mõnel vastajal oli sellega probleeme.

Komisjoni järelevalve- ja hindamissüsteem oli pigem väljundikeskne kui tulemustekeskne, mis on käesoleva hindamisaruande teatavate puuduste põhjus.

2.6EUROOPA LISAVÄÄRTUS

ELi lisaväärtus viitab sellele, mil määral kaasneb asjaoluga, et programm on laadilt ELi programm, väärtus programmi sidusrühmadele ning mil määral on ELil suhteline eelis asjaomases valdkonnas tegutsevate riiklike ja rahvusvaheliste osalejate ees. Esmalt vaadeldakse programmi ELi laadi ja geograafilist katvust. Seejärel analüüsitakse, millist ELi lisaväärtust on loodud ELile ja programmist kasu saanutele. Mõjust tingitud ELi lisaväärtust ei ole paraku õnnestunud kindlaks teha ega mõõta.

Õigusküsimuste peadirektoraadi hallatud ja käesoleva hindamisega hõlmatud rahastamisprogrammide rahalised vahendid olid üldjuhul kättesaadavad üksnes meetmete jaoks, millel oli selge Euroopa lisaväärtus. Selleks et saada tõeliselt Euroopa meetmeteks, peavad meetmed olema kõrgemal riiklikest või kohalikest huvidest, olles Euroopa jaoks olulised ning hõlmates ja mõjutades kogu Euroopat.

Programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ lisaväärtus seisneb peamiselt selle ELi-siseses riikidevahelises mõõtmes. Programm loodi selleks, et kujundada välja vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala, kus on tagatud isikute vaba liikumine. Liikmesriigid ei suuda seda ise tõhusalt saavutada. Seepärast rakendati programmi nii, et see eeldas reageerimist Euroopa tasandil, sealhulgas teabevahetust ELi tasandil ja heade tavade levitamist kogu ELis. Seetõttu on programmi elluviimisel väga oluline ELi liikmesriikide vaheline koostöö.

Seoses meetmetoetustega on programmi loomise otsuse artiklis 4 sätestatud, et programmist „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ rahastatakse konkreetseid riikidevahelisi projekte, millesse on kaasatud vähemalt kaks liikmesriiki või vähemalt üks liikmesriik ja üks muu riik, mis võib olla kas ühinev riik või kandidaatriik. Aasta tööprogrammides ja konkursikutsetes nõutakse, et taotlejad looksid vähemalt kahest abikõlblikust riigist, st vähemalt kahest ELi liikmesriigist pärit abikõlblike organisatsioonide, st taotleja ja vähemalt ühe partneri vahel riikidevahelisi partnerlussuhteid.

Tegevustoetuse saamiseks peavad organisatsioonid ellu viima tegevusi, millel on Euroopa mõõde ja kuhu on kaasatud vähemalt kümme ELi liikmesriiki. Programmi loomise otsuse artikli 9 lõikes 5 on öeldud ka seda, et üks kriteerium tegevustoetuse taotluste väljavalimisel on „läbiviidud tegevuste geograafiline mõju“.

Vastavalt programmi loomise otsuse artiklile 5 võivad programmi meetmetes osaleda ühinevad riigid, kandidaatriigid ning stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsessi kaasatud Lääne-Balkani riigid. Peale selle võivad osaleda koostööpartneritena, kuid mitte esitada projekte ega olla kaastaotlejad (kaastoetusesaajad), õigusala töötajad Taanist, programmis mitteosalevatest kandidaatriikidest (kui see aitab kaasa nende ühinemisettevalmistustele) või muudest programmis mitteosalevatest kolmandatest riikidest, kui see on vajalik projektide eesmärkide täitmiseks. Programmiga „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ hõlmatud teemades, mis on esitatud aasta tööprogrammides ja konkursikutsetes, on keskendutud jõuliselt ELi küsimustele ja riikidevahelisele koostööle. Neist kõige olulisemas, 2010. aasta tööprogrammis peetakse üldiseks prioriteediks Euroopa e-õiguskeskkonda, eeskätt parimate tavade väljatöötamist riikidevaheliste katseprojektide abil, mille puhul tuleb näidata, kuidas asjaomased projektid aitavad suurendada ELi tasandil koostalitusvõimet.

2.6.1Rahastatud projektide geograafiline katvus

Hindamise põhjal ilmneb, et enamiku programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ toetustest sai endale valitud rühm liikmesriike (Belgia, Saksamaa, Prantsusmaa ja Itaalia). Teised liikmesriigid olid kaasatud vaid piiratud määral või ei olnud üldse kaasatud.

Kuna programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ keskmes oli õigusalase koostöö parandamine ja vastastikuse usalduse suurendamine, oli väga tähtis ka see, et programmi oleksid kaasatud partnerid ja lõplikud kasusaajad erinevatest ELi liikmesriikidest. Suurem osa osalenud organisatsioonidest asusid Belgias, Saksamaal ja Hispaanias, kusjuures enamik neist olid partnerorganisatsioonid. Taani programmis ei osalenud.

Programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ projektides osalesid juhtorganisatsioonidena organisatsioonid kõikidest liikmesriikidest, v.a Portugal, Malta, Küpros, Horvaatia, Bulgaaria, Slovakkia ja Taani. Kõige rohkem juhtorganisatsioone oli Belgiast (21 % ehk 31 organisatsiooni), Saksamaalt (12 % ehk 18 organisatsiooni) ja Hispaaniast (11 % ehk 16 organisatsiooni). Suur hulk ELi tasandi võrgustikest, platvormidest ja foorumitest tegutseb Belgias, mis seletab Belgias registreeritud juhtorganisatsioonide suurt arvu. Kõige rohkem partnerorganisatsioone oli Itaaliast (10 % ehk 57 organisatsiooni) ja Hispaaniast (10 % ehk 55 organisatsiooni). Partnerorganisatsioonid jagunesid eri liikmesriikide vahel võrdsemalt.

21 % programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ rahalistest vahenditest eraldati projektidele, mille elluviimist juhtisid Belgia organisatsioonid. Belgiale järgnesid Saksamaa (12 %) ja Prantsusmaa (11 %). Selle vahendite jaotuse puhul on hoolikalt jälgitud liikmesriikide juhitud projektide jaotumist (vt Joonis 2 1 vasakpoolset diagrammi). Rahastamiskaart ei kajasta siiski eraldatud vahendite jagunemist projektipartnerite vahel. Joonis 2 1 koostamisel on eeldatud, et kõik eraldatud vahendid anti juhtorganisatsiooni riigile. Kuna tegelikult see nii ei olnud (projektid olid riikidevahelised ja osa rahalistest vahenditest läks ka projektipartneritele), tuleks Joonis 2 1 tõlgendamisel olla ettevaatlik.

Joonis 21 Programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ rahaliste vahendite eraldamine juhtorganisatsioonide kaupa (vasakul) ja juhtorganisatsioonide kaupa elaniku kohta (paremal)

Joonis 2 2 kajastab kolme kõige suurema juhtorganisatsioonide arvuga liikmesriigi (Belgia, Saksamaa ja Hispaania) partnerluse struktuuri. Joonisel on näha, et Belgia juhtorganisatsioonid teevad tavaliselt koostööd Belgia, Prantsusmaa ja Saksamaa partneritega ning Hispaania ja Madalmaade partneritega. Saksamaa juhtorganisatsioonid olid kõige sagedamini partnerlussuhtes Austria organisatsioonidega (8 projekti), järgnesid Tšehhi, Saksamaa ja Itaalia organisatsioonid. Hispaania juhtorganisatsioonid olid enamasti partnerlussuhtes Portugali, Itaalia ja Hispaania organisatsioonidega.

Joonis 22 Partnerluse struktuur kolmes kõige suurema juhtorganisatsioonide arvuga liikmesriigis

Programm „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ ei hõlmanud kõiki liikmesriike võrdselt. Kõige rohkem taotlusi esitasid Itaalia organisatsioonid (385 taotlusest 76) ning Belgia ja Hispaania organisatsioonid (vastavalt 69 ja 55 taotlust). Need kolm liikmesriiki esitasid 52 % kõikidest taotlustest, mis esitati programmist rahaliste vahendite saamiseks. Horvaatia, Malta, Küpros ja Taani ei taotlenud programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ rahalisi vahendeid (vt Joonis 2 3 ).

Joonis 23 Programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ projektitaotluste koguarv (paremal) ja edukuse määr (vasakul) liikmesriikide lõikes

Esitatud taotluste edukuse määr oli kõige kõrgem Luksemburgis, Soomes, Tšehhis, Prantsusmaal ja Rootsis (edukad olid enam kui 50 % taotlustest). Portugal, Bulgaaria ja Slovakkia ei saanud programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ raames rahalisi vahendeid.

2.6.2Lisaväärtus ELi ja toetusesaajate jaoks

Järelküsitlused ja veebipõhine uuring näitasid, et riikidevaheline partnerlus tõi toetuse saanud organisatsioonile konkreetset kasu, mida ei oleks võimaldanud samas ulatuses ükski teine rahastamisallikas 59 . Partnerlus on suurendanud osalenud organisatsioonide teadmusbaasi. Veebipõhises uuringus osalenud 59 vastajast 45 kinnitas, et partnerluse tulemused olid rohkem teadmisi/oskusteavet asjaomases teemavaldkonnas (teadmiste kasvumäära ei mõõdetud), (arvukamatest) rahvusvahelistest partneritest koosnevad võrgustikud (41 vastajat) ning rohkem teadmisi poliitika ja tavade kohta teistes riikides (38 vastajat). Vähemal määral aitas partnerlus suurendada teadmisi asjakohaste ELi õigusaktide ja poliitika kohta. 60 .

Riikidevaheline partnerlus suurendas ka tulemuste levitamise ulatust. Uuringu tulemustest ja sidusrühmadega peetud konsultatsioonidest on näha, et partneritevahelised head töösuhted võimaldasid organisatsioonidel jõuda kõigi sihtrühmadeni, sealhulgas nendeni, kelleni jõudmine oli keeruline, ning tagasid tulemuste laialdase levitamise. Neid tulemusi aitasid neil saavutada kõikide partnerite kaasamine projekti, ülesannete selge jaotamine ja kokkuleppimine selles, kuidas tegevusi ellu viia. Ent hoolimata üldisest rahulolust partnerlussuhetega oli veebipõhises uuringus osalenud vastajatest 26 % täielikult nõus ja 35 % osaliselt nõus väitega, et oleks olnud kasulik kaasata partnereid teistest riikidest. Riikidevaheliste partnerlussuhetega kaasnenud konkreetne kasu, st suurem teadmusbaas ja levitamistegevuse suurem ulatus, ning selle aluseks olevad partneritevahelised head töösuhted leidsid kinnitust ka järelküsitluste käigus.

Uuringu tulemused viitavad sellele, et toetusesaajatele loodud lisaväärtuse kõrval loodi projektidega lisaväärtust ka sellega, et aidati saavutada ELi eesmärke. Enamik uuringus osalenud vastajatest andis teada, et elluviidud projekti/tegevustega oli edendatud märkimisväärselt/oluliselt piiriülest koostööd ning parimate tavade väljatöötamist ja levitamist. Nende hulgas aitasid analüütilised tegevused peamiselt kaasa muude eesmärkide saavutamisele (40 %), vastastikune õpe vastastikuse usalduse suurendamisele riikide seas (28 %) ning teadlikkuse suurendamine parimate tavade väljatöötamisele ja levitamisele (25 %).

Samas teatas enamik vastajatest, et elluviidud projekt/tegevused aitasid üksnes vähe või ei aidanud luua piiri- või liiduüleste probleemide kõrvaldamiseks praktilisi vahendeid ja lahendusi ning suurendada laiema üldsuse teadlikkust ELi õigusest tulenevate õiguste vallas.

ELi lisaväärtus on eriti ilmne toetusesaajate vastustes, mis käsitlevad ELi rahastuse tähtsust eesmärkide saavutamisel. 87 % uuringus osalenud vastajatest väitis, et projekti/meetmeid ei oleks ilma ELi rahastuseta ellu viidud. Seepärast võib eeldada, et enamikku programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ raames ellu viidud projekte/tegevusi ei oleks ellu viidud, kui programmi ei oleks olnud 61 . 

3JÄRELDUSED

Programmi asjakohasus 62

Programmi eesmärgid olid enamjaolt konkreetsed, saavutatavad ja realistlikud. Paraku ei olnud need ei mõõdetavad ega tähtajalised (ehkki olid seotud programmi ja projekti kestusega).

Põhieesmärke ja rahastatud meetmeid võib üldiselt pidada programmi eesmärkide seisukohast asjakohaseks. Samas jättis programmi põhieesmärkide väljavalimiseks kehtestatud protsess pärast kõnealuste eesmärkide püstitamist vähe mänguruumi (ehkki põhimõtteliselt võis muude toetuse andmise kriteeriumide alusel saada toetuse ka projekt, mis ei kajastanud ühtki põhieesmärki). See tähendas, et mõnel juhul – kui põhieesmärk projekti elluviimise käigus muutus – olid projekti tulemused vähem kasulikud. Seevastu näiteks koolituse valdkonnas võisid tekkida vajadused, mis ei liigitunud püstitatud põhieesmärkide alla. Neid aga ei saanud programmist rahastada, sest nendega ei oldud konkreetse projektikonkursi korraldamisel arvestatud.

Programm „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ oli hästi kavandatud, et toetada ELi poliitika ja õigusaktide praktilist kohaldamist ja rakendamist ning aidata kaasa poliitika ja õigusloome arengule.

Üldiselt leidsid toetusesaajad, et projektikonkurssides ja väljavalitud meetmetes olid kindlaks tehtud sihtrühmade vajadused ja neile vajadustele oli reageeritud, kuigi see, millisel määral need vajadused olid asjakohaselt välja selgitatud, oli erinev: mõnikord oli ette võetud põhjalik vajaduste hindamine, teinekord aga oli rakendatud lähenemisviisi, mis ei olnud nii range. Projektide raames tehtud vajaduste hindamisel kasutatud meetodi usaldusväärsust ei olnud aga võimalik käesoleva hindamise jaoks hinnata. Vajaduste hindamine ei ole toetusesaajatele kohustuslik.

Sidusus ja vastastikune täiendavus

Üldiselt on programmiga „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ saavutatud teatud eesmärkide ja teemavaldkondade ning programmi laadi ja sihtrühmade puhul teatav vastastikune täiendavus muude ELi programmidega, eeskätt programmiga „Õigusemõistmine kriminaalasjades“ ning programmiga „Põhiõigused ja kodakondsus“. Siiski on olemas oht nimetatud programmidega kattuda.

Sünergia loodi ELi ja liikmesriikide tasandil ning programmi enda raames.

Programm „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ oli kooskõlas ELi ja liikmesriikide poliitika arenguga ning rahastatud meetmete ja riigihankelepingute kaudu õnnestus toetada poliitika arengut ja õigusakte tsiviilõiguse valdkonnas.

Tulemuslikkus

Üldiselt on rahastatud meetmed aidanud saavutada programmi eesmärke. Ent tulemusi ja mõju käsitleva teabe piiratuse tõttu projektide lõpparuannetes ja küsitlustes on programmi tulemuslikkust keeruline hinnata. Komisjoni järelevalve- ja hindamissüsteem oli pigem väljundikeskne kui tulemustekeskne, mis on käesoleva hindamisaruande teatavate puuduste põhjus.

Enamiku projektide puhul õnnestus saavutada kavandatud tulemused õigel ajal ja jõuda eeldatava sihtrühmani. Ei tehtud kindlaks ühtki takistust, mis oleks tõsiselt mõjutanud projektide tulemuste rakendamist või eesmärkide saavutamist.

Programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ toetuste ja riigihankelepingute kaudu on aidatud kaasa ELi poliitika ja õigusaktide väljatöötamisele ning rakendamisele. Samas võis pika projektitsükli tõttu muutuda olematuks lõpuleviidud meetmete tulemuslikkus, kui poliitilised prioriteedid muutusid.

Säästvus

Seoses lühiajalise jätkusuutlikkusega (mis avaldub projekti tulemuste levitamise kaudu) on komisjoni jõupingutused projektide tulemuste levitamisel (ja jälgimisel) olnud üldjuhul piiratud. Komisjon jäi põhiliselt lootma sellele, et toetusesaajad edastavad väljundid otse oma sihtrühmadele, ja komisjoni enda ressursse kasutati peamiselt finantshalduse jaoks. Tulemuste levitamine laiemale üldsusele on üks tähtsamaid meetmeid programmi mõju suurendamisel. Programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ tulemuste levitamise tulemuslikkust piiras kindla levitamiskanali puudumine. Toetusesaajate levitamistegevus tundus olevat tõhusam, kuivõrd enamik oli koostanud oma projekti/tegevuste tulemuste levitamiseks selge kava.

Üldiselt saavutas programm „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ jätkusuutlikke tulemusi nii keskpikas plaanis (projektitulemuste ja/või partnerlussuhete jätkumine) kui ka pikas plaanis (projektitulemuste ülekandmise kaudu muudesse kontekstidesse, organisatsioonidesse ja liikmesriikidesse piiratud lisarahastusega või ilma lisarahastuseta). Partnerlussuhete jätkumise kohta kogutud teave on mõnevõrra vastuoluline: kui programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ lõpparuannete põhjal võis eeldada, et jätkunud partnerlussuhete osakaal oli väike, siis veebipõhise uuringu käigus saadi teistsugused tulemused, kuivõrd enamik vastajatest märkis, et partnerlus oli jätkunud. See võis olla tingitud sellest, et partnerlus taastati alles mõne aja möödudes, kui lõpparuanne oli juba esitatud.

Enamikku projektidest peeti innovaatiliseks, eeskätt seetõttu, et neis keskenduti sihtrühmadele või probleemidele, mida ei oldud varem uuritud või käsitletud, või nende raames oli välja töötatud uus metoodika, uued lahendused või uued vahendid.

Enam kui pool uuringus osalenud vastajatest märkis, et projekti/tegevuste rahalise jätkusuutlikkuse tagamiseks oli vaja lisarahastust.

Tõhusus

Üldiselt näib, et meetmetoetuste, tegevustoetuste ja hankelepingute jaoks eraldatud rahalised vahendid olid piisavad toetamaks programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ üldeesmärkide saavutamist.

Projektide eelarvete sisendite/väljundite võrdlemisel ning kõigi väljundite ja tulemuste põhjal ilmneb, et rahalisi vahendeid on üldiselt kasutatud tõhusalt. Programmi elluviimise esimestel aastatel oli vahendite kasutamise määr võrdlemisi madal, mis viitas võimalike toetusesaajate puudulikule finants- ja haldussuutlikkusele, kuid kahe aasta pärast tõusis see vastuvõetavale tasemele.

Komisjoni tegevust programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ haldamisel peeti taotlejatele ja toetusesaajatele kehtestatud nõuete ning saadud toetuse seisukohast tõhusaks. Siiski leidis mõni organisatsioon, et kohaldamis- ja rakendamisprotsess on keeruline. Taotlejate ja toetusesaajate jaoks kehtestatud menetluste puhul on olemas mõni lihtsustamisvõimalus (nt parandada tehnilisi/IT-süsteeme või lihtsustada raamatupidamisarvestuse korraldust ja finantsaruandlust). Aruandluskorda peeti üldjuhul asjakohaseks, kuid teinekord ka koormavaks, eriti finantsaruandluse puhul. Komisjoni järelevalvekorda peeti üldiselt kasulikuks.

ELi lisaväärtus

Programmil „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ oli tugev riikidevaheline mõõde. Riikidevahelised partnerlussuhted tõid programmi „Õigusemõistmine tsiviilasjades“ tegevuste elluviimisse kaasatud organisatsioonidele konkreetset kasu, näiteks suurema teadmusbaasi, (arvukamatest) rahvusvahelistest partneritest koosnevad võrgustikud ning paremad teadmised poliitika ja tavade kohta teistes riikides.

Meetmetoetuste ja tegevustoetuste geograafiline katvus oli ebaühtlane: mõni liikmesriik (Belgia, Saksamaa, Prantsusmaa ja Itaalia) oli esindatud ülemäära, samal ajal kui teised olid kaasatud vähe või üldse mitte.

Peamised soovitused

Paremini määratletud põhieesmärgid: komisjon peaks investeerima põhieesmärkide kindlaksmääramise protsessi rohkem aega ja inimressursse kandmaks hoolt selle eest, et need eesmärgid on võimalik nõuetekohaselt saavutada eraldatud eelarvevahenditega.

Projektiriskide realistlikumad hinnangud ja paremad riskimaandamise strateegiad: komisjon peaks paremini jälgima projekti kestuse ajal riske, näiteks nõudes lühikesi eduaruandeid, milles on kindlaks tehtud kõik riskid, mis võivad projekti elluviimisel tekkida.

Keskenduda järelevalve ja hindamise käigus kõikidel tasanditel, mitte üksnes väljundite puhul, rohkem mõju hindamisele. Sellega kaasneb vajadus koguda, analüüsida ja kasutada projektide ja programmi hindamiseks objektiivseid ja sõltumatuid tõendeid. Keskenduda rohkem nende vajaduste hindamisele, mida püütakse iga projektiga rahuldada.

Uurida viise, kuidas edendada projekti väljundite, tulemuste ja parimate tavade kasutuselevõttu teistes organisatsioonides, sealhulgas teistes liikmesriikides, samuti eraldada rohkem vahendeid tõlkimise, teabevahetuse ja levitamistegevuse jaoks. 

Täiustada programmi sekkumisloogikat: programmi ning selle üldeesmärkide ja konkreetsete eesmärkide, prioriteetide, meetmete, sekkumise vormide ja rakendusmeetmete ulatuse suurendamiseks püüab komisjon täiustada sekkumisloogikat 63 ning sõnastada programmi jätkumisel täpselt ja konkreetselt aluspõhimõtete, eesmärkide, sisendite, väljundite, kasusaajate, eeldatavate tulemuste ja mõju vahelised seosed.

(1)

25. septembri 2007. aasta otsuse nr 1149/2007/EÜ (millega luuakse ajavahemikuks 2007–2013 üldprogrammi „Põhiõigused ja õigusasjad“ raames eriprogramm „Õigusemõistmine tsiviilasjades“) artikli 16 lõike 3 punkt d.

(2)

Välishindaja tehtud järelhindamise aruanne on avaldatud järgmistel aadressidel. Põhiaruanne: Http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jciv_programme_evaluation_final_report.pdf, , lisad: http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jciv_annex_4_quantitative_analysis.pdf  

Välishindaja tehtud vahehindamise aruanne on avaldatud aadressil http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0351:FIN:ET:PDF  

(3)

Need kaks allikat on üsna subjektiivsed ja neid ei saa käsitleda tulemuste sõltumatute tõenditena.

(4)

25. septembri 2007. aasta otsuse nr 1149/2007/EÜ (millega luuakse ajavahemikuks 2007–2013 üldprogrammi „Põhiõigused ja õigusasjad“ raames eriprogramm „Õigusemõistmine tsiviilasjades“) artikkel 8.

(5)

Samas.

(6)

Samas.

(7)

25. septembri 2007. aasta otsuse nr 1149/2007/EÜ (millega luuakse ajavahemikuks 2007–2013 üldprogrammi „Põhiõigused ja õigusasjad“ raames eriprogramm „Õigusemõistmine tsiviilasjades“) artikkel 13.

(8)

 Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Specific programme evaluation: Civil Justice (JCIV), ICF, 28. juuli 2015, lk 38 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jciv_programme_evaluation_final_report.pdf

(9)

Eelarvevahendid meetmetoetustele konkreetsete ühendusele huvi pakkuvate riikidevaheliste projektide jaoks, „mille on esitanud liikmesriigi ametiasutus või mõni muu asutus, rahvusvaheline organisatsioon või valitsusväline organisatsioon ning millesse on kaasatud igal juhul vähemalt kaks liikmesriiki või vähemalt üks liikmesriik ja üks muu riik, mis võib olla kas ühinev riik või kandidaatriik“ (programmi loomise otsuse artikli 4 punkt b).

(10)

Eelarvevahendid, mis on eraldatud asjaomase aasta tööprogrammi kohaselt meetmetoetustele konkreetsete projektide jaoks, millega hõlbustatakse Euroopa konkurentsieeskirjade rakendamist. Need on projektid õigusalase koostöö edendamiseks liikmesriikide kohtunike vahel ja liikmesriikide kohtunike koolitamiseks seoses Euroopa konkurentsieeskirjade, sealhulgas ELi toimimise lepingu artiklite 101 ja 102 ning riigiabieeskirjade jõustamisega, et aidata kaasa Euroopa konkurentsipoliitika ja ühenduse konkurentsialaste koostöömeetmete väljatöötamisele ja rakendamisele eesmärgiga tagada ühenduse konkurentsipoliitika järjepidevus.

(11)

Eelarvevahendid, mis on eraldatud tegevustoetusteks selliste valitsusväliste organisatsioonide või muude üksuste tegevuse jaoks, „kes täidavad Euroopa Liidule üldist huvi pakkuvaid eesmärke vastavalt programmi üldeesmärkidele aasta tööprogrammides sätestatud tingimustel“ (programmi loomise otsuse artikli 4 punkt c).

(12)

Eelarvevahendid, mis on eraldatud tegevustoetuste andmiseks, „et kaasrahastada kohtunike nõukogude Euroopa võrgustiku ja Euroopa Liidu ülemkohtute presidentide võrgustiku alalise tööprogrammiga seotud kulutusi selles ulatuses, mil need on tekkinud Euroopa üldistes huvides oleva eesmärgi täitmisel, edendades seisukohtade ja kogemuste vahetamist kohtupraktika osas ning nende võrgustike liikmete töö korralduse ja toimimise osas seoses nende kohtu- ja/või nõuandefunktsioonidega, mis käsitlevad ühenduse õigust.

(13)

Eelarvevahendid, mis on eraldatud seoses sellega, et ühendus on Haagi rahvusvahelise eraõiguse konverentsi liige.

(14)

Eelarvevahendid, mis on eraldatud vastavalt asjaomase aasta tööprogrammile tsiviil- ja kaubandusasju käsitleva Euroopa kohtute võrgu loomist käsitleva nõukogu 28. mai 2001. aasta otsusega 2001/470/EÜ loodud tsiviil- ja kaubandusasju käsitleva Euroopa kohtute võrgu toimimise jaoks.

(15)

Eelarvevahendid, mis on eraldatud selliste komisjoni algatatud erimeetmete jaoks nagu „uuringud ja teadustöö, arvamusküsitlused ja -uuringud, näitajate ja ühismetoodika formuleerimine, andmete ning statistika kogumine, töötlemine ja levitamine, seminarid, konverentsid ja ekspertide kohtumised, avalikkusele suunatud kampaaniate ja ürituste organiseerimine, veebisaitide arendamine ja haldamine, teabematerjalide koostamine ja levitamine, riikide ekspertide võrgustiku toetamine ja haldamine, analüüsivad, järelevalve- ja hindamistegevused“ (programmi loomise otsuse artikli 4 punkt a).

(16)

 Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Specific programme evaluation: Civil Justice (JCIV), ICF, 28. juuli 2015, lk 3 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jciv_programme_evaluation_final_report.pdf

(17)

 Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Specific programme evaluation: Civil Justice (JCIV) quantitative analysis, 28. juuli 2015, lk 10 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jciv_annex_4_quantitative_analysis.pdf  

(18)

SMART-eesmärk on konkreetne, mõõdetav, saavutatav, realistlik ja tähtajaline eesmärk.

(19)

 Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Specific programme evaluation: Civil Justice (JCIV), ICF, 28. juuli 2015, lk 7 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jciv_programme_evaluation_final_report.pdf

(20)

Euroopa Komisjoni 13. septembri 2011. aasta teatis „Usalduse suurendamine Euroopa õigusemõistmise vastu – Euroopa õiguskoolituse uus mõõde“, COM(2011) 0551 final.

(21)

Nt Euroopa õigusalase koolituse võrgustiku tegevust toetati programmi „Õigusemõistmine kriminaalasjades“ raames ning muudele organisatsioonidele, nagu Euroopa Õigusakadeemia ja Euroopa Avaliku Halduse Instituut, andis tegevustoetust hariduse ja kultuuri peadirektoraat.

(22)

 Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Specific programme evaluation: Civil Justice (JCIV), ICF, 28. juuli 2015, lk 7 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jciv_programme_evaluation_final_report.pdf

(23)

Määrus (EL) nr 650/2012, mis käsitleb kohtualluvust, kohaldatavat õigust ning otsuste tunnustamist ja täitmist, ametlike dokumentide vastuvõtmist ja täitmist pärimisasjades ning Euroopa pärimistunnistuse loomist.

(24)

 Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Specific programme evaluation: Civil Justice (JCIV), ICF, 28. juuli 2015, lk 7 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jciv_programme_evaluation_final_report.pdf

(25)

Samas, lk 12.

(26)

Samas, lk 13.

(27)

Samas, lk 12.

(28)

Samas, lk 14.

(29)

Määrus (EL) nr 606/2013 tsiviilasjades määratud kaitsemeetmete vastastikuse tunnustamise kohta.

(30)

Direktiiv 2011/99/EL Euroopa lähenemiskeelu kohta.

(31)

Euroopa Komisjoni veebisait, rahastamisprogramm „Põhiõigused ja kodakondsus“, mille leiab aadressilt http://ec.europa.eu/justice/grants/programmes/fundamental-citizenship/index_en.htm .

(32)

 Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Specific programme evaluation: Civil Justice (JCIV), ICF, 28. juuli 2015, lk 14–15 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jciv_programme_evaluation_final_report.pdf

(33)

Samas, lk 8.

(34)

Samas, lk 17.

(35)

Samas, lk 18.

(36)

Samas.

(37)

Samas, lk 19.

(38)

Samas, lk 19.

(39)

Samas, lk 23.

(40)

Samas.

(41)

Samas, lk 32.

(42)

Samas.

(43)

Samas, lk 33.

(44)

Samas, lk 32.

(45)

Samas.

(46)

Samas, lk 27.

(47)

Samas, lk 31.

(48)

Samas, lk 27.

(49)

Samas, lk 34.

(50)

Samas.

(51)

Samas.

(52)

Samas.

(53)

Samas, lk 37.

(54)

Samas, lk 39.

(55)

Samas.

(56)

Samas.

(57)

Samas.

(58)

Samas.

(59)

87 % sellele küsimusele vastanutest väitis, et projekti/tegevusi ei oleks ilma ELi rahastuseta ellu viidud.

(60)

 Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Specific programme evaluation: Civil Justice (JCIV), ICF, 28. juuli 2015, lk 52 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jciv_programme_evaluation_final_report.pdf

(61)

Samas, lk 53.

(62)

Samas, lk 54-56.

(63)

 Ex post evaluation of five programmes implemented under the 2007-2013 financial perspective. Specific programme evaluation: Civil Justice (JCIV), ICF, 28. juuli 2015, lk 1–2 http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jciv_programme_evaluation_final_report.pdf .