52014DC0230

KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE

Euroopa Tagasipöördumisfondi järelhindamise kohta, mis käsitleb aastaid 2008–2010

(Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. mai 2007. aasta otsuse nr 575/2007/EÜ artikli 50 lõike 3 punkti c kohane aruanne)

1. ARUANDE ULATUS JA EESMÄRK[1]

Euroopa Tagasipöördumisfond loodi 2007. aastal üldprogrammi „Solidaarsus ja rändevoogude juhtimine”[2] raames ajavahemikuks 2008–2013. See on üks neljast üldprogrammi raames loodud fondist[3].

Fondi eesmärk on toetada liikmesriikide jõupingutusi tagasipöördumise haldamise kõigi aspektide parandamisel (edaspidi „tagasipöördumismenetluste integreeritud haldamine”), sealhulgas liikmesriikidevahelise koostöö kaudu mastaabisäästu saavutamiseks. Fondi kogueelarve on 676 miljonit eurot. Rahalised vahendid jaotatakse 26 liikmesriigi vahel[4].

Fondi asutamisotsuses on sätestatud nõue, mille kohaselt komisjon peab esitama ajavahemikku 2008–2010 käsitleva[5] riikide hindamisaruannetel põhineva järelhindamise aruande fondist kaasrahastatud meetmete tulemuste ja mõju kohta[6]. Komisjon peab koostöös liikmesriikidega hindama fondi tegevust, „et hinnata meetmete olulisust, tulemuslikkust ja mõju, pidades silmas [fondi] üldeesmärki”[7]. Samuti võtab komisjon „arvesse ka vastastikust täiendavust fondi raames rakendatud meetmete ja teiste asjaomaste ühenduse poliitikate, vahendite ja algatuste raames rakendatud meetmete vahel”[8].

Käesolevas aruandes esitatakse järelhindamise tulemused ajavahemikku 2008–2010 käsitlevate aastaprogrammide rakendamise kohta, mis hõlmavad enam kui 199 miljoni euro ulatuses assigneeringuid liikmesriikidele. Liikmesriigid pidid oma aruanded esitama 2012. aasta juuni lõpuks. Kuna 2010. aasta programmi meetmete rahastamiskõlblikkuse periood kestis 30. juunini 2012, pikendati tähtaega siiski 31. oktoobrini 2012, et selle programmi kohta oleks võimalik saada täielikud andmed.

Järgmistes peatükkides on esitatud peamised järeldused seoses tagasipöördumisfondi vahendite olulisuse, tõhususe, tulemuslikkuse, vastastikuse täiendavuse ja lisandväärtusega ajavahemikul 2008–2010.

TAGASIPÖÖRDUMISFONDI OLULISUS EUROOPA LIIDU JA LIIKMESRIIKIDE JAOKS

Tagasipöördumisfondi olulisus ELi jaoks fondi loomise kontekstis

Selliste kolmanda riigi kodanike, kes ei vasta või enam ei vasta Euroopa Liidu liikmesriikide territooriumile sisenemise, seal viibimise või elamise kohta kehtivatele tingimustele, tagasisaatmine on oluline, selleks et tagada, et tagasivõtupoliitikat ei kahjustata ja järgitakse õigusriigi põhimõtteid, mis on iseloomulik vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanevale alale. Tegelikkuses on tagasipöördumispoliitika elluviimine siiski raske ülesanne, eelkõige neile liikmesriikidele, kelle SKP on suhteliselt madal või kellel ei ole palju kogemusi, samuti mõnedele liikmesriikidele, kellel tuleb geograafilise asukoha või ligitõmbava majandusliku olukorra tõttu toime tulla ebaproportsionaalselt suurte rändevoogudega. Tagasipöördumismenetluste haldamine on keeruline protsess. See nõuab heade koostöösuhete väljaarendamist riikidega, kuhu tagasi pöördutakse, tasakaalustades samal ajal üksikisiku õigusi ja humanitaarseid kaalutlusi riigi õiguskaitsealaste huvidega.

Ebaseadusliku sisserände vähendamine tõhusa tagasipöördumispoliitika abil on üleanne, mis seisab kõigi liikmesriikide ees. Sisepiirideta alal saavad inimesed põhimõtteliselt takistamatult liikuda. Ebaseadusliku viibimise sallimine ühes liikmesriigis võib kahjulikult mõjutada võitlust ebaseadusliku tööhõive vastu kogu ELis, mis omakorda võib mõjuda tõmbefaktorina, põhjustades ebaseadusliku sisserände suuremat voolu ELi. Vastupidiselt võib kogu ELi hõlmav tõhus tagasipöördumispoliitika mõjutada soodsalt ühise sisserändepoliitika usaldusväärsust ning aidata kaasa liikmesriikides seaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike paremale omaksvõtule.

Euroopa Tagasipöördumisfondi tegevus tugineb eelarveaastatel 2005–2007 ellu viidud ettevalmistavatele meetmetele, millega aidati liikmesriikidel valmistuda tagasipöördumisfondi käivitamiseks 2008. aastal. Tagasipöördumisfond loodi ebaseadusliku rände vastase võitluse tõhusamaks muutmiseks liikmesriikide tasandil, et toetada riigis ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike vabatahtlikku ja vajaduse korral sunniviisilist tagasipöördumist ühise tagasipöördumismenetluste integreeritud haldamise raames ja vastavalt ühistele standarditele. Kuna rändevood mõjutavad liikmesriike erinevalt, oli eespool kirjeldatud rände puhul fondi eesmärk tagada liikmesriikide vahel solidaarsuse ja vastutuse õiglase jagamise põhimõtte järgimine rahalise abi andmisega, et toetada riikide jõupingutusi tagasipöördumise haldamise kõigi aspektide parandamisel. ELi vahendite jaotamine liikmesriikide vahel põhineb kahel kriteeriumil, mis kajastavad liikmesriigi olukorda seoses liidu nimel või liidu üldiseks hüvanguks selles valdkonnas võetud kohustustega: kolmandate riikide kodanikke mõjutavate väljasaatmisotsuste arv ja kolmandatesse riikidesse tagasi pöördunud isikute arv. Fondi rakendatakse strateegiliste mitmeaastaste programmide alusel, mis hõlmavad kogu programmiperioodi 2008–2013, ja aastaprogrammide alusel, milles lepitakse liikmesriikidega kokku igal aastal eesmärgiga rakendada aasta rahaeraldised.

Fond toetab nelja prioriteeti.

– 1. prioriteet: toetus liikmesriikidele tagasipöördumismenetluste haldamise strateegia väljatöötamiseks;

2. prioriteet: toetus liikmesriikidevahelisele koostööle tagasipöördumismenetluste haldamise valdkonnas;

3. prioriteet: toetus konkreetsetele uuenduslikele rahvusvahelistele või riiklikele meetmetele tagasipöördumismenetluste haldamiseks;

4. prioriteet: toetus tagasipöördumismenetluste haldamist käsitlevatele ühenduse normidele ja parimatele tavadele.

Lisaks riiklikele programmidele rakendas komisjon igal aastal kuni 7 % olemasolevatest ELi vahenditest otse, et rahastada riikidevahelisi projekte, uuringuid või muid EL huvidele vastavaid meetmeid nn ühenduse meetmete kaudu, mis hõlmavad tagasipöördumispoliitikat ja sihtrühmade suhtes kohaldatavaid meetmeid.

Ajavahemikul 2005–2007 käivitati ettevalmistavad meetmed, nimelt tagasipöördumisalased ettevalmistavad meetmed aastatel 2005–2006 ning 2007. aastal meede „Ettevalmistav tegevus: Rände juhtimine – toimiv solidaarsus – tagasipöördumine ja tagasipöördujate taasintegreerimine”. Eelkõige saadi meetmete kaudu riikidevaheliste projektide vahetu praktiline kogemus ning seeläbi aidati liikmesriikidel, valitsusvälistel organisatsioonidel ja muudel sidusrühmadel valmistuda tagasipöördumisfondi käivitamiseks 2008. aastal[9]. 2008. aastast kuni programmiperioodi lõpuni kaasrahastati igal aastal avaldatud temaatiliste konkursikutsete kaudu Euroopa Tagasipöördumisfondi ühenduse meetmete abil (kuni 90 % meetme kõigist rahastamiskõlblikest kuludest) riikidevahelisi projekte valdavalt toetatud vabatahtliku tagasipöördumise valdkonnas. Projektid täiendasid riiklikke programme ja soodustasid kogu ELi hõlmavat koostööd ning toetatud vabatahtliku tagasipöördumisprotsessi eri aspektide kohta saadud kogemuste jagamist.

Oluline on märkida, et käesolev järelhindamise aruanne hõlmab suuremat osa Euroopa Tagasipöördumisfondi vahenditest, mida rakendatakse riiklike programmide abil koostöös liikmesriikidega.

Tagasipöördumisfondi olulisus ELi ja liikmesriikide jaoks selle rakendamise esimestel aastatel

2008.–2010. aasta programmide rakendusperiood (nende algusest lõpuni) kestis 2008. aastast 2012. aasta keskpaigani. Enamik liikmesriike muutis kõnealuse ajavahemiku jooksul oluliselt oma poliitikat, õigusnorme ja institutsioonilist korraldust, et tugevdada ja parandada (sunniviisilise ja vabatahtliku) tagasipöördumise haldamist.

Tagasipöördumisdirektiivi[10] ülevõtmine ühtlustas tagasipöördumismenetluste haldamise protsessi. Sellega anti kolmanda riigi kodanikele võimalus valida vabatahtliku tagasipöördumise meetmeid ja kehtestati nende isikute kinnipidamise standardid, kelle suhtes kehtib tagasipöördumisotsus. Mõned liikmesriigid võtsid kasutusele haavatavate kolmanda riigi kodanike kinnipidamise alternatiivsed meetmed. Mõningatel juhtudel täiendati meetmeid vaatlusalusel ajavahemikul uute õigusaktidega, mille eesmärk oli ebaseadusliku rände probleemi lahendamine ja ebaseaduslike rändajate tagasisaatmine. 2011. aasta ülestõusud Põhja-Aafrikas aitasid märgatavalt kaasa rändesurve suurenemisele Vahemeremaadesse ja sellest tulenevalt liikmesriikide üldistele jõupingutustele tagasipöördumise valdkonnas. Alates 2008. aasta jaanuarist kuni 30. juunini 2012 saatsid liikmesriigid vabatahtliku või sunniviisilise tagasipöördumise toiminguid kasutades kolmandatesse riikidesse tagasi kokku 630 475 kolmanda riigi kodanikku[11]. 60 % neist inimestest saadeti tagasi sunniviisiliselt ja 40 % vabatahtliku tagasipöördumise toimingut kasutades. Üheksas liikmesriigis[12] õnnestus saata rohkem inimesi tagasi vabatahtlike programmide abil kui sunniviisiliselt, kuueteistkümnes liikmesriigis[13] saadeti seevastu sunniviisiliselt tagasi rohkem inimesi kui vabatahtliku tagasipöördumise toimingu raames[14]. Enam kui pooled vabatahtliku tagasipöördumise toimingud viidi läbi ainult kahes liikmesriigis (Rootsi, Ühendkuningriik).

Ebaseaduslike rändajate osakaal (sealhulgas viibimisaja ületajad ja eitava vastuse saanud varjupaigataotlejad) ületas tunduvalt varjupaigataotlejate ja vabatahtlikult oma päritoluriiki tagasipöördunud pagulaste osakaalu.

Euroopa Liidus oli 2012. aasta juuni lõpu seisuga 179 kinnipidamiskeskust (kolmanda riigi kodanike väljasaatmise-eelseks kinnipidamiseks) kogumahutavusega 17 519 võimalikku kinnipeetud isikut.

Kõnealusel hindamisperioodil saatsid kakskümmend üks liikmesriiki ühiste tagasilendude[15] kaudu tagasi 15 563 kolmandate riikide kodanikku (sunniviisiliselt tagasi saadetud kolmandate riikide kodanike koguarv oli 379 381). Peaaegu 75 % selliste lendudega tagasipöördunud inimestest saatsid tagasi ainult kaks liikmesriiki (Hispaania, Madalmaad).

Liikmesriigid hindasid fondi vastavust riikide vajadustele eelkirjeldatud üldist olukorda silmas pidades üldjoontes positiivselt. Samas kui enamik liikmesriike pidas programmide eesmärke asjakohasteks, märkis Prantsusmaa oma aruandes, et rahastamiskõlblikkuse eeskirjade tõttu ei ole võimalik arvestada mõningaid asjakohaseid vajadusi (näiteks arvestamine Prantsuse Mayotte’i departemangu ebaseaduslikest rändajatest elanikega). Samuti pidas Prantsusmaa vähem asjakohaseks 2. prioriteedi ühiseid tagasilende käsitlevat osa, kuna ühiseid tagasilende rahastab ka Frontex.

Mõned liikmesriigid olid samas seisukohal, et vajadused ja vastavad programmide eesmärgid ei ole aruandeperioodi jooksul muutunud, st eesmärkide määratlemise ajast mitmeaastases programmis kuni aastaprogrammide rakendamiseni. Teised lisasid, et kavandatud eesmärgid jäävad asjakohasteks ka edaspidiste sekkumiste puhul, mida rahastatakse liikmesriikide eelarvetest või tagasipöördumisfondi kaudu.

FONDI JA LIIKMESRIIKIDE EELARVETE NING MUUDE RAHASTAMISVAHENDITE VASTASTIKUNE TÄIENDAVUS TAGASIPÖÖRDUMISVALDKONNAS

Liikmesriigid teatasid, et kaasrahastamine Euroopa Tagasipöördumisfondist täiendas rahastamist teistest ELi rahastamisvahenditest. Mitme liikmesriigi puhul täiendas tagasipöördumisfond rände juhtimises ülejäänud kolme ELi üldprogrammi „Solidaarsus ja rändevoogude juhtimine” (2007–2013) juurde kuuluvat fondi[16]. Fondi suhtes täiendavatena nimetatud muud ELi vahendid hõlmasid Euroopa Sotsiaalfondi ja praegusele programmiperioodile eelnevaid tagasipöördumisfondi ettevalmistavaid meetmeid.

Mis puudutab fondi ja liikmesriikide tagasipöördumisvaldkonna investeeringute vastastikust täiendavust, siis fondi toetus riikide eelarvetesse ulatub 100 %st (Bulgaaria, Küpros, Läti, Portugal) vähem kui 1 %ni (Tšehhi Vabariik). Hispaanias ja Ühendkuningriigis katavad fondist tehtud eraldised kõnealuses valdkonnas vastavalt 25 % ja 21 % kogukulutustest. Arvestades riikide investeeringuid tagasipöördumismenetluste haldamisse nimetatud liikmesriikides, on nende eraldiste osakaal märkimisväärne. Prantsusmaa väidab seevastu, et tagasipöördumisfondi vahenditel on kõnealuses valdkonnas tehtavatele riiklikele kulutustele suhteliselt tagasihoidlik finantsmõju, kuna need moodustavad sunniviisilisele tagasipöördumisele tehtud kulutustest ainult 4,9 % ja vabatahtlikule tagasipöördumisele tehtud kulutustest 15,3 % (2009–2011).

Tagasipöördumisfondi maksimaalseks panuse määraks on kehtestatud 50 % meetme kogukuludest ning 75 % Ühtekuuluvusfondist vahendeid saavate liikmesriikide ja konkreetsetele prioriteetidele vastavate meetmete puhul. Sellega seoses näitab hindamine, et fondi suurim kaasabi seisneb nende valdkondade toetamises, mille puhul liikmesriikide riiklike vahendite paigutamine on vähe tõenäoline, nt abi haavatavatele isikutele ja ELi normide rakendamine. Tõenäoliselt on see tingitud sellest, et niisugust tegevust ei loeta riiklikuks prioriteediks, või sellest, et nimetatud tegevusliigid kuuluvad ELi prioriteetide hulka, mida toetatakse 75 % ulatuses.

FONDI TÕHUSUS

Vahendite eraldamine ja kasutamine

Tagasipöördumisfondi vahenditest eraldati liikmesriikidele 2008.–2010. aasta programmide kaudu Euroopa toetusi kokku rohkem kui 199 miljonit eurot. Toetuste summad ulatusid Luksemburgile eraldatud veidi rohkem kui 1 miljonist eurost kuni Ühendkuningriigile eraldatud üle 29 miljoni euro ja Kreekale eraldatud enam kui 27 miljoni euroni. Suurimad eraldised anti nendele liikmesriikidele, kus ebaseaduslike rändajate sissevool on kõige suurem ja kus on kõige rohkem tagasipöördujaid. Nende riikide hulka kuuluvad Ühendkuningriik, Kreeka, Prantsusmaa, Hispaania ja Itaalia said kokku 59 % ELi toetuse kogusummast, mis kõnealusel ajavahemikul liikmesriikidele eraldati.

Joonis 1. Tagasipöördumisfondi vahendite jaotumine liikmesriikide kaupa (tuhandetes eurodes)

ELi kaasrahastamise keskmine rakendusmäär[17] oli 2008. aasta programmi puhul 66 % (eraldatud 55,5 miljonist eurost kulutati 36,6 miljonit eurot). Selle programmi raames jäi ELi kaasrahastamise rakendusmäär vahemikku 16 % (Madalmaad) kuni 100 % (Hispaania). 2009. ja 2010. aasta programmide ELi kaasrahastamise keskmine rakendusmäär oli vahemikus 27 % (Tšehhi Vabariik) kuni 99% (Hispaania). Kokkuvõttes ületas kuueteistkümne liikmesriigi rakendusmäär 75 %[18] ja kuuel nende hulgast oli see üle 90 %[19]. Kuue liikmesriigi puhul oli 2009.–2010. aasta programmide ELi kaasrahastamise keskmine rakendusmäär 50 % või väiksem[20]. Kõrge rakendusmääraga liikmesriigid saavad sageli suuremaid eraldisi, samal ajal kui väiksema rakendusmääraga riikidele tehtavad eraldised on väiksemad. Selle põhjus on nähtavasti asjaolu, et suuri eraldisi saavate liikmesriikide puhul on fondi toetuse osakaal väike võrreldes nende riigieelarves tagasipöördumiseks ette nähtud vahenditega ja selle valdkonna meetmete rakendamine toimub kõnealustes riikides tavapäraselt ettemaksete alusel. Väiksemaid eraldisi saavatel liikmesriikidel on sageli vähem kogemusi, millele lisandub tagasipöördumisvaldkonnas tegutsevate osalejate väiksem arv.

Kokku õnnestus liikmesriikidel ära kasutada neile 2008.–2010. aasta programmide raames antud eraldistest 76 % (eraldatud 199 miljonist eurost kulutati ligikaudu 151 miljonit eurot).

Enamik meetmeid viidi ellu 1. prioriteedi raames, millele järgnesid 3., 4. ja 2. prioriteet. Kulutuste vaatenurgast oli rõhk 1. prioriteedil, millele järgnesid 3., 4. ja 2. prioriteet.

Joonis 2. Tagasipöördumisfondi 2008.–2010. aasta näitajad prioriteetide kaupa: meetmete arv, kulutused miljonites eurodes ja prioriteeti rakendanud liikmesriikide arv

Suurem osa kulutustest 2008.–2010. aasta programmide raames tehti 1. prioriteedi rakendamise meetmete jaoks (toetus tagasipöördumismenetluste haldamise strateegia väljatöötamiseks – 114 miljonit eurot, st 82 % kulutatud vahendite kogumahust). Selles valdkonnas olid suurimad kulud Prantsusmaal, Itaalial, Hispaanial ja Ühendkuningriigil. 12 % ELi vahenditest kulutati 3. prioriteedi rakendamise meetmete jaoks (toetus uuenduslikele meetmetele tagasipöördumismenetluste haldamiseks). Selle prioriteedi raames kulutasid kõige suuremad summad Austria, Belgia, Kreeka, Saksamaa ja Rootsi. 4. prioriteedi raames (toetus ühenduse normidele ja parimatele tavadele) kulutati ainult 4,8 miljonit eurot, kusjuures suurimad summad kulutasid Prantsusmaa, Läti ja Slovaki Vabariik. Prantsusmaa kasutas ära 46 % kõigist ELi 4. prioriteedi meetmetele kulutatud vahenditest. 2. prioriteedi raames (toetus liikmesriikidevahelisele koostööle) kulutati ainult 4 miljonit eurot ja kõige suuremad kulutused olid Itaalial, Ühendkuningriigil ja Iirimaal.

Kui vaadelda kulutusi meetmevaldkondade kaupa, siis eraldati kõige rohkem vahendeid sunniviisilise tagasipöördumise valdkonnale (38 % kogukulutustest), millele järgnes vabatahtliku tagasipöördumise valdkond (36 % kogukulutustest). Ühendkuningriik kulutas kõige suurema summa vabatahtlikule tagasipöördumisele (61 % kogukulutustest moodustasid vabatahtliku tagasipöördumise valdkonnale tehtud kulutused).

Programmide muutmine

20 liikmesriiki[21] teatasid, et vähemalt üks nende aastaprogramm vajas ametlikku läbivaatamist. Enamik liikmesriike[22] pidi tegema muudatusi ühes või mitmes aastaprogrammis rohkem kui 10 % eelarve ulatuses. Muudatused tehti selleks, et tagada ülejäänud rahaliste vahendite täielik kasutamine ning kohandada tulemuslikkuse ja tõhususe parandamiseks kulutuste prognoose. Kaheksateist[23] liikmesriiki teatasid, et nad peavad tehtud muudatusi kasulikeks. Mitu liikmesriiki andsid teada, et tänu muutmisele jagasid nad eelarve ümber valdkondadest, mille kulutused on tõenäoliselt väiksemad, valdkondadesse, kus võib tekkida ülekulu. Teised liikmesriigid kinnitasid, et tehtud muudatused aitasid tagada projektide tõhusat rakendamist ja suurendasid nii nende üldist tõhusust kui ka võimaldasid neil kohandada algselt kavandatud meetmeid uute või muutuvate vajaduste või ootamatute sündmustega. Siiski väitsid mõned liikmesriigid, et aastaprogrammid ei olnud eesmärkide muutuvatele vajadustele kohandamiseks piisavalt paindlikud.

Programmi halduskulud

Tagasipöördumisfondist antav tehniline abi oli halduskulude rahalise toetuse peamine allikas. Liikmesriigid kulutasid tehnilisele abile hindamisperioodi jooksul projektidele eraldatud 139 miljonist eurost enam kui 12 miljonit eurot (ligikaudu 9 %). Enamik liikmesriike kasutas tehnilist abi eelkõige vastutava asutuse või volitatud asutuse personalikuludeks ning seejärel IT-seadmete jaoks, kusjuures kõige väiksemad kulud olid seotud reisimise ja/või üritustega. Enamik liikmesriike on kinnitanud, et tehniline abi oli väga kasulik, eelkõige siis, kui toetati fondi vahendite haldamist, aidates seega kaasa fondi tõhusamale ja tulemuslikumale juhtimisele, kuigi mõnel liikmesriigil (Luksemburg, Rumeenia) oli eraldiste kasutuselevõtul nende rahastamiskõlblikkusele ja kasutamisele seatud piirangute tõttu raskusi.

Üldine hinnang tõhususele

Enamik liikmesriike pidas programmide rakendamist tõhusaks[24]. Mõned leidsid, et rakendamine oli ebatõhus peamiselt raskuste tõttu kaasrahastamise tagamisel, keeruliste ja halduslikult koormavate rakendusmehhanismide tõttu ning toetusena saadava summaga võrreldes suurte halduskulude tõttu (Austria, Tšehhi Vabariik, Küpros, Madalmaad).

Peamised rakendamisega seotud probleemid, millest teatati,[25] on järgmised:

viivitused nii liikmesriikide kui ka komisjoni poolt dokumentide heakskiitmisel; raskused kaasrahastamise tagamisel; pikaldased rakendusmehhanismid ja -menetlused, mille tagajärjel tekkis viivitus projekti rakendamisel; tõhusa suhtluse ja koostöö puudumine kolmandate riikide esindajatega; ebapiisav teave abisaavate sihtrühmade ulatuse või nende tagasipöördumisega seotud raskuste kohta.

Enamik liikmesriike[26] tunnistas, et nad olid õiguslikult ja rahaliselt sõltuvad komisjoni otsuse heakskiitmisest, et käivitada oma aastaprogrammide rakendamine. Mõned liikmesriigid (Prantsusmaa, Luksemburg, Sloveenia, Rootsi, Ühendkuningriik) väitsid, et nad ei olnud oma aastaprogrammide käivitamisel rahaliselt sõltuvad komisjoni otsuste heakskiitmisest, kuna rahastamine toimus riigieelarve kaudu.

FONDI KAUDU RAKENDATUD MEETMETE TÕHUSUS

Käesolevas jaotises antakse ülevaade 2008.–2010. aasta programmide kaudu saavutatud väljundite ja tulemuste kohta tagasipöördumisfondi kõigi nelja prioriteedi raames[27].

Üldised tulemused ja peamised saavutused

Kakskümmend kolm liikmesriiki[28] andsid tagasipöördumisfondi üldistele tulemustele ja saavutustele hea või väga hea hinnangu, ainult kolm liikmesriiki[29] jäid oma hinnangus erapooletuks. Erapooletuks jäid nad sellepärast, et loodetud tulemusi ei saavutatud, rakendati ainult mõningaid meetmeid (Tšehhi Vabariik), tulemused jäid saavutamata või ei olnud määratletavad (Luksemburg) või rakendati ainult nii väike arv meetmeid, et see muutis üldise hinnangu andmise raskeks (Rootsi).

Allpool esitatud tabelis on toodud fondi koondväljundid ja -tulemused.

Tabel 1. Rakendatud meetmete koondväljundid ja -tulemused

Meetme valdkond || ELi tasandil VÄLJUNDID, mis saavutati ajavahemikku 2008–2010 hõlmavate aastaprogrammide kaudu || ELi tasandil TULEMUSED, mis saavutati ajavahemikku 2008–2010 hõlmavate aastaprogrammide kaudu || Priori-teet

1. Vabatahtlike tagasi-pöördumiste arvu suurendamine || 51 341 taotlust/tahte-avaldust vabatahtliku tagasi-pöördumise kohta || 9 788 läbiviidud vabatahtliku tagasi-pöördumise toimingut || 39 115 tagasipöördunud inimest || 20 568 taas-integreerimise toetust saanud inimest (vajaduse korral) || 1., 3. ja 4. priori-teet

2. Sunniviisiliste tagasi-pöördumiste arvu suurendamine || 2 404 sunniviisiliseks tagasi-saatmiseks tehtud riiklikku lendu || || 97 962 ühepoolsete sunniviisilise tagasipöördumise toimingute abil tagasi saadetud inimest || || 1. ja 2. priori-teet

3. Rohkem/paremat teavet/nõusta-mist || 397 korraldatud teavitus-tegevust/-kampaaniat || 83 235 nõustatud inimest || 17 699 nõustamise tulemusena vabatahtlikult tagasipöördunud inimest || || 1. ja 3. priori-teet

4. Rohkem/paremat abi haavatavatele inimestele || 10 255 abi saanud haavatavat inimest || || 7 804 vabatahtlikult tagasipöördunud abi saanud inimest || 232 sunniviisiliselt tagasipöördunud abi saanud inimest || 1. ja 3. priori-teet

5. Rohkem/paremat taasintegreerimisabi || 691 läbiviidud taasintegreerimise alast tegevust || 7 636 taasintegreerimisel abistatud inimest || 4 541 pärast taasintegreerimise alast tegevust või selle ootel tagasipöördunud inimest || || 1. ja 3. priori-teet

6. Uued meetmed/katsejärgus või käivitatud algatused || 3 081 uut meedet/ algatust || || 6 230 tagasipöördumisjuhtumit, mida käsitleti uusi algatusi kasutades või mida need mõjutasid || 2 041 tänu uutele meetmetele/ algatustele tagasipöördunud inimest || 1. ja 3. priori-teet

7. Liikmesriigi parem teadmistebaas || 14 112 uusi teadmisi omandanud riigiasutuste töötajat || 3 091 uusi teadmisi omandanud valitsusväliste organisatsioonide töötajat/muud osalejat || 310 väljaarendatud koostööpartnerlust || 46 tagasi-pöördumisega seotud muudetud või kasutusele võetud õigusnormi või haldustava || 1. ja 3. priori-teet

8. Tihedam/parem koostöö teiste liikmes-riikidega || 5 väljaarendatud uut koostöö-partnerlust[30] || 41 ühist tagasipöördumis-operatsiooni, mis on läbi viidud koostöös teiste liikmesriikidega || 820 inimest, kes on tagasi saadetud ühiste tagasipöördumis-operatsioonide kaudu || 7 üle võetud ja kohaldatud head tava || 2. ja 4. priori-teet

9. ELi normide parem kohaldamine || 11 direktiivi ülevõtmiseks rakendatud ettevalmistavat meedet || 17 meetmeid kohaldavat organisatsiooni || 2 184 tagasipöördumist pärast meetmete kehtestamist || || 4. prioriteet

10. Tihedam/parem koostöö riiklikul tasandil || 77 väljaarendatud uut partnerlust (valitsus-välised organisatsioo-nid, valitsusvälised organisatsioo-nid ja riigiasutused jne) || 15 väljaarendatud ja võetud ühismeedet || || 27 koostöö/ühis-meetmete abil vabatahtlikult tagasipöördunud inimest || 1. ja 4. priori-teet

11. Tihedam/parem koostöö kolmandate riikidega || 269 väljaarendatud uut partnerlust || 3 415 dokumenteeri-tud juhtumit tänu paremale koostööle kolmandate riikidega || 25 007 koostöö abil sunniviisiliselt tagasipöördunud inimest || 39 687 koostöö/ ühismeetmete abil vabatahtlikult tagasipöördunud inimest || 3. prioriteet

1. prioriteedi raames saavutatud väljundid ja tulemused (toetus tagasipöördumismenetluste haldamise strateegia väljatöötamiseks)

Sunniviisilise tagasipöördumise valdkonnas viidi suurem osa (97 %) fondi kaasrahastatud sunniviisilisi tagasipöördumisi läbi 1. prioriteedi toetusel (ülejäänud viidi läbi 2. prioriteedi raames). Kõige rohkem kolmandate riikide kodanikke saatis tagasi Hispaania (48 550), kellele järgnesid Kreeka (17 338), Itaalia (8 321) ja Küpros (6 947).

Vabatahtliku tagasipöördumise valdkonnas oli 88 % kõigist vabatahtliku tagasipöördumise juhtumitest 1. prioriteedi raames rakendatud meetmete tulemus. Ühendkuningriik saatis tagasi kõige rohkem kolmanda riigi kodanikke (14 110). Teised 1. prioriteedi raames arvukalt kolmanda riigi kodanikke tagasi saatnud liikmesriigid olid Saksamaa (4 903), Prantsusmaa (3 900), Poola (2 616) ja Madalmaad (2 613). Kõige enam kolmanda riigi kodanikke sai taasintegreerimisabi Ühendkuningriigilt (14 288), mis vastab 70 %-le kõigist taasintegreerimisabi saanud inimestest. Teistest liikmesriikidest andsid taasintegreerimisabi märkimisväärselt paljudele kolmanda riigi kodanikele Poola (3 510), Madalmaad (835) ja Itaalia (782).

1. prioriteedi raames viisid kaksteist liikmesriiki[31] läbi teavituskampaaniaid ja veel kaksteist[32] rakendasid meetmeid, mis olid otseselt suunatud võimalike tagasipöördujate nõustamiseks. Hispaania, Soome ja Iirimaa leidsid, et teabe esitamine tagasipöördumise kohta ja selle laialdasem levitamine on kõnealuse prioriteedi raames rakendatud meetmete üks peamisi saavutusi. Austria (26 687), Madalmaade (24 634) ja Saksamaa (10 476) nõustamismeetmete kaudu sai teavet kõige rohkem inimesi, samal ajal kui Austrias (10 144), Saksamaal (2 705) ja Portugalis (1 871) oli nende meetmete tulemusena kõige suurem arv tagasipöördujaid.

Haavatavatele inimestele andis tagasipöördumisel abi viisteist liikmesriiki[33]. Kõige rohkem inimesi, kes kõik pöördusid tagasi vabatahtlikult, aitas Hispaania (6 178). Neli liikmesriiki (Belgia, Ungari, Leedu, Eesti) on teatanud haavatavate inimeste sunniviisilisest tagasipöördumisest pärast abi andmist.

Kümme liikmesriiki[34] arendasid 1. prioriteedi raames välja uusi meetmeid või algatusi, mis hõlmasid vahendeid teadlikkuse parandamiseks ja toetatud vabatahtliku tagasipöördumise suutlikkuse suurendamiseks, juhendite avaldamist tagasipöördumise kohta, haldusvahendite väljatöötamist tagasipöördumisabi juhtimiseks ja finantsjärelevalveks ning biomeetriliste andmete kogumist tagasipöördumisabi taotlevate isikute kohta. Mõned liikmesriigid[35] jagasid teavet riigiasutustele ja/või tagasipöördumisvaldkonnas tegutsevatele valitsusvälistele organisatsioonidele ning viisid läbi koolitusi.

1. prioriteedi raames rakendatud meetmete, eelkõige riigiasutuste ja/või tagasipöördumisvaldkonnas tegutsevate valitsusväliste organisatsioonide teavitustegevuse/koolituste tulemustega seoses teatati uute koostööpartnerluste loomisest Saksamaal, Iirimaal, Maltal, Portugalis ja Rumeenias. Kolmandate riikidega koostöösuhete paranemist loevad 1. prioriteedi raames rakendatud meetmete tulemuseks veel kuus liikmesriiki (Belgia, Kreeka, Läti, Malta, Madalmaad, Portugal). Teadaolevalt aitas see läbi viia täiendavaid sunniviisilisi (428 Belgiast, 301 Kreekast) ja vabatahtlikke tagasipöördumisi (120 Belgiast, 9 Maltalt, 168 Madalmaadest ja 55 Rootsist).

Kõnealuse prioriteedi raames rahastatud meetmete pikaajalise mõju kohta on liikmesriikidelt laekunud järgmised andmed:

kolm liikmesriiki[36] teatasid, et tagasipöördumisfondi vahendite abil algatati neis riikides varem puudunud vabatahtliku tagasipöördumise ja taasintegreerumise meetmeid;

seitse liikmesriiki[37] kinnitasid, et toetatud meetmed aitasid tagasipöördumismenetluste haldamist süsteemselt parandada, aidates kaasa standardsete meetodite väljatöötamisele;

kaheksateist liikmesriiki[38] leidsid, et 1. prioriteedi raames rakendatud meetmed aitasid olulisel määral parandada tagasipöördumismenetluste üldist riiklikul tasandil haldamist;

ühtlasi nimetati vabatahtliku ja sunniviisilise tagasipöördumise protsessi kvaliteedi paranemist, näiteks uute meetmete väljatöötamine,[39] abi andmine haavatavatele isikutele sunniviisilisel tagasipöördumisel,[40] partnerlussuhete arendamine valitsusväliste organisatsioonide ja muude sidusrühmadega[41] ning parem koostöö kolmandate riikidega[42].

2. prioriteedi raames saavutatud väljundid ja tulemused (toetus liikmesriikidevahelisele koostööle)

Seitse liikmesriiki[43] viisid koostöös teiste liikmesriikidega läbi ühiseid tagasipöördumisoperatsioone. 2. prioriteedi raames rakendatud ühiste tagasipöördumisoperatsioonidega saadeti tagasi kokku 820 inimest.

Seitse liikmesriiki[44] väitsid, et 2. prioriteedi raames rakendatud meetmed arendasid partnerlussuhteid teiste liikmesriikidega. Kokku loodi kuusteist uut partnerlust. Need võimaldasid vahetada kogemusi teatavatest päritoluriikidest tagasipöördujatele dokumentide hankimise keerulise protsessi kohta, korraldada teiste liikmesriikidega töörühmade kohtumisi sellistel teemadel nagu tagasivõtulepingute sõlmimine ja arendada partnerlussuhteid tagasipöördumise korraldamiseks ühisel piiril (Ühendkuningriik ja Prantsusmaa).

Viieteistkümnest liikmesriigist kaheteistkümnes[45] aitas 2. prioriteedi raames rakendatud meetmete abil saavutatu oluliselt parandada tagasipöördumismenetluste üldist riiklikul tasandil haldamist. Pikaajalise mõju kohta on liikmesriigid nimetanud:

pikaajalise koostoime ja võrgustike loomise mõju ühiste tagasilendude ja muu koostöö kaudu;

Euroopa normide ja ühiste tagasipöördumisoperatsioonide ühtsete koolitusnõuete edendamise ja kohaldamise head mõju;

paremat teabevahetust ja koostööd kolmandate riikidega seoses ametiisikute kogemuste täiendamisega tagasipöördumismenetluste haldamise valdkonnas.

Ainult kolm liikmesriiki[46] väitsid, et 2. prioriteedi raames rakendatud meetmed ei parandanud oluliselt tagasipöördumismenetluste üldist riiklikul tasandil haldamist.

3. prioriteedi raames saavutatud väljundid ja tulemused (toetus uuenduslikele meetmetele)

3. prioriteedi raames elluviidud tegevuse tulemused hõlmasid uute meetmete ja algatuste väljatöötamist ja/või käivitamist (päritoluriigi andmebaasid, abiliin, mis annab teavet (toetatud) vabatahtliku tagasipöördumise kohta, mitmekeelne veebilehekülg jne) ning riigiasutuste ja valitsusväliste organisatsioonide koolitamist või neile meetmete ja algatuste kohta teabe jagamist. Liikmesriigid rakendasid ka vabatahtlikku tagasipöördumist, abistasid haavatavaid isikuid, andsid nõu / teavitasid kolmandate riikide kodanikke ja andsid teistele abi, toetades taasintegreerimist. Samuti loodi kolmandate riikidega mitu koostööpartnerlust, näiteks partnerlus taasintegreerimisprojektide alal (Austria, Malta, Hispaania). Hispaania korraldas näiteks kolmandate riikide ametiisikutele koolitusseminare koostöö ja tagasipöördumise jätkusuutlikkuse kohta. Teised liikmesriigid (Bulgaaria, Ungari, Poola, Rumeenia, Sloveenia) arendasid koostööd konsulaar- ja diplomaatiliste teenistustega tagasipöördujate isikuandmete dokumenteerimisel.

Liikmesriikide hinnang kõnealuste saavutuste kohta ei olnud ühtne. Kolmteist liikmesriiki (Belgia, Bulgaaria, Hispaania, Soome, Ungari, Iirimaa, Itaalia, Leedu, Madalmaad, Poola, Rumeenia, Sloveenia, Ühendkuningriik) pidas kõnealuse prioriteedi raames rakendatud meetmete tulemusi algselt seatud eesmärkidega kooskõlas olevateks. Mõned liikmesriigid (Austria, Saksamaa, Kreeka, Prantsusmaa, Luksemburg, Malta, Rootsi, Slovakkia) leidsid siiski, et tulemused ei olnud üldse või olid ainult mõningal määral püstitatud eesmärkidega kooskõlas, kuna mõnede meetmete puhul jäi siht osaliselt saavutamata ning mõningaid projekte ei rakendatud.

Meetmete pikaajalise mõju seisukohalt peeti 17 liikmesriigis[47] tulemusi positiivseteks ja tagasipöördumismenetluste jätkusuutlikule haldamisele kaasa aitavateks, teised liikmesriigid (Malta, Rootsi) leidsid, et tagasipöördumismenetluste haldamisele märgatava mõju avaldamiseks oli rakendatud liiga vähe meetmeid või et hinnatav ajavahemik oli projektide mõju hindamiseks liiga lühike (Saksamaa).

4. prioriteedi raames saavutatud väljundid ja tulemused (toetus ühenduse normidele ja parimatele tavadele)

4. prioriteedi raames rakendatud meetmete kõige üldisem saavutus oli, et riigiasutuste töötajad ja/või valitsusväliste organisatsioonide personal või muud huvirühmad omandasid teadmisi tagasipöördumismenetluste haldamise ühenduse normide ja parimate tavade kohta. Neliteist liikmesriiki[48] nimetasid inimeste koolitamist tagasipöördumismenetluste haldamise ühenduse normide ja parimate tavade valdkonnas. Kõige rohkem inimesi koolitas Itaalia (3 390), kellele järgnesid Poola (2 666) ja Kreeka (2 234).

Viis liikmesriiki (Belgia, Bulgaaria, Ungari, Leedu, Slovakkia) rakendasid tagasipöördumisdirektiivi kohaldamisega seotud meetmeid, näiteks anti Slovaki Vabariigis selle tulemusena 273 tagasipöördujale õigusabi ja 647 haavatavat inimest said abi.

Üldiselt peeti tulemusi väga positiivseteks – algselt püstitatud eesmärkidega kooskõlas olevateks ja tagasipöördumise üldist haldamist parandavateks. Tulemuste vähem positiivse hinnangu korral oli põhjuseks rakendatud meetmete vähesus (Soome).

TAGASIPÖÖRDUMISFONDI LISAVÄÄRTUS

Tagasipöördumisfondi lisaväärtus

Mahuefekt (praktiline mõju): mil määral aitasid fondi sekkumismeetmed üldiselt kaasa tagasipöördumisega seotud tegevusele

Üldiselt olid liikmesriigid seisukohal, et fondi toetus aitas suurendada tagasipöördumisega seotud riikliku tegevuse ulatust, kestust ja jätkusuutlikkust.

Liikmesriikide aruannete kohaselt näib fondi lisaväärtus olevat kõige suurem vabatahtliku tagasipöördumise valdkonnas. Mitmed liikmesriigid nimetasid vabatahtliku tagasipöördumise toetust põhilise lisaväärtusena, pidades eelkõige silmas järgmist:

tagasipöördumisfondi toetus võimaldas võtta vabatahtliku tagasipöördumise programmid kasutusele kolmes liikmesriigis, kus neid varem ei rakendatud (Küpros, Läti, Sloveenia);

tagasipöördumisfondi vahendid soodustasid juurdepääsu vabatahtliku tagasipöördumise programmidele või laiendasid seda (Tšehhi Vabariik, Eesti, Hispaania, Soome, Malta, Poola, Portugal);

tagasipöördumisfondi vahendid suurendasid valmisolekut pöörduda vabatahtlikult tagasi tänu tagasipöördumisalase nõustamise ja taasintegreerimisabi kasutuselevõtule, finantsstiimulite andmisele tagasipöördumiseks (Tšehhi Vabariik, Hispaania, Prantsusmaa, Malta, Portugal, Slovakkia), põhjaliku teabe kättesaadavusele (näiteks starditoetuse kohta tagasipöördumise sihtriigis) ning vabatahtliku tagasipöördumise võimaluste propageerimisele ja nende kohta teadlikkuse suurendamisele (Belgia, Saksamaa, Prantsusmaa, Ungari, Iirimaa, Malta, Portugal). Seoses sellega märkis Belgia: „Fond aitas vabatahtlike tagasipöördumiste arvu märkimisväärselt suurendada, andes mitte üksnes rohkem abi, vaid ühtlasi … varustades kõik osalised ajakohase teabega vabatahtliku tagasipöördumise kohta ja vahenditega sellest rääkimiseks, suurendades teadlikkust vabatahtliku tagasipöördumise võimaluse kohta”;

tagasipöördumisfondi vahendid soodustasid valitsusväliste organisatsioonide kaasamist toetatud vabatahtliku tagasipöördumise meetmetesse (Tšehhi Vabariik, Madalmaad).

Mitme liikmesriigi arvates andis fond märgatava lisaväärtuse ka sunniviisilise tagasipöördumise valdkonnas, pidades eelkõige silmas järgmist:

ühistel tagasilendudel osalemine (Belgia, Kreeka);

parem koostöö liikmesriikide ja kolmandate riikide vahel (Eesti, Kreeka, Itaalia, Malta, Sloveenia, Rootsi, Poola), täpsemalt seoses

– dokumendipõhise isikusamasuse tuvastamise tõhustamisega, mis lühendas kinnipidamisaega ja kiirendas tagasipöördumisprotsessi;

kontaktide loomisega kolmandates riikides, eriti nendes, millel puudub liikmesriikides konsulaaresindus, mis avaldas soodsat mõju tagasivõtulepingute lihtsustamisele ja rakendamisele;

politseivarustuse täiustamine ja politseiametnike koolitamine ELi normide valdkonnas, mille tulemuseks olid tagasipöördujate jaoks paremad politseiteenused ja parem arusaamine nende õigustest, kinnipidamise põhjustest ja tagasipöördumise menetlustest (Belgia, Saksamaa, Kreeka, Leedu, Poola, Sloveenia, Slovakkia).

Programmide lisaväärtuse hindamisel olemasolevate riiklike programmide ja strateegiatega võrreldes ning seoses riigieelarvega seostas enamik liikmesriike[49] fondi lisaväärtust sunniviisilise ja vabatahtliku tagasipöördumise jaoks ette nähtud rahaliste vahendite suurenemisega, seda eelkõige ulatuslike eelarvekärbete perioodil. Mõned liikmesriigid märkisid siiski, et fondi lisaväärtust on piiratud, kuna fond toetab tagasipöördumise haldamiseks eraldatud riigieelarve vahendeid suhteliselt väikeses mahus (Luksemburg, Prantsusmaa).

Eeskuju mõju: mil määral aitas fond liikmesriigil tagasipöördumisdirektiivi asjakohast rakendamist ette valmistada

Tagasipöördumisdirektiivi rakendamise suhtes leidis seitseteist[50] liikmesriiki kahekümne neljast,[51] et fond aitas kehtestada tagasipöördumisdirektiivile vastava sunniviisilist ja vabatahtlikku tagasipöördumist toetava süsteemi. Ungaris aitas fond märgatavalt kaasa toetatud vabatahtliku tagasipöördumise programmide rakendamisele ning kinnipidamistingimuste ja õhutranspordi abil toimuvate sunniviisiliste tagasisaatmisoperatsioonide kvaliteedi parandamisele. Sloveenia puhul oli kõige olulisem fondi toetus riigi esimeste vabatahtliku tagasipöördumise ja taasintegreerimise programmide käivitamisele. Eesti Vabariigi Siseministeeriumi ja Eesti Punase Risti vahel tagasipöördumisdirektiivi nõuetele vastava koostöölepingu allkirjastamine, et teostada järelevalvet sunniviisiliste tagasipöördumisoperatsioonide üle, oli fondi üks tähtsamaid sekkumismeetmeid Eestis. Teised liikmesriigid osutasid, et nende riiklikud tagasipöördumist käsitlevad normid olid tagasipöördumisdirektiiviga kooskõlas, või toetati aruandeperioodil asjaomase direktiivi rakendamist riigieelarve, mitte tagasipöördumisfondi kaudu, või rakendati tagasipöördumisdirektiivi alles pärast hinnatud perioodi lõppu.

Oluline on rõhutada, et Euroopa Parlament seostas tagasipöördumisfondi poliitiliselt tagasipöördumisdirektiivi vastuvõtmisega. Sellise poliitilise seose loomise mõte seisnes selles, et liikmesriigi tagasipöördumismeetmete kaasrahastamiseks antakse ELi rahalisi vahendeid vaid sel juhul, kui liikmesriigid võtavad kõigepealt vastu ühised nõuded, mis kindlustavad tagasipöördujatele inimliku ja väärika kohtlemise. Selline lähenemisviis aitas uuesti käima lükata nõukogus takerdunud läbirääkimised, mille tulemusena võeti 2008. aasta lõpus vastu tagasipöördumisdirektiiv. Asjaolu, et Ühendkuningriik ei ole siiani otsustanud tagasipöördumisdirektiivi kohaldada, olles samal ajal tagasipöördumisfondist suurim abisaaja, teeb komisjonile jätkuvalt muret.

Ulatuse mõju: kui suures ulatuses oleksid fondi kaasrahastatavad meetmed ilma ELi rahalise toetuseta jäänud ellu viimata

Enamik liikmesriike (Austria, Belgia, Küpros, Tšehhi Vabariik, Saksamaa, Kreeka, Hispaania, Ungari, Itaalia, Läti, Leedu, Malta, Poola, Portugal, Rumeenia, Rootsi, Slovakkia, Ühendkuningriik) leidis, et mõned fondi kaasrahastatud meetmed oleks saanud piiratud ulatuses ellu viia ilma ELi rahalise toetuseta. Nad olid seisukohal, et meetmete, eelkõige vabatahtliku tagasipöördumise meetmete ulatus (teave, tagasipöördumise finantsstiimulid, taasintegreerimistoetus, nõustamine) oleks olnud väiksem. Kõnealune tähelepanek rõhutab veelgi fondi lisaväärtust vabatahtliku tagasipöördumise valdkonnas. Saksamaa märkis sellega seoses järgmist: „Ilma fondita oleksid paljud tagasipöördumise meetmed jäänud rakendamata või oleks neid rakendatud piiratud ulatuses. Euroopa rahaliste vahendite toel korraldati rohkem ja aeganõudvamaid individuaalseid lahendusi pakkuvaid tagasipöördumise alaseid nõustamisi, mille mõju valmisolekule tagasi pöörduda oli selgelt positiivne. Samuti oli võimalik pakkuda konkreetsete rühmade, näiteks vaimselt või füüsiliselt traumeeritud naiste nõustamist. … Tänu igakülgset nõustamist ja toetust pakkuvale lähenemisviisile on tagasipöördumismeetmed jätkusuutliku taasintegreerimise valdkonnas muutumas”.

Mõned liikmesriigid märkisid veel, et haavatavad tagasipöördujad (erivajadustega inimesed või perekonnad) oleksid samuti saanud vähem toetust (Eesti, Belgia, Leedu).

Mõned liikmesriigid (Belgia, Bulgaaria, Tšehhi Vabariik, Eesti, Soome, Ungari, Iirimaa, Läti, Madalmaad, Portugal, Rumeenia, Sloveenia, Slovakkia) on kinnitanud, et mõningaid fondi kaasrahastatud meetmeid ei oleks üldse saanud rakendada ilma ELi rahalise toetuseta, mis mõjutanuks vabatahtlikku tagasipöördumist ja eelkõige valitsusväliste organisatsioonide tegevust. Eesti osutas näiteks, et taasintegreerimismeetmeid ei oleks tõenäoliselt käivitatud. Tšehhi Vabariik teatas, et tagasipöördumise finantsstiimulitega seotud meetmeid ning tagasipöördujate taasintegreerimismeetmeid ei oleks saanud fondi toetuseta rakendada. Ka Kreeka kinnitas, et fondi toetuseta oleks olnud väga keeruline teha koostööd teiste liikmesriikidega või korraldada kahepoolseid kohtumisi kolmandate riikide ametiasutustega.

Mõned liikmesriigid (Eesti, Portugal, Rumeenia, Hispaania, Belgia) seevastu väitsid, et sunniviisilise tagasipöördumisega seotud meetmeid oleks saanud fondi vahendite puudumise korral ellu viia riigieelarve raames. Hispaania märkis näiteks, et üksnes riigieelarvest tehti oluline osa iga-aastastest riiklikest investeeringutest, millega toetati tagasipöördujate abistamist, isikusamasuse tuvastamise komisjone ja tagasilende. Mõningad liikmesriigid (Tšehhi Vabariik, Soome, Prantsusmaa, Luksemburg) on kinnitanud, et mõned fondi kaasrahastatud meetmed oleks saanud märkimisväärses ulatuses ellu viia. See hõlmab suures osas ka väljasaatmist, kuna õiguslik alus selleks on enamikus liikmesriikides olemas.

Parimad tavad ja saadud kogemused

Mõned liikmesriigid andsid teada, et tagasipöördumismenetluste tõhusale haldamisele aitasid oluliselt kaasa järgmised haldustavad:

heade suhete loomine abisaajatega; eraldatud vahendite alakulutamist takistavate programmimeetmete kehtestamine; pikaajaliste ja mitmeaastaste projektide rakendamine; vastastikuse mõistmise tagamine erinevate sidusrühmade vahel.

Kordaläinud tagasipöördumismenetluste haldamise alaste tegevustena nimetati järgmisi tavasid:

vabatahtliku tagasipöördumise kavad (Ühendkuningriik); tihedad sidemed tagasipöördumisriikidega (Leedu, Madalmaad, Poola, Portugal); võimalikele tagasipöördujatele nõustamisteenuste osutamine tagasipöördumiskavade kohta (Saksamaa, Ungari, Iirimaa, Itaalia, Malta); tagasipöördumismenetluste integreeritud lähenemisviisi loomine – alates lahkumiseelsest ettevalmistusest kuni taasintegreerimisabini (Belgia, Eesti, Portugal); valitsusväliste organisatsioonide koostöö vabatahtlike tagasipöördumiskavade elluviimisel ja rändajate kogukondade kirjeldamisel (Itaalia, Portugal); kinnipidamis- ja vastuvõtukeskuste osalemine võimalikele abisaajatele vabatahtliku tagasipöördumise kavade kohta teabe jagamisel (Soome, Rumeenia).

Peale selle märkisid mõned liikmesriigid tagasipöördumisriikidega koostöö tegemisel järgmiste parimate tavade väljakujundamist:

· konverentsi korraldamine suhete arendamiseks liikmesriikide ja kolmandate riikide vahel, millele järgneb tagasivõtulepingute allkirjastamine;

· kontaktid tagasipöördujate isikusamasuse tuvastamise eest vastutavate kolmandate riikide konsulaaresindustega;

· koostöö liikmesriikide valitsusväliste organisatsioonide ja vastuvõtjariikide sõsarorganisatsioonide vahel vabatahtliku tagasipöördumise toimingute valdkonnas.

Mõned liikmesriigid rõhutasid fondi haldamise ja juhtimise valdkonnas saadud kogemusi, sealhulgas järgmist:

parem kavandamine; menetluste lihtsustamine; tõhusamad rahastamisprotsessid; riigihangete parem korraldamine; vajaduste hindamise ja jätkusuutlikumate tulemuste saamise tavade väljatöötamine.

Viimase all peetakse silmas taasintegreerimisabi hoolikat kohandamist kolmandate riikide kodanike konkreetsete vajadustega, tagades teadmussiirde projektijuhtide seas, sidudes taasintegreerimise alase tegevuse kohaliku arengupoliitikaga tagasipöördumisriikides, kasutades kohalikke nõustajaid, et teavitada võimalikke tagasipöördujaid vabatahtliku tagasipöördumise kavadest, ja tehes korrapäraseid kontrollkülastusi päritoluriikidesse, kus selliseid kavasid rakendatakse.

JÄRELDUSED

Olles läbi vaadanud liikmesriikidelt saadud hindamisaruanded ja võttes arvesse muud teavet, leiab komisjon, et ajavahemikku 2008–2010 hõlmavate Euroopa Tagasipöördumisfondi programmide rakendamise üldseis on üsna rahuldav. Projektide teostajad ja riikide ametiasutused suutsid saavutada häid tulemusi isegi tingimustes, kus fondi rakendamine oli mõne liikmesriigi jaoks esimesel aastal keeruline.

Peale selle võib järeldada, et fond täidab sellele pandud lootusi kiirendada tagasipöördumismenetluste integreeritud haldamise rakendamist liikmesriikides. Fondi vahenditega toetati teabekampaaniate tegemist ning laialdast teabe levitamist tagasipöördumise kohta paljudes keeltes ja sihipäraste sidekanalite kaudu, võimalike tagasipöördujate nõustamisteenuste kasutuselevõttu või nende arendamist (nt laiendamist uutele rändajate rühmadele, nagu kinnipeetavad isikud, perekonnad, inimkaubanduse ohvrid), taasintegreerimisabi kasutuselevõttu või selle arendamist päritoluriigis ning riigipõhiste andmebaaside väljatöötamist. Tulemuste kohta on liikmesriigid teatanud, et fondi kaasrahastatud meetmed aitasid – mõne liikmesriigi puhul seejuures märkimisväärselt – üldiselt arendada tagasipöördumismenetluste haldamise integreeritud lähenemisviisi, suurendada tagasipöördujate arvu ja parandada tagasipöördumisprotsessi kvaliteeti.

Samuti aitas fond suurendada vabatahtliku tagasipöördumise kasutamist võrreldes sunniviisilise tagasipöördumisega ja võimaldas ka mõnes liikmesriigis kehtestada vabatahtliku tagasipöördumise ja taasintegreerimise meetmed. Üldiselt saadavad liikmesriigid siiski rohkem rändajaid tagasi sunniviisiliselt kui vabatahtlikult. Edaspidi tuleb keskenduda veelgi enam vabatahtlikule tagasipöördumisele kooskõlas ELi normidele vastava põhimõttega, mille kohaselt on vabatahtlik tagasipöördumine esmatähtis.

Kuigi liikmesriikidevahelise koostöö valdkonnas nimetati mõningaid saavutusi (nt ühised tagasilennud, parimate tavade vahetamine), näitavad selle eesmärgi jaoks eraldatud väikesed summad (vähem kui 3 % liikmesriikide poolt hinnataval ajavahemikul kulutatud kogusummast) koostöövõrgustike loomisega seotud raskusi või Frontexi korraldatud ühiste tagasilendude eelistamist. Edaspidi tuleks rohkem keskenduda praktilise koostöö edendamisele, et vähendada tegevuse kattumist näiteks kolmandate riikidega tehtava koostöö puhul, koolitustegevuse valdkonnas ja teabe kogumisel tagasipöördumisriigis valitseva olukorra kohta.

Fondi aluseks olevat solidaarsuspõhimõtet arvestades on Ühendkuningriik, Kreeka, Prantsusmaa, Hispaania ja Itaalia, kelle eraldised moodustasid ajavahemikul 2008–2010 59 % kõigist ELi eraldatud vahenditest, tulnud fondi haldamise ja programmide rakendamisega üsna hästi toime, nende keskmine rakendusmäär oli 83 %. Kõik need liikmesriigid peale ühe pidasid fondi üldiseid tulemusi ja saavutusi väga positiivseteks. Kreeka hindas fondi rakendamisel ilmnenud õigus- ja haldusprobleemide tõttu tulemused positiivseteks.

Ajavahemikuks 2014–2020 loodud uute fondide menetlused ja süsteemid on välja töötatud vastusena liikmesriikide kriitikale, mis rõhutati vajadust lihtsustamise ja halduskoormuse vähendamise järele. Solidaarsusrahastu esimene põlvkond (SOLIDi fondid, mille hulka kuulub ka Euroopa Tagasipöördumisfond) ühendab mitmeaastase raamistiku aastaprogrammidega, mis muudab kõnealuse süsteemi keerukaks, aeganõudvaks ja küllaltki raskesti hallatavaks. Tulevased fondid liiguvad mitmeaastasel programmitööl põhineva lähenemisviisi suunas, mille eesmärk on suurendada paindlikkust, tunduvalt vähendada komisjoni, liikmesriikide ja abisaajate töökoormust ning võimaldada fondide tulemuspõhisemat haldamist. Erinevalt praeguse üldprogrammi „Solidaarsus ja rändevoogude juhtimine” hõlmatavast neljast eri alusaktiga programmist on programmide arvu vähendamise kaudu muudetud järgmiste fondide ülesehitus lihtsamaks ning loodud kahe fondiga struktuur: Sisejulgeolekufond ning Varjupaiga- ja Rändefond (milles ühendatakse praegused Euroopa Tagasipöördumisfond, Euroopa Pagulasfond ja Euroopa Kolmandate Riikide Kodanike Integreerimise Fond).

[1]               Komisjon koostas käesoleva aruande peamiselt osalevate liikmesriikide esitatud andmete põhjal. Vaatamata sellele, et komisjon viis läbi andmete kvaliteedi hindamise, ei saa välistada ebaühtlust või ebatäpsusi. Komisjon on siiski seisukohal, et see ei tohiks mõjutada aruande järelduste tähendust ja usaldusväärsust.

[2]               Komisjoni teatis nõukogule ja Euroopa Parlamendile, millega kehtestatakse raamprogramm „Solidaarsus ja rändevoogude juhtimine” aastateks 2007–2013, KOM(2005) 123 (lõplik).

[3]               Üldprogrammi teised fondid on Välispiirifond, Euroopa Pagulasfond ja Euroopa Kolmandate Riikide Kodanike Integreerimise Fond.

[4]               Taani kohta käiva protokolli kohaselt ei osale Taani fondi tegevuses.

[5]               Euroopa Parlamendi ja nõukogu otsuse nr 575/2007/EÜ, 23. mai 2007, millega asutatakse üldprogrammi „Solidaarsus ja rändevoogude juhtimine” raames Euroopa Tagasipöördumisfond aastateks 2008–2013, artikli 50 lõige 3.

[6]               Otsuse nr 575/2007/EÜ artikli 50 lõige 2.

[7]               Otsuse nr 575/2007/EÜ artikli 49 lõige 2.

[8]               Otsuse nr 575/2007/EÜ artikli 49 lõige 3.

[9]               Ettevalmistavate meetmete hinnang on kättesaadav järgmisel veebileheküljel: http://ec.europa.eu/home-affairs/funding/2004_2007/solidarity/funding_solidarity_en.htm.

[10]             Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv, 16. detsember 2008, ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel. Direktiivi kohaldatakse kõigi ELi liikmesriikide suhtes, välja arvatud Taani, Iirimaa ja Ühendkuningriik. Direktiivi ülevõtmise tähtaeg oli 24. detsember 2010.

[11]             Üldised riiklikud programmid, sealhulgas Euroopa Tagasipöördumisfond.

[12]             AT, BE, CZ, IE, LU, PL, PT, SE, UK.

[13]             BG, EE, FI, FR, DE, EL, HU, IT, LV, LT, MT, NL, RO, SK, SI, ES.

[14]             Vabatahtliku tagasipöördumise andmeid Küprose kohta ei esitatud.

[15]             Üldised riiklikud programmid, sealhulgas Euroopa Tagasipöördumisfond.

[16]             Välispiirifond, Euroopa Pagulasfond ja Euroopa Kolmandate Riikide Kodanike Integreerimise Fond.

[17]             Rakendusmäär näitab, mil määral liikmesriigid tegelikult kulutasid neile esialgselt eraldatud vahendeid.

[18]             AT, BE, DE, ES, FI, FR, HU, IE, IT, LV, MT, PL, PT, SE, SK, UK.

[19]             AT, DE, ES, FR, IT, PT.

[20]             BG, CZ, EE, LT, LU, SI.

[21]             Järgmised liikmesriigid ei vaadanud läbi ühtegi oma aastaprogrammi ajavahemiku 2008–2010 kohta: AT, BG, CZ, LU, MT, SI.

[22]             DE, EE, EL, ES, FI, FR, HU, IT, LV, PL, PT, RO, SE, SK, UK.

[23]             BE, DE, EE, EL, ES, FI, FR, HU, IT, LT, LV, NL, PL, PT, RO, SE, SK, UK. Küpros ei esitanud hinnangut oma 2009. aasta programmi läbivaatamise kohta.

[24]             AT, BE, BG, EE, EL, ES, FI, FR, HU, IE, LT, LV, MT, NL, PL, PT, SE, SI, SK, UK.

[25]             AT, BG, CZ, DE, EL, ES, FI, FR, HU, IT, LV, LT, LU, MT, NL, PL, PT, SE, SI, SK, UK.

[26]             AT, BE, BG, CY, CZ, EE, EL, ES, FI, IT, LT, LV, MT, PL, PT, RO, SK.

[27]             Väljundite ja tulemuste prioriteetide kaupa esitamine kajastab liikmesriikide ettekujutust kõnealustest prioriteetidest ja nende projektide hilisemat liigitamist. Eri liikmesriikides võivad olla sarnased projektid kavandatud erinevate prioriteetide raames. Kõigi prioriteetide väljundites ja tulemustes esineb mõningast kattuvust, näiteks pöörduti vabatahtlikult tagasi nii 1. kui ka 3. prioriteedi raames rakendatud meetmete tulemusena või abistati 1., 3. ja 4. prioriteedi raames rakendatud meetmete kaudu haavatavaid inimesi.

[28]             Väga hea: AT, BE, CY, ES, FI, FR, IT, LV, LT, PL, PT, SK, UK (13). Hea: BG, DE, EE, EL, HU, IE, MT, NL, RO, SI (10).

[29]             CZ, LU, SE.

[30] Seoses meetmevaldkondadega 10 ja 11 on partnerlus tagasipöördumisfondi algatatud uus koostöövorm liikmesriikide vahel või kolmandate riikidega, st uute koostööalgatuste väljaarendamine asjaomaste sidusrühmadega.

[31]             BG, CZ, DE, ES, FI, FR, IE, LT, PL, PT, RO, SK.

[32]             AT, BG, CZ, DE, FI, IE, LV, LT, NL PL, PT, RO.

[33]             AT, BE, BG, DE, EE, ES, FI, FR, HU, IT, LT, NL, PL, PT, SE.

[34]             BE, CY, FI, FR, LV, LT, NL, PT, RO, SE.

[35]             DE, FI, IE, LT, MT, PT, RO.

[36]             CY, SI, LV.

[37]             EE, ES, FI, FR, IT, MT, SE.

[38]             BE, BG, CY, EE, EL, ES, FI, FR, HU, IE, IT, LT, LV, MT, PL, PT, SE, SI.

[39]             BE, CY, FI, FR, LV, LT, NL, PT, RO, SE.

[40]             BE, HU, LT, EE.

[41]             DE, IE, PT, SE.

[42]             BE, EL, LV, MT, NL, PT.

[43]             BE, CY, EL, IE, PL, RO, UK.

[44]             BG, CZ, DE, EE, EL, PL, UK.

[45]             BE, CY, CZ, EE, EL, FR, IE, IT, LV, PL, RO, UK.

[46]             BG, EE, LU.

[47]             AT, BE, BG, EL, ES, FI, HU, IE, IT, LT, LU, NL, PL, RO, SI, SK, UK.

[48]             BE, BG, CY, EE, EL, HU, IT, LT, LV, PL, RO, SE, SI, SK.

[49]             BE, CZ, ES, EE, IE, MT, NL, PL, PT, SE, UK.

[50]             BE, BG, CY, DE, EE, EL, ES, FI, HU, IT, LT, LV, MT, PL, PT, RO, SI.

[51]             Ühendkuningriik ja Iirimaa ei kohalda tagasipöördumisdirektiivi.