52014DC0074

1. Sissejuhatus

Euroopa Parlament ja nõukogu võtsid 2006. aastal vastu määruse, millega kehtestatakse maismaal liikmesriikide välispiiril toimuva kohaliku piiriliikluse eeskirjad (edaspidi „kohaliku piiriliikluse määrus”),[1] millega võimaldatakse piiriala elanikele erandeid Schengeni piirieeskirjadega sätestatud piirikontrollide üldeeskirjadest. Määrusega lubatakse liikmesriikidel sõlmida kahepoolseid lepinguid kolmandate naaberriikidega, tingimusel et need lepingud vastavad täielikult määruse nõuetele.

2011. aasta veebruaris järeldas komisjon oma teises aruandes kohaliku piiriliikluse korra rakendamise ja toimimise kohta,[2] et nimetatud kord muudab liikmesriikide välispiiri lähedal elavate inimeste elu tunduvalt lihtsamaks ning tagab samal ajal Schengeni ala sisejulgeoleku.

Samas märkis komisjon, et Kaliningradi eriolukord õigustab muudatuste tegemist kohaliku piiriliikluse määrusesse. Sellega välditakse Kaliningradi eraldamist naaberriikidest ning lihtsustatakse elanike reisimist. Kaliningrad on ligi miljoni elanikuga Venemaa Föderatsiooni oblast, millest sai ELi 2004. aasta laienemise tulemusel ELi ainus enklaav, mida ümbritsevad kaks liikmesriiki. Kohaliku piiriliikluse korra muutmine võimaldaks käsitada kogu Kaliningradi oblastit liikmesriikide ja Venemaa Föderatsiooni vahel sõlmitud kahepoolsetes lepingutes piirialana.

Kuigi 2007. aastal jõustunud ELi − Venemaa Föderatsiooni viisarežiimi lihtsustamise lepinguga astuti oluline samm liikumisvõimaluste parandamise suunas, peaks kohaliku piiriliikluse korra kohaldamine pakkuma täiendavaid hüvesid, eelkõige neile, kellel on vaja kõnealuses piirkonnas sageli reisida. Sel juhul ei peaks piiriala elanikud enam tõendama piisavate elatusvahendite olemasolu, lubasid saaks väljastada tasuta ning kohalikuks piiriliikluseks saaks ette näha või luua eraldi read ja/või spetsiaalsed piiripunktid. Lisaks saaksid sellisest korrast tulenevatest hüvedest kasu kõik Kaliningradi oblasti, sealhulgas Kaliningradi linna elanikud, samal ajal kui mõnesid ELi − Venemaa Föderatsiooni viisarežiimi lihtsustamise lepingust tulenevaid hüvesid kohaldatakse üksnes teatavate isikutekategooriate suhtes.

Võttes arvesse seda eriolukorda, lisati määruse (EÜ) nr 1931/2006 artikli 3 lõikesse 2 erand, mis võimaldab käsitada kogu Kaliningradi oblastit piirialana.

Määruses sätestatud piirialasse lisati konkreetne piiriala Poola poolel eesmärgiga hõlbustada ja soodustada koostööd Kaliningradi oblasti ja Poola põhjaosa suuremate keskuste vahel.

Selline piiriala erakorraline suurendamine Kaliningradi oblastis ei mõjutanud piiriala üldist määratlust (piirist 30 km või 50 km kaugusele ulatuv tsoon) ega muid kohaliku piiriliikluse määruses sisalduvaid, kogu Schengeni ala julgeolekut tagavaid eeskirju ja tingimusi.

Nõukogu 13. detsembri 2011. aasta määrus 1342/2011/EL,[3] millega muudeti määrust 1931/2006/EÜ, jõustus 2012. aasta jaanuaris. Poola ja Venemaa Föderatsiooni vahel sõlmitud kahepoolne leping jõustus 27. juulil 2012.

Kõnealuse määruse vastuvõtmise ajal avaldasid nõukogu ja komisjon ühisdeklaratsiooni, milles sedastatakse järgmist (väljavõte):

„(   ) Erilist tähelepanu pööratakse julgeolekumeetmetele seoses muudetud määruse praktilise rakendamisega Poola Vabariigi territooriumil. Poola asjaomased asutused tagavad julgeolekumeetmete kohaldamise vastavalt määruses kehtestatud nõuetele. Komisjon esitab iga kahe aasta järel ning esmakordselt üks aasta pärast kõnealuse määruse jõustumist Euroopa Parlamendile ja nõukogule aruande käesoleva muudatuse rakendamise ja toimimise kohta ning sellega kooskõlas sõlmitud kahepoolse kokkuleppe kohta, eelkõige selleks, et hinnata nende mõju julgeoleku ja rände valdkonnas (...).”

2.           Kohaliku piiriliikluse korra toimimine praktikas

Käesolev aruanne on koostatud Poola esitatud teabe alusel ning 2013. aasta juulis toimunud ELi–Venemaa ühisdelegatsiooni Mamonovo II (Vene Föderatsioon) ja Grzechotki (Poola) piiripunktide külastuse tulemuste põhjal.

Poola andmete kohaselt on Venemaaga sõlmitud kohaliku piiriliikluse lepingu kohaldamine olnud selle jõustumisele järgnenud aasta jooksul väga positiivne ning tõsiseid rikkumisi pole täheldatud.

Uue režiimi jõustumisele eelnes laialdane teavituskampaania. Nimetatud kampaania ajal jagati piirkonna elanikele teavet kohaliku piiriliikluse kohta, seda eriti transpordiettevõtjate ühenduste, turismifirmade ja reisikorraldaja kaudu. Lisaks jagati poola- ja venekeelseid teabebrošüüre, mille digitaalne versioon saadeti kõigile kohalikele valitsusasutustele, kelle haldusala kohaliku piiriliikluse leping hõlmab. Valmistati kohaliku piiriliikluse korra kohta olulisimat teavet kajastavad infotahvlid, mis paigutati sobivatesse kohtadesse, nagu piiriületuspunktidesse ning riigimaanteede ja piirkondlike teede äärde.

Vastu on võetud rida meetmeid, et tagada kohaliku piiriliikluse lepingu alusel omandatud õiguste nõuetekohane kasutamine. Kasutusele on võetud spetsiaalne kohaliku piiriliikluse moodul, mis on otseselt seotud Poolas selliste küsimuste eest vastutava välismaalaste ameti kohaliku piiriliikluse andmebaasiga. See süsteem võimaldab piirivalveametnikel kontrollida kohaliku piiriliikluse luba omavate isikute piiriületusi ja viibimise kestust ning registreerida juhtumeid, kus ei täideta lepingu nõudeid või lepinguga seoses tehtud mis tahes otsuseid või meetmeid.

Kohaliku piiriliikluse korra alusel toimuvad piiriületused registreeritakse nii Poola kui ka Venemaa poolt nende riiki sisenemise ja riigist lahkumise süsteemide kaudu (Poola ei registreeri oma kodanike piiriületusi).

2.1.        Liikmesriigi kohaldatavad hõlbustavad meetmed

2.1.1.     Väljastatud lubade arv

31. jaanuariks 2013 oli Poola peakonsulaat Kaliningradis saanud 29 000 taotlust ja väljastanud ligi 19 000 luba piiriületuseks kohaliku piiriliikluse lepingu alusel. 2013. aasta jooksul täheldati vastavate näitajate olulist suurenemist. Statistika järgi oli 31. oktoobri seisuga alates lepingu jõustumisest laekunud kokku üle 160 000 taotluse ja välja antud üle 140 000 loa.

Loa taotlemise peamiste põhjustena nimetati soovi kasutada tarbijatele osutatavaid teenuseid, turismi ja sõprade ja pere külastamist.

Mõlemad pooled kasutavad suurema osa kohaliku piiriliikluse lubade töötlemiseks edukalt allhanget.

Pakkumismenetluse kaudu valitud väline üksus on asutanud Kaliningradis, Tšernjahhovskis ja Sovetskis taotluskeskused. Nimetatud taotluskeskustele laekub umbes 90 % taotlustest. Ülejäänud taotlused esitatakse otse konsulaati. Venemaa on allhanke korras rajanud taotluskeskused Olsztyni ja Gdanskisse, kuhu laekub kaks kolmandikku Poola kohaliku piiriliikluse lubade taotlustest. Taotluste läbivaatamise aeg on ligikaudu kaks nädalat.

2013. aasta jaanuari lõpu seisuga oli Venemaa peakonsulaat Gdanskis saanud 15 500 taotlust ja väljastanud Poola kodanikele 14 500 luba. Augustiks 2013 olid Venemaa ametiasutused väljastanud 22 589 luba.

Poola kohaliku piiriliikluse load väljastatakse ID1 vormingus ja praegu ilma kontaktkiibita. Komisjon hindab praegu kõigi kohaliku piiriliikluse lepingute vastavust nõukogu 13. juuni 2002. aasta määruses (EÜ) 1030/2002[4] sätestatud nõuetele, millega kehtestatakse ühtne elamisloavorm kolmandate riikide kodanike jaoks, sealhulgas biomeetria kasutamine. Kooskõlas Poola 12. detsembri 2013. aasta välismaalaste seadusega võetakse kohaliku piiriliikluse lubades alates 1. maist 2014 kasutusele biomeetrilised andmed.

2.2.        Kahepoolsete lepingute kasutamine

Alates sellest, kui pooled hakkasid kohaliku piiriliikluse lube väljastama, on täheldatud selliste lubade alusel piire ületavate isikute arvu pidevat tõusu. 2012. aastal jõudis Poola piiri ületanud, Kaliningradi oblastist pärit isikute koguarv samale tasemele, nagu see oli enne Poola liitumist Schengeni alaga. Seda peetakse muu hulgas kohaliku piiriliikluse lepingu rakendamise tagajärjeks.

2.2.1.     Piiriületuste arv

2012. aasta juulist kuni 2013. aasta jaanuarini ületasid Poola–Venemaa piiri Poola suunal rohkem kui 1,2 miljonit muu kui Poola kodakondsusega isikut. Neist 43 653 isikut (ligikaudu 3,6 %) ületasid piiri kohaliku piiriliikluse lubade alusel. Detsembris 2012 oli nende isikute arv võrreldes eelmise kuuga suurenenud peaaegu 100 % võrra. 2013. aasta jaanuaris moodustasid muu kui Poola kodakondsusega isikute kohaliku piiriliikluse lubade alusel toimunud piiriületused 8 % muu kui Poola kodakondsusega reisijate koguarvust antud piirkonnas. 2013. aasta jooksul on need arvud hüppeliselt suurenenud. Oktoobrini sisenes Poolasse kohaliku piiriliikluse lubade alusel üle 400 000 muu kui Poola kodakondsusega isiku. See moodustab 31 % kogu Poola–Venemaa maismaapiiri ületavast piiriliiklusest. 2012. aasta novembrist kuni 2013. aasta jaanuari lõpuni ületasid Poola kodanikud kohaliku piiriliikluse lubade alusel piiri rohkem kui 150 000 korral, mis moodustab ligikaudu 31,2 % Poola kodanike koguliikumisest. See piiriületuste arv oli 2013. aasta oktoobri lõpuks üle 350 000.

2.2.2.     Rikkumiste ja lubade tagasivõtmise juhtumid

Ei Venemaa ega Poola ei ole siiani teatanud kohaliku piiriliikluse korra kohaselt piirialas viibimise tõsistest rikkumistest. Teatatud ei ole lubatud viibimise kestuse ületamisest ega registreeritud kuritegude toimepanemist või kodanike langemist kuritegude ohvriks. Poola on teatanud kokku vaid 25 juhtumist, kui isikul keelati riiki siseneda[5].

Siiani esitatud teabe kohaselt on pärast lepingu jõustumist ilmsiks tulnud vaid 14 rikkumist. Üheksa juhtumit olid seotud väljastpoolt piiriala avastatud Venemaa kodanikega ning ülejäänud viis juhtumit isikutega, kes ületasid lubatud viibimise kestust. Nende välisriigi kodanike load tühistati, isikutele määrati trahv, neile anti korraldus Poola territooriumilt lahkuda ja määrati kuue kuu pikkune sisenemiskeeld. Enne kohaliku piiriliikluse lepingu jõustumist esines Venemaa poolel asuvate piiripunktide läheduses vahejuhtumeid, mille osalisteks olid piiriületust ootavad isikud. Sellised vahejuhtumid on pärast lepingu jõustumist lõppenud.

Komisjon ei ole saanud liikmesriikidelt ühtegi aruannet ega muudelt sidusrühmadelt ühtegi kaebust süsteemi võimaliku kuritarvitamise kohta.

Kättesaadava teabe põhjal võib järeldada, et Poola ja Venemaa vaheline kohaliku piiriliikluse leping on vähendanud ebaseaduslike piiriületuste arvu või katseid Poola–Venemaa piiri ebaseaduslikult ületada.

2.3. Reisijatevood piiril

Venemaa piiril paiknevates Poola piiripunktides ei ole kohaliku piiriliikluse loa omanikele ette nähtud eri ridasid.

Poola andmetel on järjekorrad piiripunktides ajutised ning need on seotud inimeste intensiivsema liikumisega teatud kellaaegadel või nädalapäevadel. Hoolimata sellest, et käesoleval aastal on tollivormistuse läbinud sõidukite arv suurenenud 80 % võrra, ei esine 95 % tolli vahetuste ajal järjekordi ning piirikontroll ei kesta keskmiselt kauem kui tund aega. Piiriületuse tipptundidel võib piirikontroll kesta ligikaudu kaks tundi. Üldine suundumus on, et piiriliiklus suureneb, kuid piiripunktides piirikontrolliks kuluv keskmine aeg väheneb.

Poola on korraldanud asjaomastele institutsioonidele, asutustele ja teenistustele koolitusi kohaliku piiriliikluse eeskirjadega kaasnevate õiguste ja kohustuste kohta. Koolitusi korraldati kõigi piirkonna haldusüksuste politseiametnikele, Warmia-Masuuria maanteetranspordi inspektsiooni ametnikele ja raudteepolitsei ametnikele. Poola peakonsulaat Kaliningradis korraldas koolituse ettevõtjale VFS Global, kellega sõlmiti leping kohaliku piiriliikluse lubade taotluste menetlemiseks ja lubade väljastamiseks.

Kohaliku piiriliikluse leping Venemaaga on ka Poola välisministeeriumi konsulaarametnikele korraldatava koolituse tavapärane osa.

3. Piirialal viibimise kestuse arvutamine

Vastavalt Euroopa Liidu Kohtu otsusele kohtuasjas C-254/11 (Shomodi) sätestatakse kohaliku piiriliikluse määruse artiklis 5, et kohaliku piiriliikluse loa omanik tohib iga piiriületuse korral viibida piirialal katkestamatult kuni kolm kuud. Lisaks on sellel isikul uuesti õigus sama pikale, kuni kolmekuulisele viibimisele iga kord, kui tema viibimine katkeb. Poola ja Venemaa vahelise kohaliku piiriliikluse lepingu artiklis 4 sätestatakse, et isik võib viibida teise lepingupoole piirialal kuni 30 päeva korraga, „kuid mitte kauem kui kokku 90 päeva iga kuuekuulise ajavahemikku jooksul alates piiri esmakordsest ületamisest”. Seega seatakse kohaliku piiriliikluse lepinguga loa omanikele suuremad piirangud kui kohaliku piiriliikluse määrusega.

Komisjon ja Poola peavad arutelusid, et tagada lepingu kohaldamine kooskõlas ülalmainitud kohtuotsusega.

4.           Kokkuvõte

Võttes arvesse, et kohaliku piiriliikluse lepingu jõustumisest on möödunud vähe aega, on lepingu rakendamise ja toimimise hindamine praegusel hetkel piiratud.

Rikkumise aruannete puudumise ja olemasoleva teabe põhjal tundub kohaliku piiriliikluse kord Kaliningradi oblasti puhul hästi toimivat ning see aitab kaasa piirialal elavate inimeste piiriületuste arvu suurenemisele.

Poola piirkondlike ja kohalike ametiasutuste andmetel on lepingu kohaldamise tulemusena suurenenud inimeste arv, kes tulevad Poolasse kas kaupu ostma, turismi eesmärgil või meditsiini- ja hooldeteenuseid kasutama. See avaldab positiivset mõju majandusele nimetatud valdkondades.

Nagu kinnitati 29. novembril 2012 Gdanskis toimunud Poola–Venemaa ministeeriumitevahelisel läbivaatamisel ja sedastati 2013. aasta juulis toimunud ühismissiooni ajal, jagavad seda positiivset hinnangut lepingu toimimisele mõlemad pooled.

Komisjon jälgib ka tulevikus hoolikalt lepingu rakendamist ja toimimist. Selleks kutsub komisjon liikmesriike üles koostööle ja tuletab meelde vajadust mis iganes rikkumistest kohe teatada.

Samal ajal õhutab komisjon Poolat ja Venemaa Föderatsiooni jätkama püüdlusi ooteaegade lühendamiseks piiril, tagades samal ajal kõigi süsteemi turvameetmete täieliku järgimise.

[1]               Määrus nr 1931/2006, 20. detsember 2006, ELT L 405, 30.12.2006, lk 1.

[2]               KOM(2011) 47 (lõplik)

3               ELT L 347, 30.12.2011, lk 41

[4]               ELT L 157, 15.6.2002, lk 1.

[5]               7 juhtumit: puuduv või võltsitud kohaliku piiriliikluse luba

8 juhtumit: hoiatusteade infosüsteemis SIS sisenemise keelamiseks

10 juhtumit: viibimise maksimaalse kestuse ületamine