This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52013SC0231
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Accompanying the document Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on European Long-term Investment Funds
KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT MÕJU HINDAMISE KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE Lisatud dokumendile: Ettepanek: EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU MÄÄRUS Euroopa pikaajaliste investeerimisfondide kohta
KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT MÕJU HINDAMISE KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE Lisatud dokumendile: Ettepanek: EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU MÄÄRUS Euroopa pikaajaliste investeerimisfondide kohta
/* SWD/2013/0231 final */
KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT MÕJU HINDAMISE KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE Lisatud dokumendile: Ettepanek: EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU MÄÄRUS Euroopa pikaajaliste investeerimisfondide kohta /* SWD/2013/0231 final */
1. sissejuhatus
Kriisi tagajärjena tuleb
juhtida tähelepanu probleemile, et investorite põhihuvi on saada kiiret
majanduskasu, ent seetõttu on kannatanud kapitaliturgude tegelik eesmärk – rahastada
reaalmajanduse kasvu. Investoreid on vaja
julgustada võtma pikaajalisi varalisi kohustusi nagu taristuprojektide
rahastamine, et nad pakuksid madala intressiga laenusid, jättes kiire
majanduskasu pigem tahaplaanile. Arvatavalt ei ole võimalust seda laadi
pikaajalist investeeringut aastategi möödudes tagasi võtta, ent see võib tagada
stabiilse ja prognoositava tulu. Reaalmajandusele tõuseb sellest kasu ka
seetõttu, et ettevõtetele tagatakse finantsvood ja luuakse uusi töökohti. Pikaajalistele
kohustustele pühendunud investorite jaoks, nagu pensionifondid ja kindlustusandjad,
võivad pikaajalised investeeringud osutuda vägagi atraktiivseks. Paraku
puuduvad praegu ühiskasutuse mehhanismid nagu fondid, mis võimaldaksid seda
teha viisil, mis arvestaks vajalike pikaajaliste investeeringutega seonduvate
kohustuste suurust, ulatust ja kestust. Ühtlasi seab see takistusi ka
väiksematele investoritele, olgu nendeks VKEed, varakad üksikisikud ning
jaeinvestorid. Käesolevas mõjuhinnangus
võetakse vaatluse alla, kas pikaajaliste investeeringute piiriülese toote
raamistik, nn pikaajalised investeeringute fondid (LTIF), võiksid ergutada
institutsioonilisi ja/või jaeinvestoreid sellistesse süsteemidesse
investeerima. See töö on tunnustus Euroopa Komisjoni rohelisele raamatule, mis
käsitleb Euroopa majanduse pikaajalise rahastamise tõhustamist.
2. probleemi
määratlus
Probleemi püstitus Pikaajaliste
investeeringute tegemiseks taristuprojektidesse, VKEde rahastamiseks ja muuks
samalaadseks on mitmesuguseid rahastamisvahendeid, näiteks omakapitali osalus
ja laenud. Neil vahenditel on sageli ühiseid omadusi: nad ei ole vabalt
kaubeldavad, investeeringuobjektid on mittelikviidsed ning järelturg on
piiratud või puudub. Investeeringud sellisesse varasse võivad olla seotud väga
suurte ja mahupõhiste lepingutega, mille puhul ei ole isegi suurtel institutsionaalsetel
investoritel üksi võimalik vajalikku rahasummat välja laenata. Erinevalt
likviidsetest turul vabalt kaubeldavatest vahenditest nagu väärtpaberid, puudub
selliste investeeringute puhul standardne raamistik. Mõnes liikmesriigis on
riiklikud mehhanismid tunnustatud investeerimisfondide kujul olemas, teistes
riikides midagi sellist kõrvale panna ei ole. Selline killustatus takistab
nende investorite ühtse turu arengut, kes soovivad end siduda pikaajaliste
varadega, mis pakuvad sageli prognoositavat tulu, kuid ei ole likviidse
iseloomuga. Juhul kui investeeringute
juhtimine on korraldamata, siis kaasneb investeerimisega pikaajalisse varasse
(kas finantsinstrumentide või reaalvara kaudu) oluline risk. Esimene oht
seisneb selles, et investoreid võib eksitada selle vara iseloom ja riskid,
millesse nad investeerivad, põhjuseks ühtlustatud lähenemisviisi puudumine
sellistele varadele. Püsib ebakindlus pikaajalise vara määratluse, seonduva
riski, kasumiprofiilide ja soovitatavate hoiuaegade suhtes. Teine oht seondub
kõnealuste varade omadustega, nimelt nende mittelikviidsusega. Kolmas risk –
fondid, mis pakuvad juurdepääsu sellistele varadele, ei pruugi omada
asjakohaseid teadmisi nende varade valimisel ja kontrollimisel, tegeledes fondi
tootluse profiili sobitamisega potentsiaalsete klientide vajadustele. Neil
põhjusil ei ole LTI fondid mitte alati käitunud kava kohaselt ning investoreid
on lubatud kasumi suhtes mõnigi kord viidud eksiteele. Probleemid Kokkuvõttes puudub ühtne
võrreldav piiriülene standard, mis määratleks pikaajalise vara või
investeeringud, kellele need võivad sobida ja kuidas toimivad. Olukord on kardinaalselt erinev likviidsete varade
piiriülese turu olukorrast, mida toetavad avatud investeerimisfondide (UCITS)
direktiivi standardimise eeskirjad valdkonna toodete kohta. ELi avatud
investeerimisfonde turul hallatavate varade maht on 6350 miljardit eurot. Nimetatud tegurid on
killustanud pikaajalise investeerimisvahendite turu kogu ELis. Seetõttu ei
julge investorid kõnealust turgu uurida, kuna erinevalt avatud
investeerimisfondidest puudub ühtne, äratuntav ja reguleeritud tootestruktuur,
mida oleks võimalik usaldada. Alternatiivsete investeerimisfondide valitsejate
direktiiviga (AIFMD) kehtestatakse ELi pass fondivalitsejatele, kes soovivad
peatselt tegelda piiriüleselt muude fondide kui avatud investeerimisfondidega. Ent
AIFMD kohaldatakse fondivalitsejatele, mitte nende pakutavatele vahenditele,
sellega ei kehtestata valdkonna toodetele kohaldatavaid eeskirju ega anta
erinevate varaliikide määratlust. Seetõttu on ebatõenäoline, et see probleem
laheneks iseenesest. Väiksemate investorite ees on veelgi suuremad takistused,
sest kuna AIFMDga ei kehtestata piiriüleste jaeinvesteerimisfondide valitsejate passe, jätkub erinev lähenemisviis riiklikul
tasemel. Kõik see on toonud kaasa
palju soovimatuid tagajärgi. Fondi valitsemise kulud jäävad kõrgemaks, kui nad
seda muidu oleksid, sest piiriüleste investeeringute tõttu peavad nad igas
liikmesriigis tegelema arvukate õiguslike ja tooteprobleemidega. Fondid on
väiksemad, kui nad muidu võiksid olla ja seetõttu on kulude mõju mis tahes
investeeringukasumile või tootlusele proportsionaalselt suurem. Jaeinvestoritel
ei ole juurdepääsu teiste liikmesriikide fondidele, mida nad tunnevad ja
usaldavad. Kulud jäävad kõrgeks ning vahendite valik on piiratud. Selle
tulemusena ei suuda teised väiksemad investorid ja jaeinvestorid nautida
mitmekesistamise eeliseid, mida juurdepääs pikaajalistele investeeringutele
võiks tegelikult pakkuda. Selline olukord mõjub
halvasti ka reaalmajandusele, kuna pikaajalise rahastamise alternatiivsete
võimaluste kasv on piiratud, ja nii peavad ettevõtted jätkuvalt toetuma
pangalaenudele, mille rõhuasetus on lühiajalistel kohustustel. See piirab
kapitali mahtu, millele äriühingutel oleks juurdepääs nii institutsiooniliste
kui ka jaeinvestorite kaudu, toimides niiviisi nende jaoks pikas perspektiivis
investeeringute pidurina ning pärsiks majanduskasvu ja uute töökohtade loomist.
3. Subsidiaarsuse
analüüs
Fondivalitsejad,
investeerimisobjektid ja investorid tegutsevad kogu Euroopa Liidus. Kuna
varahalduse sektor on sisuliselt piiriülene, kaasneb LTI turu praeguse
killustatusega selle sektori ebaefektiivsus. Riikliku regulatsiooni
lähenemisviis probleemidega tegelemiseks piirdub siiski konkreetse
liikmesriigiga. LTI fondi tooteprofiili reguleerimine riiklikul tasandil on
toonud kaasa olukorra, kus paljude erinevate fondide režiimid on välja töötatud
üksteisest sõltumatult. Tegevus riigi tasemel on takistanud liidu tasandi
siseturu tekkimist neile, kes võiksid investoritele pakkuda LTI vahendeid. Stabiilse piiriülese
mehhanismi loomine LTI toetamiseks on igati soovitav ja sellest võib kujuneda
oluline vahend majanduse elavdamiseks. Avatud investeerimisfonde pikaajaline
kogemus on näidanud, et kogu ELi hõlmavad toote-eeskirjad ja nõuded võivad
osutuda väga edukaks vahendiks, mis hoogustavad investeeringuid kõnealusesse
varasse. Seetõttu tuleb võtta
meetmeid Euroopa tasandil, et luua pikaajaliste investeerimisfondide ühtne
turg.
4.
eesmärgid
Üldeesmärgid on järgmised:
1) suurendada pikaajalise rahastamise vahendeid kõigis majandussektorites ja 2)
suurendada sidusust ühtse turuga. Selleks tuleb täita kolm konkreetset
eesmärki. Need on järgmised: 1) suurendada LTIFi valitsejate mastaabisäästu, 2)
suurendada huvitatud investoritele pakutavat valikut ja kaitset ning 3) suurendada
investeeringuvoogu pikemateks ajavahemikeks. Selle saavutamine nõuab
omakorda kahe tegevuseesmärgi saavutamist: 1) kõrvaldada takistused ühtsel
turul pikaajalisse varasse suunatud vahenditelt, mis laiendaksid investorite
baasi ja 2) vähendada LTI müümisega seonduvat segadust.
5.
poliitikavalikud
Nimetatud kahe
tegevuseesmärgi saavutamiseks esitab IA seitse poliitikavalikut, mis hõlmavad
nii toote-eeskirju kui ka eri liiki investoreid. Valikud hõlmavad nii meetmete
võtmisest loobumist, aga ka piiriüleste LTIFide toote-eeskirjade loomist nii
institutsionaalsetele kui ka jaeinvestoritele. Iga valik on oluline mõlema
tegevuseesmärgi saavutamiseks. 1. valik || Meetmeid ei võeta. 2. valik || Arendatakse ühtsed tooted, kuid passe ei kehtestata. 3. valik || Avatud investeerimisfondidele, kellel juba on pass, antakse võimalus siduda end mõningal määral ka pikaajaliste varadega. 4. valik || Luuakse uus fond, LTIF, millele portfellile kehtestatakse rahastamiskõlblike pikaajaliste varade liikide ranged eeskirjad. See uus LTIF oleks avatud ainult institutsionaalsetele investoritele. 5. valik || Sama mis 4. valik, kuid fond oleks avatud ka varakatele üksikisikutele. 6. valik || LTIF oleks avatud kõigile investoritele, sealhulgas jaeinvestoritele. See tooks kaasa investorite tugevama kaitse nõude. Varade pikaajalise laadi tõttu puuduks tagasivõtmise õigus. 7. valik || Sama mis 6. valik, kuid nähakse ette tagasivõtmise õigus etteteatamisajaga, näiteks kolm aastat.
6.
väljavalitud valikute mõju hindamine
1. valik – meetmetest
loobumine ei ole vastuvõetav, sest nii ei võeta kõnealuste probleemide
lahendamiseks midagi ette. 2. valik tähendaks muid
kui õigusloomega seonduvaid meetmeid, et soodustada pikaajalistele
investeeringutele suunatud fondide ühtlustamist või nende fondide turustamist
pikaajaliste investeerimisfondidena. Sellega kaasneks tõenäoliselt vajadus luua
läbimõeldud tootemärk ja -kood. Kuna see valik ei lisaks fondivalitsejate
kaalukust, võidakse edu saavutada ainult sel juhul, kui liikmesriigid
otsustavad muuta siseriiklikke eeskirju, et seda toetada ning seetõttu on
ebatõenäoline, et see valik aitaks lahendada killustatuse probleemi. 3. valik lubab avatud
investeerimisfondidel omada piiratud hulka mittelikviidseid varasid, mis ei ole
vabalt kaubeldavad. See annaks jaeinvestorite juurdepääsu pikaajalistele
varadele, samuti tagab ka vahendeid, mis on vähemalt osaliselt investeeritud
UCITS-tootepassiga pikaajalisse varasse. Siiski tekiksid käärid UCITS
põhimõttega, et investorid võivad oma investeeringud igal ajal tagasi võtta. Sellel
põhineb investoritele usaldus avatud investeerimisfondide vastu. Igasugune
muutus ähvardaks seda edu õõnestada ja põhjustaks segadust varaliikide osas,
mida avatud investeerimisfond võib investeerida, samuti seonduvate riskide
osas. Mitu varahaldurit on samuti teatanud oma vastuväidetest sellele
muudatusele, sest ka nemad on mures, et see võiks avatud investeerimisfonde edu
kahjustada. 4. valikuga luuakse
äratuntav LTI toode, mida on võimalik müüa institutsionaalsetele investoritele
kogu ELis tootepassi kaudu. Avatud investeerimisfonde eeskirjad modelleeritakse
näiteks varade sobivuse käsitluse osas, kuid need kehtiksid mittelikviidse ja
pikaajalise iseloomuga varadele. See ei lahenda probleemi, et väiksemad ja
jaeinvestorid jääksid jätkuvalt sellistest investeeringutest eemale ja neil ei
oleks endiselt võimalik oma portfelli vastavalt mitmekesistada või aidata kaasa
kättesaadava kapitalikogumi suurendamisele. 5. valik võimaldaks
varakate üksikisikute osalust, kes on võimelised võtma suuremat
investeerimisriski juurdepääsuks neile rahalistele vahenditele. Põhiosas kattub
see 4. valikuga. Kuigi sellel oleks kättesaadavat kapitalikogumit laiendav mõju
ja see mitmekesistaks suurema hulga investorite võimalusi, välistab see ikkagi
jaeinvestorid, kellel võiks sellistesse fondidesse investeerimisest kasu olla. 6. valik võimaldaks luua
fondid, mis on määratletud 4. valikus, mis ei võimalda tagasiostmist
jaeinvestoritele kogu ELis tootepassi vahendusel. See võimaldaks väga paljudele
investoritele juurdepääsu neile fondidele, maksimeerides kõnealusteks
investeeringuteks kättesaadavat kapitalikogumit. Jaeinvestoritele vajalike
kaitsestandardite väljatöötamisel peab fond arvestama toote-eeskirjadega, mille
eesmärk on tagada piisav mitmekesistamine, lahendada huvide konfliktid,
suurendada kulude läbipaistvust ja piirata finantsvõimenduse kasutamist. See
toob vältimatult kaasa mõningad lisakulud. Oluliselt paranenud ja ühtlustatud
toote-eeskirjad võivad leevendada pahatahtliku müügi riski. See aitab tekitada
usaldust pikaajalise vara vastu nii institutsionaalsete kui ka jaeinvestorite
seas. Fondidele kinnise vormi määramine soodustab investeeringuid kõikidesse
pikaajalistesse varadesse, kuna selline struktuur sobib nende varade
mittelikviidsusega paremini. Kirjeldatud lahendus on potentsiaalselt
läbipaistev tänu pikaajalistele kohustustele, mis on sellisesse varasse
investeerimise tingimuseks. 7. valik on sama mis valik
6, välja arvatud selles ette nähtud tagasivõtmise õiguse võimalus.
Tagasivõtmise õigus oleks lubatud pärast ettenähtud perioodi, näiteks kolme
aastat, misjärel investoritel oleks oma rahale juurdepääs tavalises korras. Kuigi
see vähendaks väikeinvestorite ohtu jääda ilma võimalusest oma vahendeid
vajaduse korral kasutada, ei saa seda pikaajaliste varade mittelikviidse
iseloomu tõttu täielikult välistada. See tähendaks ka seda, et fondid peaksid
säilitama likviidsuspuhvri, et tagada pidev võimekus rahuldada kõiki
tagasiostutaotlusi. See vähendaks mittelikviidsete pikaajaliste varade osakaalu
fondides, vähendades ka portfelli mitmekesistamisest saadavat kasu, mida nad
investoritele pakuvad, ning kärbiks pikaajalisteks investeeringuteks
kasutatavaid summasid. Väljavalitud valik Valikute 1–7 ülevaatusel
ilmneb, et 6. valik tagab suurima tõhususe, luues ühise määratluse ja
vähendades LTIF ühtse turu eduka toimimise ees olevaid takistusi. Jaeinvestorite
kaasamisega võetakse kasutusele seni rakendamata kapitaliallikad, ja see pakub
kindlamat võimalust ületada riikide turgude killustatust. Lisaks, andes
fondivalitsejatele loa turustada LTIFe ilma tagasivõtmise õiguseta, tagatakse
tänu paindlikkusele võimalus kiiremaks ja potentsiaalselt sügavamaks
majanduseduks kui seda võimaldaks 7. valik. See valik kajastab olemasolevat
mudelit, mis on olemas riikides, kus jaeinvestoritel on lubatud investeerida.
7.
järelevalve ja hindamine
Mis tahes seadusandliku
algatuse hindamine on komisjoni prioriteet. Käesoleva määruse ettepaneku
kohaselt seonduvad järelevalve ülesanded majanduskasvu eesmärgiga, või ka ELi
hõlmava pikaajaliste investeerimisfondide turuga. Kui kõnealusel turul ei teki
mõistliku aja jooksul oodatavat arengut, siis tuleks edaspidi kaaluda vajadust
praegusi eeskirju muuta.