This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52013SC0020
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT Executive summary of the Impact Assessment Accompanying the document PROPOSAL FOR A DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL ON THE PROTECTION OF THE EURO AND OTHER CURRENCIES AGAINST COUNTERFEITING BY CRIMINAL LAW, AND REPLACING COUNCIL FRAMEWORK DECISION 2000/383/JHA
KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT Mõju hindamise kommenteeritud kokkuvõte Lisatud dokumendile: ETTEPANEK: EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU DIREKTIIV, MILLES KÄSITLETAKSE EURO JA MUUDE VÄÄRINGUTE KRIMINAALÕIGUSLIKKU KAITSET VÕLTSIMISE VASTU JA MILLEGA ASENDATAKSE NÕUKOGU RAAMOTSUS 2000/383/JSK
KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT Mõju hindamise kommenteeritud kokkuvõte Lisatud dokumendile: ETTEPANEK: EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU DIREKTIIV, MILLES KÄSITLETAKSE EURO JA MUUDE VÄÄRINGUTE KRIMINAALÕIGUSLIKKU KAITSET VÕLTSIMISE VASTU JA MILLEGA ASENDATAKSE NÕUKOGU RAAMOTSUS 2000/383/JSK
/* SWD/2013/020 final */
KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT Mõju hindamise kommenteeritud kokkuvõte Lisatud dokumendile: ETTEPANEK: EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU DIREKTIIV, MILLES KÄSITLETAKSE EURO JA MUUDE VÄÄRINGUTE KRIMINAALÕIGUSLIKKU KAITSET VÕLTSIMISE VASTU JA MILLEGA ASENDATAKSE NÕUKOGU RAAMOTSUS 2000/383/JSK /* SWD/2013/020 final */
SISUKORD 1........... Probleemi
olemus ja õiguslik taust 2 2........... Põhistsenaarium.. 4 3........... Tegutsemisvajaduse
õiguslik alus. 4 4........... Subsidiaarsuspõhimõtte
analüüs. 5 5........... Peamised
poliitikaeesmärgid. 5 6........... Võimalikud strateegiad. 5 7........... Järelevalve ja hindamine. 8
1.
Probleemi olemus ja
õiguslik taust
Vääringute võltsimine on endiselt probleemiks kogu Euroopa Liidus.
Erilist muret tekitab meis ja omab meie jaoks tähtsust eurode võltsimine.
Tänapäeval on euro tähtsuselt teine rahvusvaheline vääring maailmas. Euro
ülemaailmse tähtsuse tõttu ähvardab seda eriti suur võltsimise oht. Euroopa
Keskpanga andmetel on eurode võltsimine tekitanud alates selle
kasutuselevõtmisest 2002. aastal tuvastatud rahalist kahju rohkem kui 500
miljoni euro ulatuses Mõju hindamine
keskendub seetõttu peamiselt eurole. Siiski on võltsimine samasugune probleem
ka muude Euroopas käibivate vääringute jaoks. Seepärast võib seoses euroga
tuvastatud probleeme pidada üldisteks ja ka muude vääringute suhtes kehtivaiks.
Euroopa Liidul on
juba praegu olemas spetsiaalselt euro kaitseks mõeldud vahendid, näiteks
eurorahatähtede ja -müntide autentimise õigusraamistik ning ELi teadlikkuse
tõstmise ja väljaõppekava (programm Pericles[1]).
Eelkõige nõutakse raamotsuses 2000/383/JSK (võltsimisvastase kaitse
tugevdamiseks kriminaal- ja muude karistuste abil seoses euro
kasutuselevõtmisega), et liikmesriigid tagaksid teatavate tegevuste
karistatavuse ning et eurode või muude vääringute võltsimisega seotud süütegude
eest saaks kohaldada karistusi. Nimetatud raamotsus kaitseb euroga samadel
alustel ka muid vääringuid. On tuvastatud
mõningaid euro ja muude vääringute kriminaalõigusliku kaitseraamistiku puudusi
piisava ja tulemusliku kaitse saavutamisel. Raamistik ei paku piisavat alust
eurode võltsimise ärahoidmiseks, uurimiseks ja selle eest karistamiseks
järjekindlal viisil kogu liidus. See takistab ka liikmesriikide koostööd ja
meelitab kurjategijaid kolima oma tegevust ümber riikidesse, kelle suhtumist
euro võltsimisse peetakse leebemaks. Võttes arvesse
hinnangut, mille komisjon koostas oma kolme aruande, raamotsuse rakendamist
käsitlenud küsimustiku ja erinevate ekspertide kohtumistel sidusrühmadega
toimunud konsultatsioonide alusel, tuvastati Euroopa ühisvääringu
võltsimisevastase kaitse õigusraamistikus järgmised puudused: §
Sularaha võltsimise eest kohaldatavate
karistused ei ole piisavalt tõkestavad ja tulemuslikud o
Ebapiisav tõkestav mõju Erinevates
liikmesriikides kehtestatud karistused erinevad oluliselt. See on ebapiisava
tõkestava mõju ning euro ja muude vääringute ebaühtlase kaitse üks põhjus
Euroopa Liidus. Mõnes liikmesriigis ei ole kehtestatud miinimumkaristusi, mõnes
muus liikmesriigis on miinimumkaristuseks isegi kümne aastane vangistus.
Praktikas mõjub võltsimisahvatlust tõkestavalt teadmine võimalikust
miinimumkaristusest. Teatava minimaalse pikkusega vanglakaristuse ja näiteks
trahviga pääsemise vahel on ilmne erinevus. o
Oht, et kurjategijad valivad leebemate karistustega
asukohariigi Kuna
märkimisväärselt rikkad organiseeritud kuritegelikud rühmitused on tihti seotud
sularaha võltsimisega, on neil kerge viia oma tegevus organiseeritud
jaotusvõrgustike kaudu üle piiri. Sellised rühmitused võivad juba tegutseda
mitmes liikmesriigis ning seega on oht, et kurjategijad asuvad ümber leebema
kriminaalõigusliku süsteemiga riikidesse. Arvnäitajad viitavad sellele, et
väiksemate karistustega liikmesriigid kipuvad võltsijaid ahvatlema. o
Kohtuasutuste koostöö vähene tulemuslikkus Karistuste
erinev tase võib mõjutada kohtuasutuste koostööd negatiivselt. Kui liikmesriigi
karistusseadustikus on väiksed miinimumkaristused, võivad korrakaitse- ja
kohtuasutused pidada raha võltsimise juhtumite uurimist ja nende eest
süüdistuste esitamist väheprioriteetseks. See
võib mõjuda negatiivselt piiriülest koostööd, kui üks liikmesriik palub abi ja
taotluse läbivaatamine võtab liiga kaua aega. Peale
selle võib miinimumkaristuste puudumine mõnes liikmesriigis tuua kaasa vähem
kui nelja kuu pikkuste vanglakaristuste või trahvi määramise, mis tähendab, et
mitte kõik sularaha võltsimise või võltsitud sularaha levitamise juhtude puhul
tehtud kohtuotsused ei võimalda taotleda Euroopa vahistamismäärust. §
Piiriülesed uurimised ja süüdistuste
esitamised võivad luhtuda koostööprobleemide tõttu, mis tulenevad erinevustest
tõhusate uurimisvahendite kättesaadavuses Mõnes ELi liikmesriigis
ei kasutata võltsimisjuhtumite puhul, mis on tüüpilised organiseeritud
kuritegevuse juhtumid, organiseeritud ja piiriüleste kuritegude uurimiseks
ettenähtud vahendeid (telefonide pealtkuulamine, jälitusseadmed,
kontrollialused saadetised ja politseiagendid). Sularaha võltsitakse
sageli samaaegselt kahes või enamas liikmesriigis, kusjuures tootmine toimub
ühes ja levitamine teises liikmesriigis. Seepärast peavad nende tegevuste
uurimiseks kasutatavad vahendid olema samad. Kui võltsimisjuhtude uurimine on algatatud
ühes liikmesriigis, kasutades konkreetseid uurimismeetodeid, ei ole seda
võimalik jätkata teises liikmesriigis, kelle õigussüsteem ei näe selliseid
meetodeid ette. Sellisel juhul võivad uurimiste käigus tekkida mitte üksnes
viivitused ja lisakulud, vaid see võib põhjustada ka uurimise katkemise selle
algpunktis. §
Võltsitud sularaha tuvastamise seadmete
seadistamisel esinevad viivitused, mis tulenevad puudustest konfiskeeritud
võltsingute saatmisel analüüsiks pädevatele asutustele kohtumenetluse käigus Praegu ei ole kohustust edastata konfiskeeritud võltsinguid
kohtumenetluse käigus. Kohtuasutused keelduvad mõnel juhul võltsitud euro
rahatähtede ja müntide näidiste edastamisest analüüsiks enne kriminaalmenetluse
lõppu isegi juhul, kui selline edastamine oleks konfiskeeritud võltsingute
kogust arvestades võimalik. Kõnealuste võltsingute edastamine pärast
kriminaalmenetluse lõppu on piiratud väärtusega. Sageli viivitatakse aastaid,
enne kui finantsasutustes kasutatavad rahatähtede ja müntide töötlemise masinad
seadistatakse ümber tuvastamaks võltsinguid, et hoida ära seda tüüpi
võltsingute ringlusse sattumine.
2.
Põhistsenaarium
Praeguse raamistikuga
jätkates võiks eeldada, et kõik liikmesriigid rakendaksid keskpika ajavahemiku
jooksul raamotsuse sätted täielikult. Võltsingute ringlussesattumist ja juba
ringluses olevate võltsingute kindlakstegemist saaks tõhustada hiljuti
täiustatud autentimist käsitlevate õigusaktide[2]
abil ning teadlikkuse tõstmise ja väljaõppe abil programmi Pericles raames.
Pikas perspektiivis võiks tõkestav mõju paraneda pärast ettevalmistamisel oleva
horisontaalse algatuse vastuvõtmist, mis käsitleb varade konfiskeerimist seoses
mitmesuguste kuritegude, sh võltsimise juhtude menetlemisega. Olukorra paranemine ei
mõjutaks käesolevas aruandes kirjeldatud probleeme. Eelkõige jääks lahendamata
tõkestava mõju probleem, sest karistuste tase ei oleks piisav. Pidev, EKP
statistiliste andmetega tõendatud võltsimisoht jääb tõenäoliselt püsima või
isegi suureneb. Peale selle ei lahendataks eespool seoses piiriüleste
uurimismenetlustega tuvastatud probleeme, sest kõik liikmesriigid ei suudaks
kasutada uurimisvahendeid raskete piiriüleste võltsimisjuhtude puhul. Samuti ei
pakutaks välja lahendust võltsingute väljastamise probleemile kohtumenetluste käigus.
Seepärast jääb oht, et võltsingud jäävad õigeaegse autentimise puudusel
käibesse.
3.
Tegutsemisvajaduse õiguslik alus
EL võib võtta
Euroopa Liidu toimimise lepingu (Lissaboni lepingu) artikli 83 kohaselt eriti
raske piiriülese mõõtmega kuritegevuse valdkonnas vastu direktiive, mis
sisaldavad ELi kriminaalõiguse miinimumeeskirju, tulenevalt asjaomaste
süütegude olemusest või mõjust või vajadusest võidelda nende vastu ühiselt.
Maksevahendite võltsimist kui sellist on selgesõnaliselt nimetatud Euroopa Liidu
toimimise lepingu artikli 83 lõikes 1 eriti ohtlikuks kuriteoks.
4.
Subsidiaarsuspõhimõtte analüüs
Oluline on tagada,
et tulemuslikud ja tõhusad kriminaalõiguslikud meetmed kaitseksid asjakohasel
viisil eurot ja muid seaduslikus käibes vääringuid kõigis liikmesriikides. Ainult EL on pädev
töötama välja siduvad ühised õigusaktid, mis kehtivad kõigis liikmesriikides,
ja looma seega õigusraamistiku, mis aitab kõrvaldada praeguse olukorra puudusi,
nagu kirjeldatakse punktis 3.2.1. Kõiki
kriminaalõiguslikke meetmeid tuleb põhjalikult hinnata ja need koostada, võttes
arvesse nende võimalikku mõju põhiõiguste kaitsele. Käesolev aruanne sisaldab
sellist hinnangut.
5.
Peamised poliitikaeesmärgid
Tuvastatud
probleemide alusel sõnastati rida üldisi ja erieesmärke. Üldeesmärgid
Takistada euro ja muude vääringute võltsimist,
tugevdades täies vastavuses ELi põhiõiguste hartaga kriminaalõiguslikku
kaitset ning piiriülest kohtu- ja korrakaitseasutuste koostööd;
Hoida ja tugevdada usaldust Euroopa ühisvääringu ja
muude vääringute ehtsusesse.
Erieesmärgid
Suurendada meetmete tulemuslikkust ja tõkestavat
mõju seoses sularaha võltsimisega (tootmise ja levitamisega) ning
kõrvaldada mõnes liikmesriigis stiimulid valida väiksemate karistustega
asukohariik;
Hõlbustada Euroopa vahistamismääruse
proportsionaalset kohaldamist sularaha võltsimise (tootmise ja levitamise)
suhtes;
Hõlbustada sularaha võltsimise juhtumite
piiriüleseid uurimismenetlusi ja lühendada viivitusi koostöötaotluste
käsitlemises;
Tõhustada sularaha võltsimise ärahoidmist,
suurendades rahatähtede ja müntide tuvastamise võimalust
autentimismenetluste õigeaegse kohaldamise teel.
6.
Võimalikud strateegiad
Kaaluti kolme valikuvõimalust. 1.
valikuvõimalus: praeguse olukorra säilitamine ELi tasandil ei
võetaks muid meetmeid kui see üks, mida näeb ette olemasolev raamistik, s.o
raamotsuse rakendamiseks tehtavate jõupingutuste tavapärane jätkamine, samuti
teadlikkuse tõstmine, spetsialiseerunud uurijate ja prokuröride väljaõpe ja
nõustamine. 2.
valikuvõimalus: direktiiv, mis asendaks 2000. aasta raamotsust, ning
uurimisvahendeid ja konfiskeeritud võltsingute edastamist käsitleva sätte
lisamine
See valikuvõimalus võtab probleemide 2 ja 3 lahendamiseks üle praeguse
raamotsuse sisu ja asendab selle direktiiviga, mis käsitleb lisaks
uurimisvahendeid ja konfiskeeritud võltsingute edastamist.
3.
valikuvõimalus: direktiiv, mis asendaks 2000. aasta raamotsust, ning
kriminaalkaristuste miinimum- ja maksimumtasemeid, uurimisvahendeid ja
konfiskeeritud võltsingute edastamist käsitleva sätte lisamine See valikuvõimalus
hõlmab 2. valikuvõimalust (uurimisvahendid ja võltsingute edastamine) koos
võltsingute valmistamise ja levitamise eest määratavate karistuste miinimum- ja
maksimumtasemetega (võrreldes praegu sätestatud üksnes maksimumkaristusega
võltsingu valmistamise eest). Lisatakse miinimumkaristus vähemalt kuus kuud
vangistust ja maksimumkaristus vähemalt kaheksa aastat vangistust.
6.1.
Valikuvõimaluste mõju hindamine
1.
valikuvõimaluse mõju: praeguse olukorra säilitamine See valikuvõimalus
aitab eesmärke saavutada väga vähesel määral, kui üldse. Komisjoni praegusi
raamotsuse sätete järelevalve- ja jõustamisvolitusi tugevdatakse pärast 1.
detsembrit 2014 (vastavalt Lissaboni lepingu protokollile 36). Parem
rakendamine võib suurendada usaldust sularaha vastu ja hoida ära võltsingute
negatiivse mõju üldisele kaubandusele. See kasu oleks aga piiratud, sest
õigusraamistiku eespool tuvastatud puudused jäävad. Karistuste piisavate
tasemete puudumisel ei tegeldaks tõkestava mõju probleemiga. Peale selle ei
lahendataks eespool seoses piiriüleste uurimismenetlustega tuvastatud
probleeme, sest kõik liikmesriigid ei suudaks kasutada uurimisvahendeid raskete
piiriüleste võltsimisjuhtude puhul. Ei esitataks lahendust ka võltsingute
kohtumenetluse käigus edastamise probleemile ja seega võib suureneda
võltsingute käibessejäämise oht õigeaegse autentimise puudumise tõttu. Sellelt
valikuvõimaluselt ei oodata suuremat mõju põhiõigustele, siseriiklikele
õigussüsteemidele või majandus- ja finantsvaldkonnale kui praeguselt
õigusraamistikult. 2.
valikuvõimaluse mõju: direktiiv, mis asendaks 2000. aasta raamotsust, ning
uurimisvahendeid ja konfiskeeritud võltsingute edastamist käsitleva sätte
lisamine See valikuvõimalus
hõlbustaks võltsimisjuhtumite piiriülest uurimist ning tõhustaks võltsimise
ärahoidmist konfiskeeritud võltsingute õigeaegse edastamise abil tehniliseks
analüüsiks ja tuvastamiseks kohtumenetluse käigus, suurendades nii käibes
olevate võltsrahatähtede ja müntide tuvastamist. See on teataval määral
reaktsioon püsivale eurode võltsimise ohule ja eelkõige võltsingute kvaliteedi
paranemisele viimasel ajal. Siiski on selle võimaluse lisaväärtus euro
kaitsmisel piiratud. Sellel võimaluse
mõju põhiõigustele oleks väike või keskmine, kuna olemasolevate
uurimisvahendite kasutamise laiendamisel raha võltsimisele ja võltsingute
edastamisel kontrollimiseks kohtumenetluse ajal võib olla otsene mõju
teatavatele põhiõigustele. Väljapakutud
meetmelt võib eeldada finantskasu, mis tuleneb võltsimise põhjustatud kahju
ärahoidmisest. Kulud on väiksed, sest need piirduvad siseriiklike õigusaktide
muutmise ja teatava tagasihoidliku tehniliste seadmete kuluga
uurimisvahenditele ning võltsingute edastamisele mõnes liikmesriigis. 3.
valikuvõimaluse mõju: direktiiv, mis asendaks 2000. aasta raamotsust, ning
kriminaalkaristuste miinimum- ja maksimumtasemeid, uurimisvahendeid ja
konfiskeeritud võltsingute edastamist käsitleva sätte lisamine Lisaks 2.
valikuvõimaluse raames saavutatavatele eelistele aitaks see eurot paremini
kaitsta võltsimise eest, suurendades tõkestavat mõju, vähendades väiksemate
karistustega liikmesriikide valimist ja laiendaks Euroopa vahistamismääruse
kasutamisvõimalusi raha võltsimise juhtumite (valmistamise ja levitamise)
juhtude puhul. Raha võltsimise ja võltsitud raha levitamise eest karistuste
miinimumtaseme lisamine ning praeguse raha võltsimise eest ettenähtud
maksimumkaristuse taseme laiendamine ka võltsitud raha levitamisele tähendaks,
et selliste tegude tõkestatuse tase oleks tõenäoliselt väga kõrge. Need ühtsed
miinimumkaristusi käsitlevad eeskirjad ühtlustavad ka karistusi kogu ELis ja
parandavad seega kohtuasutuste omavahelist usaldust. See hõlbustab õigusaktide
täitmise tagamist piiriüleste juhtumite puhul. Kuna see valikuvõimalus mõjutab
märkimisväärselt tõkestavat mõju ja suutlikkust tagada õigusaktide täitmine,
peetakse selle tulemuslikkust keskmiseks kuni kõrgeks. Selle
valikuvõimaluse mõju põhiõigustele oleks keskmine, sest miinimum- ja
maksimumkaristuste ühtlustamine, uued uurimisvahendid ja ennetusmeetmed võivad
mõjutada otseselt teatavaid põhiõigusi. Nimetatud meetmed on mõeldud liidu
poolt tunnustatud (vt harta artikli 52 lõige 1) üldist huvi pakkuvate
eesmärkide saavutamiseks ning eelkõige tulemuslike ja tõkestavate meetmete
pakkumiseks euro kaitsmiseks, samuti ei lähe need selle eesmärgi saavutamiseks
vajalikust kaugemale. Tänu suuremale
tõkestavale mõjule ja paremale jõustamisele ning seega väiksemale võltsingutest
põhjustatud kahjule, võib eeldada täiendavat finantskasu võrreldes 2.
valikuvõimalusega. Võiks eeldada teatavaid kulusid liikmesriikidele, eelkõige
seoses õigusaktide muutmisega.
6.2.
Eelistatav variant
Eelistatav on 3.
valikuvõimalus. Eelistatava valikuvõimaluse kokkuvõte Eelistatav valikuvõimalus hõlmaks järgmisi elemente. · Uues ettepanekus säilitatakse põhiosas 2000. aasta raamotsuse sätted väikeste muudatustega, võttes arvesse Lissaboni lepingut. · Karistusi käsitlevaid sätteid muudetakse võrreldes raamotsusega, kehtestades raha võltsimise ja võltsitud raha levitamise eest miinimumkaristusena kuuekuuse karistuse ning levitamise eest maksimumkaristusena vähemalt kaheksa-aastase karistuse. · Lisatakse uus säte, mis kohustab liikmesriike võimaldama kasutada raha võltsimise juhtude uurimisel teatavaid uurimisvahendeid. · Lisatakse uus säte, mis kohustab liikmesriike võimaldama edastada konfiskeeritud eurorahatähtede võltsinguid ka kohtumenetluse ajal.
7.
Järelevalve ja hindamine
Direktiivis
sätestatakse, et liikmesriigid peaksid esitama aruandeid rakendamise tulemuslikkuse
kohta. Peale liikmesriikide esitatud kvantitatiivsete andmete kogutakse muudest
võimalikest allikatest, nagu õigusfoorum, OLAF ja Eurojust, kvalitatiivset
teavet direktiivi järgimise kohta. Komisjon jälgib
direktiivi rakendamist regulaarselt euro võltsingute tuvastamise eksperdirühma
koosolekute kaudu. Peale selle
kavatseb komisjon korraldada ühe kuni kolme aasta möödumisel ettepaneku
rakendamisest spetsiaalse empiirilise uurimise andmekogumise kohta. Andmed
võimaldaksid komisjonil hinnata mitte ainult kõnealuse õigusakti, vaid ka ELi
põhiõiguste hartas sätestatud õiguste, vabaduste ja põhimõtete järgimist
liikmesriikides. Kui direktiivi
ülevõtmisaeg on möödas, kontrollib komisjon selle ülevõtmist ja algatab
vajaduse korral Euroopa Liidu toimimise lepingu kohased rikkumismenetlused. [1] Nõukogu otsus 2001/923/EÜ, 17. detsember 2001. [2] Vt punktis 2.1 nimetatud määrused 1338/2001 ja
1210/2010 ning EKP 16. septembri 2010. aasta otsus.