EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52013DC0408
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Accelerating the implementation of the Single European Sky
KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE Ühtse Euroopa taeva algatuse kiirem rakendamine
KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE Ühtse Euroopa taeva algatuse kiirem rakendamine
/* COM/2013/0408 final */
KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE Ühtse Euroopa taeva algatuse kiirem rakendamine /* COM/2013/0408 final */
KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE,
NÕUKOGULE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE Ühtse Euroopa taeva algatuse kiirem
rakendamine
(EMPs kohaldatav tekst)
1.
SISSEJUHATUS
1.1.
Ühtse Euroopa taeva algatuse eesmärkide
taaskinnitamine
Euroopa lennundussektor mängib Euroopa
majanduses olulist rolli, edendades kaubandust ja turismi ning suurendades
tööhõivet. Lennujuhtimine on lennundussektori väärtusahelas otsustava
tähtsusega tegur. See peaks tagama ohutu, kiire ja kulutõhusa lennuliiklusvoo,
vähendades nii kütusekulu, CO2-heidet ja lendude kestust. Samas on Euroopa aeronavigatsiooniteenused
traditsiooniliselt arenenud peamiselt riigisiseselt – iga liikmesriik on loonud
oma lennuliikluse korraldamise süsteemi, mistõttu on Euroopa õhuruum kulukalt
ja ebatõhusalt killustatud ja pidevalt ei suudeta reageerida nõudmistele, mida
esitavad kliendid, kelleks on lennuettevõtjad ja lõppkokkuvõttes tarbijad. EL käivitas 2004. aastal[1] ühtse Euroopa taeva algatuse,
millel on kolm eesmärki: „edasi arendada olemasolevaid lennuliikluse
ohutusstandardeid, aidata kaasa lennutranspordisüsteemi jätkusuutlikule
arengule ja parandada lennuliikluse korraldamise (ATM) ja
aeronavigatsiooniteenuste (ANS) üldist toimivust Euroopas”[2]. Nendele sihtidele
pühendumist kinnitas veelgi asjaolu, et algatuse raames püstitati
kõrgetasemelised eesmärgid, mis tuleb saavutada 2020. aastaks[3]. 2007. aastal algatati
ulatuslik projekt Euroopa lennuliikluse korraldamise süsteemi aluseks oleva
tehnoloogia ajakohastamiseks (projekt SESAR[4]).
2009. aastal võeti tulemuslikkuse edendamiseks ja Euroopa lennuliikluse
korraldamise süsteemi reformimiseks kasutusele järgmised konkreetsed abinõud[5]: vaadati läbi lähenemisviis,
kuidas soodustada integreeritud teenuseosutamist, seada sihid tulemuseesmärkide
saavutamiseks ning luua võrgu haldaja, kelle ülesanne on koordineerida tegevust
kogu Euroopa lennuliiklusvõrgus. Lõpptulemusena töötati ühtse Euroopa taeva
algatuse eri aspektidega tegelemiseks välja viietasandiline lähenemisviis, mis
hõlmab ohutust, tulemuslikkust, tehnoloogiat, lennujaamu ja inimtegurit. Ühtse Euroopa
taeva algatuse eesmärkide saavutamine on üks Euroopa Komisjoni üldise
transpordipoliitika peamisi prioriteete[6].
Kuigi kõik liikmesriigid on jätkuvalt pühendunud ühtse Euroopa taeva algatuse
rakendamisele, on asjaomaseid meetmeid rakendatud algselt eeldatust siiski
tunduvalt aeglasemalt, mistõttu tehti 2012. aastal otsus, et ühtse turu
algatuse arendamiseks on vaja kiirendada Euroopa lennuliikluse korraldamise
süsteemi reformimist uue meetmepaketi abil[7].
Vähenenud on lendude hilinemiste arv (osaliselt finantskriisi tõttu, kuna
Euroopa lennuliikluse maht on kahanenud). Pidevalt on säilitatud nõuetekohane
ohutustase, kuid samas ei ole õnnestunud piisavalt kiiresti suurendada
kulutõhusust ja ebaoptimaalsete lennuprofiilide keskkonnamõju on endiselt
märkimisväärne. Ajal, mil Euroopa lennuettevõtjad seisavad silmitsi tiheda
konkurentsiga kogu maailmas ja lennundussektorit arendatakse üha enam
Lähis-Idas ja Aasia-Vaikse ookeani piirkonnas, väärib tähelepanu ühtse Euroopa
taeva süsteemi kasutamata potentsiaal, mille maht ulatub 5 miljardi euroni
aastas[8].
Mida kiiremini ühtse Euroopa taeva rakendamiseni jõutakse, seda kiiremini
hakkab see eeldatavat kasu tooma. Viimase prognoosi
kohaselt tehakse Euroopas 2035. aastal 14,4 miljonit lendu, mis tähendab mahu
50% suurenemist võrreldes 2012. aastaga. Lennuliikluse kasv avaldab survet
lennuliikluse korraldamise suutlikkusele ja suurendab lennuliikluse
korraldamise võime ja lennujaamade läbilaskevõime mittevastavusest[9] tulenevaid probleeme, mille
tõttu jääks lennujaamade läbilaskevõime puudujääkidest tulenevalt teenindamata
peaaegu kaks miljonit lendu[10]. Ühtse
Euroopa taeva algatuse rakendamist ja sellega seotud Euroopa lennuliikluse
korraldamise süsteemi reformi tuleb kiirendada, et aidata õhuruumi kasutajatel
toime tulla keeruliste ülemaailmsete konkurentsitingimustega ja soodustada
tulevikus majanduskasvu. Seetõttu teeb komisjon senisest ühtse Euroopa taeva
algatusega seotud kogemusest lähtudes ja ühtse Euroopa taeva algatuse kiiremaks
rakendamiseks hoolikalt väljatöötatud seadusandliku ettepaneku õiguspaketi
kohta, mis koosneb neljast uuestisõnastatud määrusest, millega loodi ühtse
Euroopa taeva algatus, ning Euroopa Lennundusohutusameti (EASA[11]) asutamismääruse
muudatusest.
1.2.
Aeronavigatsiooniteenuste tulemuslikkuse
areng
1990. aastate lõpus olid Euroopas päevakorral
suured viivitused lennujuhtimisteenuste osutamisel ja nende teenuste
ebatõhusus. Rohkem kui kümme aastat hiljem on Euroopa õhuruum endiselt väga
killustunud ja 29 eri aeronavigatsiooniteenuse osutajat kasutavad 50
lennujuhtimiskeskust[12]. 2011. aastal olid Euroopas lennujuhtimisega
seotud otsesed ja kaudsed kulud kokku ligikaudu 14 miljardit eurot. Ainuüksi
otsesed kulud (mis nõutakse sisse kasutustasudena) moodustavad rohkem kui
20 % kõige tõhusamate lennuettevõtjate kõigist tegevuskuludest, v.a
kütusekulud. Üldiselt on otsesed lennujuhtimiskulud lennuettevõtjate jaoks
kütuse ja lennujaamatasude järel suuruselt kolmas kuluartikkel. Tootlikkus (mõõdetuna lennujuhi töötundides)
on viimase aastakümne jooksul kasvanud ligikaudu 18 %, kuid lennujuhtide
üldised tööjõukulud on suurenenud veel kiiremini (ligikaudu 40 % võrra).
Lennujuhtimiskulud suurenesid kokku 10 % ja lennujuhtide arv on Euroopas
tõusnud ligikaudu 14 500-ni. Ent lennujuhid moodustavad vaid kolmandiku
aeronavigatsiooniteenuseid osutavatest töötajatest, kelle seas on väga suur
osakaal abipersonalil (2011. aastal ulatus nende arv ligikaudu 30 000-ni). Isegi lennuliikluse vähenemisega, mistõttu
surve süsteemile on kahanenud, ei ole läbilaskevõime suurenenud: keskmine
lennujuhtimise viivitus lennu kohta oli 2011. aastal ligikaudu sama, mis 2003.
aastal. Keskkonnamõju sõltub lendude tõhususest, st õhuruumi kasutajatele
otsesemate marsruutide kasutamise võimaldamisest. Kõnealuses valdkonnas ei ole
veel täielikku edu saavutatud ja nn väravast-väravani-lähenemisviisi puhul
ulatusid täiendavast kütusest ning lennuajast tingitud kulud 2011. aastal
hinnanguliselt 3,8 miljardi euroni. Lennujuhtimise ohutusnäitajad on head ja
käsil on lennuohutusprogrammide, juhtimissüsteemide ja analüüsimeetodite
rakendamise edendamine.
2.
KEHTIVATE EESKIRJADE JÕUSTAMINE JA TÄIUSTAMINE
Ühtset Euroopa taevast käsitleva
õigusraamistiku viimase läbivaatamise käigus 2009. aastal keskendus komisjon
vajadusele põhjalikult parandada lennujuhtimissüsteemi. Tulemuseesmärkide
saavutamist tuleks käsitada funktsionaalsete õhuruumiosade loomise,
võrgufunktsioonide haldamise (võrgu haldaja) ja projekti SESAR peamise
eesmärgina. Kõigis eespool nimetatud küsimustes on viimase
kahe aasta jooksul edusamme tehtud. Tulemuslikkuse kava esimese vaatlusperioodi
(2012–2014) eesmärgid määrati kindlaks 2011. aastal ja kava ise jõustus 2012.
aastal; võrgu haldaja[13]
alustas tööd 2011. aastal ning funktsionaalsetel õhuruumiosadel põhinevale üha
ühtsemalt toimivale õhuruumile ülemineku tähtaeg jõudis kätte 2012. aasta
detsembris. Projekti SESAR arengut jälgiva ühisettevõtte SESAR töö tulemusena
on välja töötamisel lennuliikluse korraldamise uue süsteemi elemendid. Kokku on
lepitud ka mõnede muude tähtsamate meetmete (näiteks andmeside ja
aeronavigatsiooniandmete kvaliteediga seotud meetmed) tähtaegades, kuid
paljudel juhtudel on nende rakendamine ajakavast maha jäänud. Ühtse Euroopa taeva meetmete rakendamisega on
viimase kahe aasta jooksul aktiivselt tegeletud, kuid üldiselt ei ole loodetud
kasu piisaval tasemel saavutatud. ELi tasandil ajavahemikuks 2012–2014 kokku
lepitud tulemuslikkuse kavadest lähtudes peaks kolme aasta jooksul kulusid
vähendatama 2,4 miljardit eurot. Paraku ei ole liikmesriikide kavandatud
osamaksud kõnealuse eesmärgi saavutamisega kooskõlas ja tekkinud on 189 miljoni
euro suurune puudujääk. Lisaks on õhuruumi kasutajad vaidlustanud nende
arvnäitajate kehtivuse, väites, et varasemate aastate inflatsiooni, ülekantud
assigneeringute ja riskijagamise tõttu suurenevad õhuruumi kasutajate kulude
tegelikult 2014. aastal märkimisväärselt. Võrgu haldaja on tegutsenud hästi,
kuid tema ülesanded, eelkõige seoses konkreetsete parandusmeetmete vastuvõtmisega,
on endiselt piiratud. Kuigi liikmesriigid on andnud nõusoleku üheksa
funktsionaalse õhuruumiosa moodustamiseks, on need jäänud eeskätt
institutsionaalseteks haldusprojektideks, millega ei kaasne veel konkreetset
rakenduslikku kasu. Kehtivates õigusaktides on kõnealuste
probleemidega juba teataval määral tegeletud ning komisjonile on antud
volitused kindlaks määrata rakendusmeetmed ja need jõustada. Tulemuslikkuse
kava ja tasusüsteemi on hiljuti muudetud, et neid ajakohastada nende esmakordse
kohaldamise kogemust silmas pidades. Komisjon peab kehtestama kehtivatel
õigusaktidel põhinevad tulemuseesmärgid järgmise vaatlusperioodi (2015–2019)
jaoks hiljemalt 2013. aasta lõpuks. SESARi kasutuselevõtmise
juhtimismehhanismide kehtestamisega on loodud tingimused kasutuselevõtu
haldusasutuse valimiseks ja kasutuselevõtu käivitamiseks 2014. aastal. Komisjoni selge eesmärk on tagada ühtse
Euroopa taeva algatuse kõikide aspektide rakendamine ja seepärast on võetud
ettevalmistavaid meetmeid, et algatada rikkumismenetlused nende liikmesriikide
suhtes, kelle tegevus senini ei vasta funktsionaalsete õhuruumiosade
kehtestamise nõuetele Samuti ei kõhkle komisjon võtmast edasisi meetmeid, kui
kinnitust leiavad vajakajäämised teatavate koostalitlusvõime meetmete (nt
andmesideteenuste) rakendamisel. Ühtse
Euroopa taeva algatuse rakendamise seisukohast on aga kõige olulisem, et
tulemuslikkuse kava teiseks ja kolmandaks võrdlusperioodiks kehtestataks
kaugeleulatuvad tulemuseesmärgid, eriti läbilaskevõime ja kulutõhususe
valdkonnas. Sellega seoses pööratakse rohkem tähelepanu tulemuslikkusele nn
väravast-väravani-lähenemisviisist lähtudes. Vajaliku tulemustaseme saavutamine
muutub üha keerulisemaks, kui üha rohkemad lennujuhtimiskeskused ja lennujaamad
äärmiselt ülekoormatud. Seega
jälgib komisjon ka edaspidi hoolikalt lennuliikluse arengut ja selle mõju
Euroopa lennuliikluse korraldamisele ja lennujaamade läbilaskevõimele, et õigel
ajal suurendada vajalikku läbilaskevõimet.
3.
ÜHTSE EUROOPA TAEVA TÕHUSTAMINE
3.1.
Aeronavigatsiooniteenuse osutajate
keskendumine tarbijate vajadustele: tulemuslikkuse suurendamine
Tulemuslikkuse kava on ühtse Euroopa taeva
algatuse raames saavutatu mõõtmisel määrava tähtsusega tegur. Tulemuslikkuse
kava põhineb nelja peamise tulemusvaldkonna – ohutuse, keskkonna,
läbilaskevõime ja kulutasuvuse – eesmärkide seadmise, kavandamise, järelevalve
ja aruandluse süsteemil; tulemuslikkuse kavaga luuakse raamistik, mille alusel
teenuseosutajad peavad tegema muudatusi senisest kvaliteetsemate teenuste
osutamiseks väiksema tasu eest. Näiteks kehtestati teenustele kulueesmärkidega
praktiliselt hinnalagi, millest kõrgemat tasu teenuseosutajad kasutajatelt
võtta ei saa, mistõttu nad on sunnitud tegutsema kulutõhusamalt. Kava rakendamisega esimesel võrdlusperioodil ajavahemikul
2012–2014 kaasnevad teatavad käegakatsutavad tulemused tõhustamise valdkonnas.
Koos keskkonna- ja läbilaskevõime-eesmärkidega suurendatakse otselendude arvu
ja vähendatakse viivituste arvu. Samas on selge, et saavutada võiks rohkem:
komisjonis ja tulemuslikkuse hindamise asutuses esialgu välja pakutud
eesmärkide ulatust vähendati ühtse taeva komitee heakskiitmismenetluse käigus,
kus liikmesriigid kasutasid ambitsioonikamate eesmärkide suhtes vetoõigust;
samuti on mõningaid, kuid märkimisväärseid puudujääke lõplikes tulemuslikkuse
kavades, mis kõik kokku vähendab eesmärkide üldist saavutamist veelgi. Kogemused näitavad ka seda, et
liikmesriikidel, kes on teenuseosutajate ainu- või enamusomanikud, on tugev
kalduvus keskenduda kasutajate rahastatavate lennujuhtimisteenuste tuluvoogude
tagamisele, mistõttu nad ei pruugi olla nõus tegema põhimõttelisi muudatusi,
mis on vajalikud üha ühtsemalt toimiva õhuruumi loomiseks, sest nendega võivad
kaasneda streigid või võimalikud negatiivsed tagajärjed rahalist kitsikust
tundvate liikmesriikide eelarvele. Seda arvesse võttes tuleb tulemuslikkuse kava
karmistada, et see muutuks läbipaistvamaks ja paremini jõustatavaks, et
eesmärkide püstitamine muutuks tehnilisemaks ja tõenduspõhisemaks ning et
suureneks tulemuslikkuse hindamise asutuse kui peamise tehnilise nõustaja
sõltumatus, tugevneks komisjoni kontroll ja et oleks võimalik kohaldada
karistusi, kui eesmärke ei saavutata. Ühtaegu tuleks suurendada õhuruumi
kasutajate rolli. Praeguse
süsteemi raames on ühtse taeva komiteesse kuuluvatel liikmesriikidel lõplik
sõnaõigus eesmärkide, tulemuslikkuse kavade vastuvõtmise ja eesmärkide
saavutamata jätmise puhul parandusmeetmete heakskiitmise küsimuses. Komisjoni
õigusaktide paketis tehakse ettepanek tugevdada kontrolli- ja
karistusmehhanisme. Lisaks nimetaks tulemuslikkuse hindamise asutuse liikmed
tulevikus otse komisjon, et tagada nende erapooletus.
3.2.
Tugiteenuste tõhustamine
2004. aastal oli ühtset Euroopa taevast
käsitleva esimese paketi eesmärk kohaldada tugiteenuste osutamise suhtes
turumehhanisme, et muuta need teenused tõhusamaks[14]. Tegelikkuses on selles
valdkonnas saavutatud vähe, kuigi mõlemal juhul,[15] kui kõnealuseid meetmeid on
rakendatud (Rootsis ja Ühendkuningriigis), on tulemused olnud positiivsed (ühe
aeronavigatsiooniteenuse osutaja hinnangul võimaldas tugiteenuste turuhinnaga
ostmine vähendada kulusid ligikaudu 50 %). Seega võiks ja tuleks ära teha
rohkem, et delegeerida tugiteenused nende pakkumisele spetsialiseerunud
teenuseosutajatele. Võimaluse korral turumehhanismide kehtestamine
on täielikult kooskõlas muudes Euroopa taristutes võetavate meetmetega, mis
soodustavad konkurentsi turul või turu jaoks ajaliselt piiratud kontsessioone
andvate hankemenetluste raames. Tugiteenuste turu järkjärguline avamine konkurentsile
loob lennuliikluse korraldamisel ja ka sellest väljaspool uusi ärivõimalusi
ning võimaldab ka rakendada uut tehnoloogiat kiiremini ja odavamalt.
Hiljutistel kogemustel põhinevate kõige konservatiivsemate prognooside kohaselt
võiksid kulud väheneda ligikaudu 20 %, kui tugiteenused avatakse konkurentsile. On selge, et kohane ei oleks konkurentsi
sisseseadmine kõigi lennuliikluse korraldamise teenuste puhul. Komisjoni
analüüs näitab, et peamised lennujuhtimisteenused on vähemalt praeguse tehnoloogia
puhul loomulikud monopolid: näiteks ei saa käitada ühes lennujaamas kahte
lennujuhtimistorni ega lasta kahel lennujuhil samas sektoris omavahel
konkureerida. Teoreetiliselt võiks kõnealuste põhiteenuste puhul kaaluda
ajaliselt piiratud kontsessioonide jaoks hankemenetluste korraldamist, kuid see
nõuaks tugevat majanduslikku reguleerimist ja järelevalvet. Samas on näiteks meteoroloogia-,
aeronavigatsiooniandme-, side-, navigatsiooni- ja seireteenustega seotud
tugiteenuste puhul konkurentsi lubamine teostatavam. Selliseid teenuseid
võiksid pakkuda paljud ettevõtjad lennuliikluse korraldamise sektoris ja ka
sellest väljaspool ning teenused võiks jaguneda mitme teenuseosutaja vahel, et
maksimeerida konkurentsi või, nagu hiljuti soovitas EUROCONTROL oma tsentraliseeritud
teenuste mõiste analüüsis, võiks tugiteenuste osutamise usaldada ühele
teenuseosutajale või teenuseosutajate rühmale, mis pakuks tuge mitmele
peamisele teenuseosutajale. Komisjon on
seisukohal, et tugiteenuste osutamise tõhustamiseks tuleks nende osutamise
suhtes kehtestada turumehhanismid. Selles õiguspaketis teeb komisjon ettepaneku
jätkata teatavate eespool nimetatud tugiteenuste eraldamist ja turu avamist.
3.3.
Riiklike järelevalveasutuste sõltumatuse
suurendamine
Riiklikel järelevalveasutustel on ühtset
Euroopa taevast käsitlevate meetmete rakendamisel oluline roll. Pärast
järelevalveasutuste loomist 2004. aastal on nende ülesanded järk-järgult
laienenud ja enamik neist arendavad endiselt oma organisatsiooni ja
suutlikkust, et ülesannetega toime tulla. Riiklike järelevalveasutuste esmased
kohustused hõlmavad aeronavigatsiooniteenuse osutajate vastavuskontrolle, mis
seisneb teenuste ohutu ja tõhusa pakkumise järelevalves, nõuetekohaste
kontrollide korraldamises ning aeronavigatsiooniteenuse osutajate järelevalvet
käsitlevate lepingute sõlmimises ja kohaldamises funktsionaalsete õhuruumiosade
piires. Samuti teevad riiklikud järelevalveasutused koostööd, et tagada
järelevalve selliste aeronavigatsiooniteenuse osutajate üle, kes osutavad
teenuseid teises liikmesriigis. Lisaks vastutavad nad aeronavigatsiooniteenuse
osutajate tulemuslikkuse kavade koostamise, järelevalve ja kontrollimise eest
ning selle uue ülesande tähtsus üha kasvab. Mitmed ühtse Euroopa taeva algatuse
rakendamisega seotud raskused on tingitud riiklike järelevalveasutuste
probleemidest, mille hulka kuulub vahendite ebapiisavus, oskusteabe puudumine
ja liiga vähene sõltumatus nii valitsusest kui ka aeronavigatsiooniteenuse
osutajatest. See on mõjutanud nii aeronavigatsiooniteenuse osutajate
sertifitseerimist ja järelevalvet kui ka tulemuslikkuse kava koostamist ja
rakendamist. Kui kõnealuseid puudusi ei kõrvaldata, ohustab see
märkimisväärselt ühtse Euroopa taeva rakendamist. Kuna vahendite ebapiisavusel on otsene mõju
tehnilistele oskustele ja see vähendab reguleeriva asutuse sõltumatust
aeronavigatsiooniteenuse osutajatest, tuleks probleemi lahendamiseks tugevdada
riiklike järelevalveasutuste vahelist koostööd (nt funktsionaalsete
õhuruumiosade tasandil), koordineerides riiklike järelevalveasutuste tegevust
intensiivsemalt ELi tasandil, võimaldades neil vahetada teavet parimate tavade
kohta ja osaleda koolitusprogrammides ning koondades eksperte näiteks EASA
egiidi all. Suurem sõltumatus finantsküsimustes võimaldab lahendada praegust
tööjõupuuduse probleemi. Riiklikud järelevalveasutused peavad täitma
oma kohustusi erapooletult ja sõltumatult. Kuigi kehtivas õigusaktis on
sätestatud, et „selline sõltumatus saavutatakse, kui vähemalt
tegutsemistasandil hoitakse riiklikud järelevalveasutused ja selliste teenuste
osutajad lahus”[16],
on enamik liikmesriike otsustanud struktuurilise eraldatuse kasuks. Siiski ei
ole isegi struktuuriline eraldatus alati tulemusi andnud, eriti olukordades,
kus on puudus vahenditest ja oskusteabest, mistõttu on kasvanud
aeronavigatsiooniteenuse osutajate mõju. Seepärast teeb komisjon ettepaneku
kehtestada siduvad kriteeriumid, mis aitaksid tagada riiklike
järelevalveasutuste tegevuse sõltumatuse ja tõhususe. Sellega
seoses on komisjon seisukohal, et riiklike järelevalveasutuste tõhusust ja
sõltumatust käsitleva õigusraamistiku tugevdamist tuleks käsitada
prioriteedina; komisjon teeb ettepaneku võtta vastu konkreetsed siduvad
kriteeriumid riiklike järelevalveasutuste sõltumatuse ja suutlikkuse kohta.
4.
EUROOPA LENNULIIKLUSE KORRALDAMISE SÜSTEEMI
KILLUSTATUSE KÕRVALDAMINE
4.1.
Tööstuspartnerluse võimaldamine
Funktsionaalsete õhuruumiosade loomise eesmärk
on vähendada õhuruumi killustatust sellega, et edendatakse koostööd
aeronavigatsiooniteenuse osutajate vahel ning et õhuruumi korraldamise ja
kasutamise optimeerimisega kavandatakse optimaalsed lennujuhtimissektorid ja
marsruudid teel, tänu millele saavutatakse mastaabisäästul põhinev üldine
koostoime. 2009. aastal sätestati liikmesriikidele 2012. aasta detsembriks
siduv tähtaeg funktsionaalsete õhuruumiosade loomiseks; muu hulgas kehtestati
ka rida üksikasjalikke ja siduvaid kriteeriume, mis käsitlevad teenuste
osutamise tulemuslikkuse parandamist. Kuigi liikmesriigid ja nende
aeronavigatsiooniteenuse osutajad on teinud palju funktsionaalsete
õhuruumiosade loomiseks, ei saa saavutatuga rahul olla. Välja on kuulutatud
üheksa funktsionaalset õhuruumiosa, kuid tegelikult ei toimi ükski neist
täielikult ja enamik neist tundub olevat loodud ametlike nõuete täitmiseks,
mitte koostoime ega mastaabisäästu saavutamiseks. Funktsionaalsete õhuruumiosade tegelikule
(mitte üksnes institutsioonilisele) arengule on sageli vastu seistud kartuse
tõttu, et aeronavigatsioonitasudest saadav tulu väheneks, mõnel juhul enam kui
30 %, kui rakendataks kõnealuseid funktsionaalsete õhuruumiosade arendamise
meetmeid ja kui teenuseid ratsionaliseeritaks nt marsruutide lühendamise kaudu.
Sealjuures on liikmesriikide jaoks olnud oluliseks probleemiks senist töötajate
arvu säilitada sooviva personali tugev vastuseis. Lisaks on olemasolevate monopolide kaitsmiseks
esitatud väiteid riikliku suveräänsusega seotud probleemide kohta, tuues
ettekäändeks Euroopa õhuruumis sõjalise taristu ning sõjaliste eesmärkide ja
operatsioonide kaitsmise. Kuigi tegelikud sõjalised vajadused on ühtse Euroopa
taeva raames õigustatult kaitstud, on sageli hägustunud piir, mis lahutab
selliseid õigustatud vajadusi riikide huvide põhjendamatust kaitsmisest. Samuti
on riikide jaoks liiga tundlikuks osutunud ka tehnilise taristuga seotud
kehtivate pikaajaliste amortisatsiooni- ja investeerimiskavadega tegelemine,
kuigi kehtiva reguleeriva nõude kohaselt tuleb saavutada vahendite optimaalne
kasutamine funktsionaalsetes õhuruumiosades. Komisjon jätkab funktsionaalsete
õhuruumiosadega seotud rikkumismenetlusi liikmesriikide vastu, eriti juhul, kui
nad järgmistel kuudel ei tee selgeid edusamme reformimisel, ja peab jätkuvalt
oluliseks, et funktsionaalsetes õhuruumiosades võetaks kasutusele ühtsemalt
toimiva õhuruumi väljakujunemist soodustavad organisatsioonimudelid. Võib
osutuda vajalikuks suurendada funktsionaalsete õhuruumiosade paindlikkust,
mistõttu tuleb õiguslikult selgemalt väljendada nende õigust vabamalt
korraldada aeronavigatsiooniteenuse osutajate vahelist koostööd, et kasutada ära
tekkivat koostoimet ja teha erinevate tulemuslikkuse parandamise projektide
puhul koostööd eri partneritega. Selline koostöö võiks hõlmata ühiseid
riigihankeid, koolitusi, tugiteenuseid või teenuste delegeerimist. Komisjon
teeb ettepaneku muuta eeskirju nii, et selliseid projekte oleks võimalik
teostada funktsionaalsete õhuruumiosade tasandil. Tingimusel, et tulemuslikkust
õnnestub parandada, tuleks konkreetsete tulemuslikkuse parandamise meetodite
valimise õigus jätta lennundussektori ettevõtjatele. Komisjon
teeb selles õiguspaketis ettepaneku edasi arendada funktsionaalsete
õhuruumiosade kontseptsiooni, et muuta see aeronavigatsiooniteenuse osutajate
jaoks tööstuspartnerlusel põhinevaks rohkem tulemuslikkusele orienteeritud ja
paindlikumaks vahendiks, mille abil saavutada ühtse Euroopa taeva
tulemuslikkuse kavas püstitatud eesmärgid. Samuti
pannakse õhuruumi üldise korraldamisega seoses rohkem rõhku kesksele võrgu
haldajale (vt punkt 4.2).
4.2.
Võrgu haldaja rolli tugevdamine
ELi lennuliikluse korraldamise võrgu haldaja,
mis on tegutsenud alates 2011. aastast, mängib olulist rolli ühtse Euroopa
taeva algatuse rakendamises. Üha rohkemaid Euroopa lennuliikluse korraldamise
süsteemi funktsioone saaks täita ja üha rohkemaid teenuseid saaks tegelikult
osutada tsentraliseeritumalt. Komisjoni poolt võrgu haldajaks määratud
EUROCONTROL on oma ülesannetega hästi hakkama saanud[17]; võrgu haldajana on asutuse
põhiline ülesanne hoida igapäevaselt ära õhuruumi kitsaskohad ja süsteemi
ülekoormus ning lihtsustada õhusõidukitele otsemarsruutide andmist. Kõnealused
funktsioonid aitavad aeronavigatsiooniteenuse osutajatel otseselt saavutada
läbilaskevõime ja lendude tõhususega seotud tulemuseesmärke. Võrgu haldaja
rolli tähtsust tunnustavad kõik sidusrühmad. Võrgu mõõtme edendamine strateegilisel ja
operatiivsel tasandil nõuab kõigi operatiivses lennutegevuses osalevate
sidusrühmade väga tihedat koostööd. Olgugi, et algne eesmärk oli luua tugev
ettevõtjate eestvedamisel toimiv juhtimissüsteem, millel on selged täidesaatvad
volitused, tavatseb võrgu haldaja praktikas otsuseid vastu võtta konsensuse
alusel, mille sagedaseks tulemuseks on nõrgad kompromissid. Teenuste parema
osutamise nimel toimivat tööstuspartnerlust võib pidada ka EUROCONTROLi
tulevase reformi jaoks sobivaks eesmärgiks (vt punkt 5.2). Sellise partnerluse
kaudu osaleksid teenuseosutajad ja õhuruumi kasutajad võrgu haldajas kui
teatavat laadi ühisettevõttes. Kõnealuse mudeliga tagatakse eraldatus
reguleerivatest asutusest, sest võrgu haldaja muutuks valitsustevahelisest
organisatsioonist tavapäraseks aeronavigatsiooniteenuse osutajaks. Lisaks
soodustab selline partnerlus võrgu haldaja tegevusse investeerimist vastavalt
osalevate sidusrühmade äriplaanile, sest lennundussektori partnerid näevad
haldajat enda ettevõtte osana ja on seega selle tegevusse investeerimise suhtes
soodsamalt meelestatud. Lisaks katab võrgu haldaja tegevus praegu vaid
osa funktsioonidest ja teenustest, mis on vajalikud võrgu võimalikult
tulemuslikuks toimimiseks. Seetõttu on vaja võrgu haldaja esialgse
tegutsemisvaldkonna piire järk-järgult laiendada. Seega teeb
komisjon selles õiguspaketis ettepaneku tugevdada võrgu
haldaja rolli, lähtudes tõhusa juhtimise põhimõttest, millega antakse
tähtsam roll lennundussektori esindajatele (aeronavigatsiooniteenuse osutajad,
õhuruumi kasutajad ja lennujaamad). See võimaldab laiendada asutuse
pädevust, et see hõlmaks uusi funktsioone (sh õhuruumi kavandamise aspekte) ja
teenuseid, mis on seotud võrgu toimimisega, millega tegeleb kesksel tasandil
võrgu haldaja.
5.
ÜHTSEMA INSTITUTSIOONILISE RAAMISTIKU ÜLESEHITAMINE
5.1.
Euroopa Lennundusohutusameti (EASA) roll
lennuliikluse korraldamises
ELi lennunduspoliitika jaoks on alates 2002.
aastast olnud keskne tähtsus EASA-l, mille eesmärk on saavutada kõrge ja
ühtlane ohutustase ning ühtlasi edendada ELi traditsioonilisi eesmärke, mis
käsitlevad võrdseid võimalusi, vaba liikumist, keskkonnakaitset,
topeltreguleerimise vältimist, Rahvusvaheline Tsiviillennundusorganisatsiooni
eeskirjade edendamist jne. Alates 2009. aastast[18] hõlmavad Euroopa
Lennundusohutusameti laienenud kohustused ka lennuliikluse korraldamist ja
lennuväljade ohutust. Kui 2009. aastal laiendati kohustusi lennuliikluse
korraldamisele, oli tulemuseks topeltreguleerimine, sest teatavad ülesanded on
hõlmatud nii ühtset Euroopa taevast käsitlevate õigusaktide kui ka EASA
algmäärusega. Selline olukord tekitati tahtlikult, et vältida
üleminekuperioodil võimalikke lünki õigusraamistikus. Samas kutsutakse
õigusaktis komisjoni üles tegema muudatusettepanekuid kattuvuse kõrvaldamiseks
pärast seda, kui on kehtestatud EASA asjaomased rakenduseeskirjad[19]. Sellistes valdkondades nagu lennumeeskonna
litsentsimine või lennukõlblikkus tagab EASA kõigi tehniliste eeskirjade
koostamise, kuid lennuliikluse korraldamise puhul oli olukord erinev, sest
eristati ohutuseeskirju ja ohutusega mitteseotud eeskirju, võttes arvesse
EUROCONTROLi jätkuvalt olulist rolli ohutusega mitteseotud küsimuste
reguleerimisel. Probleem seisneb selles, et kõik tehnilised lennuliikluse
korraldamise eeskirjad sisaldavad nii ohutuselemente kui ka läbilaskevõime-,
kulu- ja tõhususelemente, mistõttu on nende rakendamine keeruline, eriti kuna
üha rohkematel lennuliikluse korraldamise eeskirjadel on mõju ka õhus toimuvale
ja seega lennukõlblikkusele, lennutegevusele, koolitusele jne. Nüüd, kus
projekt SESAR peagi kasutusele võetakse, suureneb üha erinevate tehniliste
eeskirjade vastavusseviimisega seotud probleemide süvenemise oht, sest kõik
asjaomased tehnoloogialahendused ja mõisted peavad olema kooskõlas reguleeriva
süsteemiga. EASA kui katusorganisatsiooni järelevalve all tuleb võtta
kasutusele ühtne reguleerimisstrateegia, eeskirjade struktuur ja
konsulteerimismenetlus muu hulgas selleks, et tagada kõikide asjaomaste isikute
– sealhulgas õhuruumi kasutajate, lennujaamade, teenuseosutajate ja
militaarlennunduse – nõuetekohane kaasamine. Komisjon
teeb selles õiguspaketis ettepaneku kõrvaldada kattuvus ühtse Euroopa taeva
algatust ja EASAt käsitlevate määruste vahel ning jaotada ülesanded asjaomaste
institutsioonide vahel. Seega peaks komisjon keskenduma majandusliku
reguleerimise põhiküsimustele, samas kui EASA tagab kõikide tehniliste
eeskirjade kooskõlastatud koostamise ja järelevalve, juhindudes EUROCONTROLi,
liikmesriikide ja lennundussektori sidusrühmade oskusteabest. Ettepanekus
kasutatakse ka võimalust ajakohastada EASAt käsitlevat määrust, et see hõlmaks
Lissaboni lepingu kohaseid viiteid komiteemenetlusele ja Euroopa
Lennundusohutusameti juhtimisele kooskõlas Euroopa Parlamendi, nõukogu ja
komisjoni 2012. aasta juuli ühise lähenemisviisiga, mis käsitleb ELi
detsentraliseeritud asutusi. Viimati nimetatud
kokkuleppega nähakse ka ette ELi ametite nimede ühtlustamine, mille tulemusena
saab EASA uueks nimeks Euroopa Liidu Lennuamet (EAA).
5.2.
Euroopa lennuliikluse korraldamise võrgu
haldamise ja käitamise muutmine EUROCONTROLi peamiseks ülesandeks
EUROCONTROL mängib ühtse Euroopa taeva
algatuse rakendamisel olulist rolli. Organisatsioon, mis loodi algselt Euroopa
kuue riigi[20]
ühise lennujuhtimissüsteemi jaoks, on aastatega võtnud enda kanda suure hulga
lennuliikluskorraldamisega seotud ülesandeid ja on muutunud lennuliikluse
korraldamise alase oskusteabe keskseks allikaks. Pärast ELi pädevuse
laiendamist lennuliikluse korraldamise küsimustes alustas EUROCONTROL ümberkorralduste
tegemist, et viia oma tegevus vastavusse ühtse Euroopa taeva poliitikaga:
esiteks tuleb tagada reguleeriva tegevuse ja teenuse osutamise lahususe
põhimõtte järgmine; teiseks tuleb vältida tegevuse kattumist, võttes arvesse
komisjoni ja EASA suurenevat rolli poliitika kujundamise, reguleerimise,
sertifitseerimise ja järelevalve alal. EL sai organisatsiooni ajutiseks
liikmeks 2003. aastal. EUROCONTROLi käimasolev reform lihtsustas
organisatsiooni määramist tulemuslikkuse hindamise asutuseks 2010. aastal ja
võrgu haldajaks 2011. aastal ning organisatsiooni tegevust ühisettevõtte SESAR
asutajaliikmena alates 2007. aastast. Lisaks sõlmisid EL ja EUROCONTROL 2012. aastal
kõrgetasemelise lepingu, milles käsitletakse tegevuse paremat koordineerimist
ja tunnustatakse panust, mille EUROCONTROL kui Euroopa ühtne reguleeriv asutus,
mis abistab ELi, võiks anda Euroopa lennuliikluse korraldamise tõhusa süsteemi
rajamisse. Sellega seoses pakub EUROCONTROL komisjonile ja EASA-le jätkuvalt
tuge eeskirjade ja määruste koostamise alal. Nüüdseks on selles suunas tehtud olulisi samme
ja EUROCONTROLi reformi viimane etapp algas 2013. aastal. EUROCONTROL on
endiselt valitsustevaheline organisatsioon ja selle põhikiri ning
otsustusorganid (nt ajutine nõukogu) ei kajasta veel hiljutiste reformide
tulemusi. Komisjon toetab EUROCONTROLi reformi, mis keskendub Euroopa
lennuliikluse korraldamise võrgu haldamisele ja toimimisele. EL on kõnealuse
rolli erilist tähtsust juba tunnustanud, volitades EUROCONTROLi tegutsema ühtse
Euroopa taeva algatust käsitlevate õigusaktidega sätestatud võrgu haldaja
ülesannetes. Kõnealuseid ülesandeid võiks veelgi täiustada ning võrgu tõhusust
veelgi suurendada, kui võrgu haldaja kohustustele lisanduksid täiendavad
võrguga seotud ülesanded või aeronavigatsiooniteenuse osutajatele vajalike
tsentraliseeritud teenuste tellimine lennundussektori esindajatelt. Selle
eesmärgi saavutamiseks tuleks igati järgida ühtset Euroopa taevast käsitlevat
õigusraamistikku ja võtta kasutusele SESAR. Lisaks on eesmärki võimalik
saavutada üksnes juhul, kui organisatsiooni juhtimisel antakse suurem roll
lennundussektori esindajatele (vt punkt 4.2). EUROCONTROLi
ajutised juhtorganid algatasid arutelu organisatsiooni reformi üle 2013. aasta
mais. Komisjon kavatseb arutelule kaasa aitamiseks kooskõlastada liikmesriikide
seisukohad, et tagada EUROCONTROLi konventsiooni kiire läbivaatamine alates
2014. aastast ja koondada EUROCONTROLi pädevusse ülesanded, mille alal tal on
kõige rohkem oskusteavet.
6.
JÄRELDUSED
Ühtse Euroopa taeva algatuse eesmärkide
saavutamine on Euroopa lennunduspoliitika peamine prioriteet, mis hõlmab seni
kasutamata potentsiaali olulise kokkuhoiu saavutamiseks lennundussektoris ja
seeläbi ka Euroopa majanduses tervikuna. Käesolevas teatises esitatud
analüüsist ja sellega seotud mõjuhinnangust lähtuvalt teeb komisjon ettepaneku
võtta vastu õiguspakett (SES2+), mille eesmärk on konsolideerida Euroopa
lennuliikluse korraldamise reformi ja seda võimaluse korral kiirendada,
käsitledes täiendavalt aeronavigatsiooniteenuste osutamise ebatõhusust ja
jätkuvalt vähendada Euroopa lennuliikluse korraldamise süsteemi killustatust.
Kõnealused seadusandlikud ettepanekud on märk evolutsioonist, mitte
revolutsioonist, sest nendega arendatakse edasi (mitte ei asendata) varasemaid
reforme. Igal juhul peaksid ettepanekud 2004. aastast alates saavutatud
tulemustele tuginedes aitama lähitulevikus oluliselt kaasa Euroopa
lennuliikluse korraldamise süsteemi arendamisele tõhusamaks ja ühtsemalt
toimiva õhuruumiks. [1] 10. märtsi 2004. aasta määrused (EÜ) nr 549/2004,
550/2004, 551/2004 ja 552/2004 (ELT L 96, 31.3.2004, lk 1), mida on muudetud
21. oktoobri 2009. aasta määrusega nr 1070/2009 (ELT L 300, 14.11.2009) [2] Määruse (EÜ) nr 549/2004 artikli 1 lõige 1 [3] Läbilaskevõime kolmekordne suurendamine, ohutustaseme
kümnekordne parandamine, lendude keskkonnamõju vähendamine 10 % võrra ning
õhuruumi kasutajate puhul lennuliikluse korraldamise teenustega seotud kulude
vähendamine vähemalt 50 % võrra. [4] Ühtse Euroopa taeva lennujuhtimise uurimisprogramm [5] Määrus (EÜ) nr 1070/2009, 21. oktoober 2009
(ELT L 300, 14.11.2009, lk 34). [6] Vt KOM (2011) 144 (lõplik) I lisa. [7] COM(2012) 573 (final). [8] Hinnang põhineb ühtse Euroopa taeva tulemuslikkuse
hindamise asutuse ja tulemuslikkuse hindamise komisjoni aruannetes esitatud
hinnangutel. [9] Vt KOM/2011/0823 (lõplik) punkt 11. „[Õ]huruumi suurem
läbilaskevõime [on] mõttetu, kui lennuväljade läbilaskevõime ei vasta
lennuliikluse korraldamise võimele.” [10] Challenges of Growth 2013, EUROCONTROL – juuni 2013. [11] Kuigi komisjoni 2012. aasta juuli tegevuskavaga Euroopa
Parlamendi, Euroopa Liidu Nõukogu ja Euroopa Komisjoni detsentraliseeritud
ameteid käsitleva ühisavalduse rakendamiseks on ette nähtud kõikide ELi ametite
nimede vastavusse viimine ühtse vormistandardiga, kasutatakse käesolevas
teatises selguse huvides läbivalt praegu kehtivat nimekuju Euroopa
Lennundusohutusamet (EASA). Seadusandlike ettepanekute tekste on kohandatud
kooskõlas uue ühisavalduse ja tegevuskavaga ning selles on kasutusel
standardile vastav nimi „Euroopa Liidu Lennundusamet (EAA)”. [12] Ühtse Euroopa taeva algatus hõlmab ka selliseid ELi
mittekuuluvaid riike nagu Šveits ja Norra, mis on kahe- ja mitmepoolsete
lepingutega võtnud kohustuse algatust rakendada. [13] EUROCONTROL määrati võrgu haldajaks komisjoni 7. juuli
2011. aasta otsusega võrgustiku haldusasutuse määramise kohta ühtse Euroopa
taeva lennuliikluse korraldamise võrgustikule (K(2011)4130 (lõplik)). [14] Määruse (EÜ) nr 550/2004 põhjendus 13. [15] Rootsi aeronavigatsiooniteenuse osutaja LFV ja Highlands
and Islands Airports (HIAL) ostavad sisse suure osa tugiteenustest. [16] Määruse (EÜ) nr 549/2004 artikli 4 lõige 2 [17] Võrguhaldusfunktsioon loodi komisjoni rakendusmäärusega
(EL) nr 677/2011 ja EUROCONTROL nimetati võrgu haldajaks komisjoni 2011. aasta
juuli otsusega [18] Määrus (EÜ) nr 1108/2009, 21. oktoober 2009
(ELT L 309, 24.11.2009, lk 51). [19] Vt 20. veebruari 2008. aasta määruse (EÜ) nr 216/2008 (ELT
L 79, 19.3.2008, lk 1) artikli 65a muudetud versioon. [20] Belgia, Prantsusmaa, Saksamaa Liitvabariik, Luksemburg,
Madalmaad ja Ühendkuningriik