52012DC0793

SISUKORD

1........... Sissejuhatus............................................................................................................... 4

2........... ELi tolli riskijuhtimine ja tarneahela turvalisus............................................. 5

2.1........ Tolli osa turvalisuse tagamisel.......................................................................................... 5

2.2........ ELi tolli riskijuhtimisraamistik........................................................................................... 5

2.3........ Riskijuhtimismenetlus...................................................................................................... 6

2.4........ Praeguse lähenemisviisi puudused.................................................................................... 6

2.4.1..... Andmete kvaliteet ja ettevõtjate roll............................................................................ 6

2.4.2..... Turvalised tarneahelad ja ettevõtjad........................................................................... 7

2.4.3..... Tegevusmeetodid.......................................................................................................... 7

3........... Tarneahela riskijuhtimine – üldine ülevaade....................................................... 9

3.1........ Ülesande ulatus: kaubanduse kasv ja tarneahela keerukus................................................ 9

3.2........ Mitmesugused riskid ja tolli seotus muude asutustega..................................................... 10

3.3........ Tolli riskijuhtimise ees seisev ülesanne: mitmekihiline lähenemisviis.................................. 10

4........... ELi tolli riskijuhtimine: edasised sammud.......................................................... 13

4.1........ Kaubandusandmete kvaliteet, kättesaadavus ja ühildamine............................................. 13

4.1.1..... Andmete kvaliteet (kes millist kaupa saadab ja kellele ta seda saadab)................... 13

4.1.2..... Andmete kättesaadavus kõigile asjaomastele tolliasutustele..................................... 13

4.2........ Ettevõtjate kaasamine................................................................................................... 14

4.2.1..... ELi volitatud ettevõtja (AEO) programm.................................................................. 14

4.2.2..... Koostöö seaduslike ettevõtjatega ebaseadusliku kauplemise kindlakstegemiseks.... 14

4.3........ Riskijuhtimisvõimekuse erinevuse kõrvaldamine............................................................. 14

4.3.1..... Liikmesriikide tasand.................................................................................................. 14

4.3.2..... ELi tasand................................................................................................................... 14

4.4........ Kooskõlastamine muude asutuste ja ametitega............................................................... 15

4.5........ Rahvusvaheline koostöö................................................................................................ 16

5........... Kokkuvõte................................................................................................................ 16

KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE NING EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE

tolli riskijuhtimise ja tarneahela turvalisuse kohta

1.           Sissejuhatus

ELi majanduse areng põhineb suuresti rahvusvahelisel kaubandusel ning seda ähvardavad sellega kaasnevad turvalisus- ja julgeolekuohud. Rahvusvaheline ebaseaduslik kaubandus õõnestab ka ELi majanduslikku ja sotsiaalset heaolu. Tulemuslik riskijuhtimine kaupade liikumisel rahvusvahelises tarneahelas on turvalisuse ja julgeoleku seisukohalt määrava tähtsusega ning äärmiselt oluline seadusliku kaubanduse hõlbustamiseks ning ELi ja tema liikmesriikide finants- ja majandushuvide kaitsmiseks.

Alates 11. septembri terrorirünnakust ja teistest sarnastest intsidentidest Euroopas ja mujal on julgeolek muutunud Euroopa tolli kõige olulisemaks eesmärgiks. ELi, tema liikmesriikide ja kodanike julgeolek sõltub igast viimasestki kauba ELi sisenemise kohast. Kui toll ei suuda järjekindlalt toime tulla ohtudega ELi välispiiridel, ei saa tolliliit ja ELi ühtne turg enam samamoodi jätkata.

Tollipoliitika kuulub ELi pädevusse: liikmesriigid järgivad ühist lähenemisviisi. EL vastutab liidu rahvusvahelise kaubanduse järelevalve ning tolli riskijuhtimise ja kontrollide miinimumstandardite järgmise eest. Nagu paljudes teistes jurisdiktsioonides, on ka ELis riskijuhtimiseks ja seadusliku kaubanduse edendamiseks ette nähtud ühtne poliitikaraamistik, mis on kooskõlas rahvusvaheliste standarditega. Lisaks asjakohaste õigusaktide vastuvõtmisele on kogu ELi tolliametid võtnud meetmeid kontrollimenetluste, -meetodite ja -vahendite põhjalikuks uuendamiseks.

2010. aasta oktoobris Jeemenis toimunud vahejuhtum osutas nõrkadele kohtadele lennulasti suhtes kohaldatavates turvastandardites ja -menetlustes nii ELis kui ka kogu maailmas. Sellele järgnenud arutelu käigus rõhutati vajadust vaadata laiemas perspektiivis läbi kõikide transpordiliikide suhtes kehtivad turvamenetlused ja -nõuded. Selles valdkonnas on tõsiselt lahendamist vajavaid probleeme, millega ei ole võimalik täielikult toime tulla liikmesriigi tasandil, vaid mis nõuavad riikide tasandil tehtud jõupingutuste täiendamiseks ja kindlustamiseks ka ELi meetmeid.

Käesoleva teatise eesmärk on järgmine:

- vaadata läbi tolli riskijuhtimispoliitika rakendamine;

- esitada strateegiline lähenemisviis järgnevateks aastateks;

- anda soovitusi meetmeteks, mis keskenduvad ressursside tõhusale kasutamisele.

2.           ELi tolli riskijuhtimine ja tarneahela turvalisus

2.1.        Tolli osa turvalisuse tagamisel

Tolli osa tarneahelas on pidevalt muutunud: maksukogujast siseturu ja teiste poliitikavaldkondade, nt rahvatervise, tarbijakaitse, keskkonna ja põllumajanduse järelevalvajani. Pärast 2001. aasta 11. septembri terrorirünnakuid avardus see roll veelgi, nii et tollist sai tähtis osaleja tarneahela turvalisuses.

ELi tolliasutuste ülesannete ja eesmärkide kirjelduses[1] on selle kohta öeldud nii:

„Toll vastutab eelkõige ühenduse rahvusvahelise kaubanduse haldamise eest ja aitab seeläbi kaasa õiglase ja avatud kaubanduse arendamisele, siseturu välisaspektide, ühise kaubanduspoliitika ja ühenduse muude ühiste poliitikate rakendamisele ning üldisele tarneahela turvalisusele”[2].

ELi tolli viimase kümne aasta jooksul üha kasvanud tähtsus julgeoleku valdkonnas on kooskõlas ülemaailmsete arengusuundade ja rahvusvaheliste standarditega, eelkõige Maailma Tolliorganisatsiooni (WCO) SAFE standardite raamistikuga.

2.2.        ELi tolli riskijuhtimisraamistik

ELi tolliseadustiku muutmisega 2005. aastal[3] sätestati õiguslik alus tarneahela riskijuhtimise ühtse raamistiku väljaarendamisele. See muutmine ja järgnenud rakendussätted panid aluse laiaulatuslikele muudatustele, mis mõjutavad nii tolli kui ka kaubandust.

Kõnealune ühtne raamistik hõlmab järgmist: kõrge riskiastmega kauba liikumise tuvastamine ja kontrollimine ühiste riskikriteeriumide abil; volitatud ettevõtjate (AEO) poolne panus tolli ja kaubanduse partnerlusprogrammi, mis on ette nähtud seadusliku kaubanduse tagamiseks ja hõlbustamiseks, ning saabumis-/väljumiseelne turvalisuse riskianalüüs kaupa käsitleva teabe põhjal, mille kauplejad on elektrooniliselt esitanud enne kauba saabumist ELi või sealt väljumist.

Praktikas toetab seda raamistikku ELi tolliasutuste elektrooniline riskijuhtimise süsteem (CMRS). See võimaldab ulatuslikku liikmesriikidevahelist suhtlust ja korrapärast riskiteabe vahetamist. Juurdepääs süsteemile on liikmesriikide riskianalüüsi keskustel, kõigil ELi välispiiril asuvatel piirikontrollipunktidel ja komisjonil.

See õiguslik muudatus nõudis oma ulatuse ja mõju tõttu mitmeaastast ettevalmistustööd ning kõigi selle raames ettenähtud meetmete täielik rakendamine oli kavandatud 2011. aastasse.

2.3.        Riskijuhtimismenetlus

ELi sisenevast ja sealt väljuvast kaubast tulenevat ohtu analüüsitakse enne kauba saabumist või väljumist ettevõtjate poolt elektrooniliselt esitatud ühtses deklaratsioonis[4] oleva kaupa käsitleva teabe põhjal. Ekspordi korral (ekspordikontrolli süsteem) on analüüsija eksporditolliasutus. Impordi korral (impordikontrolli süsteem) teeb riskianalüüsi kõigi ELi sisenevate kaupade kohta toll esimeses sisenemiskohas, sõltumata sellest, kus on sihtkoht.

Ohtusid hinnatakse ühiste riskikriteeriumide elektroonilise rakenduse ning turvalisuse ja julgeoleku riskianalüüsi standardite abil. Elektrooniliselt saadud tulemust hindab seejärel tolli riskianalüütik, kes kasutab erinevaid teabeallikaid, sh teistest liikmesriikidest pärit teavet. Esinemise sisenemiskoha tolliasutused otsustavad ohu suuruse põhjal, kas kontrolle on vaja, ja kui on, siis kas neid tuleb teha piiril või mahalaadimise kohas. Kui riskianalüüs on positiivne (kontrollid on nõutavad), saadetakse tulemused selle liikmesriigi tolliasutustele, kus mahalaadimine toimub.

2.4.        Praeguse lähenemisviisi puudused

Pärast koos liikmesriikide tolliasutustega antud esialgset hinnangut uute õigusaktide esialgse rakendamise kohta tellis komisjon ELi riskianalüüsi- ja riskituvastamisvõimekust käsitleva põhjalikuma uuringu[5]. Uuringust nähtus, et mitmed probleemid, sh andmete kvaliteet, tarneahela mudelite kujundamine ja kohaldatavate meetodite teatavad aspektid, nõuavad kiiret sekkumist.

2.4.1.     Andmete kvaliteet ja ettevõtjate roll

Riskijuhtimise peamine eesmärk on tagada kõigi õigusaktide nõuetekohane rakendamine ja vältida põhjendamatuid kontrolle, keskendudes valdkondadele, kus oht on kõige suurem. Ettevõtjad on riskijuhtimise seisukohalt määrava tähtsusega nende käsutuses oleva teabe tõttu ning meetmete tõttu, mida nad oma tarneahela turvalisuse tagamiseks võtavad.

Selleks et kasu riskihindamise meetoditest oleks võimalikult suur, on vaja teada, kes millist kaupa saadab, kellele ta seda saadab ja kust ta seda saadab. Tehingute ja kaupade liikumise tegelikke osalisi (ostja ja müüja või omanik) ja asjaomase kauba täpset laadi käsitlev teave on niisama tähtis kui kaupade tarneahelas liikumist käsitlev teave.

See lähenemisviis põhineb eelneval teabel, mille ettevõtjad on Euroopa Liitu siseneva ja sealt väljuva kauba liikumise kohta elektrooniliselt esitanud. On ülimalt tähtis, et see teave oleks võimalikult varakult kättesaadav, asjakohane ja kvaliteetne. Olulised puudused standardis või andmete paikapidavuses võivad seevastu kahjustada hilisemat elektroonilist riskituvastamist ja -hindamist.

Asjakohased kvaliteetsed andmed on elektroonilise andmepõhise riskijuhtimise aluseks, uuringust selgub aga, et praegused sisendandmed ei vasta isegi miinimumnõuetele. Ka on süsteemis puudujääke tehinguosaliste kohta teabe edastamise osas ning mõned teised esitatud andmeelemendid on madala kvaliteediga. Paljudel juhtudel ei ole sisenemise ülddeklaratsioonis esitatud teave tulemusliku riskianalüüsi tegemiseks piisavalt täpne. Lisaks peaksid asutused riskianalüüside tegemisel rohkem kasutama ettevõtjate käsutuses olevaid väärtuslikke andmeid.

2.4.2.     Turvalised tarneahelad ja ettevõtjad

Tarneahela terviklikkuse tagamine ja kaitse on kodanike, ettevõtjate ning riikide ühine huvi. See nõuab tolli ja kaubandusringkondade äärmiselt tihedat koostööd.

Seadusliku ja madala riskiastmega kaubanduse tuvastamine võimaldab tolliasutustel keskenduda suurematele riskidele ning kiirendada seadusliku kauba liikumist tarneahelas.

Nüüdseks on ELis kindlalt sisse seatud põhjalik volitatud ettevõtja (AEO) programm (juulis 2012 oli kasutusel rohkem kui 11 000 sertifikaati), mida aktsepteerivad ametlikult ka mõned peamised kaubanduspartnerid. Programmi jälgitakse hoolikalt ELi tasandil.

Volitatud ettevõtjad võtavad märkimisväärseid meetmeid oma tarneahela turvalisuse tagamiseks ja tolliasutused tunnustavad neid ametlikult. Kõnealused meetmed on seotud investeeringutega füüsilise julgeoleku ja sisekontrollisüsteemidesse, maksejõulisuse, äritegevuse riski hindamise ja äripartnerite usaldusväärsusega. ELis peaksid neid meetmeid tunnustama ka tollivälised asutused ja reguleerivad asutused, kes on seotud tarneahela riskihindamise ja -maandamisega.

Praegu ei ole teiste poliitikavaldkondade sarnased algatused volitatud ettevõtja programmiga seotud. See võib viia olukordadeni, kus kaks eri riigiasutust hindavad üht ettevõtjat eraldi samade kriteeriumide suhtes.

Selleks et volitatud ettevõtja programmi ametlikku tunnustamist riskijuhtimise eesmärgil kõikidesse poliitikavaldkondadesse üle kanda ja tagada, et nõuetele vastavate ettevõtjate kasu sellest oleks võimalikult suur, tuleks ühiseid jõupingutusi suurendada. Üks näide selle kohta on tolli volitatud ettevõtja programmi kooskõlastamine lennundusjulgestuse turvalise ettevõtja programmiga.

2.4.3.     Tegevusmeetodid

ELi ühtse riskijuhtimisraamistiku töölerakendamisega kaasneb palju probleeme. Liikmesriikide tehtavate riskianalüüside taseme ja nendega seotud vastumeetmete märkimisväärsed erinevused toovad endaga kaasa reaalseid ja soovimatuid tagajärgi.

Rakendamine on ebaühtlane ja loodetust vähem tulemuslik järgmistel põhjustel.

· Suutlikkusest tingitud erinevused

Turvalisuse ja julgeolekuga seotud automaatse riskianalüüsi ühtset miinimumstandardit ei ole veel saavutatud erinevuste tõttu riikide elektrooniliste riskianalüüsisüsteemide arendamises, ressurssides ja tehnilistes võimalustes.

See tähendab, et ühiseid riskikriteeriume ei ole kõikides liikmesriikides täielikult rakendatud ja nende tõhusust ei saa ELi tasandil täpselt jälgida ja hinnata. ELi ühtsete standardite kehtestamisel on takistuseks asjaolu, et mõnes liikmesriigis puuduvad ööpäevaringne (24/7) suutlikkus ja toetus.

See piirab ELi võimet kohaneda ühiste riskidega ja neile reageerida ning takistab riskijuhtimise innovatsiooni.

· Erinev koormus

Kuna riskihindamisele kuuluva kaubanduse maht on riigiti erinev, tähendab see ka liikmesriikide jaoks erinevat koormust. See on põhiliselt tingitud geograafilisest asukohast ja tarneahela logistika laadist. Lisaks võivad ohud varieeruda sõltuvalt ajast ja kohast.

Impordikontrolli süsteemi andmete ja liikmesriikides kättesaadavate riskihindamisvahendite analüüs näitab, et riskianalüüsi ja -tuvastamisega tegelevate tollitöötajate töökoormus on väga erinev. Mõnel juhul ületab töökoormus üheksa (lennulast) kuni rohkem kui viiskümmend (mereliiklus) korda ELi keskmist.

· Tegevuse kooskõlastamine ja teabevahetus

Kuna eelteave veoste kohta saadetakse ELi sisenemise esimesse kohta, on „kes millist kaupa saadab, kellele ta seda saadab ja kust ta seda saadab” põhjal riskide hindamine veel komplitseeritum, sest väga suur on nende kaupade osakaal, mille sihtkoht ei ole esimese sisenemiskoha liikmesriik või mis läbivad ELi transiidina[6]. Esimesse sisenemiskohta saabuvate saadetiste korral on tihti tegemist teistesse liikmesriikidesse saatmiseks ettenähtud kaubaga, samuti kaubaga, mis läbib ELi transiidina ja mille lõppsihtkoht on mõnes kolmandas riigis.

See tähendab et sihtliikmesriigis riiklikul ja kohalikul tasandil kättesaadavad teadmised ja teave on esimeses sisenemiskohas toimuva riskihindamise ja -maandamise tulemuslikkuse seisukohalt otsustava tähtsusega. Lisaks on tarneahelas osalejaid ja nende eripärasid, sh väljapoole ELi jääva tarneahela nõrku kohti käsitlev teave kogu välispiiril riskianalüüsi seisukohalt ühtmoodi asjakohane ja oluline.

Süstemaatiline reaalajas toimuv teabe, teadmiste ja eksperdiarvamuste jagamine või koondamine on oluline tagamaks, et kohaldatakse ühtseid samaväärseid miinimumstandardeid ja et tarneahela riski mõjutav tähtis teave oleks kättesaadav neile, kes seda vajavad. Mis tahes olulised puudujäägid teabevahetuses kahjustavad seevastu riskijuhtimise tulemuslikkust eri sisenemiskohtades ja ELis tervikuna.

12kuulise ajavahemiku kohta kättesaadavad teabevahetust käsitlevad andmed osutavad sellele, et praeguste tegevusmeetodite ja struktuuride raames kättesaadavaks tehtud riskiteave ei ole piisav[7]. Kuna esimese sisenemiskoha tolliasutuse ja muude asjaomaste liikmesriikide vaheline teabevahetus nõuetekohaselt ei toimi, jäetakse ELi tasandil riskihindamiseks vajalik teave tähele panemata.

Pärast Jeemeni vahejuhtumit kõrgetasemelise töörühma poolt esitatud aruandes lennukauba julgestuse suurendamise kohta käsitleti ka kooskõlastamist ja teabevahetust ELis:

„Piisav reageerimine terrorismiohule peab hõlmama ühtlustatud koordineerimist ja koostööd ELi tasandil transpordi ja JSK sektori ja erinevate valitsusasutuste vahel ning samuti kiiret teabevahetust ELi liikmesriikide asutuste vahel. See põhimõte läheb kaugemale konkreetsest ohust, mis oli käesoleva aruande koostamise aluseks, ja on osa laiemast analüüsist, kuidas EL peaks suutma reageerida vahejuhtumitele, mis võivad esile kerkida ka muudes valdkondades.”

Tolli ja muude asutuste teabevahetus erineb riigiti oluliselt ja on ELi tasandil tihti ebapiisav (nt Fukushima kriisi ajal). Praegune olukord on mitterahuldav ja nõuab parandusmeetmete võtmist[8].

3.           Tarneahela riskijuhtimine – üldine ülevaade

Riskijuhtimine on pidev protsess, mis hõlmab ohtude ja riskide tuvastamist, nende hindamist ja analüüsimist ning asjakohaste vastumeetmete kavandamist. See on ajaliselt piiratud protsess, mida iseloomustab vajadus omada logistika- ja tarneahelaalaseid teadmisi ning hallata ja integreerida erinevat teavet ja luureandmeid. See nõuab teabe kvaliteedi ja usaldusväärsuse hindamist, sh ka sellise riskiga arvestamist, et andmeid võib olla valeinfo andmise, manipuleerimise või võltsimisega rikutud. Riskijuhtimise tõhusus seisneb selle paindlikkuses, kohanduvuses ja võimes reageerida mitte ainult teadaolevate tagajärgedega, vaid ka vähem prognoositava mõjuga sündmustele. Realiseerunud riskide tagajärgede ja järelmõjudega tegelemine on samuti olulise tähtsusega.

3.1.        Ülesande ulatus: kaubanduse kasv ja tarneahela keerukus

Ülesande ulatust saab hinnata kauba liikumise mahtu ja määra ning tänapäevase logistika profiili silmas pidades. Seda tuleb tasakaalustada piirangutega, mida seavad kontrollikeskkonnale piiratud ressursid ja ka vajadus vältida seadusliku tarneahela põhjendamatut katkestamist.

Aastatel 2004–2010 kasvas ELi väliskaubanduse käive finantskriisist hoolimata peaaegu 50 % võrra[9]. EL mängib maailmakaubanduses ja tarneahela logistikas keskset rolli. Ta on Ameerika Ühendriikide, Hiina ja Venemaa tähtsaim kaubanduspartner. Üle 90 % ülemaailmsest kaubandustegevusest (8,4 miljardit tonni kaupa) toimub igal aastal meritsi rohkem kui 25 800 ülemaailmsel kaubaliinil. Üle 20 % neist kaupadest laaditakse maha Euroopas. Kogu maailmas on kauba ja reisijate vedamiseks 25 400 õhutranspordisõlme, millest märkimisväärne osa on seotud ELi rohkem kui 250 rahvusvahelise lennujaamaga. Nende kaubaliinide korraldamisega on seotud palju osalisi ja see muudab tarneahela logistika keeruliseks. 9 890 km pikkusel idapoolsel maismaapiiril on maanteedel ja raudteedel 133 piiriületuspunkti. ELi välispiiril tervikuna on kokku üle 1 000 sisenemistolliasutuse.

2011. aastal menetleti ELi tollis 36 miljonit saabumiseelset kaubadeklaratsiooni (sisenemise ülddeklaratsioonid), 140 miljonit impordideklaratsiooni, 96 miljonit ekspordideklaratsiooni ja 9 miljonit transiidideklaratsiooni. Need arvud näitavad, et keskmiselt menetlevad liikmesriikide tolliasutused 8,9 deklaratsiooni sekundis.

Kuigi suurem osa kaubandusest on seaduslik, hinnatakse maailma majandusfoorumi hiljutises uuringus, et ebaseaduslik kaubandus moodustab 7–10 % ülemaailmsest majandusest[10].

3.2.        Mitmesugused riskid ja tolli seotus muude asutustega

Ka muude ametite ja asutuste kui tolli poliitikameetmed ja roll on tähtsad. Vajadus kooskõlastada eri asutuste võetud meetmeid ja tagada nende vastastikune täiendavus, võttes arvesse vastavate asutuste volitusi, on tarneahela turvalisuse korraldamise alaline ja otsustav osa. Näiteks transpordi turvalisuse suurendamiseks võetavad meetmed on ilmselgelt olulised kaupade liikumise riskihindamise seisukohalt, kõige ilmsemalt seoses lennulastiga, mida praegu peetakse kõrge terrorismiohuga transpordiliigiks. Ka ohtlike kaupade kaitseks vajalikud turvameetmed on olulised tegurid, mida tuleks arvesse võtta.

Üldisemalt: kui toll tegutseb koos muude asutustega või nende eest, on vaja korrapäraselt suhelda ja vahetada riskialast teavet[11]. Juhtudel, kui tegemist on tõsise rahvatervise- või keskkonna- või kodanike julgeoleku- ja turvariskiga, on selline suhtlemine ülioluline, et tagada asjaomase asutuse õigeaegne sekkumine riski maandamiseks ja kontrollimiseks. See on eriti tähtis siis, kui selliseid kaupu püütakse nende ELi sissetoomisel ilmselt varjata või nende kohta valeandmeid esitada. Seepärast tuleks tagada, et riikide ja ELi eri asutuste käsutuses olev põhiteave lülitatakse riskihindamisse selle tõhususe parandamiseks.

3.3.        Tolli riskijuhtimise ees seisev ülesanne: mitmekihiline lähenemisviis

Kehtiv riskijuhtimise raamistik ei ole piisav, et tulla ühtmoodi toime julgeoleku- ja turvariskidega kogu välispiiril. On vaja meetmeid olemasolevate puuduste kõrvaldamiseks ning samuti on vaja uut lähenemisviisi ELi riskijuhtimisele.

Riski laadi ja realiseeruvate riskide tõenäolise mõju hindamine peaks olema aluseks otsusele, kas on vaja meetmeid võtta, ja kui on, siis millal, kus ja milliseid kontrolle tehakse või vastumeetmeid võetakse.

Erinevatele riskidele tuleb erinevalt reageerida: kindlakstehtavalt turvaliste kauplejate vahelist kauplemist peetakse vähem riskialtimaks kui muud kauplemist; teatavate kaupade liikumise saab kergesti liigitada kõrget riski kätkevaks. Sel põhjusel ei toeta EL sajaprotsendilist skaneerimist või kontrollimist, vaid leiab, et kontrollimeetmed peaksid olema vastavuses riskihinnanguga.

Jeemeni vahejuhtum osutas selgelt mitmele olulisele punktile, mida tuleks ELi tolli tarneahela turvalisuse poliitikat kujundades silmas pidada. Siia hulka kuuluvad riskimaandamismeetmete sõltuvus ajast, mitme liikmesriigi samaaegne osalemine ühes tehingus ja nende sõltumatus, kõnealuse teema asutusteülene ja rahvusvaheline aspekt ning tööstuse ja sidusrühmade suur huvi rahvusvahelise kaubanduse ja tarneahelaga seotud süsteemi vastu. Need omavahel seotud elemendid rõhutavad vajadust paljusid osalisi hõlmava riskijuhtimise ennetava, ühendatud lähenemisviisi järele.

Lahendades riskiolukorda, kus lennulasti võidakse peita lõhkeseadeldis, on vaja võtta laadimiseelseid meetmeid kolmandas riigis, samas kui muude riskide, sh turvalisust ja majandust mõjutavate riskide suhtes (nt ebaseaduslik kaubandus kuritegevuse või terrorismi rahastamise eesmärgil) võib kohaldada kontrolli järgmistes tarneahela etappides. Samas on ka muid riske, millega võib tõhusamalt ja vähemate takistustega tegeleda kauplejate valdustes. Paljusid finants- ja äripoliitilisi riske saab endiselt kõige tõhusamalt kontrollida tollivormistuse ning tollivormistusjärgsete auditite käigus, kui kasutada on üksikasjalikumat teavet ja dokumente. Tulemuslik riskianalüüs on selliste kontrollide suunatud läbiviimisel oluline.

Varane riskianalüüs on riski liigi ja taseme tuvastamise ja sellele reageerimise eri mooduste seisukohalt väga oluline. Riski hindamine enne kauba saabumist (ja isegi enne pealelaadimist) võimaldab tollil ja teistel õiguskaitseasutustel rakendada mitmekihilist riskidele reageerimist ja lubab neil otsustada, millises logistikaahela lülis on selle riskiga kõige parem tegeleda, ilma et see ohustaks ELi liikmesriikide ja kodanike julgeolekut. Näide sellise optimaalse riskijuhtimise kohta on esitatud allpool.

Joonis 2: Optimaalne riskijuhtimismenetlus:

Eelnev hindamine – sekkumine vajaduse korral

Kõnealune ennetav riskijuhtimine nõuab ööpäeva- ja aastaringset tarneahela järelevalvet reaalajas. Selleks on vajalik, et kõik osalised, kellel on ühine huvi tagada tarneahela terviklikkus, annaksid oma panuse ja et oleks olemas protsessi raamistik. Kõik, kellel on seaduslikud ärihuvid, peavad riskianalüüsiks esitama asjakohast tarneahelaga seotud teavet. ELis nõutava koordineerimise ja teabevahetuse huvides on võimalik teatava asutusteülese struktuuri kavandamine. Kaaluda tuleb ka kolmandatelt riikidelt saadud teabe arvessevõtmise viise.

Selline lähenemisviis rõhutab vajadust tolli poolt riskide kindlakstegemisel ja tarneahela kaubanduslike liikumiste analüüsil kasutatava teabe, teabeallikate, töövahendite ja meetodite suurema ühtluse järele. Tundub kahjulik ja ebatõhus teha vahet riskijuhtimisel, mis on ette nähtud kodanike kaitseks julgeoleku- ja turvariskide eest, ja üldisemal pettusevastasel tegevusel, sh kaupade salakaubaveo vastu võitlemine.

Ühtse lähenemisviisi puudumine takistab piiratud ressursside planeerimist ja sihipärast kasutamist ning kujutab endast ELi tasandil haavatavat kohta.

4.           ELi tolli riskijuhtimine: edasised sammud

Üle ELi piiride toimuva kauba liikumise riskijuhtimise tulemuslikkus ja tõhusus on väga oluline nii kodanike turvalisuse, tervise ja heaolu seisukohalt kui ka ELi ja tema liikmesriikide kaubandus-, majandus- ja finantshuvide seisukohalt. Arvukad probleemid nõuavad arvukaid ja terviklikke lahendusi kehtivas lähenemisviisis kindlakstehtud puuduste kõrvaldamiseks.

4.1.        Kaubandusandmete kvaliteet, kättesaadavus ja ühildamine

Esmatähtis on, et ettevõtjad esitaksid kvaliteetseid andmeid ja et need oleksid kättesaadavad.

4.1.1.     Andmete kvaliteet (kes millist kaupa saadab ja kellele ta seda saadab)

Lennukauba julgestusega tegeleva kõrgetasemelise töörühma tööd aluseks võttes tuleks ELi õigusaktid ja kauba eelteabesüsteem kohandada nii, et oleks tagatud tulemusliku riskianalüüsi jaoks vajaliku teabe kättesaadavus.

See hõlmab andmeid tegelike tehingutes osalejate ja kaupade liikumiste kohta ning kauba tuvastamiseks ja elektroonilise riskianalüüsi tegemiseks sobivat kaupade kirjeldust; vähemalt kaubanduslike saadetiste korral on vaja kasutusele võtta kohustuslik HSi kood.

Nii kiiresti kui võimalik tuleb kehtestada vedajatelt ja teistelt osalistelt sellise hulga andmete saamiseks vajalikud andmeedastusviisid. Soovitav on teataval määral vahet teha erinevatel kaubanduse ärimudelitel (nt merekonteinerveod; ekspress-kaubalennud; post). ELi eeskirjade vastuvõtmisel tuleks silmas pidada väikeste ja keskmise suurusega ettevõtjate ning muude majandustegevuses osalejate halduskoormust. Samuti tuleb arvesse võtta rahvusvaheliste standardite väljatöötamise ja edendamise vajadust.

4.1.2.     Andmete kättesaadavus kõigile asjaomastele tolliasutustele

Mida kiiremini tarneahela kaupade liikumise riskianalüüsi saab teha, seda paremini saab kontrollinõudeid tuvastatud riski liigiga sobitada ja logistikaprotsessiga kohandada. Kaubandusandmed tuleb registreerida võimalikult kiiresti viisil, mis hõlbustab tulemuslikku riskianalüüsi ja -juhtimist.

Paindliku kasutamise ja haldamise toetamiseks peavad andmed olema ühel ajal kättesaadavad mitmele liikmesriigile. Andmeedastusviiside muutmisel saab mitmelt osaliselt rohkem kui ühes liikmesriigis saadud andmeid koondada. Tuleks uurida, millised kulutõhusaid meetodeid selle saavutamiseks leidub.

4.2.        Ettevõtjate kaasamine

Tarneahela terviklikkuse tagamine ja kaitse on äriringkondade ning riikide ametiasutuste ühine huvi.

4.2.1.     ELi volitatud ettevõtja (AEO) programm

Volitatud ettevõtja (AEO) programmi edukas rakendamine ELis on tunnustuseks kõnealuste ettevõtjate jõupingutuste eest ja see toob endaga märkimisväärset kasu.

Volitatud ettevõtja staatuse tunnustamine ELis ka tolliväliste asutuste ning tarneahela riskihindamise ja -maandamisega seotud reguleerivate asutuste poolt võiks olla ettevõtjatele tähtsaks kokkuhoiu- ja kasuallikaks. Samamoodi võiks teistes valdkondades kohaldatava sarnase ELi staatuse (nt kokkuleppeline esindaja õhutranspordi õigusaktides) (osaline või täielik) tunnustamine tolli poolt parandada riskituvastamise tõhusust.

ELi volitatud ettevõtjate eeliste laienemine rahvusvaheliselt ja kolmandate riikide käivitatud sarnaste programmide vastastikune tunnustamine peaks samuti olema prioriteediks.

4.2.2.     Koostöö seaduslike ettevõtjatega ebaseadusliku kauplemise kindlakstegemiseks

Ettevõtjate täielik kaasamine loob riskijuhtimises täiendavaid olulisi eeliseid, tõstes kauplejate teadlikkust esitada tulevate andmete kvaliteedi tähtsusest ning suurendades teadmisi tarneahelast, et teha paremini kindlaks nõrku kohti ja ohtusid.

Asutused peaksid riskianalüüside tegemisel kasutama ettevõtjate käsutuses olevaid väärtuslikke andmeid.

4.3.        Riskijuhtimisvõimekuse erinevuse kõrvaldamine

Lisaks sellele, et vaja on kõrvaldada erinevused teabe analüüsimise võimekuses, on vaja ühtlustada ka eri liikmesriikide teabe taset. Siinkohal tuleks kaaluda liikmesriigi ja ELi meetmete kombineerimist.

4.3.1.     Liikmesriikide tasand

Vaja on suurendada iga liikmesriigi suutlikkust kitsaskohtade kõrvaldamiseks. See hõlmab riiklike elektrooniliste riskianalüüsivahendite kohandamist ühiste tehniliste kirjeldustega, et tagada vajalike standardite rakendamine. Samuti hõlmab see piisavate ressursside eraldamist ööpäevaringseks riskijuhtimiseks ja kõrgetasemeliste riskituvastamis- ja riskimaandamisalaste eksperdiarvamuste kättesaadavaks tegemist (nt koolituste abil).

4.3.2.     ELi tasand

Liikmesriikide tegevus võib aidata kõrvaldada riskianalüüsi puudujääke riigi tasandil. Kahjuks sellest üksi ei piisa, et toime tulla kollektiivsete ELi-üleste riskijuhtimisprobleemidega, mis on seotud geograafilisest asukohast ja rahvusvaheliste logistikaahelate laadist tingitud teabevoogude killustatusega.

ELi tasandil on paremini vaja koondada liikmesriikide suutlikkust ja vahendeid, et saavutada tõhusamalt ELi riskijuhtimiseesmärgid kõigis välispiiril asuvates tollipunktides. Kuigi tuleb olla teadlik teatavatest kohalikest, piirkondlikest ja riiklikest riskijuhtimise eripäradest ja neid respekteerida, oleks lisavõimekus ELi tasandil riiklikele meetmetele dünaamiliseks ja kulutõhusaks täienduseks. See võiks hõlmata näiteks mõne elektroonilise riskianalüüsivahendi kasutuselevõttu reaalajas, et täiendada riigi tehnilisi ressursse, ja liikmesriikide jaoks ühiste ohtude ja riskide käsitlemise alase kompetentsi väljaarendamist. Täpsemalt võimaldaksid ELi tasandi meetmed järgmist:

· kriisi- ja muudes olukordades kohaldada ELi tasandil andmete suhtes sobivaid ühiseid riskikriteeriume või ELil tasandi riskiprofiile otse, mitte 27 riikliku süsteemi kaudu;

· suurendada ühiste riskide tuvastamise võimet ja tagada, et neid käsitletakse kõikjal välispiiril ühtmoodi;

· parandada rahvusvaheliste tarneahelate nähtavust ja tagada, et tähtis riskiteave ei jää välispiiridel tähelepanuta;

· parandada üle riigipiiride ulatuvate ebaseaduslike kaubandusvõrkude kiirema avastamise võimet ja tegeleda süstemaatilisemalt kaubavoogude kõrvalesuunamise ja teistesse sadamatesse ümbersuunamise riskiga;

· tõhustada andmete kvaliteedijuhtimist, riskihindamist ja -kontrolli välispiiril;

· luua platvormi teabevahetuseks muude asutuste ja kolmandate riikidega.

Tulevasest programmist „Toll 2020” tulenevad võimalusi, nt võimalust lähetada liikmesriikide eksperte eksperdirühmadena mingisse kindlasse kohta, tuleks täielikult ära kasutada. Selliste ressursside koondamine ELi tasandil aitaks võidelda teabevoogude killustatusega, kõrvaldada liikmesriikide erineva riskijuhtimisvõimekusega seotud probleemid ja tagada elektroonilise riskianalüüsi ja -juhtimise ühtse standardi.

4.4.        Kooskõlastamine muude asutuste ja ametitega

Üks tähtsamaid järeldusi, mis seoses Jeemeni intsidendiga tehti, on see, et toll ja muud asutused peavad tegema struktureeritumat ja süstemaatilisemat koostööd, eriti olukordades, kus riski oleks parem käsitleda ELi tasandil. See tähendab eelkõige järgmist.

· On vaja lihtsustada teatavate ametite poolt saadetiste liikumisega seotud tõsiste ohtude kohta edastatud riskiteavet ja luureandmeid, teha need kaupa käsitleva eelteabe süsteemi kaudu kättesaadavaks ja võtta viivitamatult meetmeid. Teabe liik ja selle edastamine viisil, mis optimeerib ühtse riskijuhtimise tulemused, sõltub asjaomaste asutuste (sh toll) struktuurist ja töökorraldusest ja see on vaja koos teiste asutustega kindlaks määrata ning nendega kooskõlastada.

· Toll peaks osalema ELi tasandil toimuvas tarneahela turvalisusega seotud ohtude ja riskide hindamises ja tagama selle integreerimise tolli riskijuhtimisse.

Sellise korralduse lisaväärtus oleks veel suurem, kui seda teavet kohaldataks ELi tasandil reaalajas ühetaoliselt ja koheselt, sest see tagaks võimalikult varajase reageerimise ühistele ohtudele ja riskidele ning võimaldaks kõrvaldada eespool kindlakstehtud puudused.

4.5.        Rahvusvaheline koostöö

Riskijuhtimise tulemuslikkus sõltub ka tihedast kahepoolsest ja mitmepoolsest rahvusvahelisest koostööst. Tihe koostöö meie peamiste kaubanduspartneritega aitab parandada teadmisi ja teavet. Samuti aitab see kaasa riskijuhtimismeetodite ja -viiside rahvusvahelisele levitamisele.

EL peaks jätkama peamiste kaubanduspartnerite ja naaberriikidega teabe vahetamise arendamiseks ettenähtud algatuste toetamist, edendama kaubanduspartnerluse programmide vastastikust tunnustamist, toetama ametnike vahetuse teel personali ühiskoolitusi ning töötama välja ühised standardid; ta peaks koos ELi tolli turvalisuse valdkonnas osalevate partneritega lõpule viima praegu riskijuhtimise ühtse raamistiku osas tehtava töö; lõpuks peaks EL jätkuvalt toetama mitmepoolsetes organisatsioonides, nt WCO, ICAO, IMO ja UPU, standardite valdkonnas tehtavat tööd (nt SAFE raames), mis on seotud rahvusvaheliste riskijuhtimise ja tarneahela turvalisusega ja hõlmab väljumiseelset teavet kõigi saadetiste kohta, teabevahetust, kaubanduspartnerluse programme ning jälgimistehnikaid).

5.           Kokkuvõte

ELi ettevõtjad, liikmesriigid ja kodanikud on kõik huvitatud tulemuslikust riskijuhtimisest. On vaja luua tihedamad suhted ettevõtjatega, et saavutada riskianalüüsi andmete soovitud standardid, hõlbustada seaduslikku kaubandust ja paremini võidelda ebaseadusliku kaubandusega. See kõik koos süstemaatilisema riskiteabe vahetamise, tolli ja teiste asutuste või ametite vahelise kooskõlastamise ning tihedama rahvusvahelise koostööga suurendab tarneahela turvalisust ja terviklikkust.

Enne tolli riskijuhtimise tugevdamiseks ettenähtud konkreetsete meetmete võtmist kutsub komisjon nõukogu, Euroopa Parlamenti ning majandus- ja sotsiaalkomiteed üles kaaluma käesolevas teatises esitatud lähenemisviisi.

[1]               Nõukogu 23. aprilli 2008. aasta määruse (EÜ) nr 450/2008 (millega kehtestatakse ühenduse tolliseadustik (ajakohastatud tolliseadustik)) artikkel 2.

[2]               Seega kutsutakse nõukogu poolt 2008. aastal vastuvõetud tolliliidu arengustrateegias ELi tolliasutusi üles täitma ühiskonna kaitse ja ELi finantshuvide kaitse ülesannet, „kohaldades tõhusaid meetmeid ebaseaduslike, piiratud ja keelatud kaupade liikumise vastu” – Komisjoni 1. aprilli 2008. aasta teatis nõukogule, Euroopa Parlamendile ning Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele pealkirjaga „Tolliliidu arengustrateegia” [KOM(2008) 169 lõplik, lk 5].

[3]               Nõukogu 13. aprilli 2005. aasta määrus (EÜ) nr 648/2005.

[4]               ENS: Sisenemise ülddeklaratsioon.

[5]               Study on possible ways to enhance EU-level capabilities for customs risk analysis and targeting, PricewaterhouseCoopers, 31. mai 2012.

[6]               Nt tähtsaks merevedude sõlmpunktiks oleva Rotterdami kaudu sisenevast kaubast üle 50 % sihtkoht on mõni teine liikmesriik.

[7]               Esitatud on üle 36 miljoni sisenemise ülddeklaratsiooni, kuid esimese ELi sisenemiskoha esitatud nõudeid teabe saamiseks teistest liikmesriikidest oli 382. See ei sobi kokku ennetava riskihindamise ning välispiiri ületava kauba usaldusväärse riskianalüüsi ja -maandamisega.

[8]               Selle teema kohta tehti PWC uuringus järeldus, et luureandmete ja teabe vahetamisel on paranemisruumi veel kõigil tasanditel (organisatsioonide vahel riiklikul tasandil, riikide ja ELi vahel ning organisatsioonide vahel ELi tasandil).

[9]               ELi välis- ja sisekaubandus: Statistika aastaraamat – Andmed 1958–2010, lk 16.

[10]             Maailma majandusfoorum, New Models for Addressing Supply Chain and Transport Risk, An initiative of the Risk Response Network, 2012. P9.

[11]             Mõistet „turvalisus” kasutatakse siin kõige laiemas mõistes. See ei hõlma üksnes avaliku julgeolekuga seotud ohtusid (nt kuritegevus, terrorirünnaku oht, ebaseaduslik kauplemine tulirelvade, bioloogiliste toodete või lõhkeainetega), vaid ka ohtusid ühiskonnale, mis tulenevad selliste kaupadega kauplemisest, mis ohustavad rahvatervist, keskkonda ja tarbijaid. Tolli roll välispiiride integreeritud haldamises, KOM(2003) 452. .