52011SC0537

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

MÕJU HINDAMISE KOKKUVÕTE,

mis lisatakse järgmisele dokumendile:

Ettepanek:

EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU MÄÄRUS   üldiste tariifsete soodustuste kava kohaldamise kohta

1. Probleemi määratlus

1.1 Sissejuhatus

Üldine soodustuste süsteem (edaspidi „kava”) pakub arenguriikidele ja eelkõige vähimarenenud riikidele impordisoodustusi, mis võimaldaksid saada tulu rahvusvahelisest kaubandusest või sellist tulu suurendada ja seeläbi võidelda vaesuse vastu. Samuti motiveerib kava täiendavate tariifsete soodustuste abil riike, kes võtavad endale kohustusi seoses säästva arengu ja hea valitsemistavaga. Praegu püütakse kavaga saavutada eesmärgid, mis on sätestatud komisjoni teatises nõukogule, Euroopa Parlamendile ja Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele „Arengumaad, rahvusvaheline kaubandus ja säästev areng: ühenduse üldiste soodustuste süsteemi (GSP) roll aastatel 2006-2015”. Kava võimaldab üldistel ja võrdsetel alustel soodustingimustel juurdepääsu ELi turgudele 176 abikõlblikule riigile ja territooriumile. Kaval on kolm komponenti.

· üldine kord (millest rääkimiseks kasutatakse sageli lühendit „GSP”);

· säästva arengu ja hea valitsemistava edendamiseks kohaldatav motiveeriv erikord (mida tähistatakse ka lühendiga „GSP+”), mis pakub motiveerivaid lisasoodustusi haavatavamas olukorras arenguriikidele, et nood ratifitseeriksid ja hakkaksid kohaldama 27 rahvusvahelist konventsiooni inim- ja tööõiguste, keskkonnakaitse ja hea valitsemistava valdkonnas;

· EBA (Everything But Arms ehk kõik peale relvade) erikord, mis võimaldab vähimarenenud riikidele tollimaksu- ja kvoodivaba turulepääsu.

Praegust GSP kava rakendatakse järjestikuste määrustega, millest igaüks kehtib kolm aastat. Praegu kehtiv GSP määrus kaotab kehtivuse 31. detsembril 2011. aastal. Komisjon võttis 26. mail 2010 vastu ettepaneku pikendada kõnealuse määruse kehtivusaega kuni 31. detsembrini 2013, et ka Lissaboni lepinguga kasutuselevõetud pikema õigusloomeprotsessi tingimustes jääks aega valmistada ette GSP kava läbivaatamine. Hiljutine vahekokkuvõte sisaldab taustateavet komisjoni kavandatud ettepaneku kohta, mille kohaselt tuleks kehtiv kava pärast selle aegumist 2013. aastal asendada läbivaadatud määrusega. Nii EBA erikorda kui ka päritolureegleid käsitlevad sätted jäävad väljapoole kõnealuse läbivaatamise ulatust järgmistel põhjustel: EBA erikorra suhtes ei kohaldata kindlate ajavahemike järel toimuva läbivaatamise nõuet ning päritolureeglite suhtes jõustusid 2011. aastal uued õigusnormid.

1.2 Konsultatsioonid ja ekspertteave

Mõju hinnang koostati pärast põhjalikku konsulteerimist liikmesriikide ja teiste sidusrühmadega (sh kodanikuühiskond, tööstus, abi saavad riigid, Euroopa Parlament ja WTO liikmed). Sidusrühmade arvamusi võeti arvesse, nagu on mitmel korral rõhutatud ka põhiaruandes. Komisjoni kehtestatud konsulteerimise miinimumnõuded said täidetud. Selgitamaks välja, kuivõrd ELi kava vastab arenguriikide vajadustele, teostas Sussexis tegutsev Piirkondliku integratsiooni analüüsimise keskus CARIS (Centre for Analysis of Regional Integration at Sussex) väliseksperdina vahehindamise. Lõpparuanne avaldati 26. mail 2010 kaubanduse peadirektoraadi kodulehel[1]. Selle uurimuse tulemused kajastuvad mõjuhindamise põhiaruande asjaomastes osades.

1.3 Kehtiva GSP kava tugevad ja nõrgad küljed

Hinnangus, mille CARIS 2010. aastal kehtinud GSP kavale andis, jõuti järeldusele, et:

· on ilmseid tõendeid selle kohta, et ELi pakutavad GSP soodustused võivad olla arenguriikide ekspordi ja heaolu suurendamisel tulemuslikud;

· GSP kava(de) kasutamise määr on kõrge ning positiivses korrelatsioonis tariifi ulatuse ja soodustusmarginaaliga;

· soodustusmarginaalist saadavast kasust jõuab eksportivate riikide kätte umbes pool;

· GSP+ erikord on mõjutanud positiivselt nende 27 rahvusvahelise konventsiooni ratifitseerimist, mis on määratletud kava abikõlblikkuse kriteeriumites, kuid nende konventsioonide tegeliku rakendamise edukus ei ole sugugi nii ilmne.

Sellele vaatamata iseloomustab kava siiski hulk struktuurilisi ja muid piiranguid, millest on üksikasjalikult kirjutatud nii CARISe uuringus kui ka põhiaruandes. Samuti tuleb läbivaatamise käigus pöörata tähelepanu hulgale konkreetsetele küsimustele, mis on võetud kokku allpool esitatud analüütilisel skeemil.

Abisaajate väljavalimine ei ole optimaalne

Teised GSP kava alusel soodustuste saajad avaldavad vähimarenenud riikidele märkimisväärset konkurentsisurvet. Mitu suure sissetulekuga riiki on endiselt abisaajate hulgas, kuna nende majandus ei ole piisavalt mitmekesine. Sellistel riikidel on mitmekesisuse saavutamiseks vajalikud vahendid olemas ka ilma ELi soodustusteta. Sama kehtib suures osas ka niinimetatud keskmisest suurema sissetulekuga riikide puhul. Riigid, kes saavad kasu muudest ELiga sõlmitud kahepoolsetest sooduskokkulepetest, saavad samal ajal soodustusi ka GSP kava alusel. Kui GSP soodustusi kasutavad suure ja keskmisest suurema sissetulekuga riigid ning riigid, kelle suhtes juba kehtib mõni muu kahepoolne sooduskord, suurendab see konkurentsisurvet vaesematest ja haavatavamatest riikidest pärit ekspordile, kuigi nende riikide vajadused on palju suuremad ja neile tuleks pöörata rohkem tähelepanu.

Astmestamismehhanism ei ole optimaalne

Tärkava majandusega arenguriikides on välja kujunenud väga edukad ekspordile orienteeritud tootmissektorid, mis on ka maailma tasemel äärmiselt konkurentsivõimelised. Need sektorid saavad GSP kavast kasu, kuigi on selge, et neil ei ole märgatava positsiooni saavutamiseks ELis enam soodustusi vaja. Nad avaldavad konkurentsisurvet ELi tööstusele ja muudavad ELi turule pääsemise vaesemate riikide jaoks raskemaks ning sellest tulenevalt peavad vaesemad riigid tegema veelgi suuremaid jõupingutusi oma ekspordibaasi mitmekesisemaks muutmiseks. GSP kava hõlmab mehhanismi konkreetsete riikide konkurentsivõimeliste sektorite väljajätmiseks ja nende suhtes kehtivate soodustuste tühistamiseks; sellist mehhanismi nimetatakse astmestamismehhanismiks. Praeguse kava raames ei ole seda mehhanismi siiski peaaegu üldse kasutatud. Kokku enam kui 2400st riigi/sektori kombinatsioonist on astmestatud vaid 20 (neist 13 on Hiina sektorid). See tähendab, et praegune astmestamismehhanism ei ole kava tõhususe ja tulemuslikkuse tagamiseks piisavalt reageerimisvõimeline. Astmestamismehhanismi teine oluline nõrkus seisneb selles, et astmestamisel lähtutakse ELi tollitariifistiku jagudest, mis on niivõrd ulatuslikud ja heterogeensed, et tooted, mis ei pruugi olla konkurentsivõimelised, võivad kava kohaldamisalast välja jääda ainult selle pärast, et nad kuuluvad kategooriasse, milles on valdavalt hoopis teistsugusest ja väga konkurentsivõimelisest tööstusharust pärit tooted.

Hõlmatud toodete loetelu ei ole piisav

GSP kavaga hõlmatud toodete loetelu on ulatuslik, kuid kaugeltki mitte täielik. Praegu jääb 9% tariifiridu väljapoole kava kohaldamisala ja nende suhtes kehtivad positiivsed tollimaksud. Võib juhtuda, et kõige enam ELi turule pääsemist vajavad riigid ei jõua sinna, sest nad sooviksid eksportida just selliseid tooteid. Tooteloetelu teine tegelik piirang tuleneb toodete jagamisest tundlikeks ja mittetundlikeks: mittetundlikud tooted pääsevad ELi turule tollimaksuvabalt, tundlike toodete puhul aga vähendatakse vaid väärtuselist tollimaksu 3,5 protsendipunkti võrra.

Ekspordi mitmekesisemaks muutmist ei toetata piisavalt

Üldiste soodustuste kavade esialgne eesmärk aitas industrialiseerimise kaudu toetada mitmekesistamist. 2010. aastal antud hinnangus leiti siiski, et kui arvestada kõiki abisaajaid ja tooteid koos, siis piirduvad tõendid mitmekesistamise kohta madala soodustusmarginaaliga toodetega, mida ekspordivad tärkava turumajandusega riigid. See, et GSP kava hõlmab ka riike, kes kindlasti ei kvalifitseeru kõige enam abi vajavate riikide hulka (suure ja keskmisest suurema sissetulekuga riigid) ja kes avaldavad märkimisväärset survet kava raames konkureerivatele EBA ja GSP+ toodetele, koos suhteliselt nõrga astmestamismehhanismiga muudab mitmekesistamise vaesemate ja haavatavamate riikide jaoks raskemaks, sest suure osa soodustustest kasutavad ära GSP riigid.

Vastuolu üldiste kaubanduseesmärkidega

GSP soodustuste olemasolu võib vähendada abisaavate riikide motivatsiooni asuda läbirääkimistesse kahepoolsete või mitmepoolsete kaubanduslepingute üle. Samas võib aga GSP soodustuste fokusseerimine kõige enam abi vajavatele riikidele tuua tahtmatult kaasa selle, et rohkem edasijõudnud arenguriikidel tekib suurem motivatsioon alustada ELiga vastastikusi kaubandusläbirääkimisi ja viia need ka lõpule.

Soodustuste vähene kasutamine mõnedes riikides

GSP kava alusel soodustuste saajate avaldatav konkurentsisurve võib tähendada, et GSP+ riigid ja vähimarenenud riigid jäävad ELi turgudel marginaalsete ja juhuslike tarnijate rolli. Arvestades sellistes tingimustes tehtud tehingute madalat väärtust, on importijatel väiksem motivatsioon kanda soodustuste taotlemisega seotud kulusid (nt seoses päritolusertifikaatide saamise või haldamisega). Sestap jäävad mitmed soodustused lihtsalt kasutamata.

Ebapiisav toetus säästvale arengule ja heale valitsemistavale

Praegu GSP+ erikorra abikõlblikkuse määratlemiseks kasutatavad haavatavuse kriteeriumid on liialt ranged. Seetõttu on GSP+ võimalused edendada säästvat arengut ja head valitsemistava piiratud – leebemad abikõlblikkuse kriteeriumid võiksid motiveerida suuremat hulka riike ratifitseerima ja rakendama rahvusvahelisi reegleid ja standardeid ning tegelema oma riigi reformimisega. GSP+ soodustuste kasutamise tingimus, mille kohaselt peavad riigid lisaks konventsioonide ratifitseerimisele neid ka „tõhusalt rakendama”, on liialt range; see ei toeta soodustuste kava motiveerivat iseloomu. Kuna GSP+ erikorraga ühinemist saab taotleda vaid iga 18 kuu järel, siis ei lase see võimalikel abisaajatel kavaga ühineda nii pea, kui nad on täitnud kõik vajalikud tingimused. Praeguse kava rakendamisel peab komisjon jälgima tingimustes loetletud 27 konventsiooni ratifitseerimise ja tõhusa rakendamise seisu, analüüsides asjaomastelt järelevalveasutustelt saadud teavet. Konventsioonide rakendamise järelevalve mehhanismil on aga hulk olulisi puudusi.

Ebapiisavad kaitsemehhanismid

GSP kava praeguses kaitsemehhanismis on avastatud mitu nõrka kohta, näiteks on defineerimata olulised juriidilised mõisted ja uurimises osalejate õigused ja kohustused ning ka protseduuriline raamistik on halvasti määratletud.

2. Subsidiaarsuse analüüs

Ühenduse tegevuse õiguslik alus käesolevas küsimuses on Euroopa Liidu toimimise lepingu (edaspidi „ELTL”) artikkel 207. Subsidiaarsuse põhimõtet käesoleval juhul ei kohaldata. Proportsionaalsuse põhimõte on täidetud, sest määrus on Euroopa Liidu jaoks ainus nõuetekohane vahend, mille toel võimaldada arenguriikidele ühepoolselt ja mittevastastikuselt soodustingimustel turulepääs.

3. Eesmärgid

3.1 Üldeesmärgid

Kaval on kolm üldeesmärki:

1.           aidata kaasa vaesuse vähendamisele, suurendades eksporti riikidest, kes seda kõige enam vajavad (G-1);

2.           edendada säästvat arengut ja head valitsemistava (G-2);

3.           tagada ELi finants- ja majandushuvide parem kaitse (G-3).

3.2 Spetsiifilised eesmärgid ja tööeesmärgid

GSP kava käsitleva komisjoni teatisega kehtestati soodustuste kava jaoks aastateks 2006–2015 järgmised eemärgid:

1.           säilitada soodsad tariifsed soodustused, mis motiveeriksid arenguriike ka edaspidi oma eksporti säästval moel laiendama;

2.           fokusseerida soodustused riikidele, kes seda enim vajavad; eelkõige lõpetada nende riikide soodustingimustel turulepääs, kes seda enam ei vaja, ja tagada, et tühistatakse konkurentsivõimeliste toodete GSP soodustariifid;

3.           pakkuda lihtsat, prognoositavat ja hõlpsalt kasutatavat soodustuste kava;

4.           toetada veelgi säästvat arengut ja head valitsemistava;

5.           näha ette tühistamismehhanismid ja kaitsevahendid, et tagada nii GSP säästva arengu ja hea valitsemistavaga seotud aspektide kui ka ELi finants- ja majandushuvide kaitse.

Tagamaks, et kaalutavad võimalused on kõige otstarbekamad selleks, et saavutada kava üldeesmärgid maailma muutuvas majanduskeskkonnas, on need jagatud spetsiifilisteks ja tööeesmärkideks.

Programmi spetsiifilised eesmärgid on järgmised:

1.           fokusseerida soodustused tõhusamalt riikidele, kes seda kõige enam vajavad (S-1);

2.           kõrvaldada tegurid, mis takistavad riikidel, kes seda kõige enam vajavad, tegevuse mitmekesistamist (S-2);

3.           suurendada järjepidevust üldiste kaubanduseesmärkidega (nii kahe- kui ka mitmepoolsetega, S-3);

4.           suurendada toetust säästvale arengule ja heale valitsemistavale (S-4);

5.           muuta tõhusamaks kaitsemehhanismid, mis tagavad ELi finants- ja majandushuvide kaitse (S-5);

6.           suurendada kava õiguskindlust, stabiilsust ja prognoositavust (S-6).

Programmi tööeesmärgid on järgmised:

1.           vaadata läbi soodustusi saavate riikide nimekiri ja peatada soodustused, mida saavad riigid, kes oma arengu ning kaubanduslike ja finantsvajaduste tõttu soodustusi enam ei vaja;

2.           keskenduda astmestamisel peamistele soodustusesaajatele ja tagada, et tühistatakse konkurentsivõimeliste toodete GSP soodustariifid;

3.           määratleda uuesti tootejaotised, et võtta arvesse homogeensemaid tootekategooriaid;

4.           lihtsustada GSP+ erikorraga liitumise mehhanismi;

5.           töötada välja tõhusam ja läbipaistvam mehhanism, et jälgida ja hinnata GSP+ riikide otsusekindlust ja edusamme GSP+ konventsioonide rakendamisel;

6.           töötada välja soodustuste ajutise tühistamise ja soodustuse uuendamise usaldusväärsed ja tõhusad menetlused;

7.           parandada kaitsemehhanismidega seotud haldusmenetlusi.

4. Võimalikud strateegiad

Järgmises kokkuvõtlikus tabelis on esitatud ülevaade olulisematest strateegiatest, mis iseloomustavad peamisi võimalikke tegevussuundi.

Võimalus || Põhijooned

Võimalus A: tegevuse lõpetamine || Kaotatakse GSP ja GSP+ soodustused. EBA erikord jääks alles.

Võimalus B: meetmeid ei võeta STANDARD || Praegust tegevust jätkatakse muutusteta. Sel juhul on kaks võimalikku standardstsenaariumi: B1 (lühiajaline) – kava jätkub, võttes arvesse kahe- ja mitmepoolsete kokkulepete hetkeolukorda. B2 (pikaajaline) – kava jätkub eeldusel, et kõik hetkel veel töösolevad kahe- ja mitmepoolsed läbirääkimised on edukalt lõpetatud.

Võimalus C: osaline ümber­kujundamine || See omakorda hõlmab kaht alternatiivi, millel on teatavad sarnasused ja erinevused: võimaluse C1 puhul ei ole muudatused nii ulatuslikud kui C2 puhul. Elemendid, mis on kahe alternatiivi puhul samad: 1. Peatatakse teatavate abikõlblike riikide soodustused: ülemeremaad ja –territooriumid; suure ja keskmisest suurema sissetulekuga riigid; riigid, kellega on sõlmitud sooduskaubandusleping, mis hõlmab sisuliselt kõiki soodustusi. 2. Astmestamispõhimõtted vaadatakse läbi: tootejaotised määratletakse uuesti; astmestamist ei kasutata GSP+ riikide puhul. 3. GSP+ erikorraga ühinemise mehhanism muudetakse lihtsamaks ja paindlikumaks: riigid peavad konventsioonid ratifitseerima ja täieliku rakendamise asemel võtma endale siduva kohustuse tagada nende rakendamine; riigid võivad taotleda GSP+ igal ajal. 4. GSP+ järelevalvemehhanism kujundatakse ümber, et parandada konventsioonide rakendamist. 5. Soodustuste ajutiseks peatamiseks kehtestatakse selgem ja tõhusam kord. 6. Parandatakse kaitsemehhanismidega seotud haldusmenetlusi. Elemendid, mis on kahe alternatiivi puhul erinevad: 1. Astmestamiskünnis Võimalus C1 Astmestamiskünnis ei muutu. Võimalus C2 Astmestamiskünnis vähendatakse 7,5 protsendini ning kaotatakse 50 % turvavõrk. 2. GSP+ haavatavuse kriteeriumid Võimalus C1 Ühendusse saabuva impordi turuosa künnis muutub leebemaks (suureneb 1 %-lt 2 %-le) Võimalus C2 Haavatavuskriteeriumid kaotatakse 3. GSP+ konventsioonide loetelu Võimalus C1 GSP+ konventsioonide loetelu jääb samaks Võimalus C2 GSP+ konventsioonide loetelu laiendatakse.

Võimalus D: täielik ümber­kujundamine || See võimalus hõlmab variandi C elemente ja arendab neid edasi. Eelkõige kujundatakse ümber kavaga hõlmatud toodete loetelu ning selleks on kolm alternatiivi: Võimalus D1 Kõik soodustusi saavad riigid saavad kasutada kogu tooteloetelu ja kõik tooted loetakse mittetundlikeks. Astmestamist ei toimu. Võimalus D2 Hulk tööstus- ja põllumajandustooteid viiakse tundlike toodete loetelust mittetundlike toodete loetellu. Võimalus D3 Kavaga hõlmatud toodete loetelu laiendatakse, et see hõlmaks hulka tööstus- ja põllumajandustooteid.

5. Mõjuanalüüs

5.1 Üldist

Import, mille suhtes kohaldatakse soodustusi, moodustab kogu ELi saabuvast impordist vähem kui 5 %. See tähendab, et kuigi mõju soodustuste saajatele võib olla suur, on üldine mõju ELile tõenäoliselt üsna piiratud. Mõju on hinnatud lähtudes CARISe tehtud analüüsist, SMART mudeli[2] põhjal tehtud täiendavast analüüsist ja ELi ametliku impordi-, tootmis-, tarbimis- ja tööhõivestatistika läbitöötamisest. Sotsiaalse mõju analüüsimisel on peamise muutujana kasutatud tööhõivet. Keskkonnamõju on reeglina väike ja seda analüüsiti eraldi.

5.2 Kommentaarid standardstsenaariumide kohta (B1 ja B2)

Imporditollimaksud (ja seega ka soodustused) on loomulikul teel vähenenud, sest kahe- ja mitmepoolsete kaubanduslepete lisandudes soodustused kaovad. Soodustuste kadudes väheneb import GSP soodustusi saavatest riikidest – selline on hinnangu andmise ajal valitsev olukord. Pikemas perspektiivis, kui kõik kahe- ja mitmepoolsed kokkulepped on täies ulatuses ellu viidud, muutuvad tollimaksud tõenäoliselt nii väikeseks, et soodustuste olemasolu kaotab oma olulisuse nagu ka üldiste soodustuste süsteem. Võimalik, et välja tuleb töötada täiesti uued vahendid. Kuni selle ajani peame endilt küsima, mida saab teha nende riikide heaks, kes soodustusi kõige enam vajavad.

5.3 Võimalus A: tegevuse lõpetamine

Võimalus A lõpetaks GSP kava, kuid säilitaks EBA erikorra, millest on kasu vähimarenenud riikidele. Koguimport ELi väheneks, kuid väga vähe (ligikaudu 6 miljardit eurot ehk vähem kui 1 %).

Üldine hinnang majanduslikule, sotsiaalsele ja keskkonnamõjule

Võrreldes võimalusega B1 on üldmõju järgmine. Eeldatavasti on majanduslik ja sotsiaalne mõju kõige rohkem abi vajavatele riikidele negatiivne. Kasu saaksid vähimarenenud riigid, kuid soodustingimustel turulepääsu kaotamise tõttu kannataksid paljud teised arenguriigid ja majandussektorid, mis ühtlasi vajavad abi kõige rohkem. ELi sees mõjutavad üldist majanduslikku ja sotsiaalset mõju kolm elementi: tootja ülejääk, tarbija ülejääk ja tollitulud. Tarbijaile avalduva negatiivse mõju kompenseeriksid tõenäoliselt suuremad tollitulud, mis on samas suurusjärgus. Seega tuleneks netomõju kasust, mida saavad tootjad. Nagu eespool selgitatud, ei oleks see kasu tervikuna eriti märkimisväärne, kuid avaldaks siiski tuntavalt positiivset mõju olulistele sektoritele (suhkur, puu- ja köögiviljad, tekstiiltooted, rõivad) ja neile ELi liikmesriikidele, kus nimetatud sektorid on tähtsad. Seega oleks mõju tervikuna positiivne. Arvestades, et impordi vähenemine oleks marginaalne, oleks keskkonnamõju ELis (paremal juhul) marginaalselt positiivne. Kõige enam abi vajavate riikide puhul, kes jääksid GSP+ soodustustest ilma, võib juhtuda, et nad loobuvad keskkonnasäästlikust tegevusest. Seega võib üldiselt täheldada mõnevõrra negatiivset mõju.

Võimalus A vs B1. Mõju: || majandusele || ühis­konnale || keskkonnale

Kõige enam abi vajavad riigid || -- || -- || 0/-

EL || + || + || 0/+

Võib eeldada, et standardstsenaariumi B2 puhul oleksid muutused samalaadsed, kuid mõnevõrra väiksemad – võimalik, et suisa märkamatud.

5.4 Võimalus C: osaline ümberkujundamine

Võimalus C koosneb paljudest elementidest. Et neid kõiki eri aspektidest vaadelda, uuriti kaht alternatiivi. Alternatiivide peamine erinevus seisneb konkurentsivõimeliste sektorite astmestamises ja GSP+ puhul kasutatavates haavatavuskriteeriumites. Astmestamise puhul ei ole veel teada, milliseid sektoreid tegelikult astmestama hakatakse – valik sõltub impordikalkulatsioonidest, mis lähtuvad kõige värskematest kättesaadavatest andmetest enne uue määruse jõustumist. Asendusandmetena on kasutatud praegusi näitajaid. Haavatavuse osas leevendab võimalus C1 majandusega seotud kriteeriumi 1 %-lt 2 %-le. Praegu ei ole teada, millised riigid vastavad leebema kriteeriumi tingimustele – vastavad arvutused tehakse jällegi lähtudes värskeimatest näitajatest enne uue määruse jõustumist. Asenduseks on kasutatud riike, kes praeguse seisuga vastaksid tingimustele (Pakistan, Filipiinid ja Ukraina).

Võimaluse C2 korral kaotataks haavatavuskriteeriumid ning lisataks täiendavad nõuded seoses konventsioonidega. Ka konventsioonide kriteeriumile vastavate riikide tegelik loetelu pannakse kokku võimalikult vahetult enne uue määruse jõustumist. Praegu võime eeldada, et tegemist on kolme nimetatud C1 riigiga, kellele lisanduvad Namiibia ja Nigeeria (kõik nad on asjaomased konventsioonid juba ratifitseerinud), ja sellest ongi praeguse hindamise käigus lähtutud. Hindamist alustatakse võimaluse C1 analüüsiga ja seejärel kirjeldatakse peamisi erinevusi võrreldes võimalusega C2.

5.4.1 Võimalus C1

Üldine hinnang majanduslikule, sotsiaalsele ja keskkonnamõjule

Võrreldes baasstsenaariumiga B1 on võimaluse C1 üldine mõju järgmine. Kogu import ELi väheneb umbes 4 miljardi euro võrra (1 miljardi euro võrra kasvab import riikidest, kes ei ole kunagi kavaga hõlmatud olnud, ja 5 miljardi euro võrra kahaneb import riikidest, kes jäävad kava kohaldamisalast välja). Eeldatavasti on majanduslik ja sotsiaalne mõju kõige rohkem abi vajavatele riikidele positiivne, sest eksport suureneb ja heaolu kasvab.

Nagu ka võimaluse A puhul, kompenseeriksid negatiivse mõju ELi tarbijate jaoks tõenäoliselt suuremad tollitulud, mis on samas suurusjärgus. Seega tuleneks netomõju sellest, millist mõju avaldab see tootjatele. Nagu eespool selgitatud, ei oleks see kasu tervikuna eriti märkimisväärne, kuid avaldaks tuntavalt negatiivset mõju olulistele sektoritele (riis, põllukultuurid, õlid ja rasvad, suhkur, puu- ja köögiviljad, tekstiiltooted ja rõivad, nahk) ja neile ELi liikmesriikidele, kus nimetatud sektorid on tähtsad. Seega oleks mõju tervikuna negatiivne. Arvestades, et impordi vähenemine oleks marginaalne, oleks keskkonnamõju ELis (paremal juhul) marginaalselt positiivne. Kõige rohkem abi vajavatele riikidele avaldaks GSP+ erikorraga hõlmatud riikide nimekirja laiendamine üldiselt marginaalselt positiivset mõju.

Võimalus C1 vs B1. Mõju: || majandusele || ühis­konnale || keskkonnale

Kõige enam abi vajavad riigid || ++ || ++ || 0/+

EL || - || - || 0/+

Võrreldes võimaluse C1 mõju standardstsenaariumiga B2 võib eeldada, et muutused oleksid samalaadsed, kuid muutuksid märkimisväärselt vähem oluliseks – jällegi võimalik, et suisa märkamatuks.

5.4.2 Võimalus C2

Võimaluste C2 ja C1 vahel on üks oluline erinevus. Madalamad astmestamiskünnised lisaksid märkimisväärselt teatavate riikide ja sektorite astmestamistaset, seda eriti India puhul. Sellel on mitu tagajärge. Kõigepealt väheneks GSP kavas osalevate riikide eksport tervikuna rohkem. Teiseks suureneks EBA erikorra alusel toimuv eksport, sest väheneks (võimalusest C1 tulenev) negatiivne mõju Bangladeshile. Selle tagajärjel kannatab hulga soodustusesaajate GSP eksport, kuigi ka positiivset mõju EBA ja GSP+ alusel soodustuste saajatele ei tohiks alahinnata. Eeldatavasti kompenseerib dünaamiline mõju kõnealuse staatilise kao enam kui küll ja seega võib üldist mõju pidada positiivseks, kuid kindlasti vähem kui C1 puhul. Arvestades, et ülejäänud mõjuelemendid oleksid laias laastus sarnased kui C1 puhul, näeb võimaluse C2 üldine hindamistabel välja järgmine:

Võimalus C2 vs B1. Mõju: || majandusele || ühis­konnale || keskkonnale

Kõige enam abi vajavad riigid || + || + || 0/+

EL || - || - || 0/+

5.5 Võimalus D: täielik ümberkujundamine

Võimalus C kujundab ümber enamiku soodustustekava elemente. Konsultatsioonide käigus tegi hulk vastanuid ettepaneku laiendada kava kaht ülejäänud põhikomponenti: hõlmatud toodete loetelu ja soodustusmarginaale. Seepärast oleme uurinud ka põhjalikku ümberkujundamist, mis hõlmaks võimaluse C all kavandatud muudatusi ning lisaks veel ka nimetatud kahe põhikomponendi muutmist. Analüüsimise lihtsustamiseks arvutatakse võimaluse D eri alternatiivid summana ainult koos võimalusega C2. Hinnatakse kolme alternatiivi. Võimalusel D1 on kõige kaugeleulatavamad tagajärjed. Selle võimaluse kohaselt laieneb täielik tooteloetelu ning kaotatakse kõik tundlikud tooted (nt laiendades EBA erikorra riikide suhtes kehtivat tollimaksu- ja kvoodivaba kohtlemist) kõigi enim abi vajavate riikide puhul (nii GSP kui ka GSP+). See tähendab, et ülejäänud soodustusesaajaid enam ei astmestataks. Alternatiivid D2 ja D3 nii radikaalsed ei ole. Nende puhul võetakse kõik võimaluse C2 parameetrid (sh astmestamine) ning lisaks võetakse osadelt toodetelt tundliku toote staatus (D2) või laiendatakse osaliselt tooteloetelu (D3).

5.5.1 Võimalus D1: kogu tooteloetelu kasutamine, kõik tooted loetakse mittetundlikeks

Üldine hinnang majanduslikule, sotsiaalsele ja keskkonnamõjule

Võrreldes baasstsenaariumiga B1 on võimaluse D1 üldine mõju järgmine. Kuigi eeldatakse, et majanduslik ja sotsiaalne mõju enim abi vajavatele riikidele on tervikuna positiivne, saavad kasu peamiselt need sektorid, kes juba on konkurentsivõimelised, ning seda nende arvelt, kes ei ole veel nii kaugele jõudnud. Mõju jaotumine oleks väga erinev: kasvaks Hiinast, Indiast ja teistest varem astmestatud riikidest ELi saabuva impordi hulk ning see avaldaks negatiivset mõju paljudele teistele enim abi vajavatele riikidele. Eriti raskelt mõjutaks see EBA erikorraga hõlmatud soodustusesaajaid (hea näide on Bangladesh) ja GSP+ riike nagu Pakistan. Seetõttu tuleb üldist positiivset hinnangut („+”) täpsustada. ELi tarbijaile avalduva positiivse mõju taandaksid tõenäoliselt väiksemad tollitulud, mis on samas suurusjärgus. Seega tuleneks netomõju sellest, millist mõju avaldab see tootjatele. Nagu eespool selgitatud, ei oleks mõju tervikuna eriti märkimisväärne, kuid avaldaks siiski tuntavalt negatiivset mõju olulistele sektoritele ja neile ELi liikmesriikidele, kus nimetatud sektorid on tähtsad. Seega oleks üldine mõju negatiivne. Kuigi mõju oleks suurem kui variandi C korral, oleks tema suurusjärk tõenäoliselt sama. Arvestades impordi üldist kasu, oleks keskkonnamõju ELis marginaalselt negatiivne. Eelkõige Hiinast ja Indiast saabuva impordi märkimisväärne kasv võib ka neis riikides tuua kaasa negatiivse mõju. Mõju GSP+ riikidele oleks üldiselt positiivne, sest kuigi nende eksport kasvaks, muutuks (kõigi) ettevõtete suhtes kehtiv keskkonnakaitse raamistik asjaomaste keskkonnakonventsioonidega liitumise tulemusena paremaks. Kokkuvõttes oleks mõju marginaalselt negatiivne.

Võimalus D1 vs B1. Mõju: || majandusele || ühis­konnale || keskkonnale

Kõige enam abi vajavad riigid* || + || + || 0/-

EL || - || - || 0/-

* Positiivne majanduslik ja sotsiaalne mõju enim abi vajavatele riikidele tervikuna varjab märkimisväärset negatiivset mõju EBA ja GSP+ alusel soodustusi saavatele riikidele.

Võrreldes võimaluse D1 mõju standardstsenaariumiga B2 võib eeldada, et muutused oleksid samalaadsed, kuid muutuksid väiksemateks, olles siiski märgatavad.

5.5.2 Võimalused D2 ja D3

Need võimalused lähtuvad võimalusest C. Analüüsimise lihtsustamiseks on D2 ja D3 lähtealusena kasutatud ainult üht võimalust, milleks on võimalus C2. Ei ole põhjust arvata, et C1 kasutamine lähtealusena annaks märgatavalt teistsuguseid tulemusi. Arvestades, et võimaluste D2 ja D3 puhul muudetakse võrreldes võimalusega C vaid üks komponent, toome siin välja ainult olulisimad uued aspektid.

D2 ja D3 põhjustavad soodustuste kadumisega kahju vähimarenenud riikidele

Võimalus D2 vaatleb seda, kuidas mõjuks toodetelt tundliku toote staatuse võtmine. Nagu eeldada võis, oleks kõige otsesem mõju soodustuste kadumine EBA erikorra riikide jaoks, seda eelkõige võrreldes GSP kava alusel soodustusi saavate konkurentidega, kes oleksid netovõitjad. Arvestades CARISe hinnangus väga selgelt väljendatud seisukohta, et GSP riigid avaldavad EBA riikidele märkimisväärset konkurentsisurvet, ei ole see üllatav. Peaaegu kogu kasu saavad endale India, Indoneesia, Vietnam ja Tai ning EBA riigid ei saa peaaegu midagi. Võimaluse D3 puhul uuritakse tooteloetelu laiendamist. Eeldada võib samasugust mõju nagu kirjeldati D2 puhul: GSP riigid saavad kasu samal ajal, kui EBA riigid kannatavad soodustuste kaotamise ja oma ekspordiosa vähenemise käes. Seega ilmneb võimaluste D2 ja D3 puhul, et nii tooteloetelu laiendamisel kui ka toodetelt tundliku toote staatuse võtmisel on oma hind, mille maksavad kinni kõige vaesemad, kes niigi kannatavad soodustuste kaotamise tõttu.

D2 ja D3 võivad põhjustada takistusi kahe- ja mitmepoolsete läbirääkimiste jaoks

Võrreldes võimalusega C saadaksid need võimalused meie kaubanduspartneritele vale signaali ja tekitaksid neis ootuse, et GSP kavasse lisatud või tundliku toote staatuse kaotanud toodete suhtes on võimalik saada ELilt kahe- või mitmepoolsete läbirääkimiste käigus automaatselt soodustusi. Võimalustega D2 ja D3 tehtavad muutused ei ole piisavalt suured, et varieerida võimaluse C muude tagajärgede suurusjärke. Küll aga sattuksid täiendava surve alla need ELi tootjad, kelle tooted lisatakse GSP kavasse või kelle tooted saavad tundliku toote staatuse kaotamise tõttu kõrgema soodustusmarginaali.

6. Võimaluste võrdlus

6.1 Eri võimaluste ülevaade eesmärkide ja mõju seisukohast

Järgmises tabelis võrreldakse seda, kui hästi vastavad kirjeldatud võimalused kava läbivaatamise eesmärkidele. Võrdluse aluseks on kolm kriteeriumi: tulemuslikkus (täidetud eesmärkide arv, kui suures ulatuses on eesmärgid täidetud); tõhusus (eesmärkide saavutamiseks vajalike vahendite kasutamine, mõju soovimatu levik); ja kooskõla ELi üldeesmärkidega.

Võimalused || A || C1 || C2 || D1 || D2 || D3

Tulemuslikkus || - || ++++ || +++ || -- || ++ || ++

Tõhusus || -- || +++ || ++ || -- || + || +

Kooskõlalisus || ++++ || ++ || ++ || --- || + || +

Järgmiseks analüüsitakse kõiki võimalusi lähtuvalt sellest, milline on nende tulemuslikkus ja tõhusus üldiste eesmärkide saavutamisel.

6.2 Võimalike tegevussuundade tulemuslikkus üldiste ja konkreetsete eesmärkide saavutamisel

Võimalus A

Võimalus A aitab üldeesmärki G-1 (aidata kaasa vaesuse vähendamisele, suurendades eksporti riikidest, kes seda kõige enam vajavad) täita vaid osaliselt. Kui soodustused fokusseeritakse vähimarenenud riikidele, jäävad paljud teised sarnaste kaubanduslike, arengualaste ja finantsvajadustega riigid ilma soodustusteta (spetsiifiline eesmärk S-1) ning sellel on kahjulik majanduslik ja sotsiaalne mõju. Kui mõnedelt riikidelt, kes abi kõige rohkem vajavad, võetakse soodustused ära, tähendab see, et nende riikide ekspordisektorid sunnitakse konkureerima arenenud riikidega. Võimalus A on otseselt vastuolus spetsiifilise eesmärgiga S-4 ja üldeesmärgiga G-2 (edendada säästvat arengut ja head valitsemistava). Ühtlasi ei aita see mitte mingil moel paremini kaitsta ELi finants- ja majandushuve (üldeesmärk G3 ja spetsiifiline eesmärk S-5). Küll aga võib võimalus A tugevdada ELi positsiooni kahe- ja mitmepoolsetel läbirääkimistel (spetsiifiline eesmärk S-3). See avaldaks positiivset majanduslikku ja sotsiaalset mõju teatavate liikmesriikide teatavatele sektoritele ajal, mil pööratakse nii palju tähelepanu konkurentsivõime tõstmisele, majanduskasvule ja töökohtade loomisele. Samuti suurendaks see võimalus tollitulusid, mis oleks oluline praegusel ajal, mil riigi rahandus on tugeva surve all.

Võimalus C1

Võimalus C1 aitab hästi kaasa üldise eesmärgi G-1 saavutamisele (aidata kaasa vaesuse vähendamisele, suurendades eksporti riikidest, kes seda kõige enam vajavad). Eelkõige tagab see, et soodustused fokusseeritakse riikidele, kes abi kõige enam vajavad (S-1), lisaks vähendab see praeguse süsteemi vähest motiveerivust majandust mitmekesistada (S-2), mis tuleneb arenenuma majandusega soodustusesaajate poolt tekitatavast konkurentsisurvest. Võimalus C1 ühendab paindlikuma GSP+ erikorraga liitumise mehhanismi, paindlikumad kaubandusega seotud kõlblikkuskriteeriumid ja astmestamise puudumise ning see suurendaks kava panust säästva arengu ja hea valitsemistava edendamisse (G-2 ja S-4). See parandab kaitsemehhanismi (S-5) ja tühistamismehhanismi tõhusust, mis mõlemad aitaksid saavutada üldeesmärki G-3. Samuti suurendaks see tollitulusid. Tahtmatult võib see aidata tugevdada ka ELi positsiooni kahe- ja mitmepoolsetel läbirääkimistel (kuid vähemate riikide puhul kui võimalus A). Siiski avaldaks see negatiivset majanduslikku ja sotsiaalset mõju teatavate liikmesriikide teatavatele sektoritele.

Võimalus C2

Peamine erinevus võimaluste C2 ja C1 vahel on see, et C2 madalamad astmestamiskünnised vähendavad kõige enam abi vajavate riikide kogueksporti. Lisaks tuleks märkida, et mida rohkem GSP+ riike kavaga ühineb, seda suurem on konkurentsisurve vähimarenenud riikidele, kes vajavad abi kõigist arenguriikidest kõige enam. Seetõttu on C2 üldise eesmärgi G-1 (aidata kaasa vaesuse vähendamisele) saavutamiseks vähem tulemuslik. Samas on ta tõenäoliselt C-1st tulemuslikum vahend G-2 (säästva arengu edendamine) saavutamiseks, sest võimaldab nõutavad konventsioonid läbi vaadata.

Võimalus D (kokkuvõttes kirjeldatakse ainult võimalust D1)

Võimalus D1 on suunatud neile, kes vajavad abi kõige enam, ning see peatab piisavalt rikaste soodustusesaajate soodustused ja nende riikide soodustused, kes pääsevad ELi turule soodustingimustel tulenevalt kahepoolsest kokkuleppest. Samas kaotab ta täielikult astmestamise ja laiendab EBA erikorraga samaväärse kohtlemise kõigile soodustusesaajatele (see kiirendaks soodustuste kadumist vaeseimate jaoks). Seepärast ei saa üldjoontes väita, et see võimalus aitaks saavutada eesmärki G-1. Ka eesmärgi G-2 (säästva arengu toetamine GSP+ pakutava motivatsiooni kaudu) saavutamine muutuks oluliselt raskemaks, kui kõigile soodustusesaajatele võimaldataks EBA erikorraga samaväärset kohtlemist. Võimalus D1 suurendab kaitsemehhanismi (S-5) ja tühistamismehhanismi (S-6) tõhusust ning aitab seega kaitsta ELi finants- ja majandushuve (üldeesmärk G-3). Samas võib siiski eeldada, et D1 vähendab tollitulusid ajal, mil riigi rahandus on niigi äärmiselt suure surve all. Lisaks avaldab see negatiivset majanduslikku ja sotsiaalset mõju teatavatele sektoritele ja liikmesriikidele. Ühtlasi nõrgendaks see märgatavalt ELi positsiooni kahe- ja mitmepoolsetel läbirääkimistel (erieesmärk S-3).

6.3 Eelistatud võimalus

Kava eesmärkidele vastab kõige tulemuslikumalt, tõhusamalt ja järjekindlamalt võimalus C ja eelkõige võimalus C1. Ei tohiks ignoreerida ka võimaluse C2 teatavaid positiivseid aspekte (konventsioonide loetelu läbivaatamine), mida võiks samuti kaaluda.

7. Järelevalve ja hindamine

Järgmine tabel sisaldab soovituslikke näitajaid, mida võib kasutada, et hinnata eelistatud võimaluse edusamme ja tulemuslikkust üldiste poliitiliste eesmärkide saavutamisel.

Üldeesmärgid || Näitajad || Teabeallikad

Aidata kaasa vaesuse vähendamisele, suurendades eksporti riikidest, kes seda kõige enam vajavad || – arenguriikidest ELi suunatud ekspordi kasv – enim abi vajavatest riikidest saabuva ekspordi osakaalu suurenemine – soodustuste ulatuslikum kasutamise – konkurentsivõimeliste sektorite järk-järguline astmestamine – mitmekesisuse lisandumine || – Eurostati andmed

Edendada säästvat arengut ja head valitsemistava || – kasvab nende riikide arv, kes järgivad GSP+ erikorra raames säästva arengu ja hea valitsemistava põhimõtteid – GSP+ erikorra alusel soodustusi saavate riikide seas paraneb üldiselt GSP+ konventsioonide rakendamine – tühistamiste arv || – asjaomaste rahvusvaheliste seireorganite aruanded -DG TRADE

Tagada ELi finants- ja majandushuvide parem kaitse || – kaitsetaotluste arv – kaitsemeetmete arv – kava tõttu kaotatud tulu – soodustuste saajatega sõlmitud soodus­kaubandus­lepingute arv – soodustusi mittesaavate riikidega sõlmitud soodus­kaubandus­lepingute arv || – kaitsetaotlused – Eurostati andmed -DG TRADE

Enne edasisi läbivaatamisi tuleks GSP kava tõhususele anda ametlik ja sõltumatu hinnang. Et selline hinnang oleks tulemuslik, eeldab see andmeid vähemalt kolme rakendusjärgse aasta kohta ning seega saab sellise hinnangu anda kõige varem 2017. aasta lõpus.

[1]               http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2010/may/tradoc_146196.pdf

[2]               Mudel mille töötas välja Maailmapank koostöös mitme rahvusvahelise organisatsiooniga.