10.12.2010   

ET

Euroopa Liidu Teataja

C 334/1

I.

Euroopa Liidu finantsjuhtimise ja korra parandamine, mille alusel komisjon vahendite haldamise kohta aru annab, on tähtis ülesanne. Määrusel on selles oma osa, ja kavandatud muudatuste hulgas on selliseid, mis aitavad vastutajatel teha mõistlikke otsuseid, sisaldades menetluste märgatavat lihtsustamist. Kuid määrusest üksi ei piisa: peamised parandused viiakse ellu komisjoni, teiste institutsioonide ja liikmesriikide vastutajate tegevuse läbi.

II.

Komisjoni kirjelduse kohaselt on ettepanek tavapärasest, iga kolme aasta tagant toimuvast finantsmääruse läbivaatamisest põhjalikum. Tegelikkuses ei ole kavandatud muudatused aga nii ulatuslikud. Näiteks (punkt 42) räägitakse seletuskirjas toetuste andmise korra muutmisest sisendipõhisest väljundipõhiseks. Tehtud ettepanekud ei ole aga selle eesmärgi täitmiseks piisavad, ehkki nende seas on mõningaid uuendusi, nagu auhindade andmine.

III.

Komisjoni ettepanek sihtotstarbelise välistulu kohta on põhjendatud, kuid sihtotstarbelise sisetulu kategooria säilitamine tundub üleliigne (punktid 6–9).

IV.

Komisjon on esitanud ettepanekuid aktsepteeritava vigade esinemise riski kohta. Kontrollikoda märgib, et aktsepteeritava riski määratluse ja rakendamise suhtes valitseb märkimisväärne ebamäärasus, ning et komisjoni ettepanekust jääb mulje, et aktsepteeritava riski mõistet kasutatakse üksnes selleks, et otsustada, millises summas tehtud eeskirjadevastased maksed tuleks tagantjärele eeskirjadele vastavaks tunnistada. Kontrollikoda soovitab parlamendil ja nõukogul kaaluda, kas finantsmäärustes tuleks ette näha, et komisjon parandaks kulusid käsitlevate ettepanekute läbivaatamise korda nende esitamise ajal, samuti vigade põhjuste väljaselgitamist. Finantsmäärusega ei peaks püüdma piirata kontrollikoja volitusi seoses asjakohase olulisuse taseme määramisega (punktid 10–23).

V.

Komisjoni ettepanek eelarve täitmise viiside kohta sisaldab olulist nõuet esitada halduslik avaldus kõigi vahendite kohta, mille puhul eelarvet täidetakse koostöös liikmesriikidega. Ettepanekud tekitavad aga küsimusi seoses kulude, praktilisuse ja vastutusega, mis nõuavad hoolikat läbimõtlemist (punktid 24–36).

VI.

Kontrollikoda soovitab rakendusmääruses arvesse võtta kontrollikoja varasemaid märkusi usalduskontode kohta (punktid 38–41).

VII.

Finantsmäärusesse sätte lisamine rahastamisvahendite kasutamise spetsiaalse õigusliku aluse kohta on asjakohane. Kontrollikoda märgib aga, et finantsmääruse kavandatud täienduses ei arvestata omandiõiguse küsimust. Ei ole selge, kas komisjon kavatseb kirjendada kõik rahastamisvahendid Euroopa Liidu bilanssi (punktid 43–47).

VIII.

Suur osa välisauditit puudutavatest ettepanekutest piiraks kontrollikoja suutlikkust täita mõjusalt aluslepingust tulenevaid kohustusi. Seetõttu soovitab kontrollikoda parlamendil ja nõukogul suurema osa neist ettepanekutest tagasi lükata (punktid 48–69).

IX.

Komisjon teeb ettepaneku luua Euroopa usaldusfondid. Kontrollikoda juhib parlamendi ja nõukogu tähelepanu ettepanekuga kaasnevatele haldus-, aruandlus- ja auditiprobleemidele (punktid 70–78).

X.

Kavandatud avaliku ja erasektori partnerlusel põhinevate asutuste „lihtsustatud näidisfinantsmäärust” käsitlevas sättes ei ole sõnaselgelt ette nähtud kontrollikojaga konsulteerimist. Kontrollikoja hinnangul on oluline, et mainitud dokument ei piiraks kontrollikoja volitusi ELi vahendite kasutamise auditeerimisel (punktid 79–81).

XI.

Kontrollikoda soovitab eelmaksete põhimõtet edasi arendada, et koos haldusmeetmetega vähendada tegemata maksete liigset kuhjumist (punktid 86–89).

XII.

Ettepanekutes nähakse ette raamatupidamisaruannete koostamise ja esitamise korra mõningast lihtsustamist. Kontrollikoda soovitab lisaks sellele korrata ja täpsustada komisjoni kohustust koostada raamatupidamise aastaaruanne kooskõlas rahvusvaheliselt heakskiidetud standarditega (punktid 90–93).

XIII.

Kontrollikoda soovitab täpsustada komisjoni ettepanekut ametite auditeerimise kohta, et suurendada ettepaneku võimalikku mõju kulude seaduslikkuse ja korrektsuse kohta saadavale üldisele kindlusele (punktid 94–99).

XIV.

Kontrollikoda soovitab aruandlusnõuded üle vaadata (punktid 101–102).

XV.

Kokkuvõttes pakuvad uuesti sõnastatud finantsmääruse ettepanekud komisjonile võimalusi läbipaistvuse ja finantsjuhtimise parandamiseks. Tulemuslikkuse oluline paranemine nõuab aga siiski valdkondlike õigusaktide lihtsustamist.

1.

Komisjoni ettepanek (KOM(2010) 260 (lõplik)) sisaldab paljude finantsmääruse artiklite üksikasjalikke muudatusi. Ettepaneku seletuskirjas on muudatuste eesmärk ja iseloom esitatud artiklite rühmade kaupa. Kontrollikoja arvamuses järgitakse nii palju kui võimalik komisjoni seletuskirja ülesehitust.

2.

Arvamuses viidatakse vajaduse korral komisjoni ettepaneku (SEK(2010) 639/2) tekstile ja esitatakse finantsmääruse rakendusmääruse võimalikke muudatusi. Mainitud teksti tervikuna ei kommenteerita.

3.

Euroopa Liidu finantsjuhtimise ja korra parandamine, mille alusel komisjon vahendite haldamise kohta aru annab, on tähtis ülesanne. Finantsmääruse muudatustel on selles oma osa, ja esitatud ettepanekute hulgas on palju tervitatavaid muudatusi, mis mainitud protsessi edasi viivad. Nagu aga kontrollikoda mujal on märkinud, (3) nõuab ELi rahakasutuse kvaliteedi parandamine valdkondlike õigusaktide lihtsustamist ja muul viisil edendamist ühes muude meetmetega, millega komisjoni, teiste institutsioonide ning liikmesriikide vastutajaid toetada, julgustada ja neilt kindlaksmääratud menetluste järgimist nõuda. Keeruliste õigusaktide abil ei ole tõenäoline saavutada suuremat tulemuslikkust, mida taotlevad kõik ELi sidusrühmad.

4.

Mõnel juhul esitatakse allpool üksikasjalikke soovitusi komisjoni ettepanekute muutmiseks. Soovitused on toodud lisas.

5.

Komisjon esitab arvukalt muudatusettepanekuid finantsmääruse II jaotise kohta, mis käsitleb eelarvepõhimõtteid. Kontrollikoda märgib, et muudatused (täpsemalt, intresside sissenõudmist puudutavate sätete lihtsustamine) on üldjuhul mõeldud eelarve täitmise lihtsustamiseks, võttes arvesse eelarvepõhimõtteid. Kontrollikojal ei ole nende kohta üksikasjalikke kommentaare, kui välja arvata kaks erandit: sihtotstarbeline tulu ja aktsepteeritav vigade esinemise risk.

6.

Kehtivas finantsmääruses (artikkel 18) loetletakse mitu sihtotstarbelise tulu liiki, mida kasutatakse teatavate kululiikide rahastamiseks. Kehtiva teksti artikkel 10 näeb ette, et kasutamata tulud kantakse automaatselt üle. Komisjon esitab järgmised ettepanekud:

7.

Sihtotstarbelise välistulu suhtes on komisjoni ettepanek põhjendatud. Riigid ja teised osalejad, kes on andnud oma panuse näiteks teadus- või abiprogrammidesse, soovivad, et neil oleks võimalik välja selgitada, kas nende vahendeid on kasutatud ettenähtud otstarbeks.

8.

Sihtotstarbelise sisetulu kategooria säilitamine tundub aga tarbetu. Sisetulu saab käsitleda tavapärase eelarveprotsessi raames.

9.

Kontrollikoda soovitab parlamendil ja nõukogul vastu võtta üksnes komisjoni ettepanek sihtotstarbelise välistulu kohta.

10.

Komisjoni ettepaneku artikli 28b kohaselt ei ole seadusandjal mitte üksnes võimalus, vaid kohustus otsustada aktsepteeritava vigade esinemise riski üle „asjakohase eelarvevaldkonna puhul”. Kõnealust otsust „võetakse arvesse” iga-aastase eelarve täitmisele heakskiidu andmise menetluse käigus. Aktsepteeritava vigade esinemise riski tase põhineb kontrollikulude ja -tulude analüüsil. ELi vahendeid haldavad liikmesriigid, üksused ja isikud annavad komisjonile aru oma kuludest seoses ELi kulutuste kontrollimisega.

11.

Põhjenduses 27 esitatakse täiendavad üksikasjad:

12.

Järgnevalt esitab kontrollikoda tähelepanekud aktsepteeritava riskitaseme eesmärkide, määratluse, hindamise ja rakendamise ning institutsioonide kohustuste kohta.

13.

Kontrollikoda on varem märkinud (arvamus nr 1/2010), et kuluprogrammide kulude ja tulude ning võimaliku vigade riski analüüsimine võib anda kasulikku teavet asjassepuutuvate programmide regulatiivkorra ja haldusstruktuuri läbivaatamise tarbeks. Teisisõnu, komisjon peaks tuvastama praeguste süsteemide puudused ning analüüsima võimalike muudatustega kaasnevaid tulusid ja kulusid. Juhtudel, kui kava eeskirjade põhjalik järgimine ei ole praktiline, on võimalikud mitmed muud lahendused, näiteks kava eeskirjade lihtsustamine, programmi ümberkavandamine, kontrolli tõhustamine, suurem paindlikkus eeskirjade täitmise suhtes või vajaduse korral tegevuse lõpetamine.

14.

Komisjoni ettepaneku artiklist 28b jääb aga mulje, et aktsepteeritava riski mõistet kasutatakse üksnes selleks, et otsustada, millises summas tehtud eeskirjadevastased maksed tuleks tagantjärele eeskirjadele vastavaks tunnistada. Ettepanekus ei kohustata komisjoni hindama näiteks haldus- ja kontrollisüsteemide kulusid ning eeskirjade mittejärgimise tõenäosust ega määratlema lihtsustamisvõimalusi uute kuluprogrammide kavandamisel (näiteks valmistades ette ELi kuluprogramme alates 2014. aastast).

15.

Kehtivas finantsmääruses ei sätestata komisjoni kohustusi seoses uute kulutusi käsitlevate ettepanekute ettevalmistamisega (välja arvatud artikkel 49, mis puudutab vajadust põhiõigusakti järele). Tuleks kaaluda, kas finantsmäärus peaks kohustama komisjoni enne uute kulutusi käsitlevate ettepanekute esitamist hindama eeskirjade mittejärgimise tõenäosust, tegema mõjuhindamist ja arvutama välja tõenäolised üld- ja kontrollikulud.

16.

Ehkki seadusandja peab „aktsepteeritava riski taset” väljendama numbriliselt, ei ole vastavad parameetrid selgelt määratletud. Nagu eespool mainitud, määratletakse hõlmatavad kuluühikud täpsemalt ettepaneku põhjenduses kui ettepaneku artiklis, mis tekitab segadust. Sama segadusse ajav on asjaolu, et ettepaneku tekstist ei selgu, kas vigade riski tuleb arvestada kulude summa põhjal, mille õigsust on lõplikud abisaajad deklareerinud (kehtiv meede), või komisjoni tehtud maksete põhjal (mis hõlmab ka ettemakseid, mida saab üksnes piiratud määral kasutada selle üle otsuse tegemiseks, kas kulutused olid seaduslikud ja korrektsed sellistes valdkondades nagu eelarve täitmine koostöös liikmesriikidega või teadusuuringud).

17.

Ettepaneku artiklist 28b ei selgu, kas „kontrollikulud” hõlmavad ka abisaajate kantud kulusid. Võib väita, et see peaks nii olema, kui aktsepteeritava riski taseme määramiseks tuleb võrrelda lisakontrollide piirkulusid ja -tulusid, nagu komisjoni teatistes ette on nähtud. Samuti ei ole üheselt selge, kas arvesse võetakse komisjoni kantud kulusid.

18.

Kui seadusandja kiidab komisjoni ettepaneku kirjeldatud osad heaks, tuleb põhjalikult läbi mõelda, kuidas mõõta, kas vigade esinemise riski on tõepoolest vähendatud aktsepteeritava tasemeni.

19.

Nagu kontrollikoda viitas oma kommentaarides komisjoni 2008. aasta teatisele „Ühisseisukoha väljatöötamine aktsepteeritava vigade esinemise riski küsimuses” (KOM(2008) 866), tõstatab aktsepteeritava veataseme või vigade esinemise riski mõiste küsimusi, mille üle arutamine ja otsustamine on parlamendi ja nõukogu ülesanne, ja seda nii seadusandja rollis kui eelarve täitmisele heakskiidu andmise menetluse raames. Seega võetakse komisjoni ettepanekus asjakohaselt arvesse ülesannete jaotust institutsioonide vahel.

20.

Olulisuse taseme määratlemine on aga välisaudiitori ülesanne. Kontrollikoda peab vastavalt rahvusvahelistele auditistandarditele määratlema „olulisuse künnise”.

21.

Standardite kohaselt peab välisaudiitor:

22.

Kontrollikoda märgib, et kui Euroopa Parlament ja nõukogu soovivad määratleda aktsepteeritava vigade esinemise riski künnise, võiksid nad seda teha pigem „pehme õiguse” dokumentides (nt suunistes) kui õigusaktides.

23.

Kontrollikoda soovitab Euroopa Parlamendil ja nõukogul kaaluda komisjoni ettepanekut, võttes arvesse eeltoodud kommentaare. Tingimused, mille alusel eelarve täitmisele heakskiidu andmise eest vastutavad asutused heakskiidu annavad, on nende otsustada. Kontrollikoda märgib siiski, et aktsepteeritava riski määratluse ja rakendamise suhtes valitseb märkimisväärne ebamäärasus. Kontrollikoda soovitab parlamendil ja nõukogul kaaluda, kas finantsmäärustega tuleks kohustada komisjoni parandama kulusid käsitlevate ettepanekute läbivaatamise korda nende esitamise ajal, samuti vigade põhjuste väljaselgitamist. Finantsmäärusega ei peaks püüdma piirata kontrollikoja volitusi seoses asjakohase olulisuse taseme määramisega.

24.

Komisjon teeb ettepaneku vähendada kehtivas finantsmääruses määratletud eelarve täitmise viiside arvu kahele: vahetu ja kaudne. Kõikidele kuludele, mille puhul eelarve täitmine toimub koostöös liikmesriikidega, hakkaks kehtima halduskord, mis põhineb praegu põllumajanduskulude suhtes rakendataval korral.

25.

Asutus, kellele liikmesriik on kulude haldamise delegeerinud, peab tagama, et tema suhtes viiakse läbi sõltumatu välisaudit. Samuti peab asutus esitama „haldusliku kinnitava avalduse” majandusaasta aruande täielikkuse ja täpsuse, kontrollisüsteemide toimimise ja kulude korrektsuse kohta. Avaldus koos sõltumatu audiitori arvamusega tuleb esitada 1. veebruariks (kui kulusid haldab rohkem kui üks asutus, tuleb 15. veebruariks esitada koondaruanne).

26.

Juhtkonna õigeaegse avalduse esitamise nõue peaks parandama finants- ja juhtimisalase aruandluse õigeaegsust ja sidusust.

27.

Komisjoni ettepanekud aga ei lihtsusta halduskorda, vaid tekitavad mitmeid küsimusi, näiteks:

Lisaks ei ole välja toodud ettepaneku üldist kasutegurit (vt punktid 35 ja 36).

28.

Finantsmääruse kavandatud muudatustes tehakse ettepanek loobuda liikmesriikide varasemast rollist „täitmisülesannete” täitjana. On väga oluline, et komisjoni kohustused koostöös liikmesriikidega toimuva eelarve täitmise puhul oleksid selgelt määratletud (4). See peaks hõlmama tähtaegade kehtestamist artikli 53a punktis b kirjeldatud tegevustele ja nõuet, et komisjon võtaks vastu otsuse eelarveaastal tehtavate kulude lõppsumma kohta.

29.

ELi eelarve põllumajanduskulude veamäär on aastate jooksul püsinud väiksem kui mõningate teiste tegevuskulude valdkondade veamäär. Põllumajanduskulude ja muude kuluvaldkondade vahel on aga suured erinevused. Ühise põllumajanduspoliitika maksete saajad viivad tavaliselt ettenähtud tegevuse ellu ja riigi ametiasutused teevad kontrolli enne makse tegemist; ligi 70 % kuludest arvutatakse mitte kuluhüvitiste, vaid objektiivsete kriteeriumide põhjal, milleks võib näiteks olla ühtse otsemaksete kava raames rahastamiskõlbliku maa pindala.

30.

Selliste valdkondade puhul nagu struktuurifondid, haridus ja kultuur ning justiits- ja siseküsimused on toetuse saajad väga erinevad ja EL finantseerib nende käimasolevat tegevust, mida kaasrahastatakse teistest allikatest. Maksed tehakse enne kulude tekkimist ja maksetaotlused kiidetakse heaks avalduste põhjal, kus kinnitatakse, et kantud kulud vastavad makse saamise tingimustele.

31.

Seega ei kajastu makset haldava üksuse arvestussüsteemis vahetult makse saamise õigus, vaid kaudselt teiste üksuste tehtud avaldused. Lisaks võivad näiteks infrastruktuuri süsteemi, riskikapitali kava ja koolitusprogrammi kontrollid nii läbiviimise aja kui iseloomu poolest üksteisest erineda.

32.

Seetõttu ei pruugi põllumajandusmakseid reguleeriva halduskorra kopeerimine olla lihtne. Samuti ei saa eeldada, et kavandatud muudatusega laienevad praeguse põllumajanduskulutuste süsteemi tugevad küljed automaatselt teistele eelarveosadele.

33.

Artiklis 53a kirjeldatud struktuuride rajamise tõenäolist maksumust ei hinnata. Ettepanekute mõju hindamine oleks kulude arvutamist lihtsustanud.

34.

Kõnealuses artiklis toodud ettepanekud viitavad sellele, et abisaajate rahastamiskõlblike kulude kohta täpsema teabe saamiseks peetakse vajalikuks teha suuri jõupingutusi. See on tervitatav juhul, kui maksesüsteeme ei muudeta, kuid ettepaneku sissejuhatavas seletuskirjas tehakse ettepanek liikuda „tulemuspõhise süsteemi suunas, mis rajaneks kokkulepitud näitajatel ja eesmärkidel”. Sellise süsteemi kasutuselevõtu korral võib vaja minna teistsugust haldusraamistikku.

35.

Komisjoni ettepanekul on märkimisväärseid sarnasusi kontrollikoja arvamusega nr 2/2004 „ühtse auditi” mudeli kohta (ja ettepanekuga ühenduse sisekontrolliraamistiku kohta). Mõlemad sisaldavad koordineeritud kontrollide süsteemi, mida rakendatakse kogu eelarve kulude suhtes. Kontrollid moodustavad püramiidi, mis toetab üldise kindluse saamist komisjoni tasemel. Kavandatud muudatused võivad sellisele „kindluse saamise püramiidile” küll kaasa aidata, kuid komisjoni ettepanekust ei selgu, kuidas kavatseb komisjon saadud teavet kasutada järelduse tegemisel selle kohta, kas raamatupidamisandmed on õiged ja kuluvaldkonnad ei sisalda olulisi vigu.

36.

Kontrollikoda soovitab parlamendil ja nõukogul arvestada komisjoni ettepaneku läbivaatamisel eeltoodud kommentaaridega. Kontrollikoda rõhutab, et ettepanekus põimuvad institutsioonilise struktuuri ja kindluse saamisega seotud küsimused, mis hõlmavad arvestusteabe usaldusväärsust, kulude seaduslikkust ja korrektsust ning kuluvaldkondade riskiprofiili. Näiteks juhtkonna avaldused iga kuluvaldkonna kohta on võimalik saada ilma, et neil kõigil tarvitseks olla ühesugune organisatsiooniline ülesehitus.

37.

Nende finantsmääruse ettepaneku punktide kohta kontrollikojal kommentaare ei ole.

38.

Komisjon teeb ettepaneku lubada komisjoni nimel ja eest usalduskontode avamist (programmi või meetme rakendamise eest vastutava eelarvevahendite käsutaja vastutusel kokkuleppel komisjoni peaarvepidajaga). Kontosid haldavad artikli 53 lõike 1 punkti 2 alapunktis c või d osutatud üksused, sealhulgas finantseerimisasutused, kellele on delegeeritud rahastamisvahendite rakendamine, Euroopa Investeerimispank ja Euroopa Investeerimisfond.

39.

Kontrollikoda on varem auditeerinud usalduskontode haldamist komisjoni poolt (nt eriaruanne nr 5/2009). Kontrollikoja üheks järelduseks oli, et usalduskontode avamise kohta puuduvad selged eeskirjad.

40.

Usalduskontod on komisjonis juba palju aastaid kasutusel olnud selliste programmide ja meetmete elluviimisel, nagu riskikapitalitehingud ning väikestele ja keskmise suurusega ettevõtjatele antavad tagatised. Kõnealune uus säte annaks õigusliku aluse uute usalduskontode avamiseks. Sättes ei nõuta, et programmi või meetme rakendamise eest vastutav eelarvevahendite käsutaja taotleks komisjoni peaarvepidaja heakskiitu juba olemasolevatele usalduskontodele; samuti ei nõuta eeskirjade kehtestamist usalduskontode kasutamise ja järelevalve kohta.

41.

Kontrollikoda soovitab komisjonil rakenduseeskirjade teksti viimistlemisel arvesse võtta kontrollikoja eriaruande nr 5/2009 punktides 30–32 esitatud tähelepanekuid.

42.

Komisjon teeb kulude hüvitamise süsteemi muutmiseks mitu ettepanekut (ühekordsete maksete kasutamise laiendamine, standardiseeritud ühikuhinnad jne). Finantsmääruse muutmise ettepanekutes aga ei selgitata, kuidas peaks tulemuspõhisele süsteemile üleminek toimuma. Seetõttu ei vasta seletuskirjas väljendatud kavatsus („viia toetuste andmise kord tegelikel kuludel (sisenditel) põhinevalt haldamiselt üle tulemuspõhistele (väljunditel põhinevatele) skeemidele, et poliitikaeesmärke sihipärasemalt täita ning saavutada menetlus- ja dokumentidele esitatavate nõuete märkimisväärne lihtsustamine, millest abisaajatel peaks kasu olema, ning lihtsustada ühekordsete maksete kasutamist”) kavandatud muudatuste reaalsele mõjule. Auhindade kohta esitatud ettepanekud võivad tähendada kaugenemist kulude hüvitamisel põhinevast süsteemist. Kui komisjon soovib otsustavalt liikuda tulemuspõhise kulude hüvitamise süsteemi suunas, peab ta teemat käsitlema rakenduseeskirjades ja/või valdkondlikes õigusaktides.

43.

Kõnealuses uues jaotises esitatakse õigusraamistik rahastamisvahendite kasutamiseks. Selle sätete kohaselt võib komisjon rakendada rahastamisvahendeid otsese või kaudse eelarve täitmise raames, andes viimasel juhul täitmisülesanded Euroopa Investeerimispangale, Euroopa Investeerimisfondile või muudele finantseerimisasutustele. Varem käsitati rahastamisvahendeid kui erandeid tavapärasest toetuste andmise korrast.

44.

Finantsmäärusesse sätte lisamine rahastamisvahendite kasutamise spetsiaalse õigusliku aluse kohta on asjakohane. Kontrollikoda märgib aga, et finantsmääruse kavandatud täienduses antavates juhistes ei arvestata omandiõiguse küsimust: ei ole selge, kas komisjon kavatseb kirjendada kõik rahastamisvahendid Euroopa Liidu bilanssi, nagu näevad ette rahvusvaheliselt heakskiidetud arvestusstandardid (5) (vt ka punktid 46 ja 92).

45.

Kontrollikoda on varem auditeerinud eri rahastamisvahendite haldamist komisjoni ja Euroopa Investeerimispanga, Euroopa Investeerimisfondi ning teiste finantsvahendajate poolt (nt eriaruanne nr 1/2009, 2008. aasta aastaaruanne). Kontrollikoja üheks järelduseks oli, et mõnel juhul ei olnud komisjoni või volitatud finantsvahendajate poolt tehtav järelevalve rahastamisvahendite kasutamise üle asjakohane.

46.

Komisjon kavatseb rahastamisvahendite kasutamist laiendada. Seetõttu tuleb tal nende kasutamist jälgida ja korraldada oma töötajatele koolitusi, kus käsitletakse kaasnevate riskide juhtimist (6). Samuti tuleb komisjonil tagada, et töötajad oleksid teadlikud vajadusest järgida läbipaistvuse põhimõtet (see hõlmab ka andmete avalikustamist vastavalt rahvusvaheliselt heakskiidetud arvestusstandarditele).

47.

Kontrollikoda soovitab Euroopa Parlamendil ja nõukogul küsida komisjonilt täiendavaid selgitusi rahastamisvahendite omandiõiguse kohta, samuti selle kohta, kuidas peaks toimuma rahastamisvahendite kajastamine raamatupidamisarvestuses ja ELi finantsaruannetes. Ühtlasi soovitab kontrollikoda komisjonil kaasata rakenduseeskirjadesse sobivad meetmed rahastamisvahendite – sealhulgas ka kaudse eelarve täitmise raames rakendatavate rahastamisvahendite – kasutamise üle tehtavaks järelevalveks. Samuti peaks komisjon parandama töötajate suutlikkust hallata suhteliselt keerukaid rahastamisvahendeid.

48.

Komisjon esitab mitu ettepanekut kontrollikoja aastaaruande (artiklid 129, 143, 144a) ja eriaruannete kohta (artikkel 144). Komisjon (kontrollikoja peamine auditeeritav) ei konsulteerinud kontrollikojaga (komisjoni välisaudiitor) enne kontrollikoja auditite tegemist käsitlevate muudatuste esitamist.

49.

Komisjon teeb järgmised ettepanekud (lisaks artikli 143 ülesehituse muutmisele):

50.

Artikli 143 lõigetes 4 ja 6 esitatud muudatuste kohta kontrollikojal kommentaare ei ole.

51.

Ettepanek viidata artikli 143 lõikes 1 ja 2 ärakuulamismenetlusele on ülearune.

52.

Kontrollikoda ei pea artikli 143 lõikes 1 esitatud tähtaegade muutmist õigeks. See vähendaks märkimisväärselt aega, mille jooksul kontrollikojal on võimalik oma tähelepanekuid ette valmistada. Lisaks märgib kontrollikoda, et komisjon ei ole teinud ettepanekut muuta varasemaks tähtaega, mille jooksul peab komisjon esitama esialgse (artikkel 128) ja lõpliku majandusaasta aruande (artikkel 129).

53.

Tähtaegade muutmine on eriti murettekitav komisjoni peadirektorite aasta tegevusaruannete ja neid kokku võtva koondaruande seisukohalt. Kontrollikoda käsitleb neid dokumente oma aastaaruannetes. Finantsmääruse artikli 60 lõike 8 kohaselt tuleb need kättesaadavaks teha 15. juuniks. See tähendab, et kontrollikoda peaks esitama oma aruande projekti samal päeval, kui komisjon peab esitama koondaruande sisekontrollisüsteemi toimimise kohta.

54.

Kontrollikoda mõistab vajadust teha kõik dokumendid komisjonile ja teistele kasutajatele õigeks ajaks kättesaadavaks ja juhindub sellest põhimõttest ka tegelikkuses, esitades dokumendid enne finantsmääruses sätestatud ametlikke tähtaegu alati, kui see on võimalik. Kontrollikoda teeb ettepaneku jätta praegused ametlikud tähtajad muutmata ja toetuda selles küsimuses ka edaspidi koostööle.

55.

Kui Euroopa Parlament ja nõukogu siiski otsustavad mõningaid tähtaegu varasemaks muuta, tuleb kontrollikoja hinnangul sama lähenemisviisi rakendada ka komisjonile kehtivate tähtaegade suhtes.

56.

Sellisel juhul oleks eriti soovitatav muuta tähtaega, mille jooksul tuleb komisjonil ja teistel institutsioonidel esitada vastused kontrollikoja aastaaruande projektile (tähelepanekutele). Artikli 143 lõikes 1 on tähtajaks kehtestatud 15. oktoober. Kui institutsioonid esitaksid oma lõplikud tõlgitud vastused alles selleks tähtajaks, ei oleks võimalik aastaaruannet õigeks ajaks avaldada. Selleks et esitada aastaaruanne eelarvepädevatele institutsioonidele praegu kehtivaks tähtajaks ehk novembri alguseks, peab kontrollikoda täielikult tõlgitud vastused kätte saama hiljemalt 30. septembriks.

57.

Ka kavandatud uus artikkel 144a tuleb üle vaadata, võttes arvesse kontrollikoja aastaaruande koostamisele seatavaid piiranguid.

58.

Kontrollikoda peab aru andma kõigist eelarveaasta kuludest. Kontrollikojal ei ole võimalik oma auditikülastusi lõpule viia enne, kui komisjon on kõik kulud kirjendanud (7). Sellistes tingimustes tekitab audititulemuste edastamine paratamatult pingeid kõigile pooltele. Olukorra lahendamine nõuab koostööd, teabevahetust ja arutelu.

59.

Tavaliselt on auditeeritaval võimalus kontrollikoja leidudele vastata kolmel juhul:

60.

Esialgsete leidude aruanne on pigem kontrollikoja sisemise töökorralduse osa kui kontrollikoja või auditikoja poolt heakskiidetav dokument (8). Seetõttu on kontrollikoda seisukohal, et artikli 144a sarnase sätte lisamine finantsmäärusse on asjakohatu.

61.

Lisaks on komisjoni ettepanekule mitmeid olulisi praktilisi vastuväiteid.

62.

Kui esialgsete leidude aruannete kasutamist soovitakse reguleerida, tuleks esmajärjekorras seada komisjonile juriidiline kohustus vastata kuue nädala jooksul.

63.

Kontrollikoda soovitab parlamendil ja nõukogul:

64.

Komisjon teeb ettepaneku:

65.

Nagu ka aastaaruande puhul, peab kontrollikoda viidet ärakuulamismenetlusele ülearuseks.

66.

Teine tõenäoliselt teksti arusaadavamaks muutmiseks mõeldud muudatustest jääb ebaselgeks. Oletatavasti on eesmärgiks see, et kontrollikoda võtaks eriaruande lõpliku versiooni vastu ühe kuu jooksul pärast asjassepuutuvate vastuste kättesaamist. Kontrollikoja tava on aga nii või teisiti võtta eriaruanne vastu kohe pärast asjassepuutuva institutsiooni vastuste lõpliku versiooni kättesaamist. Kontrollikoda leiab, et käimasolev finantsmääruse ülevaatamine annab hea võimaluse kõnealune üleliigne lõik artiklist 144 välja jätta.

67.

Artikli 144 lõike 1 kavandatud uus viimane lõik piiraks liigselt kontrollikoja võimalusi koostada eriaruandeid viisil, mis muudaks nad lugeja jaoks võimalikult väärtuslikuks. Kontrollikoda otsib pidevalt teid aruannete paremaks esitamiseks ja pöörab juba praegu auditeeritava vastustele rohkem tähelepanu kui suurem osa teisi kõrgemaid kontrolliasutusi. Kontrollikoja arusaama kohaselt palub enamik riiklikke kontrolliasutusi auditeeritaval esitada oma kommentaarid aruande projekti kohta ning seejärel võtab need kokku oma aruande tekstis. Kui muudatuste tegemist peetakse vajalikuks, eelistab kontrollikoda kirjeldatud esitusviisi.

68.

Kontrollikoda soovitab parlamendil ja nõukogul mitte teha artiklis 144 eelkirjeldatud muudatusi ja kaaluda artikli 144 lõike 1 kolmanda lõigu väljajätmist.

69.

Kehtiva finantsmääruse ingliskeelse versiooni artikli 140 lõike 2 kolmas lause erineb aluslepingu sõnastusest kolmes kohas: aluslepingu väljend „in liaison” on asendatud väljendiga „in conjunction”, finantsmääruses esineb „audit institutions”, mitte „audit bodies” ja „national departments” kohta kasutatakse sõna „responsible”, mitte „competent”. Kontrollikoda soovitab kõnealuse jao terminoloogia aluslepingu omaga ühtlustada.

70.

Finantsmääruse ettepanekus on esitatud uus artikkel 164, mis näeb ette võimaluse luua Euroopa usaldusfondid. Need põhineksid Maailmapanga ja ÜRO usaldusfondide eeskujul ja võimaldaksid komisjonil hallata teiste rahastajate (ja ELi eelarvest) eraldatud vahendeid koondatult. Komisjon teeb ettepaneku kanda vastavad summad selleks otstarbeks ettenähtud pangakontole ja kasutada neist 7 % halduskulude katteks.

71.

Selle kohta, kas komisjon peaks hakkama usaldusfonde haldama, tuleb teha poliitiline otsus ja kontrollikoda ei võta selles suhtes seisukohta. Kontrollikoda juhib siiski parlamendi ja nõukogu tähelepanu ettepanekust tulenevatele haldus-, kulu-, aruandlus- ja auditiküsimustele.

72.

Pangakonto avamine võib olla otstarbekas toetussummade vastuvõtmiseks ja hoidmiseks, kuni nende järele tekib vajadus, kuid toetuste kasutamiseks läheb vaja teisi süsteeme. Näiteks Haiti maavärina ohvrite abistamiseks mõeldud usaldusfondiga kaasneksid Haitil kulud kohalikus vääringus, varude hankimine ja teenuste sisseost erinevate Kariibi mere riikide vääringutes ning kaupade ja logistikateenuste hankimine nii Euroopa Liidust kui sellest väljastpoolt. See nõuaks usaldusfondi tehingute haldamist eraldi pangakontodel paljude erinevate delegatsioonide ja töötajate poolt.

73.

Seega oleks usaldusfondi arvepidamine keerukas ja muude arvepidamistoimingutega tihedalt seotud protsess. See keerukus ei kajastu komisjoni ettepaneku tekstis, mis käsitleb „selleks otstarbeks ettenähtud pangakontot”.

74.

Finantsmääruse ettepaneku kohaselt saaks komisjon 7 % toetussummadest kasutada usaldusfondi halduskulude katteks. Kontrollikoja arusaama kohaselt põhineb see number (mida kasutatakse ka Euroopa Ühenduse ja ÜRO vahelises finants- ja haldusraamistiku lepingus) pigem teiste eelarvevaldkondade halduskulude lubatud piirmääral kui usaldusfondi haldamisega kaasnevate tõenäoliste lisakulude hindamisel.

75.

Märkimisväärne on asjaolu, et ettepaneku kohaselt saaks komisjon, kes on ise üks rahastajatest, võtta oma toetussumma haldamise eest tasu. Seletuskirjas kirjeldatakse selleks otstarbeks ettenähtud pangakontot kui eelarvevälist, mis lubab oletada, et komisjon kavatseb käsitleda usaldusfondi tehtavaid ülekandeid eelarvekuludena. Ei ole selge, kas komisjoni poolt tasu võtmine oma vahendite haldamise eest on seaduslik või kas halduskulude hindamine 7 protsendile kujutab endast tõenäoliste kulude realistlikku prognoosi.

76.

Rakenduseeskirjade eelnõu (artikkel 231a) kohaselt tuleb usaldusfondid konsolideerida komisjoni raamatupidamise aastaaruandega ning raamatupidamise aastaaruanne tuleb esitada eelarvepädevatele institutsioonidele eelarve täitmisele heakskiidu andmise menetluse raames. Iga usaldusfondi suhtes tuleb teha vähemalt kolm auditit: siseaudititalituse audit, kontrollikoja audit ja sõltumatu välisaudiitori audit.

77.

Kirjeldatud menetlusi võib võrrelda usaldusfondide suhtes tavapäraselt rakendatavate menetlustega. Viimased hõlmavad üldjuhul usaldusfondide konsolideeritud aruande koostamist ühise auditi põhjal. Konsolideerimine vähendab auditikulusid märgatavalt. Maailmapanga puhul tellivad rahastajad, kes soovivad saada teatavate usaldusfondide suhtes lisakindlust, haldusasutuse välisaudiitorilt auditi, kuid peavad viimasele auditi lisakulude eest tasuma.

78.

Kontrollikoda soovitab parlamendil ja nõukogul eeltoodud tähelepanekuid komisjoni ettepaneku läbivaatamisel asjakohaselt arvesse võtta, ning juhul, kui ettepanek asutada Euroopa usaldusfondid leiab toetust, otsida lahendusi töökindla, kuid kulutõhusa süsteemi väljatöötamiseks.

79.

Finantsmääruse ettepanek sisaldab uut artiklit 185a, millega luuakse alus avaliku ja erasektori partnerluse moodustamiseks ning tehakse selle rakendamine spetsiaalse asutuse ülesandeks. Komisjoni ettepaneku kohaselt võtab komisjon vastu lihtsustatud näidisfinantsmääruse, mis sisaldab usaldusväärse finantsjuhtimise tagamise põhimõtteid. Need põhimõtted, milles võetakse eelkõige arvesse finantsmääruse ettepaneku uut artiklit 53b, sisalduvad finantseeskirjades, mille võtavad vastu asutused, millel on juriidilise isiku seisund, mis on asutatud alusaktiga ja millele on vastavalt artikli 53 lõike 1 punkti 2 alapunktile e usaldatud avaliku ja erasektori partnerluse rakendamine.

80.

Avaliku ja erasektori partnerlus on oma olemuselt pikaajalise, väärtusliku ja tihti keeruka õigusliku kokkuleppe vorm. Komisjoni tehnilise kirjelduse kohaselt ei pea partnerid kehtiva finantsmääruse sätteid sobivaks. Selle (ja põhjalikuma analüüsi) põhjal otsustas komisjon, et lisaks olemasolevatele võimalustele tuleks ette näha võimalus usaldada avaliku ja erasektori partnerluse rakendamine spetsiaalsele avaliku ja erasektori partnerluse asutusele.

81.

Selle kohta, kas usaldada avaliku ja erasektori partnerluse rakendamine spetsiaalsele asutusele, tuleb teha poliitiline otsus ja kontrollikoda ei võta selles suhtes seisukohta. Spetsiaalsete asutuste „lihtsustatud näidisfinantsmäärust” käsitlevates sätetes ei nähta ette kontrollikojaga konsulteerimist. Kontrollikoja hinnangul on oluline, et kõnealune dokument ei piiraks mingil moel kontrollikoja volitusi auditeerida ELi vahendite kasutamist.

82.

Kontrollikoda soovitab kõnealuse artikli teise lause lõppu lisada sõnad „ja pärast kontrollikojaga konsulteerimist”.

83.

Selle ettepaneku kohta kontrollikojal kommentaare ei ole.

84.

Menetluskorda puudutava komisjoni ettepaneku kohta kontrollikojal kommentaare ei ole.

85.

Kontrollikoda soovib parlamendi ja nõukogu tähelepanu juhtida neljale teemale, mida komisjoni seletuskirjas ei käsitleta: eelmaksete tasaarvestamine (artikkel 81), peaarvepidaja kohustused (artikkel 123), ametite auditeerimine (artikli 185 lõige 4) ja aruandluskohustuste laiendamine finantsmääruses läbivalt.

86.

Eelarve teatud osades on viimastel aastatel väga suur osa eelmaksetest jäänud tasaarvestamata. Komisjoni ettepanekuga püütakse probleemile lahendus leida.

87.

Komisjon teeb muu hulgas ettepaneku lisada artiklisse 81 uus lõige 4, mille kohaselt tasaarvestab vastutav eelarvevahendite käsutaja eelmakseid „regulaarselt”, kuid seda, kui tihti peaks tasaarvestamine toimuma, uues lõikes ei käsitleta. On ebaselge, kas kavandatud muudatus aitab seatud eesmärki saavutada.

88.

Kontrollikoda soovitab parlamendil ja nõukogul kaaluda kõnealuse sätte tõhustamist, viidates näiteks sellele, et on soovitatav vältida tasaarvestamata maksete liigset kuhjumist, ja/või kiites heaks ainult ühe eelmakse tegemise.

89.

Kontrollikoda märgib, et komisjonil peaks olema võimalik lahendada tasaarvestamata eelmaksete suure arvu probleem enne finantsmääruse muutmist. Kontrollikoda soovitab komisjonil võtta eesmärgiks vähendada tasaarvestamata eelmakseid teatava arvuni ja jälgida olukorra arengut iga-aastaste tegevusaruannete kaudu.

90.

Komisjon teeb ettepaneku muuta majandusaasta aruande esitamist käsitlev tekst lihtsamaks ja lühemaks. Mõningad muudatused on tehtud erineva finantsteabe esitamise tähtaegades.

91.

Kontrollikoda tervitab kõnealuse jaotise praeguse teksti lihtsamaks muutmist. Kontrollikoja hinnangul tuleks aga kasutada käesolevat võimalust, et selgelt sõnastada komisjoni peaarvepidaja kohustused seoses komisjoni majandusaasta aruande nõuetekohase koostamise tagamisega. See ei tooks endaga kaasa sisulist muudatust: tegelikkuses koostatakse majandusaasta aruanne kõigis olulistes aspektides kooskõlas rahvusvaheliste avaliku sektori raamatupidamisstandarditega. Teksti sõnastus vajab aga täpsustamist.

92.

Kontrollikoda soovitab muuta artikli 123 teksti nii, et see sisaldaks kohustust juhinduda majandusaasta aruande koostamisel „rahvusvaheliselt tunnustatud avaliku sektori raamatupidamisstandarditest” (laenates artikli 133 sõnastust), kuid annaks võimaluse õige ja õiglase ülevaate andmise nimel standarditest kõrvale kalduda. Seega oleks peaarvepidajal lubatud standarditega ettenähtust erinevat lähenemisviisi rakendada ainult juhul, kui see on vajalik õige ja õiglase ülevaate andmiseks. Peaarvepidaja oleks kohustatud standarditest kõrvalekaldumisele tähelepanu juhtima ja (aruande lisades) näitama, milline oleks raamatupidamise aastaaruanne olnud, kui standardeid oleks järgitud.

93.

Kontrollikoda soovitab parlamendil ja nõukogul finantsmääruse kõnealust osa puudutavate komisjoni ettepanekute läbivaatamisel kaaluda selgituse lisamist vastavalt eespool kirjeldatule.

94.

Komisjon teeb ettepaneku lisada artiklisse 185 uus lõige 4 Euroopa Liidu ametite auditeerimise kohta. Selle kohaselt peavad ameteid käsitlevad kontrollikoja iga-aastased eriaruanded põhinema ameti nimetatud erasektori audiitori tööl. Ettepaneku täpne eesmärk on mõnevõrra ebaselge: esimeses lauses räägitakse kulude ja tulude seaduslikkusest ja korrektsusest, teises aga majandusaasta aruandest.

95.

Komisjoni ettepanek võib ametite auditiraamistikku parandada. Erasektori audiitorite tööd kasutatakse majandusaasta aruande usaldusväärsuse kohta otsuse tegemiseks. Kontrollikoda jagab komisjoni seisukohta, et kontrollikojal peaks olema võimalus toetuda sõltumatu ja nõuetekohaselt ametisse nimetatud erasektori audiitori tööle, et anda hinnang ameti majandusaasta aruande usaldusväärsusele.

96.

Seaduslikkuse ja korrektsuse auditeerimisel muutub olukord komplitseeritumaks, kuna siin on erinevus ELi õigusaktides sätestatud nõuete ja erasektori audiitorite tavapärase audititöö vahel suurem. Kontrollikoja hinnangul oleks kõige asjakohasem, kui volitatud erasektori audiitor viiks läbi kokkulepitud menetlused seoses hanke- ja värbamisküsimustega, moodustades hanke- ja värbamismenetlustest valimi ja rakendades selle suhtes kokkulepitud kontrollitoiminguid. Seejärel esitaks kontrollikoda kontrollitulemuste põhjal oma arvamuse ameti majandusaasta aruande seaduslikkuse ja korrektsuse kohta.

97.

Seetõttu leiab kontrollikoda, et ta peaks osalema erasektori audiitorite valimises, olema auditi töödokumentide omanik ja omama õigust loobuda erasektori audiitori teenustest, kui ta seda vajalikuks peab. Kuna auditiarvamus on nii praegu kui ka edaspidi kontrollikoja arvamus, peaks kontrollikoda omama täielikku kontrolli allhanke korras kohapeal tehtava audititöö üle.

98.

Ettepaneku muutmine vastavalt eeltoodule võimaldaks kontrollikojal jätkata oma ülesannete täitmist kulutõhusal viisil olukorras, kus ametite ja muude asutuste arv järjest suureneb.

99.

Kontrollikoda soovitab komisjoni ettepaneku heaks kiita, tehes selles järgmised muudatused.

100.

Lisaks teeb kontrollikoda ettepaneku lisada artikli 185 lõike 1 teksti väike täiendus, mis tagaks jätkuva konsulteerimise kontrollikojaga enne ametite ja muude asutuste näidisfinantsmääruse vastuvõtmist.

101.

Finantsmäärusega nõutakse komisjonilt mitme eri aruande esitamist. Raamatupidamise aastaaruanded ja eelarve täitmise aruanded (artikkel 121) tulenevad rahvusvahelistest standarditest. Lisaks kohustab finantsmäärus esitama ka teisi aruandeid, nagu eelarvevahendite käsutaja iga-aastane tegevusaruanne (artikli 60 lõige 7) ning eelarvehalduse ja finantsjuhtimise aruanne (artikkel 122). Aluslepinguga on nüüdsest ette nähtud ka iga-aastase liidu rahanduse hindamisaruande esitamine (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 318).

102.

Ühegi mainitud aruande väärtuslikkust kahtluse alla seadmata soovitab kontrollikoda Euroopa Parlamendil ja nõukogul teha komisjonile ettepanek kaaluda, kas oleks otstarbekas aruandeid lihtsamaks muuta ja konsolideerida, et võtta arvesse kasutajate vajadusi.