52007SC0216

[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel, 21.2.2007

SEK(2007) 216

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

Saatedokument KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE Töö kvaliteedi ja tootlikkuse parandamine: ühenduse töötervishoiu ja tööohutuse strateegia aastateks 2007−2012 Mõju hindamise kommenteeritud kokkuvõte {KOM(2007) 62 lõplik}{SEK(2007) 214}{SEK(2007) 215}

1. Sissejuhatus

Käesolev mõju hindamine on lisatud teatisele, milles esitatakse ühenduse tööohutuse ja töötervishoiu strateegia aastateks 2007–2012. See põhineb Eurostati, tööjõu-uuringute, Euroopa töötingimuste uuringute, riiklike ja rahvusvaheliste uurimuste andmete ja ühenduse eelmise strateegia (2002–2006) hindamise tulemuste analüüsil. Ühenduse uue strateegia mõju on keeruline hinnata, kuna enamik meetmetest võetakse hilisemas järgus. Seetõttu keskendub käesolev dokument ühenduse uue strateegia peamiste põhjuste selgitamisele ja strateegia võimaliku üldmõju hindamisele eeldusel, et kõikide tasandite sidusrühmad reageerivad sellele asjakohasel viisil.

2. Milliseid probleeme loodetakse poliitikaga lahendada?

2.1 . Probleemi majanduslik ja sotsiaalne ulatus

Paljud töötajad üle ELi puutuvad töökohal kokku mitmesuguste riskidega: keemiliste, bioloogiliste ja füüsikaliste mõjuritega, sobimatute ergonoomiliste tingimustega, õnnetusohtude ja ohutusriskide keeruliste kombinatsioonide ning samuti psühhosotsiaalsete riskiteguritega. Kuigi ühenduse eelmise strateegia rakendamisperioodil (2002–2006) paranesid tööohutuse- ja töötervishoiunäitajad märkimisväärselt, on arenguruumi veel palju.

Tööõnnetused ja tööga seotud terviseprobleemid on endiselt sotsiaalselt ja majanduslikult äärmiselt koormavad ning tööohutuse ja töötervishoiu taseme parandamiseks võetavad meetmed võivad tuua märkimisväärset kasu mitte ainult tööandjatele, vaid ka kodanikele ja ühiskonnale tervikuna.

Probleemi tõsidust näitab tööõnnetuste arv. Igal aastal juhtub ELis üle nelja miljoni tööõnnetuse. Kui arvestada ka õnnetusi, mis ei põhjusta töölt puudumist või mille tagajärjel ei puuduta töölt üle kolme päeva, on hinnanguline koguarv üle kuue miljoni tööõnnetuse. 2004. aastal lõppes umbes 4 400 tööõnnetust surmaga.

Tööõnnetuste ja tööga seotud tervisehäirete tagajärjed on mitmesugused ja keerulised. Kuna töökeskkonnaga seotud tegurid põhjustavad umbes kolmandiku haiguspuhkustest, on töökeskkonna parandamisega võimalik vähendada haiguspuhkuste võtmist.

Tööõnnetuste ja tööga seotud terviseprobleemide kogukulud ei jagune võrdselt kõikide osaliste vahel. Õnnetuste ohvritele tähendab töölt puudumine madalamat sissetulekut, eriti juhul, kui puudutakse pikemat aega. Sissetuleku vähenemisest saadud kahju oli EL-15s 2000. aastal hinnanguliselt 1,18 miljardit eurot ning muud kulud, nagu mittehüvitatavad tervishoiu- ja taastusravikulud, ulatusid kuni 0,18 miljardi euroni[1].

Tööandjatel tuleb kanda kulusid, mis on seotud haigusraha, tootlikkuse vähenemise ja puuduvate töötajate asendamisega. Need kulud võivad kahjustada äriühingu konkurentsivõimet. Õnnetused ja terviseprobleemid ei ole koormavad mitte ainult töölt puudumisega seotud kulude tõttu. Kindlustus hüvitab üksnes väikese osa õnnetuste ja haigusjuhtudega seotud kuludest. Kindlustushüvitiste ja kindlustamata kulude suhe on vahemikus 1:8 kuni 1:36[2]. Seda võib nimetada jäämäe tipuks, kuna enamik kuludest on kindlustamata ja varjatud.

Eriti mõjutavad õnnetustest tingitud kulud väikesi ja keskmise suurusega ettevõtteid, kuna just nendes juhtub 82% kõikidest tööga seotud vigastustest ja 90% kõikidest surmaga lõppenud õnnetustest[3]. Suhteline mõju on VKEde puhul suurem kui samalaadsete suurte ettevõtete puhul, sest VKEd ei saa põhitöötajaid kergesti või kiiresti asendada ja lühiajalised häired äritegevuses võivad põhjustada klientidest ja olulistest lepingutest ilmajäämist.

Osa kuludest tasub ühiskond tervikuna, nagu tervishoiukulud, taastusravi- ja sotsiaalkindlustusmaksed õnnetuste ohvritele. Tööõnnetuste kogukulu ELi majandusele aastal, mille kohta on olemas üksikasjalikud andmed (2000), oli hinnanguliselt 55 miljonit eurot, mis võrdub 0,64%-ga EL-15 2000. aasta SKPst.[4] See hinnang puudutab üksnes tööõnnetusi ning mitte muid tööga seotud terviseprobleeme. Uuringute andmetel põhjustavad aga need terviseprobleemid suurema tööaja kao ja suuremaid ravikulusid. Makromajanduslike näitajate järgi moodustavad tööõnnetuste ja kutsehaiguste kulud EL-15s 2,6−3,8% rahvamajanduse kogutoodangust (RKT). Mõne uuringu järgi on kutsehaiguste hinnangulised kulud ühe töötaja kohta kolm korda suuremad kui ennetuskulud[5].

Tööõnnetustel ja kutsehaigustel on ka mitmesuguseid sotsiaalseid tagajärgi. Õnnetustes saadud vigastused või tööga seotud tervisekahjustused võivad muuta inimese kas ajutiselt või alaliselt töövõimetuks. Vastavalt 1999. aasta tööjõu-uuringu lisaküsitluse tulemustele ei saa umbes 5% tööõnnetusest toibunud inimestest naasta endisele ametikohale. Töövõimaluste piiratus mõjutab tihti tööülesannete täitmist ning psühholoogilisi ja käitumuslikke reageeringuid, mille tagajärjeks on kõrvalejäetus ühiskonnast, millel omakorda on negatiivne mõju mitmel tasandil ja mis suurendab tervishoiusüsteemide kulusid. Lisaks on teatavad rühmad halbade töötervishoiu- ja tööohutustingimuste suhtes tundlikumad, näiteks ajutised töötajad, sisserändajad ning puuetega, noored ja vanemad töötajad.

2.2. Millised on lähteolukorra riskid?

Praeguse olukorra peariskidena on tuvastatud kaks suundumust. Esimene neist on seotud tõsiasjaga, et tööalaste riskide vähenemine ei ole ühtlane. Teatavad töötajad, näiteks noored, puutuvad tööalaste ohtudega kokku liiga palju. Samuti on teatavad ettevõtted, näiteks VKEd, ohtude suhtes tundlikumad ning mõnes sektoris on tööõnnetuste ja kutsehaiguste arv endiselt väga suur[6]

[pic]

[pic]

[pic]

Allikas: Eurostat

Teine suundumus on seotud tööalaste riskide laadi muutumisega, arvestades innovatsiooni ja tööelu muutumise kiiret tempot.

Ühenduse tööohutuse- ja töötervishoiualaste õigusaktide rakendamisel on liikmesriikide vahel endiselt märkimisväärseid erinevusi. Paljudes liikmesriikides on nõrgaks kohaks tunnistatud puudused eesmärkide seadmises ja poliitikaeesmärkide saavutamiseks tehtavate edusammude seires.

2.3. Mis juhtuks, kui poliitikat ei muudetaks?

Kui praegust olukorda ei muudeta ja olemasolevatele probleemidele ei pöörata erilist tähelepanu, võib juhtuda, et uute riskisuundumuste käsitlemine poliitiliste üldmeetmete ja eriennetusmeetmete kaudu osutub ebapiisavaks. See tingiks tööõnnetuste arvu püsimise samal tasemel või halvimal juhul suurenemise (eriti kõrge riskiga sektorites, nagu ehituses, põllumajanduses, transpordis või tervishoiu- ja sotsiaalteenustes), mistõttu jäetaks kasutamata võimalus kergendada ELi tööõnnetustest ja kutsehaigustest tingitud sotsiaalset ja majanduslikku koormat.

ELi direktiividega kogu Euroopa Liidus kehtestatud miinimumnõuete tegeliku rakendamise puhul esinevate erinevuste püsimine takistab võrdse mänguruumi loomist ELi ettevõtete jaoks ja võib soodustada konkurentsi, mis põhineb töötingimuste madalatel standarditel.

2.4. Mis on meetmete võtmise ajend?

Lähtuvalt Lissaboni strateegia ühest kesksest eesmärgist suurendada tööhõivet ja tõsta tootlikkust konkurentsivõime parandamise kaudu, on vaja, et kõik osalised suurendaksid oma jõupingutusi ELi tööohutuse ja -tervishoiu näitajate parandamiseks. Tööohutuse ja -tervishoiu roll ettevõtete konkurentsivõime ja tootlikkuse parandamises õnnetuste ja haigustega seotud kulude vähendamise ning töötajate motivatsiooni parandamise kaudu on äärmiselt suur. Tööga seotud ohutegurid põhjustavad kogu maailmas 8,8% suremusest ja 8,1% mittetahtlike vigastustega seotud tervisekaotuse tõttu kaotatud eluaastatest[7],[8]. Kutsehaiguste koormuse ulatus on äärmiselt suur, selle põhjuseid on palju ja need on keerulised. Probleemi tõsidus nõuab terviklikku, koordineeritud ja strateegilist lähenemist ja et Euroopa Liidu tähtsamad sidusrühmad töötaksid ühiselt välja riiklikud poliitikameetmed.

3. Mis on põhieesmärgid, mida loodetakse strateegiaga saavutada?

Ühenduse uue strateegia eesmärk on endiselt kõikide osapoolte kaasamine, et luua Euroopas tänapäevane, tulemuslik ja tõhus tööohutuse ja töötervishoiu kultuur, mis vähendab õnnetuste ja haiguste esinemist ja mõjub positiivselt tööalasele konkurentsivõimele ja äritegevusele. Uue strateegia põhieesmärk on saavutada ELis järjepidev, jätkusuutlik ja ühtlane tööõnnetuste ja kutsehaiguste arvu vähenemine, kasutades selleks järgmisi meetmeid:

- ühtsete riiklike strateegiate arendamise ja rakendamise edendamine;

- õigusaktide kogumi kohandamine muutuva töömaailmaga;

- rohkemate tööandjate ja töötajate pühendumise ja motivatsiooni suurendamine;

- töötervishoiu suhtes uue lähenemisviisi rakendamine, võttes arvesse rahvastikuarenguid;

- edusammude seire parandamine.

Üldeesmärk on vähendada tööõnnetuste ja kutsehaiguste arvu ELis 25% aastatel 2007–2012.

4. Millised on peamised poliitilised võimalused, mida saab seatud eesmärkide saavutamiseks kasutada?

Ühtse riskiennetuskultuuri loomiseks ja strateegiliste eesmärkide saavutamiseks tuleb kombineerida mitmesuguseid poliitilisi vahendeid − õigusakte, sotsiaalset dialoogi, progressiivseid meetmeid, parimaid tavasid, ettevõtete sotsiaalset vastutust, majanduslikke stiimuleid ja süvalaiendamist. Ühenduse uus strateegia kutsub üles tegutsema kõiki osapooli nii Euroopa, riiklikul, kohalikul kui ka töökoha tasandil. Liikmesriigid peaksid oma riiklike strateegiate väljatöötamisel kindlaks määrama riikliku tegevuse eesmärgid ja prioriteedid ning valima sobivad poliitilised vahendid, tuginedes põhjalikule mitmemõõtmelisele analüüsile ja võttes arvesse sotsiaalseid, majanduslikke ja keskkonnaga seotud tegureid.

Kuna kõikehõlmavad ühenduse õigusaktid on juba olemas, keskenduvad ühenduse tasandi meetmed peamiselt olemasolevate õiguslike meetmete ajakohastamisele ja lihtsustamisele, alandamata seejuures kehtivaid kaitsestandardeid. Liikmesriigid peaksid ühenduse tasandi jõupingutusi toetama samasuguse tegevuse kaudu riiklikul tasandil, lihtsustades oma tööohutuse ja töötervishoiu alaseid õigusakte. Selleks, et lihtsustada õigusaktide tegelikku rakendamist, jätkab komisjon tööd seoses mittesiduvate suuniste koostamisega. Komisjon edendab koostööd jõustamise valdkonnas, mida toetab oma tegevuste kaudu kõrgemate tööinspektorite komitee, jätkates hea tava ja kogemuste vahetamist ja keskendudes rohkem selliste tegeliku rakendamise probleemide tuvastamisele, millel on tähtsus eri liikmesriikide jaoks.

Tööandjate ja töötajate motivatsiooni tõstmiseks on vaja välja töötada poliitika, mis oleks suunatud suhtumise muutmisele, muutes tööohutuse ja töötervishoiu hariduse ja koolituse lahutamatuks osaks. Lisaks tuleks anda sihtotstarbelist abi VKEdele. Samuti on vaja tagada parem teave ja tõsta teadlikkust töökohtades, jagades kõnealuse valdkonna hea tava näiteid.

Demograafiliste suundumustega arvestav uus lähenemisviis tööohutusele peaks sisaldama meetmeid, millega tagatakse, et mõned erivajadustega töötajate rühmad ei jääks tähelepanuta. Liikmesriike kutsutakse üles töötama välja tööohutuse ja -tervishoiu poliitikavahendid, millega soodustada puuetega isikute reintegreerimist tööturule, väärtustades nii noorte kui ka vanemate töötajate osalemist ja täites võõrtöötajate erivajadusi.

5. Strateegia mõju

5.1 Majanduslik mõju

Strateegia majanduslik mõju peaks ilmnema tööõnnetuste ja kutsehaigustega seotud otseste ja kaudsete kulude vähenemises nii õnnetuse või haiguse tõttu kannatava töötaja, tema pere kui ka tööandja ja ühiskonna jaoks.

Poliitilise meetme dokumendina ei kehtestata strateegiaga uusi tööohutuse ja -tervishoiu erinõudeid ning seega ei tekita ettevõtetele lisakulutusi seoses nõuete täitmise kohustusega. Strateegiaga toetatakse olemasolevate õigusaktide paremat rakendamist ja jõustamist. ELi direktiividega kehtestatud miinimumnõuete rakendamine kogu Euroopa Liidus loob võrdse mänguruumi ja välistab konkurentsi, mis põhineb töötingimuste madalatel standarditel.

On keeruline hinnata strateegia täpset mõju, kuna enamik meetmetest võetakse hilisemas järgus ja mõju ulatus oleneb eri tasandite sidusrühmade osalemisest. Kuna aga strateegia üldeesmärk on vähendada tööõnnetuste arvu 25% ulatuses, on eeldatav majanduslik tulemus õnnetuste, töölt puudumiste ja haiguskoormusega seotud kulude (ravi- ja haiglakulud) vähenemine. Kui see eesmärk saavutatakse, välditakse rohkem kui 137,5 miljoni tööpäeva kaotamist tööõnnetuste või kutsehaiguste tõttu. Töölt puudumise vähenemine tähendab väiksemaid kulusid töötajate, tööandjate ja kindlustusfirmade jaoks. Sellel on otsene mõju riikide majandustele, arvestades ravi- ja sotsiaalkindlustuse kulusid ja tööjõu vähenemisest tingitud toodangukaotust.

Kutsehaigustega seotud hinnanguliste kulude võrdlus ennetuskuludega näitab, et hea tööohutuse ja -tervishoiu ennetustööl võib olla äärmiselt positiivne majanduslik mõju. Mõne uuringu järgi on tööga seotud haiguste hinnangulised kulud ühe töötaja kohta kolm korda suuremad kui ennetuskulud. Lisaks on hea tööohutus ja -tervishoid kasulik äritegevusele. Positiivne ohutuskultuur aitab olulisel määral säilitada töötajate ühtekuuluvustunnet ja ettevõttele pühendumist ning kujundada head mainet ja luua häid suhteid äripartneritega.

5.2. Sotsiaalne mõju

Sotsiaalsel tasandil aitab strateegilises raamistikus kindlaks määratud poliitika muuta töötajate ja tööandjate arusaamist riskidest tänu kogemustest õppimisele ning teadlikkuse tõstmisele probleemidest ja nende lahendamise viisidest. Selle tulemuseks on tööohutuse ja töötervishoiu rolli parem mõistmine ja töötajate ning tööandjate tõeline pühendumine, mis võimaldab viia tööohutuse ja -tervishoiu kaugemale seadusega kehtestatud nõuete täitmisest ja avab võimaluse saavutada parem tööga rahulolu ja tööalase heaolu tase.

Strateegia põhiline sotsiaalne mõju tööhõivele ja töötajate eri rühmade sotsiaalsele kaasatusele on järgmine:

- Puuetega inimesed: hea tööohutus- ja töötervishoiusüsteem aitaks õnnetuste ohvritel või kroonilise haiguse käes kannatavatel töötajatel töökohta säilitada või tööle naasta. Ajakohane rehabilitatsioon koos varajase ennetusega väldib olukorra halvenemist ja vigastatud töötajate oskuste/motivatsiooni kaotamist.

- Võõrtöötajad: töökeskkond võib toimida võõrtöötajate integreerimise ühe peamise platvormina. Äärmiselt oluline on tagada, et nimetatud sotsiaalne rühm saaks võrdõiguslikul alusel kasu kõikidest tööohutuse ja töötervishoiu standarditest, kuna sellel on positiivne mõju. See loob näiteks võrdse kohtlemise ja kaasatuse tunde ning aitab vältida võõrtöötajate sotsiaalset kõrvalejäetust.

- Vananev tööjõud: hea tööohutus ja töötervishoid pikendab tööiga, suurendades tööga rahulolu ja vähendades stressitekitavaid ja üksluiseid töötingimusi, mis põhjustavad varast tervise halvenemist ja sellest tulenevalt varajast tööturult lahkumist.

- Noored töötajad: tööga seotud riskidest tavaliselt vähem teadlike noorte töötajate teadlikkuse tõstmine aitab neil paremini kohaneda tööturuga ja seal osaleda.

5.3. Keskkonnamõju

Tööohutuse ja töötervishoiu poliitika ei avalda mõju mitte ainult töökohale, vaid ka keskkonnale. Võimalikku mõju analüüsitakse põhjalikult üksikute poliitikameetmete või praktiliste lahenduste kavandamisel ning võimalik sünergia kaasatakse poliitika kujundamisse.

6. Kuidas jälgitakse ettepaneku tulemusi ja mõju pärast selle rakendamist?

Komisjon loob kõikehõlmava seiresüsteemi, et hinnata ja mõõta liikmesriikide ja teiste rakendamises osalejate tegevuse edenemist. Komisjon töötab koos tööohutuse ja töötervishoiu nõuandekomiteega välja ühise süsteemi teabe kogumiseks ja jagamiseks riiklike strateegiate sisu, strateegiate eesmärkide saavutamise taseme ja ennetusstruktuuride mõjususe kohta.

Lisaks jälgib komisjon poliitikat olemasolevate statistiliste näitajate abil, mida kasutatakse ESAW[9] ja EODS[10] projektide raames ning tööjõu ja töötingimuste uuringutes. Komisjon kaalub ka võimalust töötada välja uued kvalitatiivsed näitajad, et mõõta riiklike strateegiate algatuste rakendamisega seotud jõupingutusi.

[1] Euroopa Liidu tööõnnetuste sotsiaalmajanduslike kulude statistiline analüüs, Eurostat.

[2] http://www.hse.gov.uk/costs/costs_overview/costs_overview.asp.

[3] http://sme.osha.europa.eu/.

[4] Euroopa Liidu tööõnnetuste sotsiaalmajanduslike kulude statistiline analüüs, Eurostat.

[5] Halbade töötingimuste kulukus, Euroopa Elu- ja Töötingimuste Parandamise Fond.

[6] Standarditud esinemissagedus arvutatakse, andes igale harule riiklikul tasandil sama kaalu kui Euroopa Liidu tasandil. Metoodika[pic]st täieliku ülevaate saamiseks vaata: Euroopa tööõnnetuste statistika (ESAW) metoodika – 2001.

[7] DALYs (Disability-Adjusted Life Years) – tervisekaotuse tõttu kaotatud eluaastad. DALY meetodi puhul liidetakse enneaegse surma tõttu kaotatud võimalikud eluaastad ja tervisehäiretest tingitud tervisekaotuse tõttu kaotatud tootlikud eluaastad.

[8] Moving Knowledge of Global Burden into Preventive Action, Gerry J.M. Eijkemans, Jukka Takala, American Journal of Industrial Medicine.

[9] Euroopa tööõnnetuste statistika.

[10] Euroopa kutsehaiguste statistika.