9.5.2006   

ET

Euroopa Liidu Teataja

C 110/75

1.1

Alaealiste kuritegevus on nähtus, mis tekitab Euroopa riikides üha enam muret. Möödunud sajandist alates on see üks neid kriminoloogilisi probleeme, mis on pidevalt rahvusvahelise tähelepanu all. Väärib siiski märkimist, et noorte käitumine, eriti veel, kui see on negatiivne, leiab sotsiaalses plaanis sageli teravamat vastukaja kui täiskasvanute teod, mistõttu alaealistesse õigusrikkujatesse suhtutakse eriti vaenulikult. Samuti tuleb silmas pidada, et sageli on alaealiste kuritegevuse ohvriks noored ise. Kuna Euroopa ühiskonnas omistatakse alaealiste kuritegevusele suurt tähtsust, tuleb selles osas leida tulemusi andvad lahendused, mis peaksid põhinema kolmel alusel: ennetus, karistuslikud-kasvatuslikud meetmed ning alaealiste ja noorte õigusrikkujate sotsiaalne integreerimine või reintegreerimine.

1.2

EMSK on seisukohal, et Euroopa Liit peaks rohkem mõtlema ühise strateegia väljatöötamisele alaealiste kuritegevusega võitlemiseks. Põhjuseks pole mitte üksnes asjaolu, et see puudutab eriti tundlikku osa elanikkonnast (alaealisi ja noori, kellest paljud kuuluvad ringkondadesse, mida ähvardab sotsiaalne tõrjutus), vaid ka see, et ennetus- ja sekkumismeetmete tarvituselevõtmine tänaste noorte õigusrikkujate puhul aitab lisaks selliste noorte ühiskonda tagasi toomisele ennetada ka täiskasvanute kuritegevust tulevikus. Praeguseks on välja töötatud mitmed projektid ja Euroopa tegevuspoliitikad, mis võivad kaudselt kaasa aidata alaealiste kuritegevuse ennetamisele (1997. aasta novembris Luksemburgi ülemkogul vastu võetud Euroopa tööhõivestrateegia, 2000. aasta detsembris Nice'i ülemkogul vastu võetud Euroopa sotsiaalagenda, 2005. aasta märtsis Brüsseli ülemkogul vastu võetud Euroopa noortepakt, aktiivse kodanikutunde edendamine jne). Lisaks on koostatud mitmesuguseid noorsugu käsitlevaid kokkuleppeid ja resolutsioone (1), mis samuti edendavad noorte integreerimist ühiskonda, kuid ometi ei ole spetsiaalselt alaealiste kuritegevusele suunatud vahendeid ja meetmeid piisavalt.

1.3

ELi riikides valitsevat olukorda on keeruline analüüsida, sest iga riik määratleb alaealiste kuritegevust erinevalt. Mõnedes riikides hõlmab alaealiste kuritegevuse mõiste alaealiste sellist käitumist, mis vastab asjaomastes õigusaktides või karistusseadustikus kirjeldatule. Teistes riikides, kus alaealisi käsitlev õigussüsteem põhineb hariduslik-kasvatuslikul või sotsiaalmudelil, kaasatakse alaealisi käsitlevasse õigussüsteemi karistatava teona ka need alaealiste toimepandud teod, mis täiskasvanud toimepanijate puhul viiksid üksnes haldus- või tsiviilmenetluseni või ei oleks üldse karistatavad (2). Samuti on suuri erinevusi karistuste osas: samal ajal kui mõni riik on välja töötanud eraldi alaealisi käsitleva karistusõigussüsteemi koos spetsiifiliste karistustega, kohaldavad teised riigid alaealiste suhtes samu karistusi kui täiskasvanute suhtes, kuigi teatud piirangutega ja leebemas vormis. Lisaks kõigele erineb riigiti ka alaealiste kriminaalvastutuse iga: ühel meelel ollakse küll vanuse ülempiiris (18, mõnes riigis siiski ka 21), kuid alampiir varieerub märkimisväärselt — 7. kuni 16. eluaastani (3).

1.4

Pidades silmas sellistest erinevustest tulenevaid piiranguid, tuleks juhtida tähelepanu asjaolule, et Euroopa Liidu võrdleva statistika andmetel moodustab alaealiste kuritegevus kogu kuritegevusest keskmiselt 15 %, ulatudes mõnes riigis siiski ka 22 %-ni. Igal juhul tuleb märkida, et niinimetatud “registreerimata” kuritegevuse osakaal (selliste kuritegude arv või protsent, millest ei teatata ametlikele järelevalveasutustele, st politseile ja kohtutele) on alaealiste toime pandud kuritegude puhul suurem. Selle põhjuseks on eelkõige asjaolu, et sedalaadi kuriteod ei ole üldiselt kuigi tõsised ja ohvrid, kes on ise sageli alaealised, on vähem altid asjaomaste ametiasutuste poole pöörduma.

1.5

Statistika põhjal saadavale ettekujutusele vaatamata leitakse Euroopa riikides väga laialdaselt, et alaealiste kuritegevus on tõusuteel ning alaealiste õigusrikkumised muutuvad üha tõsisemaks. Sellises olukorras nõuab üldsus tõhusamaid kontrollimehhanisme, mis on mitmeid riike pannud noortele kohaldatavaid seadusesätteid karmistama. Eelnevast nähtub ka suur vajadus kooskõlastamise ja juhtimismeetmete järele, et reguleerida kõnealust valdkonda Euroopa tasandil, kuid ka vajadus kohaste teabepoliitikate järele, mis looksid olukorrast objektiivse pildi ja aitaksid hajutada käesoleva arvamuse esimeses lõigus mainitud üledramatiseeritud negatiivset ettekujutust.

1.6

Soovimata kuidagi vähendada alaealiste kuritegevuse põhjuste analüüsimise tähtsust (millele järgmisena kokkuvõtlikult ka keskendutakse) või vajadust parandada ennetustegevust (mida mainitakse kogu käesolevas dokumendis ning mis peab olema suunatud nimetatud põhjuste kõrvaldamisele), võetakse käesoleva dokumendiga eesmärgiks uurida selliste alaealiste olukorda, kelle karistusõigust rikkuvat käitumist menetletakse alaealisi käsitlevas õigussüsteemis, ning analüüsida võimalikke sekkumismehhanisme kõnealuste noorte kaitsmiseks, ümberkasvatamiseks ja ühiskonda reintegreerimiseks, et hoida ära õigusrikkumiste kordumist.

2.1

Alaealist võivad kuritöö sooritamiseni viia mitmesugused põhjused või asjaolud, mille osas eksperdid ei ole üksmeelsele arvamusele jõudnud. Tuginedes kõige laialdasemalt aktsepteeritavatele põhjustele ning keskendudes majanduslike ja sotsiaalse keskkonna teguritega seotud põhjustele (kuivõrd need pakuvad käesoleva arvamuse kontekstis kõige suuremat huvi), võib välja tuua järgmised:

2.1.1

Lagunenud pere või ka probleemid pere- ja tööelu ühitamisel, mis üha sagedamini viivad soovitava tähelepanu vajakajäämiseni ning lastele seatavate piirangute ja kontrolli puudumiseni. Selle tagajärjel võib juhtuda, et noored püüavad nimetatud vajakajäämisi kompenseerida, ühinedes noortekampadega, mille liikmeid ühendab samasugune ideoloogia, etniline taust, muusika- või spordihuvi jne, kuid millele on tavaliselt omane õigustrikkuv käitumine. Niisugustes rühmades on levinud antisotsiaalne (vandalism, grafiti) või lausa vägivaldne või kuritegelik käitumine.

2.1.2

Sotsiaalmajanduslik marginaliseerumine või vaesus, mis muudab kohase ühiskonda integreerumise alaealise jaoks keeruliseks. See ilmneb sagedamini sisserännanute perekondadest pärit alaealiste seas (eriti kaitsetud on saatjata alaealised sisserändajad) ning suurte linnade teatud getodes, mille inimvaenulik linnakujundus soodustab veelgi ängistuse ja agressiivsuse teket.

2.1.3

Koolist puudumine ja ebaedu hariduse omandamisel, mis põhjustab juba koolis “siltide kleepimist” või sotsiaalset häbimärgistamist ning sageli sillutab teed antisotsiaalseks käitumiseks või õigusrikkumisteks.

2.1.4

Töötus, mis on noorte seas eriti suur ning põhjustab sageli pettumust ja meeleheidet, luues nii kasvulava kuritegelikule käitumisele (4).

2.1.5

Mõnede meediakanalite teatud saadetes või alaealistele mõeldud videomängudes vägivaldsete kuvandite ja suhtumiste edastamine, mis kujundab noortes väärtushinnangute süsteemi, milles vägivalda võetakse aktsepteeritava käitumisena.

2.1.6

Narkootikumide ja toksiliste ainete tarvitamine, mis ajendab sõltlast sageli õigusrikkumiste toimepanemisele oma sõltuvuse rahuldamiseks. Lisaks vähenevad või kaovad nimetatud ainete toime all ja ärajäämanähtude korral tavapärased pidurdusprotsessid. Siinkohal tuleks mainida ka alkoholi liigtarbimist (isegi kui seda juhtub harva), kuna see on üks peamisi faktoreid, mis viib vandalismi ja ohtliku sõidukijuhtimiseni.

2.1.7

Eelmises punktis nimetatud teguri kaasnähuna või sellest sõltumatult tuleb nimetada tavaliselt ka sotsiaalse keskkonna teguritega seotud isiksuse- ja käitumishäireid, mis panevad noore käituma impulsiivselt ja mõtlematult, pidamata kinni kehtivatest sotsiaalse käitumise normidest.

2.1.8

Puudujäägid õpetamises ning püüdes anda edasi ühiskondlikke ja kodanikuväärtusi nagu reeglite järgimine, solidaarsus, suuremeelsus, sallivus, teiste austamine, enesekriitika, empaatia, kõrged töönormid jms, mida meie globaliseerunud ühiskondades kipuvad üha enam asendama utilitaarsed väärtused nagu individualism, konkurents ja liigtarbimine, mis teatavate asjaolude puhul võib viia mõningase sotsiaalse anoomiani.

2.2

Nimetatud tegurid ilmnevad erineval määral kogu Euroopa Liidus — riikides, mis on küll õitsval järjel, ent kus ühiskonna sotsiaalne lõhenemine põhjustab antisotsiaalset käitumist.

2.3

Ennetamaks vägivaldset käitumist ja lahendamaks alaealiste õigusrikkumiste probleemi peavad ühiskonnad töötama välja strateegiad, milles ennetavad meetmed on kombineeritud aktiivse sekkumise ja karistamisega. Ennetavate ja sekkumismeetmete eesmärk peab olema kõigi alaealiste ja noorte sotsiaalne integreerimine — eelkõige perekonna, kogukonna, eakaaslaste, kooli, kutseõppe ja tööturu kaudu.

Õiguslike ja karistusmeetmete aluseks peab alati olema õiguspärasuse põhimõte, süütuse presumptsioon, õigus kaitsele ja õiglasele kohtupidamisele, eraelu puutumatuse austamine, proportsionaalsus ja paindlikkus. Kogu protsess, kaasa arvatud vajalike meetmete valik ja rakendamine peab toimuma alaealise parimatest huvidest lähtuvalt (5) .

3.1

Tavapärastel alaealisi käsitlevatel õigussüsteemidel on olnud raskusi tänapäeval aset leidvatele õigusrikkumistele reageerimisel ja kaasaegse kuritegevusega kohandumisel. Alaealisi käsitlevad Euroopa kriminaalõigussüsteemid olid väga pikatoimelised, ebatõhusad ja majanduslikult ebaotstarbekad: tüüpilised olid pikad ooteperioodid ning noored õigusrikkujad sattusid väga tihti taas kuritegelikule teele. Samal ajal on traditsioonilised mitteformaalse sotsiaalse kontrolli allikad (kool, perekond, töökoht jne) muutunud järjest nõrgemaks.

3.2

XX sajandi algul tekkinud paternalistlikult “kaitsemudelilt”, mille kohaselt noori õigusrikkujaid peeti sotsiaalselt haigeteks (ajades noored õigusrikkujad segi muude kaitsmata alaealistega ja koheldes neid sarnaselt), mindi mõnedes riikides (eriti Skandinaavia riikides) üle “kasvatusmudelile” ehk sotsiaalsele või kogukondlikule mudelile, kuid see mudel ei võimaldanud alaealisele nõutavaid õiguslikke tagatisi, kuna jäi väljapoole õigussüsteemi.

3.2.1

Alates 1980ndatest aastatest on sõlmitud mitmesuguseid alaealisi käsitlevat õigust puudutavaid rahvusvahelisi kokkuleppeid ja lepinguid: ÜRO miinimumreeglid alaealiste kriminaalmenetluse kohta (Pekingi reeglid), 1985; ÜRO suunised alaealiste kuritegevuse ennetamise kohta (Riyadh' suunised), 1990; ÜRO reeglid kinnipidamiskohas viibivate alaealiste kaitse kohta, 1990; Euroopa Nõukogu ministrite komitee soovitus R(87)20 sotsiaalsete reaktsioonide kohta alaealiste kuritegevusele. Need on olnud ajendiks järkjärgulistele muudatustele Euroopa riikide alaealisi käsitlevates õigussüsteemides, tuues õigussüsteemidesse sisse “vastutuse mudeli”. Eriti tuleb selles protsessis esile tõsta ÜRO peaassamblee poolt 20. novembril 1989 vastuvõetud lapse õiguste konventsiooni, mille on ratifitseerinud kõik ELi liikmesriigid — muutes selle endile siduvaks õigusnormiks — ja mis käsitleb alaealiste kuritegevust artiklites 37 ja 40. Vastutuse mudeli järgi on alaealise õiguslik positsioon tugevam ning alaealisi käsitlev õigussüsteem liigub lähemale täiskasvanuid käsitlevale kriminaalõigussüsteemile, andes alaealistele samad õigused ja tagatised. Eesmärk on ühendada kasvatuslikud ja õiguslikud aspektid, kohaldades selleks kaitsemudelit ja olemuslikult eelkõige kasvatuslikke meetmeid. Lühidalt öeldes on mudeli eesmärk “õpetada vastutust”.

3.3

Eelmainitud rahvusvahelistest normidest tulenev vastutuse mudel on järk-järgult sisse viidud Euroopa Liidu 25 liikmesriigi õigusesse.

3.3.1

Vastutuse mudeli aluseks on järgmised põhimõtted:

4.1

Seega leidub alaealiste õigusrikkumiste käsitlemisel alternatiivseid lahendusi tavapärase kinnipidamise asemel. Kogu maailmas on tekkinud asendavate või täiendavate süsteemide kasutamise tendents, mis võimaldab kohelda alaealisi tõhusamalt ning viisil, mis on kasulikum alaealiste isiklikku, sotsiaalset ja kutsealast arengut silmas pidades, välistamata samas kinnipidamist, kui see on möödapääsmatu.

4.2

Alaealiste üle õigusemõistmise head Euroopa tavad on liigitatavad kolme põhivaldkonda: ennetamine, hariduslik-kasvatuslik sekkumine kogukonnas või vastavates keskustes ning sotsiaalne ja kutsealane integreerimine.

4.2.1

Jättes kõrvale juba käsitletud ennetustöö, peaks hariduslik-kasvatuslik sekkumiseks kasutama neid ressursse või institutsioone, mis kuuluvad vastava alaealise enda sotsiaalsesse ümbrusse, et pakkuda alaealistele just sellist haridust ja vajaminevaid oskusi, mille puudumise tõttu nad karistusõigusega üldse vastuollu läksid. Kõnealuste alaealistega peaksid põhjalikult tutvuma mitmesuguste valdkondade asjatundjad, et teha kindlaks, millised need puudujäägid täpselt on, ja otsustada, kuidas õpetada neile oskusi, mis vähendaksid uute õigusrikkumiste toimepanemise tõenäosust. Selleks tuleb tegeleda ka alaealiste perekondadega, et kaasata neid kõnealusesse hariduslik-kasvatuslikku ja ühiskonda taasintegreerimise protsessi.

4.2.2

Noored õigusrikkujad moodustavad sarnaselt puuetega inimestele, etnilistele vähemustele ja eakatele inimestele sageli ühiskonnakihi, mis on sotsiaalselt tõrjutud või mida ähvardab sedalaadi oht. Spetsiifiliste vajaduste ja raskuste tõttu vajavad nad iseseisvaks toimetulemiseks eriabi. Vastasel juhul ähvardab neid allakäik ja suutmatus keskkonnaga kohaneda, mis omakorda suurendab ohtu, et niisugused noored panevad toime uusi õigusrikkumisi ning et tulevikus peab nendega tegelema ka täiskasvanute karistusõigussüsteem.

4.2.3

Kõnealustel noortel on integreerumisel seega vaja abi ja juhatust, mis kasutaksid ära mitmeid võimalusi (nt sotsiaalne, kultuuriline ja keeleline). Tee noorte õigusrikkujate sotsiaalse integreerimiseni ei ole üks ja ainuke, samuti pole eksimatut mehhanismi, mis tagaks, et ka täielikult integreeritud isik ei soorita ühiskonnavastaseid tegusid. Siiski ollakse valdavalt ühel nõul selles, et tööhõive on üheks peamiseks viisiks noorte õigusrikkujate suunamisel majandusliku ja sotsiaalse integratsiooni ning stabiilsuse poole.

4.3

Alaealisi käsitlevate õigussüsteemide arenguga seoses tuleb märkida — tulles tagasi punktides 3.2 ja 3.3 käsitletud teema juurde –, et kahjutasul põhineva õigusemõistmise kontseptsiooni asemel nähakse õigussüsteemi nüüd heastava või taastava süsteemina, kuna kriminoloogias on rõhuasetus nihkunud ohvrile (viktimoloogia) ja talle karistusmenetluses suurema tähtsuse omistamisele. Heastav õigussüsteem kaasab kuriteo tagajärjel tekkinud konflikti lahendamisse ohvri, süüdistatava ja kogukonna, et kahju saaks heastatud, pooled jõuaksid leppimiseni ning tugevneks ühiskonna turvatunne. Heastav õigussüsteem püüab kaitsta nii ohvri huve — õigusrikkuja peab tunnistama ohvrile põhjustatud kahju ja püüdma seda heastada –; kogukonna huve, olles suunatud õigusrikkuja rehabilitatsioonile ja uute kuritegude ennetamisele, mis vähendab ka õigussüsteemi kulusid; kui ka süüdistatava huve: teda ei tõmmata karistusõiguse masinavärki, kuid talle tagatakse tema põhiseaduslikud õigused.

4.4

Lisaks on heastamisel kasvatuslik mõju: see sunnib õigusrikkujat oma süü üle järele mõtlema, kui ta ohvriga silmitsi seatakse. See võib ära hoida sarnast käitumist tulevikus. Seega on tegemist just alaealisi käsitlevale õigussüsteemile sobiva mudeliga, kuna selles puudub häbimärgistamine, samas on see väga kasvatusliku mõjuga ja vähem karistusele suunatud.

4.5

Lühidalt öeldes on alaealiste üle õigusemõistmisel menetluskord, kasutatavad karistusmeetmed ja kohtuotsused viimase kahekümne aasta jooksul märkimisväärselt muutunud. Üha laiemalt kasutatakse mittekaristuslikke meetmeid, näiteks ühiskondlikku tööd, kahju hüvitamist ja heastamist, vahendamist õigusrikkuja ning ohvri või kogukonna vahel, kutsealast koolitust või väljaõpet ning narkootikumide või muude ainete (alkohol) sõltuvuse ravi. Seda tüüpi meetmed eeldavad järelevalvet ja alaealise edusammude järjepidevat jälgimist. Selliseid meetmeid kasutatakse üha sagedamini; tihti kantakse karistust poolkinnises karistusasutuses, samuti rakendatakse järelevalvet ja järjepidevat kontrolli, tingimisi karistamist, elektroonilist asukohaandurit jms või eri meetmete kombinatsiooni. Sellegipoolest on üheks tavapäraseks meetodiks endiselt ka vabadusekaotus ehk kinnipidamine kasvatusasutuses või vanglas.

4.6

Teisalt aga on avalikkuse reaktsioon iseäranis suuremates Euroopa linnades tekkivatele uutele nähtustele (organiseeritud kuritegevus, noortekambad, vandaalitsemine avalikes kohtades, koolikiusamine, vägivald vanemate vastu, spordivägivald, ekstremistlikud rühmitused, ksenofoobia, kuritegevuse uute liikide ja sisserände vaheline seos, narkootikumide tarvitamine jms) põhjustanud viimastel aastatel mõnedes Euroopa riikides alaealisi käsitleva kriminaalõiguse rangemaks muutumise, mistõttu on suurendatud alaealisele kohaldatavaid maksimaalseid karistusmäärasid ja viidud sisse erinevas vormis kinnipidamised kinnistes asutustes ning isegi alaealise õigusrikkuja vanemate vastutusele võtmine.

4.6.1

Selles kontekstis tuleb ära märkida Hollandis 1995. aastal ja Prantsusmaal 1996. aastal algatatud alaealisi käsitleva kriminaalõiguse reformid ning Ühendkuningriigis 1994. aastal vastu võetud kriminaalõiguse ja avaliku korra seadus (Criminal Justice and Public Order Act), millega 15–18aastastele õigusrikkujatele kohaldatavaid maksimaalseid karistusi pikendati ühelt aastalt kahele aastale ja viidi sisse 12–14aastastele õigusrikkujatele kohaldatavad 6–24kuulised vabadusekaotuslikud karistused. Samuti juurutati “vanemate vastutus”, millega kuriteo toime pannud või koolist pidevalt puuduvate alaealiste vanemaid võidakse kohustada osalema kuni kolme kuu jooksul iganädalastel kasvatusalastel kursustel. Vanemaid, kes korduvalt jätavad täitmata oma kasvatusalased kohustused, võib trahvida kuni 1000 naelaga.

4.6.2

Seda liiki meetmete probleem seisneb selles, et need vabastavad alaealised vastutusest, ehkki karistusõiguse kaasaegse, vastutusele orienteeritud lähenemisviisi kohaselt tuleks just alaealistelt nõuda põhjustatud kahju hüvitamist või heastamist. Ka võib mõnedel juhtudel vanematele kohaldatav karistus osutuda ebaõiglaseks (eriti majanduslikult vähekindlustatud vanemate puhul, kelle võimalused oma lastele tähelepanu osutamiseks ja nende järelevalveks on väiksemad), kui vanemad ei suuda esitada tõendeid, mis vabastaks nad vastutusest. Tegelikult on vanematel laste kasvatamisel vaja abi, mitte nende süüdlaseks tegemist selles, milles nad süüdi ei ole.

4.6.3

Mõnedes riikides on taas hakatud kasutama meetodeid, mida 1980ndatel aastatel peeti vananenuks, näiteks kinnipidamist kinnistes asutustes, mis on samal ajal mõeldud ka kaitsmata alaealistele sotsiaalabi osutamiseks. See tähendab, et samal moel koheldakse kaitstavaid ja karistatavaid alaealisi.

5.1

Euroopa Nõukogu on just alaealiste üle peetavat õigusemõistmist juba mitmel korral käsitlenud (esiletõstmist väärivad eriti Euroopa Nõukogu ministrite komitee eelmainitud soovitus R(87)20 sotsiaalsete reaktsioonide kohta alaealiste kuritegevusele ja hiljutisem ministrite komitee soovitus Rec(2003)20 alaealiste kuritegevuse käsitlemise uute meetodite ja alaealisi käsitleva õigussüsteemi rolli kohta (6)). Sama ei saa aga öelda ELi institutsioonide kohta — need on käsitlenud kõnealust teemat ainult seoses muude küsimustega, näiteks seoses kuritegevuse ennetamisega.

5.2

Euroopa Liidu ja Euroopa Ühenduse põhitekstid pakuvad teemale kaks lähenemist: Euroopa Liidu asutamislepingu VI jaotis (Sätted politseikoostöö ja õigusalase koostöö kohta kriminaalasjades) ning Euroopa Ühenduse asutamislepingu XI jaotis (Sotsiaalpoliitika, haridus, kutseõpe ja noorsugu).

5.2.1

Politseikoostööd ja õigusalast koostööd kriminaalasjades peaks reguleerima Euroopa Liidu asutamislepingu artiklid 29 et seq, mille eesmärk on tagada kodanikele kõrgetasemeline kaitse vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneval alal. Kõnealustes sätetes pannakse paika valitsustevahelise koostöö põhimeetodid kriminaalasjades politsei ja õiguse tasandil, sh nii organiseeritud kui muu kuritegevuse ennetamisel ja selle vastu võitlemisel. 30. aprillil 2004 esitas Euroopa Komisjon rohelise raamatu kriminaalkaristuste ühtlustamise, vastastikuse tunnustamise ja rakendamise kohta Euroopa Liidus. Komisjoni konsulteerimisdokumendi eesmärk on analüüsida, kas mitmete eri õiguskordade kooseksisteerimine Euroopa Liidus võib tekitada probleeme liikmesriikidevahelises õigusalases koostöös, ning teha kindlaks takistused vastastikuse tunnustamise põhimõtte rakendamisel. Kuigi dokumendis ei mainita alaealiste kuritegevust ega neid käsitlevaid õigussüsteeme, ei takista miski ka alaealiste puhul lähtumast sissejuhatuses toodud eesmärkidest ja rakendamast dokumendis nimetatud karistusi (nii vabadusekaotust kui alternatiivseid karistusi) ja vahendusmeetmeid.

5.2.2

Selles kontekstis väärib märkimist ka Euroopa Komisjoni poolt 22. juulil 2002 vastu võetud raamprogramm AGIS (7). Programmiga edendatakse politsei-, tolli- ja õiguskoostööd kriminaalasjades ning toetatakse erialaspetsialistide tööd, aitamaks viia ellu Euroopa kõnealuse valdkonna poliitikat. Programmi raames on tehtud mõned algatused õigusaktide ja heade tavade vastastikuseks tunnustamiseks alaealiste õigusrikkujate ja neid käsitlevate õigussüsteemide valdkonnas.

5.2.3

Euroopa Liidu asutamislepingu VI jaotisega seoses tuleks mainida ka nõukogu 28. mai 2001. aasta otsust Euroopa kriminaalpreventsiooni võrgustiku loomise kohta (8). Võrgustik hõlmab kõik kuritegude liigid, kuid keskendub eelkõige noorte toimepandud kuritegudele (9) ning linna- ja narkokuritegudele.

5.2.4

Sotsiaalpoliitika, hariduse, kutseõppe ja noorsoo osas tuuakse Euroopa Ühenduse asutamislepingu artiklis 137 välja ühenduse organite tegevus tööturult kõrvale jäänud inimeste integreerimise edendamiseks ja sotsiaalse tõrjutusega võitlemiseks. Nagu eelnevalt juba märgitud, on sotsiaalne ja kutsealane integratsioon kahtlemata peamisi meetmeid alaealiste kuritegevuse ennetamisel ja selle vastu võitlemisel. Selles valdkonnas on Euroopa Ülemkogud ja ühenduse institutsioonid võtnud vastu mitmeid strateegiaid, kavasid ja programme, millest mõned on nimetatud punktis 1.2. Alaealiste kuritegevust puudutab nende hulgast lähemalt diskrimineerimise vastu võitlemise tegevuskava (10), mida nimetatakse Euroopa Sotsiaalfondi esimese eesmärgi all.

5.3

Lisaks on Euroopa Parlament kavandanud mitmeid meetmeid alaealiste kaitse valdkonnas — kuigi need jäävad programmide tasandile — ning võtnud vastu mitmed resolutsioonid, sh Euroopa lapse õiguste harta, mis võeti vastu Euroopa Parlamendi 8. juuli 1992. aasta resolutsiooniga A3-0172/1992. Harta punktides 8.22 ja 8.23 sätestatakse kriminaalmenetlusse sattunud alaealise mitmed õiguslikud tagatised ning nimetatakse põhimõtted ja kriteeriumid, millest alaealiste õigusrikkujate puhul tuleks lähtuda kõigi võimalike karistuste ja meetmete rakendamisel.

6.1

Nagu juba eespool märgitud, teeb alaealiste kuritegevus paljudele Euroopa kodanikele muret. Lisaks ollakse selgelt teadlikud sellest, et tegemist on Euroopa riikide ühise probleemiga ja et sellega peaksid tegelema ELi institutsioonid. Nimetatud seisukoht ilmnes 2001. aasta Eurobaromeetrist (tegemist oli esimese uuringuga, mis vaatles liikmesriikide sisemist julgeolekut). Eurobaromeetri andmete kohaselt leiab 45 % Euroopa kodanikest, et alaealiste kuritegevuse ennetamise alane poliitika peaks olema riiklike asutuste ja ELi institutsioonide ühispädevuses.

6.2

Nagu juba märgitud, on ÜRO ja Euroopa Nõukogu kehtestanud alaealiste õigusrikkumiste ja neid käsitlevate õigussüsteemide kohta mitmed rahvusvahelised normid. Need aga üksnes koondavad kogu rahvusvahelisele kogukonnale esitatud miinimumnõuded ning nende õiguslik siduvus on väike või lausa olematu (erandiks on juba nimetatud lapse õiguste konventsioon). Nendes dokumentides kehtestatud põhimõtetest lähtudes peaks Euroopa Liit — pidades silmas oma arengutaset ja suuremat sisemist ühtsust — püüdlema aktiivselt selle poole, et liidu alal rahvusvahelisi põhimõtteid täiustada ja tõhusamaks muuta.

6.3

Lisaks võiks iga liikmesriik alaealiste õigusrikkumiste probleemi eri aspektidega — ennetuse, õigusemõistmise, kaitse ja integratsiooniga — tegeldes kasutada ära teiste liikmesriikide kogemusi ja parimaid tavasid, sest on ju alaealiste toimepandud õigusrikkumiste põhjused ja vormid ELi riikides järjest sarnasemad (narkosõltuvus, rassistlik käitumine, spordivägivald, uute tehnoloogiate kasutamine kuritegelikul eesmärgil, linnavandalism jne).

6.4

Ka praegu toimuvast Euroopa integratsioonist tulenevad muutused nagu piirikontrollide kaotamine ja isikute vaba liikumine toetavad ühisreeglite kehtestamist alaealisi käsitleva õiguse alal: praegu saavad noored takistusteta reisida ühest ELi liikmesriigist teise ning liikuda 25 liikmesriigi tuhandete kilomeetrite ulatuses kulgevatel piirialadel. Suurem ühtsus ja koordineeritus asjaomaste riiklike õigusaktide ja poliitikate vahel võiks hoida ära või vähendada teatud ohte või suuremast liikuvusest tingitud uudseid olukordi (nt võimalusi, et ühes liikmesriigis elav alaealine mõistetakse süüdi teises liikmesriigis kordasaadetud õigusrikkumise eest).

6.5

Kuna riigid kasutavad sageli oma alaealisi käsitlevaid õigussüsteeme täiskasvanuid käsitlevate karistusõigussüsteemide tulevaste reformide katselavana, võiks alaealisi käsitlevate õigussüsteemide kooskõlastamine ja üksteisele lähendamine omakorda aidata kaasa riiklike karistusõigussüsteemide ühtlustamisele. Nagu eespool mainitud, on taoline ühtlustamine juba üks ELi eesmärkidest, ja selles osas on tehtud ka märkimisväärseid edusamme (Euroopa vahistamismäärus, kohtuotsuste vastastikune tunnustamine ja rakendamine jne). Alaealisi käsitleva õiguse alased õigusaktid on kehtestatud suhteliselt hiljuti (vanimad pärinevad 20. sajandi algusest), mistõttu ei tekitaks ühtlustamisprotsess nii palju vastuseisu ja raskusi kui täiskasvanute karistusõigussüsteemide puhul, millel on pikk ajalugu ja mille kujunemisel on olnud tähtis osa sügavalt juurdunud ajaloolistel, kultuurilistel ja õiguslikel asjaoludel.

6.6

Samuti on oluline, et ühenduse viiteraamistik aitaks vähendada või takistada alaealiste toimepandud õigusrikkumistega tegelemise ja alaealisi käsitleva kriminaalõigussüsteemi taandarengut. Nagu eespool mainitud, on nimetatud nähtused mõnedes ELi liikmesriikides juba ilmnenud.

6.7

Kõnealune, ELi riikidele ühised nähtused osutavad vajadusele luua nimetatud probleemi lahendamiseks ühtne raamistik nii ennetavast/sotsiaalsest aspektist kui ka repressiivsest/õigusemõistmise aspektist. Oma soovituses Rec 2003 (20) möönabki Euroopa Nõukogu selgelt “vajadust Euroopa eeskirjade järele karistuste ja meetmete rakendamisel ning Euroopa noortevanglate erieeskirjade järele”.

7.1

Eelneva põhjal võib välja tuua järgmised suunised või juhtmõtted:

7.1.1

Kõigis ELi liikmesriikides esinevad — suuremal või vähemal määral — suhteliselt sarnased nähtused, mis nõuavad ka sarnaseid lahendusi: traditsiooniliste mitteformaalsete sotsiaalse kontrolli allikate (perekonna, kooli, töökoha) kriis; suurlinnades tekkivad getod, kus suurt osa elanikkonnast ähvardab sotsiaalne tõrjutus; uued alaealiste kuritegevuse vormid (kodu- ja koolivägivald, noortekambad, linnavandalism); narkootikumide ja alkoholi kuritarvitamine jne.

7.1.2

Seoses käesoleva arvamuse punktis 3.2.1 nimetatud rahvusvaheliste eeskirjade kehtestamisega on 1970–1980 aastatest alates toimunud ELi liikmesriikide alaealisi käsitlevate õigussüsteemide järkjärguline lähenemine. Kasutusele võetud nn vastutuse mudel, millele on enamasti liidetud heastava või taastava mudeli põhimõtted. Siiski on liikmesriikide kõnealustes õigussüsteemides veel suuri erinevusi, millest olulisemaid on, nagu öeldud, erinev vastutuse iga.

7.1.3

On palju mitmesuguseid käesolevas dokumendis juba põhjalikumalt käsitletud põhjusi, mis viitavad vajadusele võtta suund ennetus-, kaitse- ja sekkumissüsteemide ning alaealiste kuritegevuse käsitlemise ja asjaomaste õigussüsteemide järkjärgulisele ühtlustamisele: liikmesriikide sarnased sotsiaalmajanduslikud ja poliitilised tingimused, väga sarnased või vähemalt ühitatavad õigustavad, juba ühenduse eelarvest rahastatavad või toetatavad sotsiaalpoliitikad, mis kaudselt puudutavad alaealiste kuritegevuse ennetamist.

7.1.4

Ühtlustamise, kooskõlastamise ja koostöö kasuks räägivad veel paljud muudki tegurid.

7.1.4.1

Alaealiste kuritegevuse ja alaealisi käsitleva õiguse valdkonda sekkumine ei piirdu ainult õigusliku tasandiga (siin võivad erinevad õigussüsteemid ja -tavad kõnealust protsessi takistada), vaid see peab olema multidistsiplinaarne ja multiinstitutsionaalne, kaasates ka teisi teadmisharusid nagu sotsiaal- ja käitumisteadust ja võimalikult erinevaid institutsioone, asutusi ja organisatsioone (riiklikud, piirkondlikud ja kohalikud ametiasutused, erineva tasandi sotsiaalteenistused, politsei- ja õigussüsteem, mittetulundusorganisatsioonid, ettevõtete sotsiaalse vastutuse projektide kaudu eraettevõtted, perekonna-, ettevõtjate ja sotsiaalühendused jt), mille tegevus ei ole sageli kuigi kooskõlastatud.

7.1.4.2

Infoühiskond, tehnoloogia areng, piiride avanemine ja muud sedalaadi tegurid mängivad punktis 7.1.1 viidatud nähtuste levikul kahtlemata olulist osa (11), kuigi need levivad ka lihtsalt “nakkuse teel” (mida võimendavad meediakanalid). Nimetatud muutused on aset leidnud erakordselt lühikese aja jooksul ja Euroopa riigid ei saa nende suhtes ükskõikseks pealtvaatajaks jääda.

7.2

Eelnevast arutlusest lähtuvalt peab EMSK vajalikuks teha järgmised sammud alaealiste kuritegevuse ja alaealisi käsitleva õiguse alase ühenduse poliitika väljaarendamiseks:

7.2.1

Selleks et saada usaldusväärset ülevaadet, millega täpselt on tegu, kui ulatuslik antud probleem tegelikult on ja millisel viisil sellega tegelema asuda — arvestades teiste muutujate kõrval ka võimalikke erinevusi õigusrikkujatest poiste ja tüdrukute vahel –, on eelkõige vajalik ajakohastatud ja võrreldavate kvantitatiivsete andmete olemasolu alaealiste kuritegevuse olukorra kohta ELi liikmesriikides.

7.2.2

Kvalitatiivse poole pealt peab komitee samavõrd oluliseks kõigile liikmesriikidele ühtsete miinimumstandardite või suuniste olemasolu, mis hõlmaks kõiki tasandeid — nii ennetuspoliitikat, karistusõigusega vastuollu läinud alaealiste käsitlemist politsei ja õigussüsteemi poolt kui selliste alaealiste ümberkasvatamist ning ühiskonda reintegreerimist. Kõnealused standardid peaksid lähtuma lapse õiguste konventsioonis, eelkõige selle artiklites 37 ja 40 sätestatud põhimõtetest ja käesoleva arvamuse punktis 3.2.1 viidatud rahvusvaheliste kokkulepete suunistest, seejuures neid täiendades ja edasi arendades.

7.2.3

Kõnealuste miinimumstandardite väljatöötamiseks on kõigepealt vaja võimalikult täpset ülevaadet iga liikmesriigi olukorrast ja kogemustest. Niisuguse ülevaate saamiseks on mitmeid teid, kuid teavet võiks koguda igas liikmesriigis läbiviidava küsitluse abil, millele järgneks kõnealuse ala ekspertide ja spetsialistide koosolekud kogemuste ja heade tavade vahetamiseks. Sellised koosolekud võiksid saada püsiva vormi sellise ekspertide võrgustiku loomisega, mille koosseis ja ülesanded vastaksid antud spetsiifilistele eesmärkidele. Lisaks oleks otstarbekas, et komisjon avaldaks kõnealust valdkonda käsitleva rohelise raamatu, et suunata vastavasisulist arutelu ning kaasata sellesse võimalikult paljusid institutsioone, organisatsioone ja üksikisikuid.

7.2.4

Eelmises punktis nimetatud abinõudega samaaegselt või ELi riikide alaealisi käsitlevate õigussüsteemide ühtlustamise järgmise sammuna oleks vaja luua alaealiste kuritegevuse Euroopa järelevalvekeskus, mis mitte ainult ei looks aluse kõnealuse nähtuse järjepidevaks uurimiseks, vaid tagaks ka tulemuste edastamise ning toetaks nõustajana otsuseid tegevaid asutusi ja institutsioone. Teisisõnu ei tohi kõnealuste uurimuste ja teabe kogumise tulemused jääda ainult akadeemilisele tasandile, vaid neid tuleb praktikas kasutada poliitikate ja strateegiate valikul (12).

7.3

Kuna Euroopa Liidu eri tegevuspoliitikad (vabadus, julgeolek ja õigus, noorsugu, kasvatus ja haridus, tööhõive, sotsiaalküsimused) lähenevad alaealiste kuritegevusele ja alaealisi käsitleva õigussüsteemiga seotud küsimustele erineva nurga alt, on samuti vajalik kõigi asjaomaste asutuste ja ametite tegevuse kooskõlastamine, et alaealiste kuritegevust võiks käsitleda multidistsiplinaarselt ja multiinstitutsionaalselt, mis on kõige otstarbekam lähenemisviis, nagu käesolevas arvamuses juba korduvalt öeldud.

7.4

Alaealiste kuritegevuse eripärad ja selle dünaamiline kiiresti muutuv iseloom nõuavad võimalikult spetsialiseeritud väljaõpet ning sekkumisprotsessi iga tasandi spetsialistide ja noortega töötavate inimeste, näiteks kohtunike, prokuröride, advokaatide, politseinike, ametnike, vahendajate, haridustöötajate, kriminaalhooldustöötajate jt ettevalmistuse pidevat ajakohastamist. Seejuures on esmajärguline roll ühenduse asutustel, nii juba nimetatud (ekspertide võrgustik, järelevalvekeskus jm) kui muude täiendavate mehhanismide kaudu (spetsialistide vahetusprogrammid liikmesriikide vahel, võrgupõhine töö, uued kaugõppe vormid nagu e-õpe jne). Selleks tuleks luua ühenduse programmid, mis oleksid mõeldud konkreetselt kõnealuse väljaõppe andmiseks. Lisaks tuleb silmas pidada, et ELi alaealisi käsitleva õiguse alased edusammud tõstaksid seda valdkonda rohkem esile ja soodustaksid selleteemalisi teadusuuringuid Euroopa ülikoolides, kelle osalus on vajalik kogu protsessi vältel.

7.5

Et kõnealusel probleemil on kahtlemata ka sotsiaalne mõõde, on oluline ka antud valdkonnaga otseselt seotud kodanikuühiskonna organisatsioonide ja spetsialistide (nn kolmanda sektori organisatsioonid, ühendused, perekonnad, valitsusvälised organisatsioonid jt) osalus, et need annaksid oma panuse ELi programmide ja strateegiate väljatöötamisse ja rakendamisse.

7.6

Alaealiste ja noorte õigusrikkujate integratsiooni ja reintegratsiooni osas — mis on üks punktis 1.1 mainitud alaealiste kuritegevusega võitlemise kolmest põhialusest — peaksid ühenduse tegevuspoliitikad silmas pidama ka ametiühingu- ja ettevõtjate organisatsioone ning nende spetsiifilisi dialoogiviise, et nende kaudu rajada teid sotsiaalset tõrjutud noorte töö- ja kutsealaseks integratsiooniks. Seetõttu on vajalik kõigi asjaomase valdkonnaga seotud isikute osalus, sest tööalane integratsioon on kõnealuste noorte ühiskonda tagasi toomise tähtsamaid võimalusi.

7.7

EMSK mõistab, et kõigi nende poliitikate arendamine nõuab vastavaid eelarvevahendeid. Seetõttu peab Euroopa Komisjon looma eelarveread alaealiste kaitse ja alaealiste kuritegevuse ennetamise toetamiseks ning alaealiste õigusrikkujate käsitlemiseks, kas juba jõus olevate kavade ja tegevussuundade raames (nagu marginaliseerumise ja sotsiaalse tõrjutuse vastu võitlemise tegevuskavad või noori ja nende sotsiaalset ning tööalast integratsiooni toetavad abiprogrammid) (13) või siis konkreetselt kõnealustele eesmärkidele suunatud eriprogrammide kaudu.