Kohtuasi C‑808/21

Euroopa Komisjon

versus

Tšehhi Vabariik

Euroopa Kohtu (suurkoda) 19. novembri 2024. aasta otsus

Liikmesriigi kohustuste rikkumine – ELTL artikkel 20 – Liidu kodakondsus – ELTL artikkel 21 – Õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil – ELTL artikkel 22 – Õigus hääletada ja kandideerida elukohaliikmesriigis kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel selle riigi kodanikega samadel tingimustel – Liidu kodanikud, kes elavad liikmesriigis, kuid kellel ei ole selle riigi kodakondsust – Õiguse astuda erakonna liikmeks puudumine – ELL artiklid 2 ja 10 – Demokraatia põhimõte – ELL artikli 4 lõige 2 – Liikmesriikide rahvusliku identiteedi austamine – Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikkel 12 – Erakondade roll liidu kodanike tahte väljendamisel

1. Liidu kodakondsus – Aluslepingu sätted – Euroopa Liidu kodanikud, kes elavad liikmesriigis, kuid kellel ei ole selle riigi kodakondsust – Õigus hääletada ja kandideerida elukohaliikmesriigis kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel selle riigi kodanikega samadel tingimustel – Ulatus – Selle õiguse tegelik teostamine – Võrdne juurdepääs riigisiseses õiguskorras olemasolevatele vahenditele, mis on selle liikmesriigi kodanikel – Hõlmamine

   (ELL artikkel 10; ELTL artiklid 20, 21 ja 22; Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikkel 12; nõukogu direktiivid 93/109 ja 94/80)

   (vt punktid 92–97, 100–117 ja 120–127)

2. Liidu kodakondsus – Aluslepingu sätted – Euroopa Liidu kodanikud, kes elavad liikmesriigis, kuid kellel ei ole selle riigi kodakondsust – Õigus hääletada ja kandideerida elukohaliikmesriigis kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel selle riigi kodanikega samadel tingimustel – Riigisisesed õigusnormid, mis jätavad sellised liidu kodanikud ilma õigusest astuda erakonna liikmeks – Lubamatus – Põhjendatus – Rahvusliku identiteedi austamine – Puudumine

   (ELL artikkel 2, artikli 4 lõige 2 ning artikkel 10; ELTL artikkel 22)

   (vt punktid 135–143, 152 ja 154–164)

Kokkuvõte

Euroopa Kohus, kellele esitati liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi, tuvastas suurkojas, et kuna Tšehhi Vabariik on jätnud Tšehhi Vabariigis elavad liidu kodanikud, kellel ei ole Tšehhi kodakondsust, ilma õigusest olla erakonna või poliitilise liikumise liige, on see liikmesriik rikkunud ELTL artiklist 22 tulenevaid kohustusi.

Tšehhi erakondade ja poliitiliste liikumiste seaduses ( 1 ) on ühelt poolt ette nähtud, et kodanikel on õigus ühineda erakondade ja poliitiliste liikumistega, ning teiselt poolt, et erakonna või poliitilise liikumise liikmeks võib astuda iga 18aastaseks saanud kodanik. Seega ei ole seda õigust Tšehhi Vabariigis elavatel Euroopa Liidu kodanikel, kellel ei ole Tšehhi kodakondsust.

Kuna Euroopa Komisjon leidis, et need õigusnormid on vastuolus ELTL artikliga 22, esitas ta Euroopa Kohtule liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi. Ta väidab eelkõige, et kuna Tšehhi Vabariik lubab erakonna või poliitilise liikumise liikmeks olla ainult Tšehhi kodanikel, takistab ta selles liikmesriigis elavatel liidu kodanikel, kellel ei ole Tšehhi kodakondsust, kasutada oma valimisõigust kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel Tšehhi kodanikega samadel tingimustel.

Euroopa Kohtu hinnang

Esimesena analüüsis Euroopa Kohus ELTL artikli 22 ulatust, võttes arvesse selle sätte sõnastust, konteksti ja sellega taotletavaid eesmärke.

Esiteks on selle sätte sõnastuse kohaselt liidu kodanikel, kes elavad liikmesriigis, mille kodanikud nad ei ole, õigus kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel valida ja olla valitud samadel tingimustel kui selle riigi kodanikud, ning seda õigust kasutatakse vastavalt Euroopa Liidu Nõukogu poolt vastuvõetud üksikasjalikule korrale. See sõnastus ei sisalda viidet erakonna või poliitilise liikumise liikmeks saamise tingimustele. Viidates hääletamis‑ ja kandideerimisõiguse tingimustele, mida kohaldatakse sellise liidu kodaniku elukohaliikmesriigi kodanike suhtes, keelab ELTL artikkel 22 seevastu seada liikmesriigil selle õiguse asjaomase liidu kodaniku poolt teostamisele muid tingimusi kui need, mis on kohaldatavad riigi enda kodanikele. Nimetatud säte kehtestab seega kodakondsuse alusel diskrimineerimiskeelu erinormi ja järelikult on see kohaldatav igasuguse erinevat kohtlemist põhjustava riigisisese meetme suhtes, mis võib kahjustada hääletamis‑ ja kandideerimisõiguse tegelikku teostamist kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel.

Lisaks on nõukogu võtnud vastu hääletamis‑ ja kandideerimisõiguse kasutamise üksikasjaliku korra direktiividega 93/109 ( 2 ) ja 94/80 ( 3 ), mis hoolimata sellest, et need ei sisalda sätteid tingimuste kohta, mille kohaselt võivad liikmesriigis elavad, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikud saada erakonna liikmeks, ei või need isegi kaudselt piirata ELTL artiklist 22 tulenevate õiguste ja kohustuste ulatust. Kui selliste tingimuste kohta erisätted puuduvad, kuulub nende tingimuste kindlaksmääramine liikmesriikide pädevusse. Liikmesriigid on selle pädevuse teostamisel siiski kohustatud täitma kohustusi, mis neile tulenevad liidu õigusest, sealhulgas ELTL artiklist 22.

Mis puudutab teiseks ELTL artikli 22 konteksti, siis viitas Euroopa Kohus nii EL toimimise lepingu teistele sätetele kui ka normihierarhias samal tasandil asuvatele sätetele eelkõige EL lepingus ja Euroopa Liidu põhiõiguste hartas (edaspidi „harta“).

Kõigepealt seob ELTL artikkel 22 koostoimes ELTL artikli 20 lõikega 2 õiguse hääletada ja kandideerida kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel liidu kodaniku staatusega. Lisaks annab liidu kodakondsus vastavalt ELTL artikli 20 lõikele 2 ja artiklile 21 igale liidu kodanikule esmase ja individuaalse õiguse liikmesriikide territooriumil vabalt liikuda ja elada. Seega on olemas seos ühelt poolt vaba liikumise õiguse ja elamisõiguse ning teiselt poolt liikmesriigis elavate, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanike kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel hääletamis‑ ja kandideerimisõiguse vahel.

Seejärel toob ELL artikkel 10, milles tunnustatakse liidu kodanike õigust olla otseselt esindatud Euroopa Parlamendis ja osaleda liidu demokraatias, esile seose liidu esindusdemokraatia põhimõtte ning liidu kodakondsusega seotud õiguse hääletada ja kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel vahel, mis on tagatud ELTL artikli 22 lõikega 2.

Viimasena on harta artikli 12 lõikes 1 tagatud igaühe vabadus moodustada ühinguid kõigil tasanditel, eelkõige poliitika, ametiühingute ja kodanikuühiskonna valdkonnas. Nimetatud õigus vastab Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikli 11 lõikega 1 tagatud õigusele, mis on üks demokraatliku ja pluralistliku ühiskonna põhialuseid, kuna see võimaldab kodanikel ühist huvi pakkuvates valdkondades kollektiivselt tegutseda ja seeläbi avaliku elu nõuetekohasesse toimimisse panustada. ELL artikli 10 lõikes 4 ja harta artikli 12 lõikes 2 tunnustatakse Euroopa tasandi erakondade esmatähtsat rolli liidu kodanike tahte väljendamisel. Erakonnad, kelle üks ülesannetest on valimistel kandidaatide ülesseadmine, täidavad seega esindusdemokraatia süsteemis, millel liidu toimimine rajaneb, ELL artikli 10 lõike 1 kohaselt olulist ülesannet. Järelikult aitab erakonna või poliitilise liikumise liikmeks olemine oluliselt kaasa ELTL artiklis 22 sätestatud kandideerimisõiguse tegelikule teostamisele.

Mis puudutab kolmandaks ELTL artikli 22 eesmärki, siis on selle artikli eesmärk kõigepealt anda liikmesriigis elavatele, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikele õigus osaleda selle liikmesriigi demokraatlikus valimisprotsessis hääletamis‑ ja kandideerimisõiguse kaudu Euroopa ja kohalikul tasandil. Seejärel on selle artikli eesmärk tagada liidu kodanike võrdne kohtlemine, mis eeldab võrdset juurdepääsu liikmesriigi õiguskorras olemasolevatele vahenditele, mis on selle liikmesriigi kodanikel selle õiguse teostamiseks kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel. Viimasena tuleneb ühelt poolt liikumis‑ ja elukohavabaduse ning teiselt poolt nendel valimistel hääletamis‑ ja kandideerimisõiguse vahelisest seosest, et viimati nimetatud õiguse eesmärk on muu hulgas soodustada asjaomase liidu kodaniku järkjärgulist lõimumist vastuvõtva liikmesriigi ühiskonda. ELTL artikli 22 eesmärk on tagada liikmesriigis elavate, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanike esindatus kui loomulik jätk nende lõimumisele vastuvõtva liikmesriigi ühiskonda.

Teisena, arvestades neid täpsustusi ELTL artikli 22 – tõlgendatuna ELTL artiklitest 20 ja 21 ning ELL artiklist 10 lähtudes – ulatuse kohta, hindas Euroopa Kohus, kas Tšehhi õiguses kodakondsuse alusel kehtestatud erinev kohtlemine seoses võimalusega astuda erakonna või poliitilise liikumise liikmeks toob kaasa selle, et Tšehhi Vabariigis elavatel, kuid Tšehhi kodakondsuseta liidu kodanikel ei ole võrdset juurdepääsu vahenditele, mis on Tšehhi kodanikel oma kandideerimisõiguse tegelikuks teostamiseks, rikkudes sellega ELTL artiklit 22.

On tõsi, et Tšehhi Vabariigis võib kandidaat, kes ei ole erakonna või poliitilise liikumise liige, olla kantud erakonna või poliitilise liikumise või nende valimisliidu esitatud kandidaatide nimekirja kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel. Siiski, kuna erakonna või poliitilise liikumise liikmed on need, kes valivad oma nimekirjadesse kantavad kandidaadid, võib ühelt poolt asjaolu, et Tšehhi Vabariigis elaval, kuid Tšehhi kodakondsuseta liidu kodanikul, kes soovib nendel valimistel osaleda, ei ole võimalik astuda erakonna või poliitilise liikumise liikmeks, välistada tema osalemise erakonna või poliitilise liikumise otsuste tegemisel, mis puudutab tema registreerimist kandidaatide nimekirjas. See asjaolu asetab sellised liidu kodanikud ebasoodsamasse olukorda võrreldes Tšehhi kodanikega, kes on erakonna või poliitilise liikumise liikmed selles liikmesriigis, seoses võimalusega kandideerida erakonna või poliitilise liikumise või nende valimisliidu nimekirjas kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel.

Teiselt poolt näitab asjaolu – et Tšehhi kodanikud võivad valida, kas kandideerida erakonna või poliitilise liikumise liikmena või sõltumatu kandidaadina, samas kui Tšehhi Vabariigis elavatel, kuid Tšehhi kodakondsuseta liidu kodanikel on üksnes viimati nimetatud võimalus – seda, et need liidu kodanikud ei saa teostada neil valimistel oma kandideerimisõigust Tšehhi kodanikega samadel tingimustel.

Kolmanda ja viimasena analüüsis Euroopa Kohus, kas selline erinev kohtlemine seoses juurdepääsuga vahenditele, mis võimaldavad hääletamis‑ ja kandideerimisõiguse tegelikku teostamist kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel, võib olla ELL artikli 4 lõike 2 tähenduses liikmesriigi rahvusliku identiteedi austamisega seotud põhjustel põhjendatud.

Kõigepealt on tõsi see, et erakondade ja poliitiliste liikumiste osalusel toimuva riigi poliitilise elu korraldus on osa rahvuslikust identiteedist. Kuna liikmesriigis elavatele, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikele ELTL artikliga 22 antud hääletamis‑ ja kandideerimisõigus puudutab selles liikmesriigis toimuvaid kohalikke ja Euroopa Parlamendi valimisi, ei eelda see säte siiski, et liikmesriik oleks kohustatud andma nendele kodanikele õiguse hääletada ja kandideerida parlamendivalimistel või et liikmesriigil oleks keelatud võtta vastu erinorme, mis käsitlevad parlamendivalimistel kandidaatide ülesseadmist puudutavate otsuste tegemist erakonnas või poliitilises liikumises ning mis välistaksid selle, et erakonna või poliitilise liikumise liikmed, kes ei ole selle riigi kodanikud, saaksid selliste otsuste tegemisel osaleda.

Seejärel tuleb ELL artikli 4 lõike 2 tõlgendamisel võtta arvesse normihierarhias samal tasandil asuvaid sätteid, eelkõige ELL artikleid 2 ja 10, ning see ei vabasta liikmesriike nendest sätetest tulenevate kohustuste täitmisest. Vastavalt ELL artiklile 2 on demokraatia põhimõte ja võrdse kohtlemise põhimõte väärtused, millel liit rajaneb. See säte ei ole pelgalt poliitiliste suuniste või kavatsuste väljendus, vaid sisaldab väärtusi, mis on osa liidu kui ühise õiguskorra enda identiteedist ning mis on vormitud põhimõteteks, mis kätkevad endas liikmesriikidele õiguslikult siduvaid kohustusi. Lisaks konkretiseerib esindusdemokraatia põhimõte, mille alusel liit vastavalt ELL artikli 10 lõikele 1 toimib, ELL artiklis 2 mainitud demokraatia väärtust.

Viimasena, tagades liikmesriigis elavatele, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikele õiguse hääletada ja kandideerida kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel selles liikmesriigis viimase kodanikega samadel tingimustel, konkretiseerib ELTL artikkel 22 demokraatia põhimõtet ja liidu kodanike võrdse kohtlemise põhimõtet, mis on osa liidu identiteedist ja ühistest väärtustest, millega liikmesriigid on ennast sidunud ja mille järgimise peavad nad oma territooriumil tagama. Järelikult, kui lubada niisugustel liidu kodanikel astuda elukohaliikmesriigis erakonna või poliitilise liikumise liikmeks, et täielikult rakendada demokraatia ja võrdse kohtlemise põhimõtet, ei saa seda pidada liikmesriigi rahvuslikku identiteeti kahjustavaks.

( 1 ) Seadus nr 424/1991 erakondade ja poliitiliste liikumistega ühinemise kohta (zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích), muudetud seadusega nr 117/1994 (zákon č. 117/1994 Sb). Vt selle seaduse § 1 ja § 2 lõige 3.

( 2 ) Nõukogu 6. detsembri 1993. aasta direktiiv 93/109/EÜ, millega sätestatakse üksikasjalik kord, mille alusel liikmesriigis elavad, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikud saavad kasutada õigust hääletada ja kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel (EÜT 1993, L 329, lk 34; ELT eriväljaanne 20/01, lk 7), muudetud nõukogu 20. detsembri 2012. aasta direktiiviga 2013/1/EL (ELT 2013, L 26, lk 27).

( 3 ) Nõukogu 19. detsembri 1994. aasta direktiiv 94/80/EÜ, millega sätestatakse üksikasjalik kord, mille alusel liikmesriigis elavad, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikud saavad kasutada õigust hääletada ja kandideerida liikmesriigi kohalikel valimistel (EÜT 1994, L 368, lk 38; ELT eriväljaanne 20/01, lk 12).