Kohtuasi C‑284/21 P

Euroopa Komisjon

versus

Anthony Braesch jt

Euroopa Kohtu (suurkoda) 31. jaanuari 2023. aasta otsus

Apellatsioonkaebus – Riigiabi – ELTL artiklid 107 ja 108 – Ümberkorraldusabi – Pangandussektor – Esialgse uurimise etapp – Otsus, millega abi tunnistatakse siseturuga kokkusobivaks – Ümberkorralduskava – Asjaomase liikmesriigi võetud kohustused – Kulude jagamise meetmed – Allutatud nõuete konverteerimine omakapitaliks – Võlakirjade omanikud – Tühistamishagi – Vastuvõetavus – ELTL artikli 263 neljas lõik – Õigus esitada hagi – Füüsiline või juriidiline isik, keda vaidlustatud akt otseselt ja isiklikult puudutab – Huvitatud poolte menetlusõiguste rikkumine – Ametliku uurimismenetluse algatamata jätmine – ELTL artikli 108 lõige 2 – Mõiste „asjasse puutuvad isikud“ – Määrus (EL) 2015/1589 – Artikli 1 punkt h – Mõiste „huvitatud pool“ – Riiklikud meetmed, mida Euroopa Komisjon on arvesse võtnud – Hagi vastuvõetamatus

1. Tühistamishagi – Füüsilised või juriidilised isikud – Neid otseselt ja isiklikult puudutavad aktid – Komisjoni otsus, millega riigiabi tunnistatakse siseturuga kokkusobivaks ametlikku uurimismenetlust algatamata – ELTL artikli 108 lõike 2 tähenduses asjasse puutuvate isikute hagi – Vastuvõetavus – Tingimused

   (ELTL artikli 108 lõige 2 ja artikli 263 neljas lõik; nõukogu määrus 2015/1589, artikli 1 punkt h)

   (vt punktid 50–54)

2. Riigiabi – Komisjonipoolne läbivaatamine – Haldusmenetlus – ELTL artikli 108 lõike 2 tähenduses asjasse puutuv isik – Mõiste – Ettevõtja, kes ei ole abisaajaga otseses konkurentsisuhtes – Selle ettevõtja kohustus tõendada abi konkreetset mõju tema olukorrale

   (ELTL artikli 108 lõige 2; nõukogu määrus 2015/1589, artikli 1 punkt h)

   (vt punktid 58–60)

3. Riigiabi – Komisjonipoolne läbivaatamine – Haldusmenetlus – ELTL artikli 108 lõike 2 tähenduses asjasse puutuv isik – Mõiste – Hageja, kes tugineb olulisele majanduslikule kahjule, mis tuleneb abimeetmetest teatanud liikmesriigi ametiasutuse pakutud kohustustest – Kohustused, mida komisjon ei ole kehtestanud ja mis ei ole abimeetmete lahutamatu osa – Majanduslik kahju, mis ei tulene komisjoni otsusest, millega abimeetmed tunnistatakse siseturuga kokkusobivaks – Hageja, kes ei kuulu mõiste „huvitatud pool“ alla

   Viimati nimetatu võimalus pöörduda riigisisesesse kohtusse, et vaidlustada kõnealuste kohustuste kokkusobivus liidu õigusega (ELTL artikli 108 lõiked 2 ja 3; nõukogu määrus 2015/1589, artikli 1 punkt h)

   (vt punktid 68–81 ja 103–110)

4. Riigiabi – Komisjoni poolt heakskiidetud abi – Väär kasutamine abisaaja poolt – Mõiste

   (ELTL artikkel 108; nõukogu määrus 2015/1589, artikli 1 punkt g ja artikkel 20)

   (vt punktid 84 ja 85)

5. Riigiabi – Komisjonipoolne läbivaatamine – Komisjoni kaalutlusõiguse raames kehtestatud suunised – Õiguslik vorm – Suunavad käitumisreeglid, millega komisjon piirab ise enda kaalutlusõigust – Pangandusteatis – Siduvus liikmesriikide suhtes – Puudumine

   (ELTL artikli 107 lõike 3 punkt b ja artikli 108 lõige 3; komisjoni teatis 2013/C 216/01)

   (vt punktid 90–95)

6. Riigiabi – Komisjonipoolne läbivaatamine – Abi kokkusobivus siseturuga – Kaalutlusõigus –Kooskõla tagamine riigiabi käsitlevate sätete ja muude liidu õiguse sätete vahel – Pangandussektor – Abi, mis peab vastama direktiivist 2014/59 tulenevatele tingimustele – Kohustus, mis piirdub abi tingimustega, mis on lahutamatult seotud selle eesmärgiga –Krediidiasutuse rekapitaliseerimise tingimuste uurimine

   (ELTL artiklid 106, 107 ja 108; Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2014/59, artikkel 32)

   (vt punktid 96–103)

Kokkuvõte

Itaalia pank Banca Monte dei Paschi di Siena (edaspidi „BMPS“) suurendas 2008. aastal oma kapitali 950 miljoni euro võrra, mille raames J. P. Morgan Securities Ltd (edaspidi „JPM“) märkis nende vahel sõlmitud lepingute (edaspidi „FRESH-lepingud“) alusel kõik aktsiad. JPM sai selle tehingu rahastamiseks vajalikud vahendid Mitsubishi UFJ Investor Services & Banking (Luxembourg) SA-lt (edaspidi „MUFJ“), kes emiteeris selleks ühe miljardi euro ulatuses nn FRESH-võlakirju. Nende võlakirjade omanikud saavad MUFJilt tasu neile edastatud kupongimaksena.

BMPS esitas 2016. aasta lõpus Itaalia õigusnormide alusel taotluse saada ennetava rekapitaliseerimise vormis erakorralist avaliku sektori finantstoetust. Itaalia ametiasutused teatasid vastuseks sellele taotlusele Euroopa Komisjonile BMPSi rekapitaliseerimisabist summas 5,4 miljardit eurot. See abi pidi lisanduma BMPSile antavale 15 miljardi euro suurusele individuaalsele likviidsusabile, mille komisjon oli 29. detsembri 2016. aasta otsusega ajutiselt heaks kiitnud.

Komisjon kiitis esialgse uurimise etapi lõpus 4. juuli 2017. aasta otsusega ( 1 ) heaks nii BMPSile antava 15 miljardi euro suuruse likviidsusabi kui ka ennetava rekapitaliseerimisabi summas 5,4 miljardit eurot (edaspidi „vaidlusalune otsus“). Need abimeetmed, millega kaasnesid BMPSi ümberkorralduskava ja Itaalia ametiasutuste pakutud kohustused, loeti finantsstabiilsuse kaalutlustel siseturuga kokkusobivaks riigiabiks ( 2 ).

BMPSi ümberkorralduskava nägi ette võimaluse tühistada viimati nimetatu ja JPMi vahel sõlmitud FRESH‑lepingud. Pärast nende lepingute tühistamist esitas mitu FRESH‑võlakirjade omanikku Üldkohtusse hagi, nõudes vaidlusaluse otsuse tühistamist. Hagejad väitsid oma hagi põhjendamiseks muu hulgas, et FRESH‑lepingute tühistamine põhjustas neile olulist majanduslikku kahju ning tühistamine tulenes Itaalia Vabariigi teatatud abimeetmega kaasnenud ümberkorralduskavast.

Komisjon esitas Üldkohtus vastuvõetamatuse vastuväite põhjendusel, et hagejatel puudub nii põhjendatud huvi kui ka õigus esitada hagi ELTL artikli 263 tähenduses. Kuna Üldkohus lükkas komisjoni vastuvõetamatuse vastuväite tagasi ( 3 ), esitas komisjon Euroopa Kohtule apellatsioonkaebuse, mille ainus küsimus käsitles hagi esitamise õigust. Euroopa Kohtu suurkoda, kes apellatsioonkaebuse vastuvõetavaks tunnistas, täpsustas ELTL artikli 108 lõike 2 tähenduses mõiste „asjasse puutuv isik“ piire, andes hagi esitamise õiguse isikule, kes on otseselt ja isiklikult puudutatud ELTL artikli 263 tähenduses.

Euroopa Kohtu hinnang

Euroopa Komisjon heitis oma ainsa väitega Üldkohtule sisuliselt ette, et viimane rikkus õigusnormi, kui ta leidis, et hagejatel kui „asjasse puutuvatel isikutel“ ELTL artikli 108 lõike 2 tähenduses ja „huvitatud pooltel“ määruse 2015/1589 ( 4 ) artikli 1 punkti h tähenduses on õigus esitada hagi ELTL artikli 263 neljanda lõigu ( 5 ) tähenduses vaidlusaluse otsuse peale, et tagada neile ELTL artikli 108 lõikest 2 tulenevate menetluslike õiguste kaitse.

Euroopa Kohus tuletas sellega seoses meelde, et kohtupraktikast tulenevalt on „asjasse puutuval isikul“ ELTL artikli 108 lõike 2 tähenduses lubatud esitada tühistamishagi komisjoni esialgse uurimismenetluse lõpus vastu võetud otsuse peale, millega viimane on jätnud esitamata vastuväited teatatud riigiabi kohta, tingimusel, et ta soovib sellega kaitsta talle viimati nimetatud sättest tulenevaid menetluslikke õigusi. Ent kuna vaidlusalune otsus võeti vastu esialgse uurimismenetluse lõpus ELTL artikli 108 lõikes 2 sätestatud ametlikku uurimismenetlust algatamata ning kuna hagejad soovivad kaitsta neile sellest sättest tulenevaid menetluslikke õigusi, siis analüüsis Üldkohus õigesti hagejate staatust „asjasse puutuvate isikutena“ selleks, et teha kindlaks, kas nende hagi on ELTL artikli 263 neljanda lõigu alusel vastuvõetav.

Seevastu rikkus Üldkohus õigusnormi oma järelduses, et hagejad on „asjasse puutuvad isikud“ teatatud abi järelevalvemenetluses, mille komisjon viis läbi ELTL artikli 108 alusel.

Määruses 2015/1589 on mõiste „huvitatud pool“, mis on ELTL artikli 108 lõike 2 tähenduses „asjasse puutuva isiku“ analoog, määratletud muu hulgas kui mis tahes isik, ettevõtja või ettevõtjate ühendus, kelle huve võib abi andmine mõjutada. Kuna seda mõistet on kohtupraktikas tõlgendatud laialt, võib see hõlmata iga isikut, kes suudab tõendada, et riigiabi andmine võib konkreetselt mõjutada tema seisundit.

Üldkohus leidis sellega seoses, et Itaalia ametiasutuste kohustused – mis puudutasid BMPSi ümberkorralduskava, kaasnesid teatatud abimeetmega ja põhjustasid hagejate väiteil FRESH‑võlakirjade omanikele olulist majanduslikku kahju – olid teatatud meetmete lahutamatu osa, kuna komisjon oli vaidlusaluse otsusega muutnud need meetmed siduvaks, olgugi et see otsus puudutas nii teatatud abimeetmeid kui ka Itaalia ametiasutuste kohustusi. Üldkohus järeldas sellest, et teatatud abi andmine ja seega vaidlusaluse otsuse vastuvõtmine mõjutasid konkreetselt hagejate seisundit, mistõttu tuleb neid käsitada „huvitatud pooltena“ määruse 2015/1589 artikli 1 punkti h tähenduses.

Ent nii otsustades eiras Üldkohus liidu õiguse norme, mis reguleerivad vaidlusaluse otsuse ulatust.

Euroopa Kohus täpsustas selles osas, et juhul, kui teatatud meede hõlmab asjaomase liikmesriigi ettepanekul kohustusi, millega ta nõustus, ei tähenda see, et komisjon on need kohustused kui sellised kehtestanud ning nende võimalik kahjulik mõju kolmandatele isikutele on seega omistatav selle institutsiooni vastu võetud otsusele.

Nimelt ei saa komisjon esialgse uurimise etapi lõpus võetud otsusega asjaomast liikmesriiki millekski kohustada või talle midagi keelata, vaid tal on üksnes õigus vastuväidete esitamata jätmise otsusega heaks kiita abikava sellisena, nagu liikmesriik on sellest teatanud, tunnistades abi siseturuga kokkusobivaks.

Sellest järeldub, et vaidlusaluse otsusega andis komisjon Itaalia Vabariigile üksnes heakskiidu kõnealuse riigiabi rakendamiseks, võttes arvesse selle liikmesriigi poolt BMPSi ümberkorralduskavas varem määratletud faktilist raamistikku ja kohustusi, millest liikmesriik teatas, et hajutada kahtlusi selle abi siseturuga kokkusobivuse kohta ELTL artikli 107 lõike 3 punkti b tähenduses. Seetõttu ei saa asuda seisukohale, et esialgses uurimismenetluses Itaalia Vabariigi pakutud kohustused kehtestati vaidlusaluse otsuse endaga, kuna need kohustused tulenevad üksnes selle liikmesriigi vastu võetud aktidest.

Järelikult ei saa teatatud abiga kaasneva ümberkorralduskava rakendamise ajal FRESH‑lepingute tühistamist pidada vaidlusaluse otsuse vältimatuks tagajärjeks, kuna see ei tulene kõnealuse abi kui sellise rakendamisest. Tühistamine tuleneb hoopis meetmetest, mis on küll seotud faktiliste asjaoludega, kuid on õiguslikult eraldiseisvad, mille on võtnud liikmesriik, kes on sellest abist teatanud ka komisjonile. Asjaolu, et see liikmesriik võttis need meetmed eelkõige selleks, et saada komisjonilt abi heakskiitev otsus ja et need on selliste kohustuste esemed, mida on nimetatud institutsiooni otsuses arvesse võetud, ei ole siinkohal oluline.

Vastupidi Üldkohtu seisukohale ei kehtestanud vaidlusaluses otsuses nimetatud kohustusi ega muutnud neid selles otsuses siduvaks mitte komisjon, vaid need kujutavad endast puhtalt riigisiseseid meetmeid, millest Itaalia Vabariik oli ELTL artikli 108 lõike 3 alusel omal vastutusel teatanud ja mida komisjon võttis arvesse faktilise asjaoluna selleks, et hinnata, kas kõnealuse riigiabi võib sellekohaste kahtluste puudumisel tunnistada esialgse uurimise etapi lõpus siseturuga kokkusobivaks.

Vastuseks hagejate väidetele, et komisjonil lasub kohustus kontrollida Itaalia Vabariigi teatatud meetmete kooskõla liidu õigusega tervikuna, märgib Euroopa Kohus, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei tohi ELTL artiklis 108 ette nähtud menetlus kunagi viia tulemuseni, mis oleks vastuolus aluslepingu konkreetsete sätetega. Seega ei saa abi tunnistada siseturuga kokkusobivaks, kui abi ise või mõni selle osa rikub liidu õiguse sätteid või üldpõhimõtteid. Komisjon aga kontrollis vastavalt nimetatud kohtupraktikale vaidlustatud otsuses, kas teatatud abi on direktiiviga 2014/59 ( 6 ) kooskõlas. Selle raames kontrollis komisjon, kas Itaalia Vabariigi esitatud ümberkorralduskavas ette nähtud kulude jagamise meetmed – millega kaasnes FRESH-lepingute tühistamine – on sobivad, et piirata antava abi summat rangelt miinimumiga, mis on vajalik selleks, et saavutada BMPSi rekapitaliseerimise eesmärk.

Seevastu ei olnud komisjonil vaja kontrollida, kas need kulude jagamise meetmed ise rikkusid õigusi, mis hagejate väitel tulenevad neile liidu õigusest või riigisisesest õigusest. Nimelt, isegi kui selline rikkumine on tõendatud, ei tulene see abist kui sellisest, selle eesmärgist või sellega lahutamatult seotud osadest, vaid meetmetest, mida Itaalia Vabariik võttis selleks, et komisjon teeks otsuse, millega ta kiidab esialgse uurimise etapi lõpus nimetatud abi heaks.

Asjaolu, et kulude jagamise meetmed kuuluvad ümberkorralduskava raamesse, mis eeldab riigiabi maksmist, millest Itaalia Vabariik on komisjonile teatanud, et taotleda selle abi heakskiitmist pärast esialgset uurimist, ei anna hagejatele, kes leiavad, et need meetmed neid puudutavad, menetluses, mille nimetatud institutsioon ELTL artikli 108 alusel läbi viib, „huvitatud poole“ staatust määruse 2015/1589 artikli 1 punkti h tähenduses. Kui hagejad leiavad sellisel juhul, et BMPSi ümberkorralduskavas ette nähtud kulude jagamise meetmete võtmise tõttu on Itaalia Vabariik rikkunud liidu õigust, peavad nad nende meetmete õiguspärasuse vaidlustama liikmesriigi kohtus, kes on ainsana selleks pädev, ning nimetatud kohtul on õigus või lausa kohustus – kui tegemist on viimase astme kohtuga – esitada Euroopa Kohtule ELTL artikli 267 alusel eelotsusetaotlus, et esitada vajaduse korral küsimus liidu õiguse asjasse puutuvate sätete tõlgendamise või kehtivuse kohta. Ent käesoleval juhul on just tegemist niisuguse olukorraga, kuna hagejad ei väida, et kõnealune abi neid mõjutab, vaid nad väidavad, et neid mõjutavad kulude jagamise meetmed, mis on ette nähtud vaidlusaluse otsuse kohases ümberkorralduskavas.

Neid täpsustusi silmas pidades nõustus Euroopa Kohus komisjoni apellatsioonkaebuses esitatud ainsa väitega ja tühistas Üldkohtu otsuse. Kuna menetlusstaadium seda lubas, siis nõustus Euroopa Kohus komisjoni poolt esimeses astmes esitatud vastuvõetamatuse vastuväitega ja jättis seetõttu hagejate hagi vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata.

( 1 ) Komisjoni 4. juuli 2017. aasta otsus C(2017) 4690 (final) riigiabi SA.47677 (2017/N) kohta – Itaalia, Banca Monte dei Paschi di Siena uus abi ja muudetud ümberkorralduskava.

( 2 ) ELTL artikli 107 lõike 3 punkti b alusel, mis käsitleb abi mõne liikmesriigi majanduses tõsise häire kõrvaldamiseks.

( 3 ) 24. veebruari 2021. aasta kohtuotsus Braesch jt vs. komisjon (T‑161/18, EU:T:2021:102).

( 4 ) Nõukogu 13. juuli 2015. aasta määrus (EL) 2015/1589, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 108 kohaldamiseks (ELT 2015, L 248, lk 9).

( 5 ) ELTL artikli 263 neljandas lõigus on ette nähtud kaks võimalust, mil füüsilisele või juriidilisele isikule on antud õigus esitada hagi liidu akti peale, mille adressaat ta ei ole. Esiteks võib niisuguse hagi esitada tingimusel, et see akt puudutab isikut otseselt ja isiklikult. Teiseks võib niisugune isik esitada hagi üldkohaldatava akti peale, mis ei vaja rakendusmeetmeid, kui see akt puudutab teda otseselt.

( 6 ) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. mai 2014. aasta direktiiv 2014/59/EL, millega luuakse krediidiasutuste ja investeerimisühingute finantsseisundi taastamise ja kriisilahenduse õigusraamistik ning muudetakse nõukogu direktiivi 82/891/EMÜ ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiive 2001/24/EÜ, 2002/47/EÜ, 2004/25/EÜ, 2005/56/EÜ, 2007/36/EÜ, 2011/35/EL, 2012/30/EL ja 2013/36/EL ning määruseid (EL) nr 1093/2010 ja (EL) nr 648/2012 (ELT 2014, L 173, lk 190).