Liidetud kohtuasjad C-39/05 P ja C-52/05 P

Rootsi Kuningriik

ja

Maurizio Turco

versus

Euroopa Liidu Nõukogu

„Apellatsioonkaebus — Juurdepääs institutsioonide dokumentidele — Määrus (EÜ) nr 1049/2001 — Õiguslik arvamus”

Kohtujurist M. Poiares Maduro ettepanek, esitatud 29. novembril 2007   I - 4726

Euroopa Kohtu otsus (suurkoda), 1. juuli 2008   I - 4747

Kohtuotsuse kokkuvõte

1. Euroopa ühendused – Institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001

   (Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 2 teine taane)

2. Euroopa ühendused – Institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001

   (Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 2 teine taane)

3. Euroopa ühendused – Institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001

   (Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 2 teine taane)

1.  Seoses määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele artikli 4 lõike 2 teises taandes õigusnõustamise kohta sätestatud erandiga peab institutsioon, kellele dokumendi avalikustamise taotlus on esitatud, kindlaks tegema, kas dokument, mille avalikustamist taotletakse, on ikka seotud õigusnõustamisega, ning jaatava vastuse korral määratlema dokumendi tegelikult asjassepuutuvad osad, mis võivad seega kuuluda kõnealuse erandi kohaldamisalasse.

   Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teise taande alusel õigusnõustamisele tagatud kaitset ei tule automaatselt anda vaid seetõttu, et dokumendi pealkirjaks on pandud „õiguslik arvamus”. Lisaks pealkirjale on institutsioonil vaja kindlaks teha, kas dokument ikka käsitleb sellist arvamust.

   (vt punktid 37–39)

2.  Kuna ei määrus nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele ega selle ettevalmistavad materjalid ei too selgust õigusnõustamise „kaitse” mõiste ulatuse küsimuses, siis tuleb seda tõlgendada lähtudes selle õigusakti üldisest ülesehitusest ja eesmärkidest, mille osaks see on. Seega tuleb osutatud määruse artikli 4 lõike 2 teise taandega õigusnõustamise kohta kehtestatud erandit tõlgendada nii, et selle eesmärk on kaitsta institutsiooni huvi küsida õiguslikku arvamust ning saada aus, objektiivne ja kõikehõlmav arvamus.

   Selle huvi kahjustamise ohule saab tugineda siis, kui ohtu võib mõistlikult ette näha ja see ei ole ainult oletuslik.

   Kui üldiselt ja abstraktselt tugineda ohule, et õigusloomemenetlusega seotud õiguslike arvamuste avalikustamine võib tekitada kahtlusi õigustloovate aktide seaduslikkuses, ei saa see anda piisavat alust, et tuvastada õigusnõustamise kaitse kahjustamine nimetatud sätte tähenduses, ja sellega ei saa põhjendada nende arvamuste avalikustamisest keeldumist. Just läbipaistvus neis asjades võimaldabki mitme eri seisukoha lahknevused avalikult läbi arutada, annab institutsioonidele suurema legitiimsuse Euroopa kodanike silmis ja suurendab kodanike usaldust. Teabe ja arutelude puudumine võib kodanikel tekitada kahtlusi mitte ainult mõne eraldiseisva õigusakti seaduslikkuse suhtes, vaid tegelikult pigem ka selle suhtes, kas otsustamisprotsess tervikuna on seaduslik. Pealegi oht, et Euroopa kodanikel tekivad kahtlused ühenduse seadusandja vastuvõetud õigusakti seaduslikkuses seetõttu, et nõukogu õigustalitus andis selle akti kohta ebasoodsa arvamuse, enamasti ei realiseeru, kui akti põhjendusi on täiendatud nii, et ilmneksid põhjused, miks seda ebasoodsat arvamust ei arvestatud.

   (vt punktid 41–43, 59–61)

3.  Määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele artikli 4 lõike 2 teises taandes õigusnõustamise kohta sätestatud erandi kohaldamisel on institutsioon, kellele dokumendi avalikustamise taotlus on esitatud, juhul kui ta leiab, et avalikustamine kahjustaks õigusnõustamise kaitset, kohustatud kontrollima, kas avalikustamine on ülekaaluka üldise huvi tõttu sellegipoolest põhjendatud, vaatamata sellele, et see kahjustab tema võimalust küsida õiguslikku arvamust ning saada aus, objektiivne ja kõikehõlmav arvamus.

   Neis oludes tuleb tal kaaluda asjaomase dokumendi avalikustamata jätmisega kaitstavat konkreetset huvi ja eelkõige üldist huvi asjaomase dokumendi kättesaadavaks tegemise vastu, pidades silmas eeliseid, mis tulenevad, nagu osutab kõnealuse määruse põhjendus 2, suuremast läbipaistvusest, nimelt kodanike suuremast osalemisest otsustamisprotsessis ja haldusasutuste suuremast legitiimsusest, tulemuslikkusest ja vastutusest kodanike ees demokraatlikus süsteemis.

   Neil kaalutlustel on ilmselgelt eriline tähtsus, kui nõukogu toimib seadusandjana, nagu nähtub määruse nr 1049/2001 põhjendusest 6, mille kohaselt tuleks tagada ulatuslikum juurdepääs dokumentidele just sellistel juhtudel. Selles osas tugevdab läbipaistvus demokraatiat, võimaldades kodanikel kontrollida kogu teavet, mis võeti õigustloova akti aluseks. Kodanike võimalus tutvuda õigusloometoimingute alustega on tingimus, mis võimaldab neil tõhusalt kasutada oma demokraatlikke õigusi.

   Järelikult kehtestab see määrus üldreeglina kohustuse avalikustada nõukogu õigustalituse arvamused, mis on seotud õigusloomemenetlusega. See tõik ei takista siiski spetsiifilise õigusliku arvamuse avalikustamisest keeldumist õigusnõustamise kaitsele tuginedes, kui see on antud küll õigusloomemenetluse käigus, kuid puudutab eriti tundlikku küsimust või on eriti laia ulatusega ja läheb kaugemale asjassepuutuvast õigusloomemenetlusest. Sel juhul on institutsioonil kohustus keeldumist üksikasjalikult põhistada.

   (vt punktid 44–46, 68 ja 69)