Kohtuasi C‑185/23

protectus s. r. o., varem BONUL s. r. o.,

versus

Výbor Národnej rady Slovenskej republiky na preskúmavanie rozhodnutí Národného bezpečnostného úradu

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud
Najvyšší správny súd Slovenskej republiky)

Euroopa Kohtu (suurkoda) 29. juuli 2024. aasta otsus

Eelotsusetaotlus – Otsus 2013/488/EL – Salastatud teave – Töötlemisluba – Loa tühistamine – Tühistamise aluseks oleva salastatud teabe avaldamata jätmine – Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikkel 47 – Põhjendamiskohustus – Õigus toimikuga tutvuda – Võistlevuse põhimõte – Põhiõiguste harta artikkel 51 – Liidu õiguse kohaldamine

1. Põhiõigused – Põhiõiguste harta – Kohaldamisala – Liidu õiguse kohaldamine – Otsus, millega tühistatakse tööstusjulgeoleku luba, mis annab juurdepääsu liikmesriigi salastatud teabele – Liikmesriigi kohtu poolt niisuguse otsuse õiguspärasuse kontrollimine – Akt, mis ei kujuta endast liidu õiguse kohaldamist

   (Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikli 51 lõige 1; nõukogu otsus 2013/488, artikli 1 lõige 1)

   (vt punktid 44–47 ja 68 ning resolutsiooni punkt 1)

2. Põhiõigused – Põhiõiguste harta – Kohaldamisala – Liidu õiguse kohaldamine – Sellise tööstusjulgeoleku loa tühistamine, mis annab juurdepääsu liikmesriigi salastatud teabele – Otsus, millega vastavalt otsusele 2013/488 tühistatakse sellise loa tühistamise tagajärjel tööstusjulgeoleku sertifikaat, mis annab juurdepääsu Euroopa Liidu salastatud teabele – Liikmesriigi kohtu poolt niisuguse otsuse õiguspärasuse kontrollimine – Akt, mis kujutab endast liidu õiguse kohaldamist

   (Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikli 51 lõige 1; nõukogu otsus 2013/488, artikli 11 lõige 5, artikli 15 lõike 3 punkt c ja lõige 5 ning V lisa)

   (vt punktid 48, 49, 54–57, 59, 60 ja 62–68 ning resolutsiooni punkt 1)

3. Põhiõigused – Õigus tõhusale kohtulikule kaitsele – Õigus tõhusale õiguskaitsevahendile – Otsus, millega tühistatakse riigisisene töötlemisluba otsuse 2013/488 tähenduses ja milles ei ole märgitud salastatud teavet, mis seda tühistamist õigustaks – Sellise teabe teatavaks tegemata jätmine riigi julgeoleku või rahvusvaheliste suhete kaitsega seotud põhjustel – Riigisisesed õigusnormid ja praktika, mis annavad tühistamise õiguspärasust kontrollivale kohtule juurdepääsu sellele teabele – Töötlemisloa endise omaniku advokaadile antud tingimuslik juurdepääs sellele teabele – Lubatavus – Tingimused

   (Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikkel 47; nõukogu otsus 2013/488, artikli 11 lõige 5 ja V lisa)

   (vt punktid 72–92 ja 102 ning resolutsiooni punkt 2)

4. Põhiõigused – Õigus tõhusale kohtulikule kaitsele – Õigus tõhusale õiguskaitsevahendile – Otsus, millega tühistatakse riigisisene töötlemisluba otsuse 2013/488 tähenduses ja milles ei ole märgitud salastatud teavet, mis seda tühistamist õigustaks – Sellise teabe teatavaks tegemata jätmine riigi julgeoleku või rahvusvaheliste suhete kaitsega seotud põhjustel – Riigisisesed õigusnormid ja praktika, mis annavad tühistamise õiguspärasust kontrollivale kohtule juurdepääsu sellele teabele – Töötlemisloa endise omaniku advokaadile antud tingimuslik juurdepääs sellele teabele – Oletus, et tuvastatakse vastuolu harta artikliga 47 – Pädeva riigisisese kohtu kohustus teha ise töötlemisloa endisele omanikule teatavaks teatud salastatud teave – Puudumine – Kohustus, mis olenevalt olukorrast lasub pädeval riigisisesel asutusel – Kord, mis kehtib töötlemisloa tühistamise õiguspärasuse kontrollimise suhtes selle kohtu poolt, kui nimetatud asutus keeldub teatavaks tegemiseks luba andmast

   (Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikkel 47; nõukogu otsus 2013/488)

   (vt punktid 99–102 ja resolutsiooni punkt 2)

Kokkuvõte

Euroopa Kohtu suurkoda, kellele Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (Slovaki Vabariigi kõrgeim halduskohus) esitas eelotsusetaotluse kohtuasjas, mis puudutab salastatud teabe alusel töötlemisloa tühistamist, täpsustas, kuidas kaaluda õigust tõhusale õiguskaitsevahendile ja huve, mis õigustavad teatud salastatud teabe avaldamata jätmist.

Slovakkia riiklik julgeolekuamet (edaspidi „julgeolekuamet“) väljastas 2018. aasta septembris protectus s. r. o‑le tööstusjulgeoleku loa, millega anti talle selle liikmesriigi õiguse kohaselt juurdepääs riigisisese õiguse alusel salastatud teabele. Lisaks väljastas julgeolekuamet 2018. aasta novembris talle tööstusjulgeoleku sertifikaadi taseme „SECRET UE/EU SECRET“ jaoks. Tänu sellele sertifikaadile sai ta juurdepääsu Euroopa Liidu salastatud teabele (edaspidi „ELi salastatud teave“).

Hiljem sai julgeolekuametile teatavaks salastamata teave, millest ilmnes muu hulgas, et protectuse või tema juhtide suhtes viidi läbi kriminaalmenetlust, et ta oli sõlminud lepinguid äriühingutega, kelle suhtes sellist menetlust läbi viidi, ning et esines kahtlus, et kaebaja ja üks teine äriühing, kes olid ühise kontrolli all, olid esitanud pakkumusi samades hankemenetlustes. Julgeolekuamet sai ka muud teavet, mis tunnistati „salastatud kirjalikeks tõenditeks“.

Julgeolekuamet andis protectusele võimaluse avaldada arvamust ameti käsutuses oleva salastamata teabe kohta. See organ tunnistas 2020. aasta augustis vastu võetud otsusega, mis osaliselt põhines salastatud teabel, esiteks hageja tööstusjulgeoleku loa kehtetuks põhjusel, et tema puhul oli tuvastatud julgeolekurisk, ja teiseks tühistas tööstusjulgeoleku loa kehtetuks tunnistamise tulemusena kaebaja tööstusjulgeoleku sertifikaadi.

Julgeolekuameti otsuste kontrollikomisjoni – kes tegutseb Slovaki Vabariigi riiginõukogus –otsusega, mis võeti vastu 2020. aasta novembris, jäeti kaebaja kaebus julgeolekuameti otsuse peale rahuldamata. Julgeolekuamet edastas 2022. aasta septembris eelotsusetaotluse esitanud kohtule, kellele oli esitatud kaebus nimetatud komisjoni otsuse peale, kogu toimiku, sealhulgas salastatud kirjalikud tõendid.

Kaebaja kaebust lahendava koja president otsustas 2022. aasta oktoobris kõigepealt toimiku salastatud osaga tutvumist mitte võimaldada ja jättis seejärel kaebaja advokaadi taotluse tutvuda salastatud kirjalike tõenditega rahuldamata, paludes julgeolekuametil siiski kaaluda võimalust nende tõendite teatavaks tegemiseks. See organ andis 2022. aasta novembris loa edastada kaks salastatud kirjalikku tõendit, keeldudes samas edastamast ülejäänud salastatud kirjalikke tõendeid põhjusel, et see oleks kaasa toonud teabeallikate avalikuks tuleku.

Kaebaja advokaat palus 2023. aasta jaanuaris eelkõige Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artiklile 47 tuginedes taas luba tutvuda kõigi kirjalike tõenditega.

Selles kontekstis otsustas eelotsusetaotluse esitanud kohus esiteks esitada Euroopa Kohtule küsimuse harta kohaldatavuse kohta põhikohtuasjas. Sellega seoses märkis ta muu hulgas, et ELi salastatud teabe kaitset käsitlev otsus 2013/488 ( 1 ) paneb liikmesriikidele teatud konkreetsed kohustused seoses sellistele füüsilistele või juriidilistele isikutele loa andmisega, kellel on õigus- ja teovõime lepinguid sõlmida, mis võib tähendada, et kõnealused õigusnormid kujutavad endast selle otsuse rakendamist. Teiseks palus eelotsusetaotluse esitanud kohus juhul, kui harta on vaidluse suhtes kohaldatav, Euroopa Kohtul täpsustada, mil määral on Slovakkia õigusnormid ja praktika, mis käsitlevad juurdepääsu salastatud teabele menetlustes, mille eesmärk on vaidlustada tööstusjulgeoleku lubade või sertifikaatide kehtetuks tunnistamine, kooskõlas harta artiklis 47 tunnustatud õigusega tõhusale õiguskaitsevahendile.

Euroopa Kohtu hinnang

Mis puudutab esimesena harta kohaldamisala, siis analüüsis Euroopa Kohus kõigepealt harta kohaldatavust sellise tööstusjulgeoleku loa tühistamisele, mis annab juurdepääsu liikmesriigi salastatud teabele. Ta märkis sellega seoses, et liidu õigus ei sisalda praeguses arenguetapis akti, millega kehtestataks üldnormid liikmesriikide otsuste kohta, millega antakse juurdepääs riigisiseste õigusnormide alusel salastatud teabele. Täpsemalt ei sisalda otsus 2013/488, millele eelotsusetaotluse esitanud kohus seoses ELi salastatud teabega viitab, sätteid, mis reguleeriksid sellist juurdepääsu. Seega ei ilmne, et põhikohtuasjas kõnealuse tööstusjulgeoleku loa tühistamist reguleerivate riigisiseste õigusnormide eesmärk või tagajärg oleks liidu õiguse sätte rakendamine. Järelikult ei tähenda sellise julgeolekuloa tühistamine, nagu oli kõne all põhikohtuasjas, liidu õiguse kohaldamist harta tähenduses.

Mis puudutab seejärel harta kohaldatavust sellise tööstusjulgeoleku sertifikaadi tühistamisele, mis annab juurdepääsu ELi salastatud teabele, siis täpsustas Euroopa Kohus, et liidu institutsioonid on vastu võtnud konkreetsed õigusaktid, mille eesmärk on reguleerida sellise teabe kaitset nende tegevuse raames. Täpsemalt, võttes arvesse otsusega 2013/488 kehtestatud õigusnorme, mis panevad liikmesriikidele kohustusi ( 2 ), tuleb meetmeid, mille liikmesriigid võtavad tööstusjulgeoleku tagamiseks – piiritledes juurdepääsu nõukogu sõlmitud lepingutega seotud ELi salastatud teabele riigisisese töötlemisloa väljastamise ja kontrolli kaudu –, pidada liidu õigust kohaldavateks meetmeteks. Liikmesriigi ametiasutuse poolt töötlemisloa tühistamine selle otsuse tähenduses tähendab sellist kohaldamist. Nimelt seab niisugune tühistamine kahtluse alla loa, mille väljastamine ja vähemalt osalt ka tagajärjed on ette nähtud otsuses 2013/488 ( 3 ).

Seetõttu leidis Euroopa Kohus, et liikmesriigi kohtu poolt niisuguse otsuse õiguspärasuse kontrollimine, millega tühistatakse tööstusjulgeoleku luba, mis annab juurdepääsu liikmesriigi salastatud teabele, ei puuduta akti, mis kujutab endast liidu õiguse kohaldamist harta artikli 51 lõike 1 tähenduses. Seevastu sellise kohtu poolt niisuguse otsuse õiguspärasuse kontrollimine, millega tööstusjulgeoleku loa tühistamise tõttu tühistatakse tööstusjulgeoleku sertifikaat, mis annab otsuse 2013/488 artikli 11 ja V lisa alusel juurdepääsu ELi salastatud teabele, puudutab akti, mis kujutab endast liidu õiguse kohaldamist.

Mis puudutab teisena küsimust, kas sellised õigusnormid ja praktika, nagu olid kõne all põhikohtuasjas, on harta artikliga 47 kooskõlas, siis analüüsis Euroopa Kohus kõigepealt, kas asjaomane olukord kuulub selle sätte kohaldamisalasse. Ta rõhutas selle kohta, et otsuse 2013/488 V lisast tuleneb, et ettevõtja juurdepääs ELi salastatud teabele nõukogu salastatud lepingu sõlmimiseks või täitmiseks eeldab töötlemisloa omamist. Euroopa Kohus tõi välja ka korra, mida selle otsuse alusel kohaldatakse töövõtjate osalemisele salastatud lepingutes, mille puhul on vajalik juurdepääs ELi salastatud teabele nende ettevõtetes, nende lepingute täitmise ajal või lepingueelses etapis, mis eeldab töötlemisloa omamist. Seega toob töötlemisloa tühistamine kaasa selle, et asjaomane ettevõtja kaotab loa saada juurdepääs ELi salastatud teabele salastatud lepingu sõlmimiseks ja täitmiseks. Seega tähendab selline tühistamine eelkõige, et temalt võetakse õigus – mis tal oli enne tühistamist – osaleda nõukogu salastatud lepingu sõlmimisele eelnevas etapis ja õigus sellele, et see institutsioon sõlmib temaga niisuguse lepingu, kui tema pakkumus välja valitakse. Järelikult peab sellisel ettevõtjal vastavalt harta artiklile 47 olema õigus tõhusale õiguskaitsevahendile, et vaidlustada oma töötlemisloa tühistamine.

Mis puudutab seejärel miinimumtagatisi, millele selline õiguskaitsevahend peab vastama, siis märkis Euroopa Kohus, et olukorras, kus töötlemisloa tühistamine põhineb üksnes ühe teise julgeolekuloa tühistamisel, saab töötlemisloa tühistamise kohtulik kontroll olla tõhus vaid siis, kui töötlemisloa endisel omanikul on võimalik tutvuda põhjendustega, millel põhineb selle teise julgeolekuloa tühistamine. Kuigi ülekaalukate kaalutlustega, mis puudutavad eelkõige riigi julgeoleku või rahvusvaheliste suhete kaitset, võib tõepoolest vastuolus olla töötlemisloa endisele omanikule selle loa tühistamise aluseks oleva teabe teatavaks tegemine, peab liikmesriigi pädev kohus siiski rakendama oma teostatava kohtuliku kontrolli raames abinõusid, mis võimaldavad kokku sobitada ühelt poolt neid ülekaalukaid kaalutlusi ja teiselt poolt vajadust tagada õigussubjektile tema menetlusõiguste – nagu õigus olla ära kuulatud ja võistlevuse põhimõte – kaitse.

Selleks on liikmesriigid kohustatud ette nägema tõhusa kohtuliku kontrolli nii nende põhjuste olemasolu ja põhjendatuse üle, millele pädev riigisisene asutus tugineb seoses riigi julgeolekuga, et keelduda otsuse 2013/488 tähenduses töötlemisloa tühistamise aluseks oleva kogu teabe või selle osa avaldamisest, kui ka selle üle, kas tühistamine on õiguspärane. Sellega seoses peab pädeval kohtul olema võimalik tutvuda kogu selle teabega.

Mis puudutab nõudeid, millele peab vastama kohtulik kontroll nende põhjuste olemasolu ja põhjendatuse üle, millele pädev riigisisene asutus tugineb seoses asjaomase liikmesriigi julgeolekuga, siis on oluline, et kohtu ülesanne oleks sõltumatult kontrollida kõiki õiguslikke ja faktilisi asjaolusid, millele pädev riigisisene asutus tugineb, et hinnata, kas ülekaalukate kaalutlustega on tegelikult vastuolus kõigi või osa tühistamise aluseks olevate põhjenduste ja nendega seotud tõendite teatavaks tegemine. Kui see kohus jõuab järeldusele, et riigi julgeolekuga ei ole vastuolus nende põhjenduste või tõendite vähemalt osaline teatavaks tegemine, siis peab ta pädevale riigisisesele asutusele andma võimaluse teha puudutatud isikule teatavaks puuduvad põhjendused ja tõendid. Kui asutus ei anna nende teatavaks tegemiseks luba, kontrollib see kohus tühistamise õiguspärasust üksnes teatavaks tehtud põhjenduste ja tõendite alusel. Ent juhul, kui ilmneb, et ülekaalukate kaalutlustega on puudutatud isikule selliste põhjenduste või tõendite teatavaks tegemine tõepoolest vastuolus, tuleb tühistamise õiguspärasuse kohtulik kontroll läbi viia menetluses, milles kaalutakse nendest ülekaalukatest kaalutlustest tulenevaid nõudeid ja õigusest tõhusale kohtulikule kaitsele tulenevaid nõudeid, eelkõige õigust võistlevuse põhimõtte järgimisele. Igal juhul tuleb tühistamise aluseks olevate põhjenduste sisu puudutatud isikule teatavaks teha.

Seetõttu leidis Euroopa Kohus esiteks, et harta artikliga 47 ei ole vastuolus riigisisesed õigusnormid ja praktika, mille kohaselt ei ole otsuses, millega tühistatakse töötlemisluba otsuse 2013/488 tähenduses, ülekaalukatel kaalutlustel, mis puudutavad näiteks riigi julgeoleku või rahvusvaheliste suhete kaitset, märgitud salastatud teavet, mis seda tühistamist õigustab, nähes samas ette, et tühistamise õiguspärasuse hindamiseks pädeval kohtul on juurdepääs sellele teabele ning et töötlemisloa endise omaniku advokaat võib sellele teabele juurdepääsu saada üksnes asjaomaste riigisiseste asutuste nõusolekul ja tingimusel, et ta tagab selle konfidentsiaalsuse. See kohus peab siiski tagama, et teabe avaldamata jätmine piirdub sellega, mis on tingimata vajalik, ja et töötlemisloa endisele omanikule tehakse igal juhul tühistamise põhjenduste sisu teatavaks viisil, mis võtab nõuetekohaselt arvesse tõendite vajalikku konfidentsiaalsust.

Teiseks juhul, kui sellised õigusnormid ja praktika on harta artikliga 47 vastuolus, ei nõua see, et pädev riigisisene kohus teeks ise töötlemisloa endisele omanikule – vajaduse korral tema advokaadi vahendusel – teatud salastatud teabe teatavaks, kui selle teabe teatavaks tegemata jätmine loa endisele omanikule või tema advokaadile ei näi olevat põhjendatud. Vajaduse korral peab seda tegema pädev riigisisene asutus. Kui asutus ei anna teatavaks tegemiseks luba, kontrollib see kohus töötlemisloa tühistamise õiguspärasust üksnes teatavaks tehtud põhjenduste ja tõendite alusel.

( 1 ) Nõukogu 23. septembri 2013. aasta otsus 2013/488/EL ELi salastatud teabe kaitseks vajalike julgeolekueeskirjade kohta (ELT 2013, L 274, lk 1).

( 2 ) Euroopa Kohus viitab eelkõige otsuse 2013/488 artikli 1 lõikele 2, artikli 11 lõigetele 2, 5 ja 7, artikli 15 lõike 3 alapunktile c, artikli 16 lõike 3 alapunktidele a ja i ning V lisale.

( 3 ) Täpsemalt märkis Euroopa Kohus, et loa väljastamine on ette nähtud selle otsuse artikli 11 lõikes 5 koostoimes otsuse V lisa punktiga 8, kusjuures selle tagajärjed on osaliselt määratletud eelkõige sama otsuse artikli 11 lõikes 5 ja V lisa punktis 11.