Kohtuasi T‑112/22

Ideella föreningen Svenska Bankföreningen med firma Svenska Bankföreningen, Näringsverksamhet
ja
Länsförsäkringar Bank AB

versus

Euroopa Komisjon

Üldkohtu (neljas koda laiendatud koosseisus) 17. aprilli 2024. aasta otsus

Riigiabi – Rootsi maksuõigusnormid – Krediidiasutuste süsteemse riski maks – Otsus jätta vastuväited esitamata – Valikulisus – Meetme eesmärk – Erand võrdlussüsteemist

1. Riigiabi – Komisjonipoolne kontroll – Esialgse uurimise etapp ja võistlev etapp – Komisjoni kohustus algatada tõsiste raskuste esinemisel võistlev menetlus – Asjaolud, mis võimaldavad tõendada selliste raskuste olemasolu – Kohtulik kontroll – Tõendamiskoormis

   (ELTL artiklid 107 ja 108; nõukogu määrus 2015/1589, artikli 4 lõiked 3 ja 4)

   (vt punktid 21–26)

2. Riigiabi – Mõiste – Meetme valikulisus – Maksusoodustust andev meede – Eelise olemasolu kindlakstegemise võrdlusraamistik – Sisuline piiritlemine – Iseenda võrdlusraamistikuks olev meede – Tingimused – Selgelt piiritletud maksustamissüsteem, mis teenib spetsiifilisi eesmärke

   (ELTL artikli 107 lõige 1)

   (vt punktid 30–32, 46 ja 47)

3. Riigiabi – Mõiste – Meetme valikulisus – Maksusoodustust andev meede – Krediidiasutuste süsteemse riski maks – Maks, mille eesmärk on luua eelarvevaru tulevaste finantskriiside ohjamiseks – Krediidiasutuste võlgadel põhinev maksubaas – Maksubaasi kindlaksmääramine kooskõlas selle maksu eesmärgiga – Komisjoni võimalus järeldada, et maks ei ole valikuline, algatamata ametlikku uurimismenetlust

   (ELTL artikli 107 lõige 1)

   (vt punktid 56–61)

4. Riigiabi – Mõiste – Meetme valikulisus – Maksusoodustust andev meede – Krediidiasutuste süsteemse riski maks – Maks, mille eesmärk on luua eelarvevaru tulevaste finantskriiside ohjamiseks – Maksukohustuslastest ettevõtjad – Krediidiasutused, kelle kumuleerunud võlgade maht ületab seadusega kehtestatud künnise – Maksukohustuslaste kindlaksmääramine ja maksukohustuse tekkimise künnise kehtestamine, mis kuuluvad liikmesriigi pädevusse – Maksukohustuslaste kindlaksmääramine ja maksukohustuse tekkimise künnise kehtestamine kooskõlas maksu eesmärgiga – Komisjoni võimalus järeldada, et maks ei ole valikuline, algatamata ametlikku uurimismenetlust

   (ELTL artikli 107 lõige 1)

   (vt punktid 71–82 ja 88–99)

5. Riigiabi – Mõiste – Meetme valikulisus – Maksusoodustust andev meede – Krediidiasutuste süsteemse riski maks – Maks, mille eesmärk on luua eelarvevaru tulevaste finantskriiside ohjamiseks – Maksukohustuslastest ettevõtjad – Krediidiasutused, kelle kumuleerunud võlgade maht ületab seadusega kehtestatud künnise – Filiaalide võlgade arvessevõtmine selle künnise kontrollimiseks – Lubatavus – Komisjoni võimalus järeldada, et maks ei ole valikuline, algatamata ametlikku uurimismenetlust

   (ELTL artikli 107 lõige 1)

   (vt punktid 103–106)

6. Riigiabi – Mõiste – Meetme valikulisus – Erand üldisest maksusüsteemist – Võrreldavas faktilises ja õiguslikus olukorras olevate ettevõtjate erinev kohtlemine – Hindamiskriteeriumid – Võrdlemine lähtuvalt eesmärgist, mida teenib üldine maksusüsteem tervikuna

   (ELTL artikli 107 lõige 1)

   (vt punktid 116–124 ja 127)

Kokkuvõte

Üldkohus laiendatud koosseisus jättis rahuldamata tühistamishagi, mis oli esitatud Euroopa Komisjoni otsuse peale, millega komisjon otsustas, et Rootsi krediidiasutuste süsteemse riski maks ei kujuta endast riigiabi ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses ( 1 ). Seda tehes analüüsis Üldkohus üksikasjalikult komisjoni järeldust, et see maks ei vasta selles sättes ette nähtud valikulisuse kriteeriumile.

Rootsi Kuningriik teatas 2021. aastal komisjonile krediidiasutuste süsteemse riski maksu (edaspidi „maks“) seaduse eelnõust, mida peavad tasuma kõik Rootsi krediidiasutused, kelle võlad ületavad 2022. aastal algavate majandusaastate puhul 150 miljardi Rootsi krooni (SEK) künnist. See künnis korrutatakse 2023. aastal või hiljem algavate majandusaastate puhul koefitsiendiga. Teatatud eelnõu nägi lisaks ette, et välisriigi krediidiasutused maksavad maksu siis, kui neil on oma Rootsi filiaali majandustegevusest tulenevad võlad, mille summa ületab eelviidatud künniste väärtused. Kokku on üheksal krediidiasutusel võlad, mis ületavad ettenähtud künniseid.

2022. majandusaastaks määrati maksumäär 0,05% maksukohustuslasest krediidiasutuse võlgade summast. See määr pidi 2023. majandusaastal tõusma 0,06%-ni.

Komisjon leidis ametlikku uurimismenetlust algatamata, et maks ei kujuta endast riigiabi ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, sest see ei vasta valikulisuse kriteeriumile.

Leides, et komisjon rikkus nende menetluslikke õigusi, kui ta võttis selle otsuse vastu ametlikku uurimismenetlust algatamata, esitasid Rootsi pankade ühendus ja üks selle ühingu liikmeks olev finantsettevõtja Üldkohtule tühistamishagi.

Üldkohtu hinnang

Kuna komisjon on kohustatud algatama ELTL artikli 108 lõikes 2 ette nähtud ametliku uurimismenetluse, kui esialgse uurimise etapis saadud teavet arvestades on tal endiselt tõsiseid raskusi teatatud meetme hindamisel ELTL artikli 107 lõike 1 alusel, siis väidavad hagejad, et komisjonil oleksid pidanud tekkima sellised tõsised raskused seoses maksu valikulisusega.

Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peab komisjon riigisisese maksumeetme ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses valikuliseks kvalifitseerimisel esimesena kindlaks tegema, milline on asjaomases liikmesriigis kohaldatav võrdlussüsteem, s.o „tavapärane“ maksustamiskord, ning teisena näitama, et kõnealune maksumeede kaldub võrdlussüsteemist kõrvale, kuna see eristab ettevõtjaid, kes võrdlussüsteemi eesmärgi seisukohast on võrreldavas faktilises ja õiguslikus olukorras. Kolmandana peab komisjon kontrollima, kas kehtestatud vahetegemine on põhjendatud, kuna see tuleneb selle süsteemi olemusest või ülesehitusest, millesse meede kuulub.

Mis puudutab eespool esitatud kahte esimest etappi, siis nähtub vaidlustatud otsusest, et komisjon määratles võrdlussüsteemi maksuga piiritletuna, mida ei ole vaidlustatud.

Selle põhjal järeldas ta ühelt poolt, et võrdlussüsteem ei olnud välja töötatud ilmselgelt diskrimineerivalt, ja teiselt poolt, et asjaolu, et teatud liiki ettevõtjaid või ettevõtjaid, kelle võlad kokku jäid allapoole seaduseelnõus kindlaks määratud künnist, ei maksustata, ei kujuta endast erandit võrdlussüsteemist.

Hagi põhjenduseks vaidlevad hagejad vastu sellele komisjoni järeldusele.

Mis puudutab esimesena komisjoni järeldust, et võrdlussüsteem ja järelikult ka maks ei olnud ilmselgelt diskrimineerivalt välja töötatud, siis lükkas Üldkohus tagasi erinevad hagejate argumendid, mille kohaselt oleks komisjon pidanud selles suhtes seisma silmitsi tõsiste raskustega, kuna maksuparameetrid ei olnud ilmselgelt kooskõlas maksu eesmärgiga.

Selle kohta alustas Üldkohus täpsustusega, et Rootsi seaduseelnõust nähtub, et maksu eesmärk on tugevdada riigi rahandust, et luua varu tulevaste finantskriiside ohjamiseks, kohustades maksu tasuma suuri krediidiasutusi, kelle maksejõuetus või tõsine häire tekitaks individuaalselt ning nende suuruse ja olulisuse tõttu finantssüsteemi toimimisele süsteemse riski ning avaldaks sellele süsteemile ja majandusele üldiselt väga negatiivset mõju, tekitades seega ühiskonnale märkimisväärseid kaudseid kulusid.

Pärast seda täpsustust lükkas Üldkohus esiteks tagasi argumendid, mille kohaselt oli Rootsi seadusandja otsus võtta maksubaasi määratlemisel aluseks krediidiasutuste võlad vastuolus selle maksu eesmärgiga. Selle kohta rõhutas Üldkohus, et maksu eesmärk on tugevdada riigi rahandust, et luua varu tulevaste finantskriiside ohjamiseks, arvestades et mida kõrgem on krediidiasutuse võlatase, seda suurem on risk finantssüsteemile. Sellest tuleneb, et maksubaasi määratlemine maksukohustuslasest krediidiasutuste võlataseme alusel, et eristada krediidiasutusi olenevalt sellest, kas nende mõju finantssüsteemile on suurem või väiksem, on taotletava eesmärgiga kooskõlas.

Teiseks lükkas Üldkohus tagasi hagejate argumendid, milles vaieldakse vastu maksukohustuslasest ettevõtjate kindlaksmääramisele.

Kuna hagejad viitasid selle raames vastuolule maksukohustuslasest ettevõtjate kindlaksmääramise ning vastavalt direktiiviga 2014/59 ( 2 ) ja määrusega nr 575/2013 ( 3 ) kehtestatud süsteemide vahel, märkis Üldkohus, et nende süsteemidega taotletavad eesmärgid erinevad teatatud maksuga taotletavast eesmärgist.

Üldkohtu arvates ei ole veenev maksukohustuslastest ettevõtjate valiku suhtes tehtud kriitika, mis põhineb Rootsi finantssektori konkureerival keskkonnal ja asjaolul, et paljud mittemaksukohustuslasest finantsasutused, kes konkureerivad maksukohustuslasest krediidiasutustega, tekitavad samuti ühiskonnale kaudseid kulusid.

Selle kohta tuletas Üldkohus ühelt poolt meelde, et Rootsi Kuningriigil oli õigus otsese maksustamise valdkonnas oma pädevust teostades ning oma maksuautonoomiat ja liidu õigust järgides kindlaks määrata selle maksu maksustatav sündmus ja maksubaas. Teiselt poolt ei seadnud hagejad kahtluse alla üksnes suurte krediidiasutuste võimet põhjustada oma maksejõuetusega individuaalselt süsteemset riski, avaldada väga negatiivset mõju finantssüsteemile ja majandusele üldiselt ning põhjustada ühiskonnale märkimisväärseid kaudseid kulusid. Pealegi ei ole nad ka tõendanud, et mittemaksukohustuslasest ettevõtjate – isegi ühisel – maksejõuetusel oleksid samad tagajärjed.

Kolmandaks leidis Üldkohus, et hagejad ei ole esitanud ka argumente, mis võimaldaksid pidada krediidiasutuste maksukohustusluse tekkimiseks kehtestatud künnist maksu eesmärke arvestades ilmselgelt sobimatuks.

Kuivõrd selle maksustamiskünnise suuruse ja maksustatava väärtuse arvutamise korra kindlaksmääramisel on liikmesriigi seadusandjal samuti kaalutlusruum, ei saa Rootsi Kuningriiki takistada ühelt poolt kehtestamast maksu koos maksustamiskünnisega, ja teiselt poolt kehtestamast diferentseerimissüsteemi, mis viib nimetatud künnisest allapoole jäävate krediidiasutuste maksuvabastuseni, tingimusel et need asjaolud ei lähe vastuollu maksu eesmärgiga. Üldkohtu sõnul on aga 150 miljardi krooni suurune künnis, mis ei ole ilmselgelt diskrimineeriv, kooskõlas maksu eesmärgiga, seda enam et selle künnise kohaldamine tagab, et maksukohustuslased moodustavad 90% kõigi krediidiasutuste koondbilansist Rootsis. Peale selle nähtub toimikust, et ei olnud ühtegi krediidiasutust, kes ei olnud maksukohustuslane ja kelle võlatase oli lähedane 150 miljardi krooni suurusele künnisele.

Neljandaks lükkas Üldkohus tagasi hagejate argumendid, milles vaieldakse vastu kontsernisiseste olukordade jaoks ette nähtud konsolideerimismehhanismile, mille kohaselt võetakse krediidiasutuste maksukohustuse künnise arvutamisel arvesse filiaalide võlgu. Nimelt, kuna Rootsi krediidiasutuse filiaalid on temaga seotud ja nende maksejõuetus avaldaks seega mõju ka Rootsis, ei saa asuda seisukohale, et komisjonil oleksid pidanud tekkima kahtlused selle mehhanismi suhtes.

Mis puutub teisena komisjoni järeldusse, et asjaolu, et teatud liiki ettevõtjaid või ettevõtjaid, kelle võlad kokku jäid allapoole 150 miljardi krooni künnist, ei maksustata, ei kujuta endast erandit võrdlussüsteemist, siis Üldkohus tuletas meelde, et maks ei ole valikuline, kui maksustamise erisused ja neist tuleneda võivad eelised tulenevad üksnes „tavapärase“ reeglistiku ning mitte erandlikust kohaldamisest, kui võrreldavaid olukordi käsitletakse sarnaselt ja kui need diferentseerimissüsteemid ei kahjusta asjaomase maksu eesmärki.

Krediidiasutuste, kelle võlad ei ületanud 150 miljardi krooni künnist, mittemaksustamise kohta märkis Üldkohus, et hagejad ei ole tõendanud kooskõlaliste kaudsete tõendite kogumi olemasolu, mis tõendaks, et krediidiasutused, kelle võlad ületasid künnise, olid maksu eesmärki silmas pidades faktiliselt ja õiguslikult võrreldavas olukorras nende krediidiasutustega, kelle võlad seda künnist ei ületanud. Mis puudutab teiste finantsasutuste, näiteks hüpoteegifondide mittemaksustamist, siis rõhutas Üldkohus samuti, et pelk konkurentsisuhe ei saa iseenesest viia järelduseni, et need asutused on maksu eesmärki silmas pidades faktilises ja õiguslikus olukorras, mis on võrreldav selle maksuga maksustatavate krediidiasutuste faktilise ja õigusliku olukorraga.

Seega ei võimalda hagejate argumendid võrdlussüsteemist erandite tegemise kohta tõendada, et komisjonil oleks pidanud selle kohta hinnangu andmisel esinema tõsiseid raskusi.

Kõigist eeltoodud hinnangutest järeldas Üldkohus, et hagejad ei ole tõendanud, et komisjonil oleksid pidanud tekkima seoses maksu kvalifitseerimisega ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses kahtlused, mis oleksid pidanud viima ametliku uurimismenetluse algatamiseni. Seetõttu jättis Üldkohus hagi tervikuna rahuldamata.

( 1 ) Euroopa Komisjoni 24. novembri 2021. aasta otsus COM(2021) 8637 (final) riigiabi SA.56348 (2021/N) kohta – Rootsi: Rootsi krediidiasutuste maks (edaspidi „vaidlustatud otsus“).

( 2 ) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. mai 2014. aasta direktiiv 2014/59/EL, millega luuakse krediidiasutuste ja investeerimisühingute finantsseisundi taastamise ja kriisilahenduse õigusraamistik ning muudetakse nõukogu direktiivi 82/891/EMÜ ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiive 2001/24/EÜ, 2002/47/EÜ, 2004/25/EÜ, 2005/56/EÜ, 2007/36/EÜ, 2011/35/EL, 2012/30/EL ja 2013/36/EL ning määruseid (EL) nr 1093/2010 ja (EL) nr 648/2012 (ELT 2014, L 173, lk 190).

( 3 ) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta määrus (EL) nr 575/2013 finantsinstitutsioonide suhtes kohaldatavate usaldatavusnõuete kohta ja määruse (EL) nr 648/2012 muutmise kohta (ELT 2013, L 176, lk 1).