Kohtuasi T‑628/20

Ryanair DAC

versus

Euroopa Komisjon

 Üldkohtu (kümnes koda laiendatud koosseisus) 19. mai 2021. aasta otsus

Riigiabi – Hispaania – Rekapitaliseerimismeetmed, mille eesmärk on Hispaania majanduse jaoks süsteemselt oluliste ja strateegiliste ettevõtjate toetamine COVID‑19 pandeemia ohjamisel – Otsus jätta vastuväited esitamata – Riigiabi ajutine raamistik – Liikmesriigi majanduses tõsise häire kõrvaldamise meede – Meede, mis on suunatud liikmesriigi majandusele tervikuna – Diskrimineerimiskeelu põhimõte – Teenuste osutamise vabadus ja asutamisvabadus – Proportsionaalsus – Abisaajate Hispaanias asumise tingimus – Olukord, kus kaalutud ei ole abi positiivset mõju ja abi negatiivset mõju kaubandustingimustele ja moonutamata konkurentsi säilitamisele – ELTL artikli 107 lõike 3 punkt b – Mõiste „abikava“ – Põhjendamiskohustus

1.      Riigiabi – Keeld – Erandid – Abi, mida võidakse pidada siseturuga kokkusobivaks – Abi mõne liikmesriigi majanduses tõsise häire kõrvaldamiseks – Abikava, mille eesmärk on COVID-19 pandeemia ohjamiseks luua Hispaania majanduse jaoks strateegiliste ettevõtjate maksevõime toetusfond – Rahaline toetus, mida pakutakse üksnes Hispaanias asuvatele ettevõtjatele, kes ei tegutse finantsvaldkonnas – Abi, mis on ELTL artikli 107 lõike 3 punkti b kohaselt siseturuga kokkusobiv – Riikkondsuse alusel diskrimineerimise keelu põhimõtte rikkumine– Puudumine

(ELTL artikli 18 esimene lõik ja artikli 107 lõike 3 punkt b)

(vt punktid 25–27, 51)

2.      Riigiabi – Keeld – Erandid – Abi, mida võidakse pidada siseturuga kokkusobivaks – Abi mõne liikmesriigi majanduses tõsise häire kõrvaldamiseks – Abikava, mille eesmärk on COVID-19 pandeemia ohjamiseks luua Hispaania majanduse jaoks strateegiliste ettevõtjate maksevõime toetusfond – Rahaline toetus, mida pakutakse üksnes Hispaanias asuvatele ettevõtjatele, kes ei tegutse finantsvaldkonnas – Siseturuga kokkusobivuse hindamine – Kriteeriumid – Abikava eesmärk – Abi vajalikkus – Abi proportsionaalsus

(ELTL artikli 107 lõike 3 punkt b)

(vt punktid 28–52)

3.      Teenuste osutamise vabadus – Aluslepingu sätted – Kohaldamisala – Transporditeenused ELTL artikli 58 lõike 1 tähenduses – Lennutranspordi teenused – Õiguslik eriregulatsioon

(ELTL artikkel 56, artikli 58 lõige 1, artikli 100 lõige 2)

(vt punktid 59, 60)

4.      Riigiabi – Keeld – Erandid – Abi, mida võidakse pidada siseturuga kokkusobivaks – Hindamine ELTL artikli 107 lõike 3 punkti b alusel – Kriteeriumid – Olukord, kus kaalutakse abi positiivset mõju ja abi negatiivset mõju kaubandustingimustele ja moonutamata konkurentsi säilitamisele – Mittevajalik kriteerium

(ELTL artikli 107 lõike 3 punkt b)

(vt punktid 66–70)

5.      Riigiabi – Kontrollimine komisjoni poolt – Abikava – Mõiste – Hindamiskriteeriumid – Õigusnormid, mis näevad ette riigi majanduse jaoks süsteemselt oluliste ja strateegiliste ettevõtjate rekapitaliseerimismeetmed – Edasiste riigisiseste rakendusmeetmete puudumine – Abisaajate üldine ja abstraktne määratlemine – Tingimused – Tõend, et abikava aluseks määratud aktides on määratletud selle abikava kesksed elemendid

(ELTL artikli 107 lõige 1 ja artikli 108 lõiked 1 ja 3; nõukogu määrus 2015/1589, artikli 1 punkt d)

(vt punktid 75–94)

6.      Tühistamishagi – Füüsilised või juriidilised isikud – Neid otseselt ja isiklikult puudutavad aktid – Komisjoni otsus, millega riigiabi tunnistatakse siseturuga kokkusobivaks ametlikku uurimismenetlust algatamata – ELTL artikli 108 lõike 2 tähenduses asjasse puutuvate isikute hagi – Hagi eseme määratlemine – Hagi, mille eesmärk on kaitsta asjasse puutuvate isikute menetluslikke õigusi – Väited, millele saab tugineda – Sellisel väitel iseseisva sisu puudumine käesolevas asjas

(ELTL artikli 108 lõike 2 ja artikli 263 neljas lõik)

(vt punktid 112–114)

7.      Riigiabi – Komisjoni otsus jätta abikava kohta vastuväited esitamata – Põhjendamiskohustus – Ulatus – Konteksti ja kõigi vastavat küsimust reguleerivate õigusnormide arvesse võtmine

(ELTL artikli 107 lõike 3 punkt b ja artikkel 296)

(vt punktid 117–124)

Kokkuvõte

Selliste Hispaania strateegiliste ettevõtjate maksevõime toetusfond, kes COVID‑19 pandeemia tõttu kannatavad ajutiste raskuste all, on liidu õigusega kooskõlas.

Meede, mille eesmärk on rekapitaliseerimismeetmete võtmine ja mille eelarve on 10 miljardit eurot, kujutab endast riigiabi kava, kuid on proportsionaalne ja mittediskrimineeriv.

Hispaania teatas 2020. aasta juulis Euroopa Komisjonile abikavast, mille eesmärk on luua selliste Hispaania strateegiliste ettevõtjate maksevõime toetusfond, kes kannatavad COVID‑19 pandeemia tõttu ajutiste raskuste all. Toetusfond on volitatud võtma erinevaid rekapitaliseerimismeetmeid ettevõtjate kasuks, kes ei tegutse finantsvaldkonnas, kes asuvad Hispaanias ja kelle peamine tegevuskoht on Hispaanias ning kes on Hispaania majanduse jaoks käsitatavad süsteemselt olulise või strateegilisena(1). Riigieelarvest rahastatava abikava eelarve kuni 30. juunini 2021 on 10 miljardit eurot.

Kuna komisjon leidis, et teatatud abikava kujutab endast riigiabi ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, hindas ta seda oma 19. märtsi 2020. aasta teatise „Riigiabi ajutine raamistik majanduse toetamiseks praeguse COVID‑19 puhangu kontekstis“(2) põhjal. Komisjon tunnistas teatatud abikava 31. juuli 2020. aasta otsusega ELTL artikli 107 lõike 3 punkti b alusel siseturuga kokkusobivaks(3). Nimetatud sätte kohaselt võib siseturuga teatud tingimustel siseturuga kokkusobivaks pidada abi mõne liikmesriigi majanduses tõsise häire kõrvaldamiseks.

Lennuettevõtja Ryanair esitas selle otsuse tühistamiseks hagi, mille Üldkohtu kümnes koda laiendatud koosseisus jättis aga rahuldamata. Üldkohus analüüsis selle raames ELTL artikli 107 lõike 3 punkti b alusel niisuguse riigiabi kava kokkusobivust siseturuga, mis on vastu võetud eesmärgiga reageerida COVID‑19 pandeemia põhjustatud tagajärgedele(4). Lisaks täpsustas Üldkohus riigiabi eeskirjade ja ELTL artikli 18 esimeses lõigus sätestatud riikkondsuse põhjal diskrimineerimise keelu põhimõtte ning määruse 2015/1589(5) artikli 1 punkti d tähenduses mõiste „abikava“ vahelist seost.

Üldkohtu hinnang

Esiteks uuris Üldkohus komisjoni otsust diskrimineerimiskeelu seisukohast, kontrollides, kas kõnealuse abikavaga tekitatud erinev kohtlemine – kuivõrd sellest saavad kasu üksnes Hispaanias asuvad ja seal peamist tegevuskohta omavad ettevõtjad – on põhjendatav õiguspärase eesmärgiga ning kas see on niisuguse eesmärgi saavutamiseks vajalik, sobiv ja proportsionaalne. Üldkohus analüüsis ka seda, milline õigusmõju on ELTL artikli 18 esimesel lõigul, mis keelab aluslepingute kohaldamisalas igasuguse diskrimineerimise riikkondsuse alusel, ilma et see piiraks aluslepingutes sisalduvate erisätete kohaldamist. Ent kuna Üldkohtu sõnul kuulub ELTL artikli 107 lõike 3 punkt b aluslepingutes sisalduvate erisätete hulka, analüüsis ta, kas kõnealuse abikava võib tunnistada siseturuga kokkusobivaks selle sätte alusel.

Sellega seoses kinnitas Üldkohus ühelt poolt, et kõnealuse abikava eesmärk vastab ELTL artikli 107 lõike 3 punktis b sätestatud tingimustele, kuna selle mõte on kõrvaldada tõhusalt COVID‑19 pandeemia põhjustatud tõsine häire Hispaania majanduses. Üldkohus lisas muu hulgas, et abisaajate strateegilise ja süsteemse olulisuse kriteerium peegeldab kõnealuse abi eesmärki.

Teiselt poolt leidis Üldkohus, et kõnealuse abikava kohaldamine üksnes ettevõtjatele, kes ei tegutse finantsvaldkonnas, kes on Hispaania majanduse jaoks süsteemselt või strateegiliselt olulised, asuvad Hispaanias ja omavad seal peamist tegevuskohta, on samal ajal nii sobiv kui ka vajalik, et saavutada eesmärk kõrvaldada tõsine häire Hispaania majanduses. Üldkohtu hinnangul annavad nii abikõlblikkuse kriteeriumid, abi andmise üksikasjalikud eeskirjad, mis hõlmavad Hispaania riigi ajutist osalemist asjaomaste ettevõtjate kapitalis, kui ka abisaajate suhtes nimetatud abikavaga ette nähtud ex post piirangud(6) tunnistust Hispaania soovist toetada ettevõtjaid, kes on tema majandusega tegelikult ja püsivalt seotud. Selline seisukoht on kooskõlas abikava eesmärgiga kõrvaldada tõsine häire Hispaania majanduses, pidades silmas selle arengut keskpikas ja pikas perspektiivis.

Mis puudutab abikava proportsionaalsust, siis leidis Üldkohus, et nähes ette üldkohaldatava ja mitut valdkonda hõlmava – asjaomast majandussektorit eristamata – abikava kohaldamise üksikasjalikud eeskirjad, võis Hispaania õiguspäraselt tugineda abikõlblikkuse kriteeriumidele, mille eesmärk on teha kindlaks ettevõtjad, kes on tema majanduse jaoks süsteemselt või strateegiliselt olulised ning kellel on tema majandusega stabiilne ja püsiv seos. Teistsugune abikõlblikkuse kriteerium, mis hõlmaks Hispaania territooriumil pelgalt teenuse pakkujatena tegutsevaid ettevõtjaid, ei oleks saanud tagada nõuet, et abisaajatel peab Hispaania majandusega olema stabiilne ja püsiv seos, millele kõnealune abikava on rajatud.

Neid kaalutlusi silmas pidades kinnitas Üldkohus, et kõnealuse abikava eesmärk vastab ELTL artikli 107 lõike 3 punktis b ette nähtud erandi nõuetele ning et abi andmise üksikasjalikud eeskirjad ei lähe kaugemale sellest, mis on vajalik nimetatud eesmärgi saavutamiseks. Seega ei riku see abikava diskrimineerimiskeelu põhimõtet ega ELTL artikli 18 esimest lõiku.

Teiseks analüüsis Üldkohus komisjoni otsust teenuste osutamise vabaduse ja asutamisvabaduse seisukohast, mis on sätestatud vastavalt ELTL artiklites 56 ja 49. Üldkohus märkis sellega seoses, et teenuste osutamise vabadus ei ole sellisena kohaldatav transpordi valdkonnas, mida reguleerib määrust nr 1008/2008(7) hõlmav eriregulatsioon. Nimetatud määruse eesmärk on aga just nimelt määratleda, millistel tingimustel kohaldatakse lennutranspordi valdkonnas teenuste osutamise vabaduse põhimõtet. Ryanair ei ole siiski igal juhul tõendanud, kuidas võib tema välistamine kõnealuse meetmega ette nähtud rekapitaliseerimismeetmete kohaldamisalast pärssida tema võimalusi asuda Hispaaniasse või osutada teenuseid siht- ja lähtekohaga Hispaanias.

Kolmandaks lükkas Üldkohus tagasi väite, mille kohaselt on komisjon rikkunud kohustust kaaluda abi positiivset mõju ning abi negatiivset mõju kaubandustingimustele ja moonutamata konkurentsi säilitamisele. Üldkohus märkis selle kohta, et erinevalt ELTL artikli 107 lõike 3 punktist c ei ole niisugune kaalumine ELTL artikli 107 lõike 3 punkti b kohaselt nõutav ning et käesoleva juhtumi asjaoludel puudub sellisel kaalumisel mõte, arvestades, et selle tulemus on eeldatavasti positiivne.

Neljandaks, mis puudutab kõnealuse meetme väidetavalt ekslikku kvalifitseerimist „abikavaks“, siis otsustas Üldkohus, et Hispaania õiguse sätted, mis on kõnealuse meetme õiguslik alus(8), kujutavad endast üldkohaldatavaid akte, mis reguleerivad kõiki kõnealuse abi tunnusjooni. Need sätted võimaldavad tegelikult iseenesest ilma edasiste rakendusmeetmeteta nii individuaalse abi andmist ettevõtjatele, kes seda taotlevad, kui ka määratleda abisaajad kindlaks üldiselt ja abstraktselt. Seetõttu järeldas Üldkohus, et komisjon võis kõnealuse abi vastavalt määruse 2015/1589 artikli 1 punktile d kvalifitseerida abikavaks, ilma et ta rikuks õigusnormi.

Lõpuks lükkas Üldkohus põhjendamatuse tõttu tagasi väited, mis puudutavad põhjendamiskohustuse väidetavat rikkumist, ja leidis, et ELTL artikli 108 lõikest 2 tulenevate menetlusõiguste rikkumist puudutava väite põhjendatust ei ole vaja analüüsida.

1      Selleks, et nimetatud ettevõtjatel oleks võimalik kõnealusest abikava alusel toetust saada, peavad nad igal juhul vastama muudele kumulatiivsetele abikõlblikkuse tingimustele, mis on selle kavaga ette nähtud, ja seega tõendama esiteks, et ilma avaliku sektori ajutise toetuseta esinevad neil tõsised raskused tegevuse jätkamiseks, teiseks, et nende tegevuse sundlõpetamisel on negatiivne ja suurenenud mõju riiklikul või piirkondlikul tasandil toimuvale tegevusele või tööhõivele, kolmandaks, et nende jätkusuutlikkuse keskpikas ja pikas perspektiivis tagab elujõulisuse kava, milles on märgitud, kuidas ettevõtjad saavad kriisi ületada, ja kirjeldatud riikliku abi kavandatavat kasutamist, neljandaks, et neil on ette nähtud esialgne ajakava fondi poolt riigi toetuse tagasimaksmiseks, viiendaks, et raskusi ei esinenud juba 31. detsembril 2019, ja kuuendaks, et erafinantseerimine pankade või finantsturgude kaudu ei ole nende puhul võimalik või on võimalik aga sedavõrd kulukas, et see takistaks nende elujõulisuse säilimist.

2      Teatis C/2020/1863 (ELT 2020, C 91 I, lk 1), muudetud 3. aprillil 2020 (ELT 2020, C 112 I, lk 1), 13. mail 2020 (ELT 2020, C 164, lk 3) ja 29. juunil 2020 (ELT 2020, C 218, lk 3).

3      Otsus C(2020) 5414 (final) riigiabi asjas SA.57659 (2020/N) – Hispaania – COVID‑19 – Rekapitaliseerimisfond.

4      Üldkohus analüüsis 17. veebruari 2021. aasta otsuses Ryanair vs. komisjon (T‑238/20; EU:T:2021:91) analoogselt sellise Rootsi vastu võetud abikava õiguspärasust, mille eesmärk oli reageerida Rootsi lennutranspordi turule COVID‑19 pandeemia põhjustatud tagajärgedele (vt pressiteade 16/21). 14. aprilli 2021. aasta otsuses Ryanair vs. komisjon (Finnair I; COVID‑19) (T‑388/20; EU:T:2021:196) analüüsis Üldkohus ELTL artikli 107 lõike 3 punkti b alusel lisaks individuaalset abimeedet, mille Soome võttis COVID‑19 pandeemia raames (vt pressiteade 53/21).

5      Nõukogu 13. juuli 2015. aasta määruse (EL) 2015/1589, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad [ELTL] artikli 108 kohaldamiseks (ELT 2015, L 248, lk 9), artikli 1 punkti d kohaselt on abikava „mis tahes õigusakt, mille alusel võidakse ilma edasiste rakendusmeetmeteta anda individuaalset abi õigusaktis üldiselt ja abstraktselt määratletud ettevõtjatele, ja mis tahes õigusakt, mille alusel võidakse anda eriprojektiga sidumata abi ühele või mitmele ettevõtjale määramata ajaks ja/või määramata ulatuses“.

6      Muu hulgas on tegemist läbipaistvuse kohustuse ja kohustusega anda liikmesriigi ametiasutustele aru kõnealuse abi kasutamise kohta ning keeluga võtta ülemääraseid riske või jätkata oma abist rahastatava äritegevuse agressiivset laiendamist, teha teatavaid koondumisi, omandada osalusi või maksta dividende seni, kuni nad ei ole saadud abi osaliselt või täielikult tagasi maksnud.

7      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. septembri 2008. aasta määrus (EÜ) nr 1008/2008 ühenduses lennuteenuste osutamist käsitlevate ühiseeskirjade kohta (ELT 2008, L 293, lk 3).

8      Eelkõige 3. juuli Real Decreto-ley 25/2020, de medidas urgentes para apoyar la reactivación económica y el empleo, (BOE nr 185, 6.7.2020) ja Acuerdo del Consejo de Ministros sobre el funcionamiento del Fondo de Apoyo a la Solvencia de las Empresas Estratégicas (Orden PCM/679/2020, 23.7. 2020) (BOE nr 201, 24.7.2020).