Kohtuasi C‑453/20

CityRail a.s.

versus

Správa železnic, státní organizace

(eelotsusetaotlus,
mille on esitanud Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře)

Euroopa Kohtu (suurkoda) 3. mai 2022. aasta otsus

Eelotsusetaotlus – ELTL artikkel 267 – Mõiste „kohus“ – Struktuurilised ja funktsionaalsed kriteeriumid – Õigusemõistmise või haldusülesannete täitmine – Direktiiv 2012/34/EL – Artiklid 55 ja 56 – Ühtne raudteesektorit reguleeriv riigiasutus – Sektori sõltumatu järelevalveasutus – Õigus tegutseda omal algatusel – Sanktsioonide määramise pädevus – Otsused, mida saab kohtus vaidlustada – Eelotsusetaotluse vastuvõetamatus

Eelotsuse küsimused – Euroopa Kohtusse pöördumine – Liikmesriigi kohus ELTL artikli 267 tähenduses – Mõiste – Kindlaksmääramine struktuuriliste ja funktsionaalsete kriteeriumide alusel – Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (transporditaristule juurdepääsu amet, Tšehhi Vabariik) – Organ, kes ei täida mitte õigusemõistmise, vaid haldusülesandeid – Välistamine

(ELTL artikkel 267)

(vt punktid 41–50, 53, 60–63, 67–69 ja 71 ning resolutsioon)

Kokkuvõte

Správa železnic on seaduse alusel loodud avalik-õiguslik isik, kelle ülesanne Tšehhi Vabariigis on raudteevõrgustiku majandamine ja sellega seotud teenindusrajatiste käitamine. Ta koostas ja avaldas võrgustiku teadaande direktiivi 2012/34, millega luuakse ühtne Euroopa raudteepiirkond ( 1 ), tähenduses, milles on muu hulgas ette nähtud tingimused, mis kehtivad teatud rajatistele juurdepääsuks alates 1. aprillist 2020.

Raudteeveo-ettevõtja CityRail vaidlustas raudteeseaduse ( 2 ) alusel need tingimused transporditaristule juurdepääsu ametis (edaspidi „Amet“) ( 3 ) kui raudteesektorit reguleerivas riigiasutuses põhjendusel, et need on vastuolus direktiivis 2012/34 ette nähtud eeskirjadega.

Kaheldes, kas need tingimused on direktiiviga 2012/34 kooskõlas ning kas põhimenetluses kohaldatav riigisisene õigus on nimetatud direktiiviga kooskõlas, otsustas Amet esitada Euroopa Kohtule eelotsusetaotluse.

Euroopa Kohus, kes lahendas asja suurkojas, jättis Ameti eelotsusetaotluse vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata põhjusel, et põhimenetluses ei täida Amet mitte õigusemõistmise, vaid haldusülesandeid. Järelikult ei saa Ametit pidada „kohtuks“ ELTL artikli 267 tähenduses.

Euroopa Kohtu hinnang

Alustuseks tuletas Euroopa Kohus meelde oma väljakujunenud kohtupraktikat selles valdkonnas ( 4 ), mille kohaselt võtab ta hinnates, kas eelotsusetaotluse esitanud organ on „kohus“ ELTL artikli 267 tähenduses – küsimus, mis kuulub üksnes liidu õiguse valdkonda –, arvesse selliste asjaolude kogumit nagu asjaomase organi õiguslik alus, alalisus, otsuste kohustuslikkus, menetluse võistlevus, õigusnormide kohaldamine organi poolt ning tema sõltumatus. Lisaks sellele võivad liikmesriigi kohtud pöörduda Euroopa Kohtu poole vaid juhul, kui tegemist on poolelioleva vaidlusega ja nad peavad vastava menetluse raames tegema kohtuotsuse jõudu omava lahendi ( 5 ).

Seega tuleb see, kas organil on õigus esitada Euroopa Kohtule eelotsusetaotlus, määrata kindlaks nii struktuuriliste kui ka funktsionaalsete kriteeriumide järgi. Nii võib riigiorganit pidada „kohtuks“ ELTL artikli 267 tähenduses, kui ta täidab õigusemõistmise ülesandeid, samas ei saa teda muude, eeskätt haldusülesannete täitmisel pidada kohtuks. Siit tuleneb Euroopa Kohtu hinnangul, et selleks, et teha kindlaks, kas riigiasutust, kellele seadus annab erinevat laadi ülesanded, tuleb kvalifitseerida „kohtuks“ ELTL artikli 267 tähenduses, on vaja kontrollida, millist spetsiifilist laadi ülesandeid ta täidab konkreetses õiguslikus kontekstis, millega seoses ta Euroopa Kohtu poole pöördub ( 6 ).

Euroopa Kohus rõhutas, et see kontroll on eriti tähtis haldusasutuste puhul, kelle sõltumatus on liidu õigusest tulenevate nõuete otsene tagajärg, mis annab neile sektoriaalse kontrolli ja turujärelevalve pädevuse. Kuigi need asutused võivad vastata eespool loetletud kriteeriumidele, mis tulenevad kohtuotsusest Vaassen-Göbbels, on sektoriaalne kontroll ja turujärelevalve peamiselt halduslikku laadi, kuna see eeldab selliste pädevuste teostamist, mis ei ole seotud kohtutele antud pädevusega.

Ent kohtuotsuses Westbahn Management ( 7 ), millele Amet tugines, analüüsis Euroopa Kohus, kellele Schienen-Control Kommission (raudteevõrgu kontrollikomisjon, Austria) oli esitanud eelotsusetaotluse, üksnes kriteeriume, mis tulenevad kohtuotsusest Vaassen‑Göbbels, ja jättis seega analüüsimata, kas see organ täitis selle taotluse esitamise menetluses õigusemõistmisega seotud ülesandeid.

Sellega seoses täpsustas Euroopa Kohus, et tõendeid selle kohta, et kõnealune organ ei täida mitte õigusemõistmise, vaid haldusülesandeid, kujutavad endast tema õigus alustada menetlust omal algatusel ning tema õigus määrata tema pädevusse kuuluvates valdkondades – samuti omal algatusel – sanktsioone. Lisaks ei ole määrava tähtsusega küsimus, kas menetlus, milles esitati eelotsusetaotlus, algatati huvitatud isiku initsiatiivil, kui seda menetlust oleks saanud alustada ka omal algatusel. Euroopa Kohus täpsustas veel, et organi roll ja koht liikmesriigi õiguskorras on samuti asjakohased tema ülesannete laadi hindamisel.

Käesolevas asjas analüüsis Euroopa Kohus kõigepealt sisuliselt sellise reguleeriva asutuse nagu Amet olemust ja ülesannet direktiiviga 2012/34 kehtestatud raudteetegevuse juhtimis- ja reguleerimissüsteemis ( 8 ).

Direktiivi 2012/34 asjakohastest artiklitest ( 9 ) tuleneb seega, et selles direktiivis ette nähtud raudteetaristu tõhusaks majandamiseks ning ausaks ja diskrimineerimiseta kasutamiseks on vaja luua asutus, kelle ülesanne on nii teha omal algatusel järelevalvet selle üle, kuidas raudteesektori ettevõtjad järgivad direktiivis ette nähtud eeskirju, kui ka tegutseda kaebuste lahendamise organina. Ülesannete niisugune kumuleerumine tähendab, et kui reguleerivale asutusele ( 10 ) esitatakse kaebus, siis see asjaolu ei mõjuta selle asutuse pädevust võtta vajaduse korral omal algatusel asjakohaseid meetmeid kehtivate õigusnormide mis tahes rikkumise heastamiseks ja vajaduse korral kohaldada oma otsustega sanktsioone, mis kinnitab tema ülesannete halduslikku laadi. Lisaks on direktiivis 2012/34 ( 11 ) ette nähtud, et liikmesriigid tagavad, et reguleeriva asutuse otsuseid saab kohtulikult kontrollida, mis annab taas tunnistust sellest, et sellised otsused on halduslikku laadi.

Nendest kaalutlustest lähtudes analüüsis Euroopa Kohus järgmisena, kas hoolimata sellise reguleeriva asutuse nagu Amet põhimõtteliselt halduslikust laadist, tuleb teda põhimenetluses täidetavate ülesannete konkreetses kontekstis käsitada „kohtuna“ ELTL artikli 267 tähenduses.

Selleks tuletas Euroopa Kohus meelde, et Ameti õigus alustada käesoleva eelotsusetaotluse aluseks olevat menetlust ka omal algatusel, samuti tema õigus uurida selle menetluse käigus avastatud rikkumisi omal algatusel, on eriti asjasse puutuvad näitajad, mis toetavad järeldust, et see asutus ei täida põhimenetluses mitte õigusemõistmise, vaid haldusülesandeid.

Lisaks nähtub Ameti esitatud teabest, et selle asutuse otsuste peale saab esitada kaebuse kohtule. Kui aga tsiviil- ja halduskohtumenetluse seadustikust tulenevate pädevuste jaotuse eeskirjade kohaselt on halduskohtud pädevad menetlema Ameti otsuse peale esitatud kaebust, on Ametil vastustaja staatus. Lisaks tuleneb tsiviilkohtumenetluse seadustikust ( 12 ), et tsiviilkohtutes, kes Ameti sõnul on muu hulgas pädevad läbi vaatama hagisid raudteeseaduse artiklis 34e sätestatud menetluses tehtud otsuste peale ‐ nagu põhikohtuasjas ‐, on Ametil õigus esitada seisukohti, ilma et ta oleks menetluses pool. Ameti niisugune osalemine kaebemenetluses, milles vaidlustatakse tema enese otsus, kujutab endast aga tõendit selle kohta, et Amet ei ole selle otsuse tegemisel asjas esil olevate huvide suhtes kolmas isik ega täida seega õigusemõistmise ülesandeid.

Nendest asjaoludest lähtudes leidis Euroopa Kohus, et põhimenetluses ei täida Amet mitte õigusemõistmise, vaid haldusülesandeid. Järelikult ei saa teda pidada „kohtuks“ ELTL artikli 267 tähenduses, mistõttu on tema esitatud eelotsusetaotlus vastuvõetamatu.

( 1 ) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. novembri 2012. aasta direktiivi 2012/34/EL, millega luuakse ühtne Euroopa raudteepiirkond (ELT 2012, L 343, lk 32), muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 14. detsembri 2016. aasta direktiiviga (EL) 2016/2370 (ELT 2016, L 352, lk 1; edaspidi „direktiiv 2012/34“), artikli 3 punkt 26.

( 2 ) Seaduse nr 266/1994 raudteede kohta artikkel 34e.

( 3 ) Tšehhi Vabariigis kuulub Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (transporditaristule juurdepääsu amet) valitsusasutuste hulka. Ta loodi seadusega nr 320/2016 transporditaristule juurdepääsu reguleeriva asutuse kohta.

( 4 ) 30. juuni 1966. aasta kohtuotsus Vaassen-Göbbels (61/65, EU:C:1966:39, punkt 395; edaspidi „kohtuotsus Vaassen‑Göbbels“).

( 5 ) 26. novembri 1999. aasta kohtumäärus ANAS (C‑192/98, EU:C:1999:589, punkt 21) ja 31. jaanuari 2013. aasta kohtuotsus Belov (C‑394/11, EU:C:2013:48, punkt 39).

( 6 ) 26. novembri 1999. aasta kohtumäärus ANAS (C‑192/98, EU:C:1999:589, punktid 22 ja 23) ning 31. jaanuari 2013. aasta kohtuotsus Belov (C‑394/11, EU:C:2013:48, punktid 40 ja 41).

( 7 ) 22. novembri 2012. aasta kohtuotsus Westbahn Management, (C‑136/11, EU:C:2012:740).

( 8 ) Direktiivi 2012/34 artiklid 55 ja 56 näevad ette raudteesektorit reguleerivate riigiasutuste olemasolu kõigis liikmesriikides, kehtestavad nende korralduse põhimõtted ja määravad kindlaks pädevuse, mis neile tuleb anda.

( 9 ) Direktiivi 2012/34 artiklid 55 ja 56, arvestades sama direktiivi põhjendusega 76.

( 10 ) Kes on loodud direktiivi 2012/34 artikli 55 alusel.

( 11 ) Direktiivi 2012/34 artikli 56 lõige 10.

( 12 ) Tsiviilkohtumenetluse seadustiku artikli 93 lõige 2.