Kohtuasi C‑180/20

Euroopa Komisjon

versus

Euroopa Liidu Nõukogu

Euroopa Kohtu (suurkoda) 2. septembri 2021. aasta otsus

Tühistamishagi – Otsused (EL) 2020/245 ja 2020/246 – Seisukoht, mis võetakse Euroopa Liidu nimel ühelt poolt Euroopa Liidu ja Euroopa Aatomienergiaühenduse ning nende liikmesriikide ja teiselt poolt Armeenia Vabariigi vahelise ulatusliku ja laiendatud partnerluslepingu alusel loodud partnerlusnõukogus – Leping, mille teatud sätteid võib seostada ühise välis‑ ja julgeolekupoliitikaga (ÜVJP) – Partnerlusnõukogu, partnerluskomitee, allkomiteede ja muude organite kodukorra vastuvõtmine – Kahe eraldi otsuse vastuvõtmine – Õigusliku aluse valik – ELL artikkel 37 – ELTL artikli 218 lõige 9 – Hääletamisreegel

1. Rahvusvahelised lepingud – Liidu lepingud – Läbirääkimiste pidamine ja lepingu sõlmimine – ELTL artikkel 218 – Pädevuse jaotus – Ühtne ja üldkohaldatav menetlus

   (ELTL artikkel 218)

   (vt punkt 27)

2. Rahvusvahelised lepingud – Liidu lepingud – Nõukogu otsus, millega kehtestatakse rahvusvahelise lepinguga loodud organis liidu nimel võetavad seisukohad – ELTL artikli 218 lõikes 9 ette nähtud menetlus – Hääletamisreegli kindlaksmääramine

   (ELTL artikli 218 lõiked 6, 8, 9 ja 10)

   (vt punktid 28–30)

3. Institutsioonide aktid – Õigusliku aluse valik – Kriteeriumid – Liidu akt, millel on kaks eesmärki või mis reguleerib kahte valdkonda – Viide peamisele või ülekaalukale eesmärgile või valdkonnale – Üksteisest lahutamatud eesmärgid või valdkonnad – Õiguslike aluste kumuleerimine – Piirid – Menetluste kokkusobimatus

   (vt punktid 31–34 ja 40)

4. Institutsioonide aktid – Õigusliku aluse valik – Kriteeriumid – Otsus 2020/246 liidu nimel võetava seisukoha kohta ELi ja Armeenia vahelise partnerluslepingu alusel moodustatud partnerlusnõukogus – Akti vastuvõtmise kontekst

   (Nõukogu otsus 2020/246)

   (vt punktid 38, 39, 54 ja 55)

5. Institutsioonide aktid – Õigusliku aluse valik – Kriteeriumid – Liidu akt, millel on kaks eesmärki või mis reguleerib kahte valdkonda – Viide peamisele või ülekaalukale eesmärgile või valdkonnale – Otsused 2020/245 ja 2020/246 liidu nimel võetava seisukoha kohta ELi ja Armeenia vahelise partnerluslepingu alusel moodustatud partnerlusnõukogus – Otsuse 2020/246 vastuvõtmine ELL artikli 37 alusel koostoimes ELTL artikli 218 lõike 8 teise lõiguga – Lubamatus

   (ELTL artikli 218 lõige 9; nõukogu otsus 2020/246)

   (vt punktid 41–47 ja 56–58)

6. Arengukoostöö – Rahvusvaheliste lepingute sõlmimine liidu poolt – Otsused 2020/245 ja 2020/246 liidu nimel võetava seisukoha kohta ELi ja Armeenia vahelise partnerluslepingu alusel moodustatud partnerlusnõukogus – Leping, mis ei sisalda sellise ulatusega sätteid, mis võiksid viia mõne teise poliitika rakendamiseni – Õiguslik alus – ELL artikkel 21 ja ELTL artikkel 208 – Lubatavus

   (ELL artikli 21 lõike 2 punkt c; ELTL artikkel 208; nõukogu otsused 2020/245 ja 2020/246)

   (vt punktid 49–53)

7. Tühistamishagi – Tühistav kohtuotsus – Mõju – Euroopa Kohtu kehtestatav piirang – Vaidlustatud õigusakti tagajärgede kehtima jäämine kuni selle õigusakti asendamiseni mõistliku aja jooksul – Põhjendatus õiguskindluse kaalutlustel

   (ELTL artikli 264 teine lõik)

   (vt punktid 61–64)

Kokkuvõte

Euroopa Kohus tühistas nõukogu otsused, mis käsitlevad Armeeniaga sõlmitud partnerluslepingu kohaldamist

Ta leidis, et kuigi partnerluslepingul on teatavad seosed ÜVJPga, ei ole selles sisalduvad või sellele lisatud sätted või kavatsuste deklaratsioonid siiski piisavad, et moodustada lepingu eraldiseisvat osa, mis õigustaks nõukogu õigusakti vastuvõtmist kahe eraldiseisva otsusena

Ühelt poolt Euroopa Liidu ja Euroopa Aatomienergiaühenduse ning nende liikmesriikide ja teiselt poolt Armeenia Vabariigi vaheline ulatuslik ja laiendatud partnerlusleping (edaspidi „Armeeniaga sõlmitud partnerlusleping“) allkirjastati 24. novembril 2017 ( 1 ). Leping näeb ette partnerlusnõukogu ja partnerluskomitee moodustamise, samuti võimaluse moodustada allkomiteesid ja muid organeid. Samuti näeb leping ette, et partnerlusnõukogu võtab vastu oma kodukorra ning määrab sellega kindlaks partnerluskomitee ülesanded ja toimimise.

Euroopa Komisjon ning Euroopa Liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja võtsid 29. novembril 2018 ELTL artikli 218 lõike 9 alusel ühiselt vastu ettepaneku võtta vastu Euroopa Liidu Nõukogu otsus seisukoha kohta, mis võetakse liidu nimel partnerlusnõukogus seoses partnerlusnõukogu, partnerluskomitee, eriotstarbeliste allkomiteede ja muude organite kodukorda käsitlevate otsuste vastuvõtmisega. Komisjon jättis oma 19. juuli 2019. aasta muudetud ettepanekuga välja viite ELL artiklile 37 kui materiaalõiguslikule alusele, mis puudutab lepingute sõlmimist ühise välis‑ ja julgeolekupoliitika (ÜVJP) valdkonnas. Nõukogu jagas selle otsuse vastuvõtmise ettepaneku kaheks eraldiseisvaks otsuseks. Nii võttis ta vastu esiteks otsuse 2020/245, mille eesmärk on tagada Armeeniaga sõlmitud partnerluslepingu kohaldamine, välja arvatud II jaotis, ja mille materiaalõiguslik alus on ELTL artikkel 91 ning artiklid 207 ja 209 ning mis puudutab transpordi, kaubanduse ja arengu valdkonda. Teiseks võttis ta vastu otsuse 2020/246, mille eesmärk on tagada lepingu II jaotise kohaldamine ja mis käsitleb koostööd ÜVJP valdkonnas ning mille materiaalõiguslik alus on üksnes ELL artikkel 37. Kui otsus 2020/245 võeti vastu kvalifitseeritud häälteenamusega, siis otsus 2020/246 võeti vastu ühehäälselt. Komisjon vaidlustas Euroopa Kohtus nõukogu õigusakti jagamise kaheks otsuseks, ELL artikli 37 võtmise otsuse 2020/246 õiguslikuks aluseks ja sellest tuleneva hääletamisreegli ning nõudis selle tulemusena nõukogu kahe otsuse tühistamist.

Euroopa Kohtu suurkoda tühistas nõukogu otsused 2020/245 ja 2020/246. Ta leidis, et kuigi partnerluslepingul on teatavad seosed ÜVJPga, ei ole selles sisalduvad või sellele lisatud sätted või kavatsuste deklaratsioonid siiski piisavad, et moodustada lepingu eraldiseisvat osa, mis õigustaks otsuse 2020/246 vastuvõtmist ELL artikli 37 kui materiaalõigusliku aluse ja ELTL artikli 218 lõike 8 teise lõigu kui menetlusõigusliku aluse alusel. Ta leidis ühtlasi, et neil asjaoludel ei õigusta miski seda, et akt liidu nimel võetava seisukoha kohta Armeeniaga sõlmitud partnerluslepingu alusel moodustatud partnerlusnõukogus võetakse vastu kahe eraldiseisva otsusena.

Euroopa Kohtu hinnang

Alustuseks märkis Euroopa Kohus, et ELTL artikli 218 lõike 8 kohaselt teeb nõukogu üldjuhul otsuseid kvalifitseeritud häälteenamusega ja ainult selle sätte teises lõigus nimetatud juhtudel teeb ta otsuse ühehäälselt. Neil asjaoludel tuleb kohaldamisele kuuluv hääletamisreegel igal konkreetsel juhul kindlaks määrata vastavalt sellele, kas see kuulub ELTL artikli 218 lõike 8 teises lõigus ette nähtud juhtude hulka või mitte, kusjuures otsuse materiaalõigusliku aluse valik peab põhinema objektiivsetel asjaoludel, mis on kohtulikult kontrollitavad ja mille hulka kuuluvad selle õigusakti eesmärk ja sisu.

Sellega seoses selgitas Euroopa Kohus, et kui liidu õigusakti kontrollimise käigus ilmneb, et see teenib kahte eesmärki või et sellega reguleeritakse kahte valdkonda ning üks neist on määratletav peamise või ülekaalukana, samas kui teine on vaid kõrvalise tähtsusega, peab õigusaktil olema üksainus õiguslik alus, st peamise või ülekaaluka eesmärgi või valdkonna tõttu nõutav õiguslik alus. Euroopa Kohus täheldas, et kuigi konkreetsel juhul puudutavad vaidlustatud otsused formaalselt partnerluslepingu erinevaid jaotisi, tuleb valdkonda, kuhu need kuuluvad, ja liidu kõnealuse välistegevuse õiguslikku alust hinnata selle lepingu kui terviku seisukohast ning et üldiselt puudutavad need otsused Armeeniaga sõlmitud partnerluslepingu alusel moodustatud rahvusvaheliste organite toimimist. Pealegi saab nõukogu kahe erineva otsuse – mis põhinevad erinevatel õiguslikel alustel, kuid mille eesmärk on kehtestada liidu nimel ühtne seisukoht lepinguga loodud organite toimimise kohta – vastuvõtmine olla põhjendatud üksnes juhul, kui leping tervikuna sisaldab eraldiseisvaid osi, mis vastavad nende otsuste vastuvõtmisel kasutatud erinevatele õiguslikele alustele.

Sellega seoses rõhutas Euroopa Kohus, et lepingu kvalifitseerimisel arengukoostöö lepinguks tuleb arvesse võtta selle põhieesmärki ja mitte lepingu eritingimusi. Kuigi Armeeniaga sõlmitud partnerluslepingu II jaotise teatavad sätted puudutavad küsimusi, mis võivad kuuluda ÜVJP valdkonda, ja kinnitavad lepinguosaliste tahet teha omavahel selles valdkonnas koostööd, on neid sätteid lepingus arvuliselt vähe ja need piirduvad sisuliselt lepingupoolte programmiliste deklaratsioonidega ning nende vahel valitsevate suhete ja ühiste tulevikukavatsuste kirjeldamisega.

Seejärel tõdes Euroopa Kohus seoses lepingu eesmärkidega, et lepingu peamine eesmärk on luua koostööraamistik Armeeniaga transpordi, kaubanduse ja arengu valdkonnas. Selles kontekstis tõi Euroopa Kohus esile, et kui nõuda, et arengukoostöö leping põhineks ka mõnel muul sättel kui see, mis käsitleb seda poliitikat, siis iga kord, kui see mõjutab konkreetset valdkonda, muudaks see sisutuks ELTL artiklis 208 ette nähtud pädevuse ja menetluse. Kuigi käsitletaval juhul võivad mõned nendest konkreetsetest poliitilise dialoogi tugevdamise eesmärkidest olla seotud ÜVJPga, täheldas Euroopa Kohus, et nende konkreetsete eesmärkide loetelu ei ole seotud ühegi tegevuskavaga ega koostöö konkreetsete üksikasjadega, mis tõendaks, et ÜVJP on kaubanduse ja arengukoostööga seotud aspektide kõrval üks selle lepingu eraldiseisvatest osadest.

Viimaseks, kuigi akti õigusliku aluse kindlaksmääramisel võib arvesse võtta ka konteksti, millesse akt kuulub, konkreetsel juhul näiteks Mägi-Karabahhi konflikti, tuvastas Euroopa Kohus, et Armeeniaga sõlmitud partnerlusleping ei näe ette ühtegi konkreetset või erimeedet, et tulla toime sellise olukorraga, mis seab ohtu rahvusvahelise julgeoleku.

Esitatud põhjendustest lähtudes tühistas Euroopa Kohus otsuse 2020/246, kuna see on ekslikult vastu võetud ELL artiklist 37 koosneval materiaalõiguslikul alusel. Euroopa Kohus tühistas ka otsuse 2020/245. Selle põhjendusest 10 ja artiklist 1 nähtub nimelt, et otsus ei puuduta Armeeniaga sõlmitud partnerluslepingu alusel loodud partnerlusnõukogus liidu nimel võetavat seisukohta selles osas, milles seisukoht puudutab lepingu II jaotise kohaldamist. Ent selles jaotises sisalduvad sätted ei kujuta endast lepingu eraldiseisvat osa, mis oleks kohustanud nõukogu tuginema muu hulgas ELL artiklile 37 ja ELTL artikli 218 lõike 8 teisele lõigule, et kehtestada sama seisukoht. Seega ei õigusta miski seda, et nõukogu välistaks kõnealuse seisukoha otsuse 2020/245 kohaldamisalast osas, milles see puudutab sama lepingu II jaotise kohaldamist, ja võtaks ELTL artikli 218 lõike 9 alusel vastu eraldiseisva otsuse, mille eesmärk on kehtestada see seisukoht osas, milles see puudutab sama jaotise kohaldamist.

Õiguskindluse kaalutlustel otsustas Euroopa Kohus jätta tühistatud otsuste tagajärjed siiski kehtima seni, kuni nõukogu võtab vastu uue otsuse kooskõlas kohtuotsusega.

( 1 ) Otsus (EL) 2018/104 ühelt poolt Euroopa Liidu ja Euroopa Aatomienergiaühenduse ning nende liikmesriikide ja teiselt poolt Armeenia Vabariigi vahelise ulatusliku ja laiendatud partnerluslepingu liidu nimel allkirjastamise ja selle ajutise kohaldamise kohta (ELT 2018, L 23, lk 1).