Kohtuasi C‑821/19

Euroopa Komisjon

versus

Ungari

 Euroopa Kohtu (suurkoda) 16. novembri 2021. aasta otsus

Liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi – Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala – Varjupaigapoliitika – Direktiivid 2013/32/EL ja 2013/33/EL – Rahvusvahelise kaitse andmise menetlus – Vastuvõetamatuse alused – Mõisted „turvaline kolmas riik“ ja „esimene varjupaigariik“ – Varjupaigataotlejatele antav abi – Kriminaliseerimine – Keeld siseneda asjaomase liikmesriigi piirialale

1.        Piirikontroll, varjupaik ja sisseränne – Varjupaigapoliitika – Rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetlus – Direktiiv 2013/32 – Rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise menetlus – Taotlus, mida liikmesriigid võivad pidada vastuvõetamatuks – Alused – Turvalise kolmanda riigi olemasolu – Esimese varjupaigariigi olemasolu – Sellise isiku esitatud taotlus, kes on läbinud kolmanda riigi, kus talle on tagatud piisav kaitse või kus teda ei ähvarda tagakiusamine või suure kahju oht – Välistamine

(Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2013/32, artikkel 33)

(vt punktid 33 ja 34)

2.        Piirikontroll, varjupaik ja sisseränne – Varjupaigapoliitika – Rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetlus – Direktiiv 2013/32 – Rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise menetlus – Taotlus, mida liikmesriigid võivad pidada vastuvõetamatuks – Alus – Turvalise kolmanda riigi olemasolu – Turvalise kolmanda riigi kontseptsioon – Taotleja ja asjaomase kolmanda riigi vahelise piisava sideme olemasolu nõue – Taotleja läbisõit nimetatud riigist – Piisava sideme puudumine – Riigisisesed õigusnormid, mis võimaldavad rahvusvahelise kaitse taotluse sel alusel vastuvõetamatuse tõttu tagasi lükata – Lubamatus – Kohustuste rikkumine

(Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2013/32, artikli 33 lõike 2 punkt c ja artikli 38 lõike 2 punkt a)

(vt punktid 36–42 ja resolutsiooni punkt 1)

3.        Piirikontroll, varjupaik ja sisseränne – Varjupaigapoliitika – Rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetlus – Direktiiv 2013/32 – Rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise menetlus – Rahvusvahelise kaitse taotlejate vastuvõtu nõuded – Direktiiv 2013/33 – Kinnipidamistingimused – Nende taotlejate abistamine – Kohaldamisala – Abi, mida osutab varjupaigataotluse tegemiseks või ametlikuks esitamiseks isik, kes on teadlik, et taotlus on määratud ebaõnnestumisele – Hõlmamine

(Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2013/32, artikli 8 lõige 2 ja artikli 22 lõige 1, ning direktiiv 2013/33, artikli 10 lõige 4)

(vt punktid 79, 87, 92 ja 93)

4.        Piirikontroll, varjupaik ja sisseränne – Varjupaigapoliitika – Rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetlus – Direktiiv 2013/32 – Rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise menetlus – Rahvusvahelise kaitse taotlejate vastuvõtu nõuded – Direktiiv 2013/33 – Kinnipidamistingimused – Nende taotlejate abistamine – Riigisisesed õigusnormid, mis näevad ette kriminaalkaristuse abi eest, mida osutab varjupaigataotluse tegemiseks või ametlikuks esitamiseks isik, kes on teadlik, et taotlus on määratud ebaõnnestumisele – Lubamatus – Nende direktiividega tagatud õiguste piirang – Põhjendatus – Puudumine – Kohustuste rikkumine

(Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2013/32, artikli 8 lõige 2 ja artikli 22 lõige 1, ning direktiiv 2013/33, artikli 10 lõige 4)

(vt punktid 95, 96, 99, 115–117, 133, 134, 138, 143 ja 144 ning resolutsiooni punkt 1)

5.        Liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi – Kohustuste rikkumise tõendamine – Komisjoni tõendamiskoormis – Oletused – Lubamatus – Hagi, mis puudutab riigisisese sätte sisu ja rakendamist, mida liikmesriik ei eita – Tõenditele esitatavate nõuete täitmine

(ELTL artikkel 258)

(vt punkt 106)

6.        Euroopa Liidu õigus – Õiguse üldpõhimõtted – Keeld kasutada liidu õigust ära pettuse või kuritarvituse eesmärgil – Pettuse või kuritarvituse esinemine – Kohustus keelduda liidu õiguse kohaldamisest

(vt punkt 111)

7.        Põhiõigused – Õigus tõhusale kohtulikule kaitsele – Õigus tõhusale õiguskaitsevahendile – Õigus pöörduda kohtusse, kes kindlustab liidu õigusega tagatud õiguste järgimise – Õigustatud isiku vajadus rikkuda liikmesriigi õigust ja lasta endale määrata sanktsioon selle rikkumise eest – Lubamatus

(Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikkel 47)

(vt punkt 124)

8.        Piirikontroll, varjupaik ja sisseränne – Varjupaigapoliitika – Rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetlus – Direktiiv 2013/32 – Rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise menetlus – Rahvusvahelise kaitse taotlejate vastuvõtu nõuded – Direktiiv 2013/33 – Kinnipidamistingimused – Nende taotlejate abistamine – Süütegu, mis seisneb varjupaigataotluse tegemiseks või ametlikuks esitamiseks abi osutamises isiku poolt, kes on teadlik, et taotlus on määratud ebaõnnestumisele – Riigisisesed õigusnormid, mis jätavad välispiirile lähenemise õigusest ilma igaühe, keda kahtlustatakse sellise süüteo toimepanemises – Lubamatus – Nende direktiividega tagatud õiguste piirang – Põhjendatus – Puudumine – Kohustuste rikkumine

(Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2013/32, artikli 8 lõige 2, artikli 12 lõike 1 punkt c ja artikli 22 lõige 1, ning direktiiv 2013/33, artikli 10 lõige 4)

(vt punktid 154, 163 ja 164 ning resolutsiooni punkt 1)

Kokkuvõte

Ungari on rikkunud liidu õigust, sest ta nägi ette kriminaalkaristuse korraldava tegevuse eest, mille eesmärk on võimaldada algatada rahvusvahelise kaitse menetlus isikutel, kes ei vasta selle kaitse andmise riigisisestele kriteeriumidele. Selle tegevuse kriminaliseerimine takistab rahvusvahelise kaitse taotlejate abistamise valdkonnas liidu seadusandja tagatud õiguste kasutamist.

Ungari muutis 2018. aastal teatavaid seadusi, mis käsitlevad ebaseadusliku sisserände vastaseid meetmeid, ning võttis muu hulgas vastu sätted, millega esiteks kehtestati uus varjupaigataotluste vastuvõetamatuse alus ja teiseks kriminaliseeriti korraldav tegevus, mille eesmärk on hõlbustada varjupaigataotluse ametlikku esitamist isikutel, kellel ei ole Ungari õiguse kohaselt õigust varjupaigale, ning kehtestati liikumisvabaduse piirangud isikutele, keda kahtlustatakse sellise süüteo toimepanemises.

Leides, et Ungari on neid sätteid vastu võttes rikkunud varjupaigamenetluste direktiivist(1) ja vastuvõtutingimuste direktiivist(2) tulenevaid kohustusi, esitas Euroopa Komisjon Euroopa Kohtule liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi.

Euroopa Kohtu suurkoda rahuldas komisjoni esitatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi põhiosas.

Euroopa Kohtu hinnang

Esiteks otsustas Euroopa Kohus, et Ungari on rikkunud varjupaigamenetluste direktiivist(3) tulenevaid kohustusi, kuna ta võimaldas rahvusvahelise kaitse taotluse vastuvõetamatuse tõttu tagasi lükata põhjusel, et taotleja on saabunud tema territooriumile riigi kaudu, kus teda ei kiusata taga ega ähvarda suur kahju või kus on tagatud piisaval tasemel kaitse. Nimelt on varjupaigamenetluste direktiivis(4) ammendavalt loetletud olukorrad, milles liikmesriigid võivad pidada rahvusvahelise kaitse taotlust vastuvõetamatuks. Ungari õigusnormidega kehtestatud vastuvõetamatuse alus ei vasta aga ühelegi neist olukordadest.(5)

Teiseks otsustas Euroopa Kohus, et Ungari on rikkunud varjupaigamenetluste direktiivist(6) ja vastuvõtutingimuste direktiivist(7) tulenevaid kohustusi, kuna ta nägi oma riigisiseses õiguses ette kriminaalkaristuse iga sellise isiku tegevuse eest, kes korraldava tegevuse raames osutab abi varjupaigataotluse tegemiseks või ametlikuks esitamiseks Ungari territooriumil, kui on võimalik väljaspool igasugust põhjendatud kahtlust tõendada, et see isik oli teadlik, et taotlust ei ole võimalik selle õiguse alusel rahuldada.

Sellele järeldusele jõudmiseks analüüsis Euroopa Kohus ühelt poolt, kas kirjeldatud süütegu ette nägevad Ungari õigusnormid kujutavad endast varjupaigamenetluste direktiivist ja vastuvõtutingimuste direktiivist tulenevate õiguste piirangut, ning teiselt poolt, kas see piirang on liidu õiguse seisukohast põhjendatud.

Esiteks, olles kontrollinud, et teatavad varjupaigamenetluste direktiivis ja vastuvõtutingimuste direktiivis käsitletud rahvusvahelise kaitse taotlejate abistamisega seotud tegevused kuuluvad Ungari õigusnormide kohaldamisalasse, tuvastas Euroopa Kohus, et need õigusnormid kujutavad endast nende direktiividega tagatud õiguste piirangut. Täpsemalt piiravad need õigusnormid ühelt poolt õigust pääseda rahvusvahelise kaitse taotlejate juurde ja nendega suhelda(8) ning teiselt poolt sellise varjupaigataotlejale tagatud õiguse tõhusust, mille kohaselt ta võib omal kulul konsulteerida õigusnõustaja või muu nõustajaga(9).

Teiseks leidis Euroopa Kohus, et sellist piirangut ei saa õigustada Ungari seadusandja viidatud eesmärkidega, milleks on võitlus varjupaigamenetluse kuritarvitamisele kaasaaitamise ja pettusel põhineva ebaseadusliku sisserände vastu.

Esimese eesmärgi kohta märkis Euroopa Kohus, et Ungari õigusnormides on ette nähtud karistus ka tegude eest, mida ei saa pidada pettuseks või kuritarvituseks. Nimelt niipea, kui on võimalik tõendada, et asjaomane isik oli teadlik, et isik, keda ta abistas, ei saa Ungari õiguse alusel pagulasseisundit saada, võib kriminaalkorras karistada mis tahes abi eest, mida on korraldava tegevuse raames osutatud varjupaigataotluse tegemise või ametliku esitamise hõlbustamiseks, isegi kui abi antakse selleks ette nähtud menetlusnorme järgides ja soovimata menetlevat ametiasutust sisuliselt eksitada.

Kõigepealt võidakse kriminaalmenetlust alustada iga isiku suhtes, kes aitab teha või ametlikult esitada varjupaigataotluse, kuigi ta teab, et seda taotlust ei saa Ungari õigusnormide alusel rahuldada, kuid leiab, et need normid on vastuolus eelkõige liidu õigusega. Seega võidakse taotlejad ilma jätta abist, mis võimaldaks neil varjupaigamenetluse hilisemas etapis vaidlustada nende olukorra suhtes kohaldatavate riigisiseste õigusnormide õiguspärasuse eelkõige liidu õiguse seisukohast.

Seejärel on nendes õigusnormides nähtud ette karistus isikule abi andmise eest varjupaigataotluse tegemiseks või ametlikult esitamiseks, kui seda isikut ei ole taga kiusatud ja teda ei ähvarda tagakiusamise oht vähemalt ühes riigis, mille ta enne Ungarisse saabumist läbis. Varjupaigamenetluste direktiiviga on aga vastuolus see, kui varjupaigataotlus jäetakse sel põhjusel vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata. Järelikult ei saa sellist abi mingil juhul samastada pettuse või kuritarvitusega.

Lõpuks, kuna ei ole välistatud, et isikut karistatakse kriminaalkorras ainuüksi põhjusel, et on võimalik konkreetselt tõendada, et talle ei saanud olla teadmata, et taotleja, keda ta aitas, ei vasta varjupaiga saamise tingimustele, siis märkis Euroopa Kohus, et nende õigusnormidega on kehtestatud isikutele, kes soovivad sellist abi anda, kohustus kohe taotluse tegemisel või ametlikul esitamisel kontrollida, kas taotlus võib Ungari õiguse alusel rahuldamisele kuuluda. Ent ühelt poolt ei saa sellise kontrolli läbiviimist nendelt isikutelt oodata, seda enam, et taotlejatel võib olla raskusi juba alates sellest staadiumist tugineda asjakohastele asjaoludele, mis võimaldavad neil saada pagulasseisundi. Teiselt poolt muudab oht, et asjaomaseid isikuid võidakse kriminaalkorras eriti range karistusega ehk vabadusekaotusega karistada ainuüksi põhjusel, et neile ei saanud olla teadmata, et varjupaigataotlus on määratud ebaõnnestumisele, ebakindlaks mis tahes sellise abi õiguspärasuse, mille eesmärk on võimaldada varjupaigamenetluse nende kahe olulise etapi läbiviimist. Need õigusnormid võivad seega tugevalt heidutada igaüht, kes soovib menetluse nendel etappidel abi anda, isegi kui selle abi eesmärk on üksnes võimaldada kolmanda riigi kodanikul kasutada oma põhiõigust varjupaiga taotlemiseks liikmesriigis, ning need lähevad kaugemale sellest, mis on vajalik, et saavutada pettuse või kuritarvitamise vastu võitlemise eesmärk.

Mis puudutab teist Ungari õigusnormidega taotletavat eesmärki, siis tõdes Euroopa Kohus, et liikmesriigis varjupaigataotluse tegemiseks või ametlikuks esitamiseks abi osutamist ei saa käsitada tegevusena, mis soodustab kolmanda riigi kodaniku ebaseaduslikku sisenemist selle liikmesriigi territooriumile või seal ebaseaduslikult viibimist, mistõttu ei ole Ungari õigusnormidega kehtestatud kriminaliseerimine sellise eesmärgi saavutamiseks sobiv meede.

Viimasena otsustas Euroopa Kohus, et Ungari on rikkunud varjupaigamenetluste direktiivist(10) ja vastuvõtutingimuste direktiivist(11) tulenevaid kohustusi, kuna ta on riigi välispiirile lähenemise õigusest ilma jätnud igaühe, keda kahtlustatakse korraldava tegevuse raames abi osutamises selle riigi territooriumil varjupaigataotluse tegemiseks või ametlikuks esitamiseks, kui on võimalik väljaspool igasugust põhjendatud kahtlust tõendada, et see isik oli teadlik, et taotlust ei ole võimalik rahuldada. Need õigusnormid piiravad nimetatud direktiividega tagatud õigusi, sest asjaomast isikut kahtlustatakse eespool kirjeldatud asjaoludel abi andmises seisneva süüteo toimepanemises, kuigi sellise tegevuse kriminaliseerimine on liidu õigusega vastuolus. Järelikult ei saa selline piirang mõistlikult selle õiguse seisukohast põhjendatud olla.

1      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiiv 2013/32/EL rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetluse ühiste nõuete kohta (ELT 2013, L 180, lk 60) (edaspidi „varjupaigamenetluste direktiiv“).

2      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiiv 2013/33/EL, millega sätestatakse rahvusvahelise kaitse taotlejate vastuvõtu nõuded (ELT 2013, L 180, lk 96) (edaspidi „vastuvõtutingimuste direktiiv“).

3      Varjupaigamenetluste direktiivi artikli 33 lõige 2, kus on loetletud olukorrad, milles liikmesriigid võivad pidada rahvusvahelise kaitse taotlust vastuvõetamatuks.

4      Varjupaigamenetluste direktiivi artikli 33 lõige 2.

5      Vt 14. mai 2020. aasta kohtuotsus Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU ja C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punktid 149, 151 ja 161–164) (pressiteade nr 60/20).

6      Varjupaigamenetluste direktiivi artikli 8 lõige 2, mis käsitleb rahvusvahelise kaitse taotlejaid nõustavate organisatsioonide ja isikute juurdepääsu rahvusvahelise kaitse taotlejatele, ning direktiivi artikli 22 lõige 1, mis käsitleb õigust õigusabile ja esindamisele kõigis menetlusetappides.

7      Vastuvõtutingimuste direktiivi artikli 10 lõige 4, mis käsitleb eelkõige õigusnõustajate või nõustajate ning valitsusväliseid organisatsioone esindavate isikute juurdepääsu kinnipidamisasutustele.

8      Need õigused on varjupaigamenetluste direktiivi artikli 8 lõikega 2 ja vastuvõtutingimuste direktiivi artikli 10 lõikega 4 tagatud isikutele või organisatsioonidele, kes annavad abi rahvusvahelise kaitse taotlejatele.

9      See õigus on tagatud varjupaigamenetluste direktiivi artikli 22 lõikega 1.

10      Varjupaigamenetluste direktiivi artikli 8 lõige 2, artikli 12 lõike 1 punkt c ja artikli 22 lõige 1.

11      Vastuvõtutingimuste direktiivi artikli 10 lõige 4.