Liidetud kohtuasjad C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 ja C‑397/19

Asociația „Forumul Judecătorilor din România“ jt

(eelotsusetaotlused, mille on esitanud vastavalt Tribunalul Olt, Curtea de Apel Piteşti, Curtea de Apel Bucureşti, Curtea de Apel Braşov, Curtea de Apel Piteşti ja Tribunalul Bucureşti)

Euroopa Kohtu (suurkoda) 18. mai 2021. aasta otsus

Eelotsusetaotlus – Bulgaaria Vabariigi ja Rumeenia Euroopa Liiduga ühinemise leping – Akt Bulgaaria Vabariigi ja Rumeenia Euroopa Liiduga ühinemise tingimuste kohta – Artiklid 37 ja 38 – Asjakohased meetmed – Kord, mille abil teha Rumeeniaga koostööd ja jälgida tema edusamme konkreetsete eesmärkide täitmisel kohtureformi alal ning korruptsioonivastases võitluses – Otsus 2006/928/EÜ – Koostöö- ja jälgimiskorra ning selle alusel komisjoni koostatud aruannete laad ja õiguslik mõju – Õigusriik – Kohtute sõltumatus – ELL artikli 19 lõike 1 teine lõik – Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikkel 47 – Kohtusüsteemi korralduse ja kohtunike vastutuse valdkonnas aastatel 2018 ja 2019 Rumeenias vastu võetud seadused ja valitsuse kiireloomulised määrused – Kohtuinspektsiooni juhtivatele ametikohtadele isikute ajutiselt ametisse nimetamine – Prokuratuuris sellise osakonna loomine, mille ülesanne on uurida kohtusüsteemis toime pandud rikkumisi – Kohtuvea korral riigi varaline vastutus ja kohtunike isiklik vastutus

1. Eelotsuse küsimused – Euroopa Kohtu pädevus – Institutsioonide aktid – Mõiste – Otsus 2006/928 ja selle otsuse alusel koostatud aruanded – Hõlmamine

   (ELTL artikkel 267; komisjoni otsus 2006/928)

   (vt punktid 148–151 ja resolutsiooni punkt 1)

2. Euroopa Liidu õigus – Liidu väärtused ja eesmärgid – Väärtused – Õigusriigi põhimõtte järgimine – Ulatus – Liiduga ühinemine – Liidu väärtuste kaitsetaseme tagasilanguse puudumine – Rumeenia Euroopa Liiduga ühinemise leping – Kohaldamisala – Otsus 2006/928 – Hõlmamine

   (ELL artikkel 2, artikli 4 lõige 3, artikli 19 lõike 1 teine lõik ja artikkel 49; 2005. aasta ühinemisakt, artiklid 2, 37 ja 38; komisjoni otsus 2006/928)

   (vt punktid 160–165, 169–172 ja 175–178 ning resolutsiooni punkt 2)

3. Euroopa Liidu õigus – Liidu väärtused ja eesmärgid – Väärtused – Õigusriigi põhimõtte järgimine – Ulatus – Liiduga ühinemine – Liidu väärtuste kaitsetaseme tagasilanguse puudumine – Rumeenia Euroopa Liiduga ühinemise leping – Otsus 2006/928 – Kohaldamisala – Kohtukorraldust reguleerivad riigisisesed õigusnormid – Hõlmamine

   (ELL artikkel 2, artikli 4 lõige 3, artikli 19 lõike 1 teine lõik ja artikkel 49; 2005. aasta ühinemisleping; komisjoni otsus 2006/928)

   (vt punktid 184 ja 185 ning resolutsiooni punkt 3)

4. Liikmesriigid – Kohustused – Tõhusa kohtuliku kaitse tagamiseks vajalike õiguskaitsevahendite kehtestamine – Kohtu sõltumatuse põhimõtte järgimine – Kohtuinspektsiooni juhtivatele ametikohtadele isikute ajutiselt ametisse nimetamine – Kohtunike ja prokuröride suhtes distsiplinaarmenetluse läbiviimine – Riigisiseses õiguses ette nähtud tavapärase ametisse nimetamise menetluse järgimata jätmine – Lubamatus

   (ELL artiklid 2 ja 19; Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikli 47 teine lõik)

   (vt punktid 188–192, 194–200 ja 205 ning resolutsiooni punkt 4)

5. Liikmesriigid – Kohustused – Tõhusa kohtuliku kaitse tagamiseks vajalike õiguskaitsevahendite kehtestamine – Kohtute sõltumatuse põhimõtte järgimine – Prokuratuuris sellise osakonna loomine, mille ülesanne on uurida kohtusüsteemis toime pandud rikkumisi – Uurimiste läbiviimiseks ainupädev osakond – Lubamatus – Põhjendused

   (ELL artikkel 2 ja artikli 19 lõike 1 teine lõik; 2005. aasta ühinemisleping; Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artiklid 47 ja 48; komisjoni otsus 2006/928)

   (vt punktid 213, 214, 216, 219–221 ja 223 ning resolutsiooni punkt 5)

6. Liikmesriigid – Kohustused – Tõhusa kohtuliku kaitse tagamiseks vajalike õiguskaitsevahendite kehtestamine – Kohtute sõltumatuse põhimõtte järgimine – Kohtuvea korral riigi varaline vastutus ja kohtunike isiklik vastutus – Sellise vea olemasolu tuvastamine riigi varalise vastutuse kohaldamise käigus, ilma et asjaomast kohtunikku oleks ära kuulatud – Järeldus, mis regressihagi menetlemisel tuleb teha asjaomase kohtuniku isikliku vastutuse kohta – Selliste tagatiste puudumine, mis on vajalikud, et vältida surve avaldamist õigusemõistmisele ja tagada asjaomase kohtuniku kaitseõiguste järgimine – Lubamatus

   (ELL artikkel 2 ja artikli 19 lõike 1 teine lõik)

   (vt punktid 226, 227, 229, 232–237 ja 241 ning resolutsiooni punkt 6)

7. Liikmesriigid – Kohustused – Tõhusa kohtuliku kaitse tagamiseks vajalike õiguskaitsevahendite kehtestamine – Kohtute sõltumatuse põhimõtte järgimine – Esimus – Vahetu õigusmõju – Liikmesriikide kohtute kohustused – Liikmesriigi põhiseadusliku tasandi õigusnormid, millega madalama astme kohtul keelatakse jätta kohaldamata liidu õigusega vastuolus olev riigisisene õigusnorm – Lubamatus

   (ELL artikkel 2 ja artikli 19 lõike 1 teine lõik; 2005. aasta ühinemisleping; komisjoni otsus 2006/928)

   (vt punktid 244–248 ja 250–252 ning resolutsiooni punkt 7)

Kokkuvõte

Euroopa Kohus tegi otsuse Rumeenia reformide kohta, mis puudutavad kohtukorraldust, kohtunike ja prokuröride distsiplinaarkorda ning riigi varalist vastutust ja kohtunike isiklikku vastutust kohtuvea tõttu

Rumeenia kohtud esitasid Euroopa Kohtule kuus eelotsusetaotlust kohtuvaidlustes ühelt poolt juriidiliste või füüsiliste isikute ning teiselt poolt selliste asutuste või organite vahel nagu Rumeenia kohtuinspektsioon, kõrgem kohtute nõukoda ja kassatsioonikohtu juures asuv prokuratuur.

Põhikohtuasjad on seotud laiaulatusliku reformiga õigusemõistmise valdkonnas ja korruptsioonivastases võitluses Rumeenias ning seda reformi jälgitakse alates 2007. aastast Euroopa Liidu tasandil Rumeenia ühinemisel Euroopa Liiduga otsusega 2006/928 kehtestatud koostöö- ja jälgimiskorra ( 1 ) (edaspidi „KJK“) alusel.

Õigusemõistmise sõltumatuse ja tõhususe suurendamiseks võttis Rumeenia 2004. aastal läbirääkimistel Euroopa Liiduga ühinemiseks vastu kolm niinimetatud õigusemõistmist käsitlevat seadust, mis puudutavad kohtunike ja prokuröride staatust, kohtukorraldust ning kõrgeimat kohtute nõukoda. Aastatel 2017–2019 tehti nendesse seadustesse muudatused seaduste ja valitsuse kiireloomuliste määrustega, mis olid Rumeenia põhiseaduse alusel vastu võetud. Põhikohtuasjade kaebajad väitsid, et osa neist seadusemuudatustest ei ole liidu õigusega kooskõlas. Oma kaebuste põhjendamisel viitasid nad teatavatele arvamustele ja aruannetele, mille Euroopa Komisjon koostas Rumeenia saavutatud edusammude kohta KJK raames, kuna kaebajate arvates sisaldasid need arvamused ja aruanded Rumeenia poolt aastatel 2017–2019 vastu võetud sätete suhtes kriitikat, arvestades korruptsioonivastase võitluse ja kohtuvõimu sõltumatuse tagamise tõhususe nõudeid.

Sellega seoses tekkis eelotsusetaotlused esitanud kohtutel küsimus KJK laadi ja õiguslike tagajärgede ning komisjoni poolt KJK alusel koostatud aruannete ulatuse kohta. Nende kohtute arvates tuleb selle mehhanismi sisu, olemust ja kestust pidada ühinemislepingu kohaldamisalasse kuuluvaks ning nendes aruannetes esitatud nõuded peaksid olema Rumeeniale kohustuslikud. Selles kontekstis viitasid nimetatud kohtud siiski riigisisesele kohtupraktikale, mille kohaselt ei ole liidu õigus esimuslik Rumeenia põhiseadusliku korra suhtes ning otsus 2006/928 ei saa olla võrdlusnormiks põhiseaduslikkuse kontrolli raames, kuna see otsus oli vastu võetud enne Rumeenia ühinemist liiduga ning kuna küsimust, kas selle sisu, laad ja kestus kuuluvad ühinemislepingu kohaldamisalasse, ei ole Euroopa Kohus üldse tõlgendanud.

Euroopa Kohtu hinnang

Esiteks tuvastas Euroopa Kohtu suurkoda, et otsus 2006/928 ja selle otsuse alusel komisjoni koostatud aruanded kujutavad endast liidu institutsiooni vastuvõetud õigusakte, mida saab tõlgendada ELTL artikli 267 alusel. Euroopa Kohus leidis seejärel, et nimetatud otsus kuulub oma õigusliku laadi, sisu ja ajalise mõju poolest ühinemislepingu kohaldamisalasse, kuna see kujutab endast ühinemisakti alusel võetud meedet, mis on Rumeeniale siduv alates tema liiduga ühinemise kuupäevast.

Otsuse 2006/928 õiguslike tagajärgede kohta tõdes Euroopa Kohus, et see on tervikuna Rumeenia jaoks siduv alates tema ühinemisest liiduga ning kohustab teda saavutama selle lisas nimetatud eesmärgid, mis on samuti siduvad. Nende eesmärkidega, mis määrati kindlaks puuduste tõttu, mille komisjon tuvastas enne Rumeenia ühinemist liiduga, püütakse muu hulgas tagada, et see liikmesriik austaks õigusriigi väärtust. Rumeenia on seega kohustatud võtma sobivad meetmed nende eesmärkide saavutamiseks ja hoiduma mis tahes meetme rakendamisest, mis võib kahjustada nende eesmärkide saavutamist.

Mis puudutab otsuse 2006/928 alusel komisjoni koostatud aruannete õiguslikke tagajärgi, siis täpsustas Euroopa Kohus, et need esitavad Rumeenia suhtes nõuded ja annavad kõnealusele liikmesriigile soovitusi eesmärkide saavutamiseks. Vastavalt lojaalse koostöö põhimõttele peab Rumeenia neid nõudeid ja soovitusi nõuetekohaselt arvesse võtma ja hoiduma valdkondades, mis kuuluvad nende eesmärkide alla, selliste meetmete võtmisest või säilitamisest, mis võivad seada ohtu tulemuse, mida need samad nõuded ja soovitused ette näevad.

Ajutine ametisse nimetamine kohtuinspektsiooni juhtivatele ametikohtadele

Teiseks tuvastas Euroopa Kohus, et õigusnormid, mis reguleerivad kohtukorraldust Rumeenias, kuuluvad otsuse 2006/928 kohaldamisalasse, ning tuletas meelde, et juba tõhusa kohtuliku kontrolli olemasolu ise, mille eesmärk on tagada liidu õiguse järgimine, on omane õigusriigi väärtusele, mida kaitstakse Euroopa Liidu lepinguga. Edasi rõhutas Euroopa Kohus, et iga liikmesriik peab tagama, et organid, mis „kohtuna“ kuuluvad tema õiguskaitsevahendite süsteemi liidu õigusega hõlmatud valdkondades, vastaksid tõhusa kohtuliku kaitse nõuetele. Kuna kõnealused õigusnormid on kohaldatavad üldkohtute suhtes, kes peavad lahendama liidu õiguse kohaldamise või tõlgendamisega seotud küsimusi, peavad need normid seega vastama nimetatud nõuetele. Sellega seoses on kõnealuste kohtute sõltumatuse säilitamine esmatähtis, et kaitsta neid välise sekkumise või surve eest ning välistada nii igasugune otsene mõju, aga ka kaudsema mõju vormid, mis võivad asjaomaste kohtute otsuseid suunata.

Lõpuks märkis Euroopa Kohus seoses kohtunike distsiplinaarkorda reguleerivate normidega, et sõltumatuse nõue kohustab ette nägema vajalikud tagatised, selleks et vältida, et seda korda kasutatakse kohtulahendite sisu poliitilise kontrolli süsteemina. Liikmesriigi õigusnormid ei saa seega tekitada õigussubjektidel kahtlusi selles, et kohtuorgan, kelle ülesanne on kohtunike ja prokuröride suhtes läbi viia uurimisi ja distsiplinaarmenetlusi, kasutab oma pädevust nende tegevusele surve avaldamise vahendina või sellise kontrolli vahendina.

Neid üldisi kaalutlusi silmas pidades otsustas Euroopa Kohus, et riigisisesed õigusnormid võivad tekitada selliseid kahtlusi, kui need võimaldavad kas või ajutiselt asjaomase liikmesriigi valitsusel nimetada isik ametisse sellise organi juhtivatele ametikohtadele, mille ülesanne on viia läbi distsiplinaaruurimisi ja võtta distsiplinaarmeetmeid kohtunike ja prokuröride suhtes, eirates liikmesriigi õiguses ette nähtud tavapärast ametisse nimetamise menetlust.

Sellise spetsiaalse uurimisosakonna loomine, mille ainupädevuses on kohtunike ja prokuröride toime pandud rikkumised

Kolmandaks ja võttes jätkuvalt arvesse samu üldisi kaalutlusi, analüüsis Euroopa Kohus, kas liidu õigusega on kooskõlas riigisisesed õigusnormid, mis näevad ette prokuratuuris sellise spetsialiseeritud osakonna loomise, millel on ainupädevus uurida kohtunike ja prokuröride toime pandud rikkumisi. Euroopa Kohus täpsustas, et selleks, et niisugused õigusnormid oleksid kooskõlas liidu õigusega, peavad need esiteks olema põhjendatud objektiivsete ja kontrollitavate nõuetega, mis on seotud korrakohase õigusemõistmisega, ning teiseks tagama, et seda osakonda ei saaks kasutada kõnealuste kohtunike ja prokuröride tegevuse poliitilise kontrolli vahendina ning et see osakond teostaks oma pädevust kooskõlas Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) nõuetega. Kui need nõuded ei ole täidetud, võib neid õigusnorme mõista nii, et nende eesmärk on luua vahend kohtunike survestamiseks ja heidutamiseks, mis nõrgendab õigussubjektide usaldust õigusemõistmisesse. Euroopa Kohus lisas, et vaidlusalused riigisisesed õigusnormid ei saa kaasa tuua seda, et eiratakse konkreetseid kohustusi, mis lasuvad Rumeenial otsuse 2006/928 alusel korruptsioonivastase võitluse valdkonnas.

Liikmesriigi kohtu ülesanne on kontrollida, kas reform, mis viis prokuratuuris kohtunike ja prokuröride uurimisele spetsialiseerunud osakonna loomiseni Rumeenias, ja sellesse osakonda määratud prokuröride ametisse nimetamist käsitlevad eeskirjad ei ole sellised, mis teevad osakonna välisele mõjule haavatavaks. Mis puudutab hartat, siis on liikmesriigi kohtu ülesanne kontrollida, ega vaidlusalused riigisisesed õigusnormid ei takista asjaomaste kohtunike ja prokuröride ärakuulamist mõistliku aja jooksul.

Riigi varaline vastutus ja kohtuniku isiklik vastutus kohtuvea tõttu

Neljandaks otsustas Euroopa Kohus, et liikmesriigi õigusnormid, mis reguleerivad riigi varalist vastutust ja kohtuniku isiklikku vastutust kohtuveaga tekitatud kahju eest, võivad olla liidu õigusega kooskõlas üksnes siis, kui kohtuvea eest kohtuniku isiklikult vastutusele võtmine regressihagi abil piirdub erandjuhtudega ja kui see on piiritletud objektiivsete ja kontrollitavate kriteeriumidega, mis on seotud korrakohasest õigusemõistmisest tuletatud nõuetega, ning tagatistega, mille eesmärk on vältida mis tahes ohtu, et kohtulahendi sisule avaldatakse välist survet. Selleks on oluline, et reeglid, mis määratlevad teod, mis võivad kaasa tuua kohtuniku isikliku vastutuse, oleksid selged ja täpsed, selleks et tagada tema ülesannetele omane sõltumatus ja vältida ohtu, et tema isiklik vastutus võib tekkida ainuüksi tema otsuse tõttu. Ainuüksi asjaolust, et otsuses on tehtud kohtuviga, ei piisa asjaomase kohtuniku isikliku vastutuse tekkimiseks.

Mis puudutab kohtuniku isikliku vastutuse tekkimise korda, siis peavad riigisisestes õigusnormides olema selgelt ja täpselt ette nähtud vajalikud tagatised, mis garanteerivad, et ei selle vastutuse tekkimise tingimuste ja asjaolude kontrollimiseks läbiviidavat uurimist ega regressihagi ei saa muuta kohtutegevusele surve avaldamise vahenditeks. Selleks et vältida seda, et niisugune kord võiks avaldada kohtunikule pärssivat mõju tema õigusemõistmise ülesande täitmisel täiesti sõltumatult, peavad pädevad asutused selle uurimise alustamiseks ja läbiviimiseks ning regressihagi esitamiseks ise olema ametivõimud, kes tegutsevad objektiivselt ja erapooletult ning et sisulised tingimused kui ka menetlusnormid peavad olema sellised, et need ei tekitaks põhjendatud kahtlusi nende ametiasutuste erapooletuses. Samuti on oluline, et täielikult järgitaks hartas sätestatud õigusi, eelkõige kohtuniku kaitseõigusi, ning et kohtuniku isikliku vastutuse üle otsustamiseks pädev organ oleks kohus. Eelkõige ei saa kohtuviga tuvastada riigi poolt asjaomase kohtuniku vastu esitatud regressihagi raames, samas kui viimast ei kuulatud ära varasemas menetluses, mille ese oli riigi varalise vastutuse tuvastamine.

Liidu õiguse esimuse põhimõte

Viiendaks otsustas Euroopa Kohus, et liidu õiguse esimuse põhimõttega on vastuolus liikmesriigi põhiseadusliku tasandi õigusnormid, millega madalama astme kohtult võetakse õigus jätta omal algatusel kohaldamata riigisisene õigusnorm, mis kuulub otsuse 2006/928 kohaldamisalasse ja on liidu õigusega vastuolus. Euroopa Kohus toonitas, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on liidu õiguse esimuse põhimõttega kaasnev mõju siduv kõigile liikmesriigi organitele, ilma et seda saaksid takistada kohtualluvust reguleerivad riigisisesed sätted, sealhulgas need, mis tulenevad põhiseadusest. Samuti meenutas Euroopa Kohus, et liikmesriigi kohtul tuleb tõlgendada riigisisest õigust võimalikult suures ulatuses kooskõlas liidu õiguse nõuetega või jätta omal algatusel kohaldamata riigisisene õigusnorm, mida ei saa kooskõlaliselt tõlgendada, ning tõdes, et kui tuvastatakse EL lepingu või otsuse 2006/928 rikkumine, siis tuleneb liidu õiguse esimuse põhimõttest, et eelotsusetaotluse esitanud kohus peab jätma kohaldamata kõnealused sätted, olgu need siis seadusandlikud või põhiseadusest tulenevad.

( 1 ) Komisjoni 13. detsembri 2006. aasta otsus 2006/928/EÜ, millega nähakse ette kord, mille abil teha Rumeeniaga koostööd ja jälgida tema edusamme konkreetsete eesmärkide täitmisel kohtureformi alal ning korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse vastases võitluses (ELT 2006, L 354, lk 56).