Kohtuasi T‑305/13

Servizi assicurativi del commercio estero SpA (SACE)

ja

Sace BT SpA

versus

Euroopa Komisjon

„Riigiabi — Ekspordikrediidikindlustus — Edasikindlustuskaitse, mille riigi osalusega äriühing annab oma tütarettevõtjale — Kapitalieraldised tütarettevõtja kahjumi katmiseks — Riigiabi mõiste — Riigile omistatavus — Eraõigusliku investori kriteerium — Põhjendamiskohustus”

Kokkuvõte – Üldkohtu otsus (seitsmes koda), 25. juuni 2015

1. Riigiabi – Mõiste – Riigi osalusega äriühingu antud abi – Riigi kontrolli all olev ettevõtja – Abimeetme riigile omistatavus – Hõlmamine – Kõik arvesse võetavad näitajad

   (ELTL artikli 107 lõige 1)

2. Riigiabi – Mõiste – Riigi osalusega äriühingu antud abi – Riigi kontrolli all olev ettevõtja – Abimeetme riigile omistatavus – Hõlmamine – Näitajate arvesse võtmine – Juhatuse liikmete ametisse nimetamine erinevate ministrite poolt – Ebapiisavus

   (ELTL artikli 107 lõige 1)

3. Riigiabi – Mõiste – Riigi osalusega äriühingu antud abi – Riigi kontrolli all olev ettevõtja – Abimeetme riigile omistatavus – Hõlmamine – Sellise ettevõtja poolt oma tegevuse teostamata jätmine turul tavapärastes konkurentsitingimustes kõrvuti eraõiguslike ettevõtjatega – Arvesse võetavad näitajad

   (ELTL artikli 107 lõige 1)

4. Riigiabi – Komisjoni otsus – Kohtulik kontroll – Piirid – Seaduslikkuse hindamine otsuse tegemise ajal kättesaadava teabe alusel

   (ELTL artikli 108 lõige 2 ja ELTL artikkel 263)

5. Riigiabi – Mõiste – Hindamine erainvestori kriteeriumi kohaselt – Toetusmeetme vastuvõtmise ajal olemasoleva konteksti ja teabe arvesse võtmine

   (ELTL artikli 107 lõige 1)

6. Riigiabi – Haldusmenetlus – Komisjoni kohustused – Hoolikas ja erapooletu uurimine – Võimalikult täielike ja usaldusväärsete tõendite arvesse võtmine – Kohustuse ulatus

   (ELTL artikli 108 lõige 2)

7. Riigiabi – Mõiste – Hindamine erainvestori kriteeriumi kohaselt – Hindamine vaidlusaluse tehingu kõiki asjaolusid ja konteksti arvestades – Liikmesriigi kohustus esitada objektiivsed ja kontrollitavad tõendid, millest ilmneb tema tegevuse majanduslik laad

   (ELTL artikli 107 lõige 1)

8. Riigiabi – Haldusmenetlus – Abi summa kindlaksmääramine – Viitamine varasemale otsustuspraktikale – Vastuvõetamatus

   (ELTL artikli 107 lõige 1 ja ELTL artikkel 296)

9. Riigiabi – Mõiste – Hindamiskriteerium – Tehingu mõttekus erainvestori jaoks, kes järgib keskmist või pikaajalist poliitikat

   (ELTL artikli 107 lõige 1)

1.  Pelk asjaolu, et riigi osalusega äriühing on riigi kontrolli all, ei ole piisav selleks, et äriühingu võetud meetmeid saaks omistada riigile. Lisaks tuleb analüüsida, kas ametiasutusi saab ühel või teisel viisil pidada nende meetmete võtmisega seotuks.

   Sellega seoses tuleb konkreetselt riigile omistatavuse mõistest aru saada nii, et asjaomane meede võeti ametiasutuste mõjul või nende tegeliku kontrolli all või et niisuguse mõju või tegeliku kontrolli puudumine on ebatõenäoline, ilma et oleks vaja analüüsida sellise seotuse mõju meetme sisule. Eelkõige ei saa selleks, et omistatavuse tingimus oleks täidetud, nõuda et oleks tõendatud, et riigi osalusega äriühingu tegutsemisviis oleks olnud teistsugune, kui ta oleks tegutsenud iseseisvalt. Mis puutub arutusel oleva meetmega taotletavatesse eesmärkidesse, siis kuigi neid võib omistatavuse hindamisel arvesse võtta, ei ole need määrava tähtsusega.

   Riigi osalusega äriühingule selle õiguslikust vormist tulenev tegevusautonoomia ei takista riigil avaldamast teatavate meetmete vastuvõtmisele valitsevat mõju. Kuna tegevusautonoomia, mis riigi osalusega äriühingule on põhimõtteliselt antud, ei välista riigi võimalikku konkreetset seotust, saab seda tõendada kõigi asjassepuutuvate õiguslike ja faktiliste tõendite alusel, mis võivad moodustada riigi tegeliku mõju või kontrolli kohta piisavalt täpsete ja üksteist toetavate tõendite kogumi.

   (vt punktid 41, 48 ja 51)

2.  Riigi osalusega äriühingu kaudu antava riigiabi puhul tõendab asjaolu, et vähemalt esialgu tuli sellise ettevõtja juhatuse liikmed erinormi alusel ametisse nimetada mitme olulise ministri vahelise kooskõlastuse teel, et selle ettevõtja ja ametiasutuste vahel oli eriline seos ja selle näol võib olla tegemist tõendiga avaliku võimu seotuse kohta riigi osalusega äriühingu tegevuses. Siiski ei ole kõnealused olemuslikud näitajad – kuigi need on olulised, kuna viitavad sellele, et kõnealuse riigi osalusega äriühingu iseseisvus riigist oli piiratud – iseenesest piisavad, et tuvastada riigi konkreetset seotust vaidlusaluste meetmete võtmisega, ja neid tuleb analüüsida koos teiste näitajatega.

   (vt punktid 61 ja 63)

3.  Mis puudutab riigi osalusega ekspordikrediidikindlustust pakkuva ettevõtja tegutsemist turul tavapärastes konkurentsitingimustes kõrvuti eraõiguslike ettevõtjatega ja küsimuse hindamist, kas ametiasutused kasutavad seda ettevõtjat, et toetada kõnealuses liikmesriigis ettevõtlust ja soodustada seeläbi riigi majanduse arengut, siis võimaldavad üldised näitajad, mis puudutavad konteksti, milles vaidlusalused meetmed võeti, pidada õiguslikult piisavalt tõendatuks seda, et need meetmed on liikmesriigile omistatavad, võttes arvesse nende olulisust viimase majanduse jaoks.

   Esiteks, näitaja, mis puudutab poliitiliste riskide, katastroofi-, majandus-, kaubandus- ja valuutariskide ning muude selliste riskide, mis kaasnevad ettevõtjate ja nendega seotud või nende poolt kontrollitavate äriühingute, sealhulgas välismaa äriühingute tegevusega välismaal ja seoses kõnealuse liikmesriigi majanduse rahvusvahelistumisega, kindlustamist, kuulub üldise huvi ülesande alla, mis on ulatuslikum kui vaid turukõlbmatute riskide katmine, mis ei ole konkurentsile avatud tegevus.

   Teiseks, mis puudutab riigi osalusega äriühingule antud riigi tagatisega seotud näitajat, mis on seotud üksnes selle äriühingu tegevusega riskide kindlustamise sektoris, mis ei kuulu konkurentsile avatud tegevuse hulka, siis kinnitab see näitaja siiski seda, et nimetatud ettevõtja tegevus ei ole niisugune, mida eraõiguslik ekspordikrediidikindlustuse ettevõtja teostab turutingimustes, vaid on tegevus, mida teostab eristaatusega riigi osalusega kindlustusettevõtja, kes tegutseb avaliku võimu poolt määratletud majanduse toetamise eesmärkidel, aidates eeskätt talle antud riigi tagatise tõttu kaasa ekspordi edendamisele.

   Kolmandaks, näitaja, mis puudutab nimetatud ettevõtja finantsaruannete kontrollimist riigikontrolli poolt ja selle riigi majandus- ja rahandusministeeriumi kohustust esitada kõnealuse ettevõtja kohta aastaaruanded asjaomase liikmesriigi parlamendile, olgugi et see näitaja ei ole iseenesest määrava tähtsusega, ei tõenda asjaomase liikmesriigi huvi asjaomase ettevõtja tegevuses ja on niisiis asjassepuutuvad tõendite kogumis, millele komisjon meetme riigiabina käsitamisel tugineb.

   Neljandaks, näitaja puhul, mis puudutab ministeeriumidevahelise majandusliku planeerimise komitee heakskiitu finantsprognoosidele ja teatavate riskidega seotud finantsvajadustele ning asjaomase ettevõtja võetavate turukõlbmatute riskidega seoses üldiste piirangute kindlaksmääramist, tõendab nimetatud komitee poolt, mis on asjaomase liikmesriigi majanduspoliitika koordineerimise ja suunamise kõrgem organ, finantsprognoosi heakskiitmine, et antud ettevõtjat ei juhita tema tegevuses täiesti sõltumatult ja et teda võib niisiis pidada ametiasutuste kontrolli all tegutsevaks, vähemalt osas, mis puudutab oluliste otsuste vastuvõtmist.

   Neil asjaoludel, võttes arvesse komisjoni poolt riigiabina käsitatavate meetmete ulatust ja eesmärki, tõendavad need näitajad, et see, et ametiasutused ei olnud vaidlusaluste meetmete võtmisega seotud, on ebatõenäoline.

   (vt punktid 66, 67, 71–74, 76, 77, 81 ja 82)

4.  Vt otsuse tekst.

   (vt punktid 83, 94 ja 133)

5.  Riigiabi valdkonnas on eraõigusliku investori kriteeriumi kohaldamise eesmärk teha kindlaks, kas ettevõtjale riigi vahenditest mis tahes vormis antud eelis on niisugune, mis selle tagajärgi arvesse võttes moonutab või võib moonutada konkurentsi ja kahjustada liikmesriikidevahelist kaubavahetust. Selles osas ei erista ELTL artikli 107 lõige 1 ametiasutuse sekkumist selle põhjuste või eesmärkide alusel, vaid hindab sekkumist selle mõju järgi.

   Selleks et teha kindlaks, kas asjaomane liikmesriik või avalik-õiguslik üksus tegutses nagu hoolikas turumajanduse tingimustes tegutsev investor, tuleb lähtuda asjaomaste meetmete võtmise ajal kehtinud raamistikust, et hinnata riigi või avalik-õigusliku üksuse tegevuse majanduslikku ratsionaalsust, ja seega igal juhul hoiduda hinnangu andmisest varasema olukorra alusel. Avalik-õigusliku ja eraõigusliku ettevõtja tegevuse võrdlemisel tuleb lähtuda suhtumisest, mis oleks eraõiguslikul investoril olnud kõnealuse tehingu tegemisel, pidades silmas sel ajal kättesaadavat teavet ja prognoositud arenguid. Eelkõige on see nii, kui komisjon kontrollib, kas riigiabiga on tegemist sellise meetme puhul, millest talle ei teatatud ning mille asjaomane avalik-õiguslik üksus oli selleks hetkeks, kui komisjon oma kontrolli teostas, juba võtnud.

   (vt punktid 92–94)

6.  Vastavalt tõendamiskoormise põhimõtetele riigiabi valdkonnas tuleb tõendid riigiabi olemasolu kohta esitada komisjonil. Selleks on komisjon kohustatud viima hoolikalt ja erapooletult läbi asjaomaste meetmete uurimise menetluse, et tal oleks abi olemasolu ning vajaduse korral abi siseturuga kokkusobimatuse ja ebaseaduslikkuse kohta lõpliku otsuse tegemisel olemas võimalikult täielikud ja usaldusväärsed tõendid.

   Seega, kui ilmneb, et eraõigusliku investori kriteeriumi saab kohaldada, peab komisjon paluma liikmesriigil esitada talle kogu asjakohane teave, mis võimaldab tal kontrollida, kas selle kriteeriumi kohaldatavuse ja kohaldamise tingimused on täidetud. Kui liikmesriik esitab komisjonile nõutavad tõendid, peab viimane andma igakülgse hinnangu, võttes arvesse kõiki ülejäänud antud juhul asjakohaseid tõendeid, mis võimaldavad tal tuvastada, kas abi saanud ettevõtja oleks neid vahendeid saanud eraõiguslikult ettevõtjalt.

   (vt punktid 95, 96, 112 ja 184–186)

7.  Riigiabi kontrollimise menetluse käigus ja eriti eraõigusliku investori kriteeriumi kohaldamisel tuleb asjaomasel liikmesriigil esitada komisjonile objektiivsed ja kontrollitavad tõendid, millest nähtub, et tehtud otsus põhineb eelnevatel majandushinnangutel, mis on sarnased nendega, mille antud juhtumi asjaoludel oleks mõistlik eraõiguslik ettevõtja, kes on liikmesriigiga või avalik-õigusliku üksusega võimalikult sarnases olukorras, enne selle otsuse tegemist hankinud, et kindlaks teha selle meetme kasumlikkus tulevikus.

   Nii võib see, kui haldusmenetluses esitatakse sõltumatutelt konsultatsioonifirmadelt enne kavandatava meetme võtmist tellitud uuringud, tõendada, et liikmesriik või avalik-õiguslik üksus rakendasid meedet turul tegutseva ettevõtjana.

   Samas tuleb abi andvalt avalik-õiguslikult üksuselt nõutavas majandusanalüüsis esitatud tegureid hinnata konkreetsest juhtumist lähtudes ja need varieeruvad, sõltuvalt võetavate majandusriskide olemusest ja ulatusest. Need peavad olema kohandatud vastavalt tehingu olemusele ja komplekssusele, asjaomaste aktsiate, kaupade või teenuste väärtusele ja juhtumi asjaoludele.

   (vt punktid 97, 98, 121, 122 ja 178)

8.  Komisjon ei saa abi olemasolu kindlakstegemisel piirduda viitega oma otsustuspraktikale. Ta peab kohaldamisele kuuluvate õigusnormide alusel hoolikalt ja erapooletult analüüsima kõiki talle teadaolevaid objektiivseid tegureid. Sama kehtib siis, kui komisjon teeb kindlaks sellise abi suurust, mis tuleb tagasi nõuda. Nimelt peab komisjon, kui ta otsustab kindlaksmääratud summa tagasi nõuda, hoolika ja erapooletu uurimise kohustusest tulenevalt määratlema – nii täpselt kui juhtumi asjaolud seda võimaldavad –, mis on ettevõtjale antud abi tegelik väärtus.

   Sellest tulenevalt ei täitnud komisjon antud juhul oma põhjendamiskohustust, viidates lihtsalt teises asjas välja töötatud meetodile, andmata mis tahes selgitusi selle meetodi asjassepuutuvuse kohta võimaliku riigiabi hindamisel faktiliselt teistsuguses kontekstis.

   (vt punktid 149 ja 152–154)

9.  Riigiabi valdkonnas ei ole selle hindamisel, kas avalik-õigusliku investori kapitalisissemakse teise ettevõtja kapitali on kooskõlas eraõigusliku investori kriteeriumiga, eraõigusliku investori tegevus, mida tuleb võrrelda avalik-õigusliku investori tegevusega, tingimata suhteliselt lühemas perspektiivis tasuvust taotleva kapitali paigutava tavalise investori tegevus. See tegevus peab olema vähemalt eraõigusliku valdusühingu käitumine või eraõigusliku kontserni käitumine, kellel on vastav üldine või sektoriaalne struktuuripoliitika ja kes taotleb tulusust pikas perspektiivis.

   Kuna esiteks on eelneva majandushinnangu nõude eesmärk ainult võrrelda asjaomase riigi osalusega äriühingu tegutsemisviisi sarnases olukorras oleva mõistliku eraõigusliku investori tegutsemisviisiga, on see nõue kooskõlas avalik-õigusliku ja eraõigusliku sektori võrdse kohtlemise põhimõttega, kuna viitab sellele, et liikmesriigid võivad majandustegevusse investeerida ja et kapitali, mille ettevõtja on kas otse või kaudselt riigilt saanud tavapärastele turutingimustele vastavatel asjaoludel, ei saa käsitada riigiabina.

   Lisaks ei vabasta kaalutlusruum, mis avalik-õiguslikul investoril kohtupraktika kohaselt on, teda nõuetekohase eelneva majandushinnangu andmisest. Küll võib eristada kavandatava tehingu võimalikku tulususe hindamist, kus avalik-õiguslikul investoril on teatav kaalutlusruum, analüüsist, mille see investor peab läbi viima, et teha kindlaks, kas niisugune tulusus on tema arvates piisav selleks, et asjaomast investeeringut teha, mille puhul on kaalutlusruum väiksem, kuna kõnealust tehingut on võimalik võrrelda investeeritava kapitali paigutamise muude võimalustega. Sellegipoolest ei vabasta avalik-õiguslikele investoritele kavandatava tehingu võimaliku tulususe hindamiseks antud kaalutlusruum seda investorit kohustusest anda majandushinnang, mis põhineb olemasoleval teabel ja prognoositavatel arengusuundadel ja mis võtab arvesse asjaomase tehingu sisu, komplekssust, olulisust ja raamistikku, kuhu see tehing kuulub.

   (vt punktid 181, 187 ja 188)