Kommenteeritud kokkuvõte

Mõjuhinnang ettepanekule muuta nõukogu 25. mai 2009. aasta direktiivi 2009/50/EÜ kolmandate riikide kodanike kõrget kvalifikatsiooni nõudva töö eesmärgil riiki sisenemise ja seal elamise tingimuste kohta („ELi sinine kaart“)

A. Vajadus meetmete järele

Miks? Mis on lahendamist vajav probleem ja miks see on ELi tasandi probleem?

ELis on süvenev struktuurne oskuste nappus ning oskuste ja töökohtade kokkusobimatus teatavates tähtsates sektorites (nt IKT, inseneriteadused, tervishoid), kus on sageli vaja kõrgema taseme kutseoskusi. Samuti on EL järgmistel kümnenditel silmitsi demograafiliste probleemidega: elanikkond vananeb kiiresti ja tööjõud kuivab järk-järgult kokku, mistõttu kasvab vanadussõltuvusmäär. See on oht nii ELi majanduskasvule kui ka uuendus- ja konkurentsivõimele, sest andekate inimeste liitu meelitamiseks tuleb võistelda teiste majandushiiglastega: praegu valib madala haridustasemega mitteeurooplastest migrantidest 48 % oma sihtkohaks Euroopa, aga 68 % kõrgharidusega inimestest suundub OECD riikidesse, mis ei asu Euroopas.

ELi sinise kaardi direktiiv võeti 2009. aastal vastu selleks, et muuta EL kõrgema tasandi kutseoskustega välistöötajate jaoks atraktiivsemaks sihtkohaks ja soodustada teadmistepõhise majanduse tugevnemist. Ent rahvusvahelises võrdluses 1 ei suuda EL riiklike süsteemide ja liiduülese sinise kaardi süsteemi 2 abil ikkagi meelitada siia ja hoida siin piisavalt palju 3 selliseid töötajaid. Peamised probleemid on järgmised:

– sinise kaardi süsteemi struktuursed puudused: piiravad vastuvõtutingimused (nt kõrge palgakünnis), piiratud ELi-sisene liikuvus ja vähene ühtlustatus (liikmesriikidel on vabadus otsustada kesksete küsimuste üle), mis vähendab selle n-ö turustatavust;

– kõrgema tasandi kutseoskustega välistöötajatele mõeldud paralleelsete riiklike süsteemide struktuursed puudused: kuigi neid saab lihtsamalt kohandada riikliku tööturu eripärade alusel, näitavad suured liikmesriikidevahelised erinevused, et vaid mõnd neist saab pidada suhteliselt edukaks, aga oma olemuselt ei saa nad võimaldada ELi-sisest liikuvust, mida peetakse atraktiivsuse tähtsaks osaks, ning seetõttu ei ole tööjõu (ümber)jaotumine ELis tõhus.

Seega kohaldatakse kõrgema tasandi kutseoskustega välistöötajate ELi lubamiseks erinevaid paralleelseid eeskirju ja tegevuskordi, mistõttu on ELi sisserändesüsteem keeruline ja ebatõhus ning ei suuda kiiresti ja tulemuslikult reageerida kasvavale kõrgema tasandi kutseoskustega välistöötajate vajadusele ja oskuste nappusele. Peale selle ei suuda EL vastu võtta teisi andekaid ja kõrgema tasandi kutseoskustega kolmandate riikide kodanikke 4 . Ent paljud tegurid, mis mõjutavad ELi atraktiivsust kõrgema tasandi kutseoskustega välistöötajate seas, jäävad rändepoliitikast välja (sh elatustase, karjäärivõimalused, sotsiaal- ja maksusüsteemid, keeled, palgatase jne)..

Mida selle algatusega loodetakse saavutada?

Üldised eesmärgid on järgmised: 1) meelitada siia ja hoida siin kõrgema tasandi kutseoskustega kolmandate riikide kodanikke, et suurendada ELi konkurentsivõimet ja vähendada demograafilise vananemise tagajärgi, ning 2) vähendada oskuste nappust tööjõu parema (ümber)jaotumise teel töötajate suurema sissevoolu ning tööalase ja ELi-sisese liikuvuse kaudu.

Konkreetsed eesmärgid on järgmised: 1) luua hästi toimiv ELi sisserändesüsteem kõrgema tasandi kutseoskustega kolmandate riikide kodanike jaoks, 2) suurendada nõudluse alusel liitu lubatavate kõrgema tasandi kutseoskustega kolmandate riikide kodanike arvu, 3) ühtlustada ja lihtsustada selliste isikute vastuvõtmist, 4) edendada nende ning nende perede lõimumist soodsate elamistingimuste ja õigustega, (5) suurendada ELi-sisese liikuvuse võimalusi ning (6) arendada sinise kaardi kaubamärki ja ELi kui kõrgema tasandi kutseoskustega kolmandate riikide kodanike sihtkoha atraktiivsust.

Milline on ELi tasandil meetmete lisaväärtus (subsidiaarsus)?

Praegu tegutsevad liikmesriigid kõrgema tasandi kutseoskustega välistöötajate riiki meelitamisel üksinda ja sellistele töötajatele väljastatud lubade arv on väike. Hästi toimiva ELi sinise kaardi süsteemi lisaväärtus on kõrgema tasandi kutseoskustega välistöötajate jaoks ühe lihtsa, paindliku ja läbipaistva süsteemi loomine, et paremini võistelda tavapäraste rände sihtkohtade (Ameerika Ühendriigid, Kanada ja Austraalia) süsteemidega, ühendades jõud, pakkudes selgeid ELi-sisese liikuvuse õigusi, kasutades ära suuremat tööturgu ning turustades ELi üleilmselt atraktiivse ja selge kaubamärgiga.

B. . Lahendused

Millised on erinevad võimalused eesmärkide saavutamiseks? Kas on olemas eelistatud valikuvariant? Kui ei, siis miks?

Hinnati kolme võimalikku poliitikapaketti:

- pakett 1: väga kaasav süsteem, mis laiendab sinise kaardi süsteemi oluliselt (ka mõnele keskmise tasandi kutseoskustega töötajale), kehtestades palga ja kvalifikatsiooni alternatiivsete tingimustena ning andes mõned lisaõigused;

- pakett 2: süsteem, milles on muudetud vastuvõtutingimusi ja õigusi, keskendudes endiselt kõrgema tasandi kutsekvalifikatsiooniga välistöötajatele; sellel on kolm alamvarianti: (a) lihtsama korra ja suuremate õigustega (sh ELi-sisene liikuvus) kaasavam paindlik ning kohandatav süsteem rohkematele kõrgema tasandi kutseoskustega võõrtöötajatele, (b) kõrgeima tasandi kutseoskustega võõrtöötajatele suunatud selektiivsem süsteem, kus on veel rohkem õigusi ja liikuvust, ning (c) allvariantidest a ja b koosnev kahetasandiline süsteem;

- pakett 3: standardne selektiivne ELi-ülene sinise kaardi süsteem ühtse (kõrge) palgakünnisega, oluliselt lihtsam ja suuremate õigustega (sh täielik liikuvus).

Peale selle hinnati kolme horisontaalset poliitikavarianti (eeltoodule täiendusena ja eraldiseisvana):

- variant A: mitteõiguslikud meetmed (tihedam koostöö, rohkem reklaami, kvalifikatsiooni kiirem tunnustamine jne);

– variant B: kohaldamisala laiendamine uuenduslikele ettevõtjatele;

- variant C: kohaldamisala laiendamine kõrgema tasandi kutseoskustega rahvusvahelise kaitse saajatele ja varjupaigataotlejatele.

Eelistati paketti 2 (allvariandiga a) ja varianti A. Peale selle leiti, et variant C on teostatav ja mõneti kasuliku mõjuga, ning jäeti see kaalumiseks.

Millised on erinevate sidusrühmade seisukohad? Kes millist varianti toetab?

Enamik majanduse sidusrühmi ei pea praegust olukorda rahuldavaks ja mitteõiguslikke meetmeid piisavaks. Majandustegevuses osalejad pooldavad üldiselt vastuvõtutingimuste suuremat paindlikkust, kiiremaid menetlusi, suuremat ühtlustatust ja laialdasemat ELi-ülest liikuvust. Enamik riikide esindajaid (liikmesriikide valitsus- ja riigiasutused) aga ei pea sinise kaardi süsteemi muutmist soovitavaks ja eelistavad paralleelsete riiklike süsteemidega jätkamist. Muudatuste kohaldamisalaga seoses arvamused lahknevad, eriti küsimuses, kas laiendada süsteemi keskmise tasandi kutseoskustega töötajatele ja teistele sisserändajatele. Isegi need, kes eelistavad ELi-üleseid eeskirju ettevõtjate või teenuseosutajate jaoks, arvavad üldiselt, et eraldi vahend oleks sobivam. Sihtrühmade arvamused lahknevad selles, kas süsteemi laiendada sellise kategooria rändajatele, kes taotlenud rahvusvahelist kaitset või selle saanud.

C Eelistatud poliitikavariandi mõju

Millised on eelistatud poliitikavariandi (kui see on olemas, vastasel korral peamiste poliitikavariantide) eelised?

Eelistatud variant oleks kasulik majandusele, sest rohkem kõrgema tasandi oskustega töötajaid ELis suurendaks majanduskasvu ja konkurentsivõimet, samuti sobiks see hästi tööjõu ja oskuste nappuse vähendamiseks ning noorte andekate liidushoidmiseks (madalam palgakünnis töötajanappuses kutsealade ja äsja kõrgkooli lõpetanute jaoks).

Sellel on suur kõrgema tasandi kutseoskustega võõrtöötajate arvu ja nende ELi-sisese liikuvuse suurendamise potentsiaal ning see võimaldaks kiiremini ja lihtsamalt reageerida mujal tekkivatele oskuste nappusele ning parematele võimalustele. Eelistatud valikuvariandis on paindlike vastuvõtutingimuste ja suuremate õiguste vahel vajalik kompromiss kenasti tasakaalus. See sisaldab laia hõlmavust, liikmesriikide märkimisväärset paindlikkust süsteemi kohandamisel kohalikele oludele ja suurt paralleelsete riiklike süsteemide asendamise potentsiaali ning korra veel ulatuslikumat lihtsustatust, suuremaid õigusi, ELi-sisese liikuvuse täiendavat lihtsustatust ja laialdast ühtlustatust.

Kasu jaguneks liikmesriigiti võrdselt, sest süsteemi saab riigiti kohandada. Sotsiaalne mõju oleks valdavalt hea, sest üldine majanduskasv oleks ELi kodanikele kasulik ja võimalik kõrvaletõrjumine on eeldatavasti vähene, kui mitte olematu. Süsteemi kohaldamisalasse kuuluvatel kõrgema tasandi kutseoskustega võõrtöötajatel oleks rohkem õigusi ja kolmandad riigid saaksid kasu ajude juurdevoolust, korduvrändest ning rahasaadetistest. Ainult variandi A mitteõiguslike meetmete mõju oleks tagasihoidlik, aga koos kasutades suurendaksid nad paketi 2a kasulikku mõju ning teeksid süsteemi võõrtöötajatele ja tööandjatele nähtavamaks, tugevdades nii ELi sinise kaardi kaubamärki.

Millised on eelistatud poliitikavariandi (kui see on olemas, vastasel korral peamiste poliitikavariantide) kulud?

Alguses oleks liikmesriikidel teatavaid halduskulusid seoses uue süsteemi kasutuselevõtmise ja paralleelsete riiklike süsteemide väljavahetamisega. Kolmandate riikide jaoks on teatav ajude äravoolu oht, aga sinise kaardi süsteemis on seda leevendavad sätted ja need jäävad alles. Liikmesriigi ja ELi oma töötajate kõrvaletõrjumine on eeldatavasti minimaalne.

Milline on mõju ettevõtjatele, VKEdele ja mikroettevõtjatele?

Atraktiivsema ja kaasavama sinise kaardi süsteemi kaudu saavad kõrgema tasandi kutseoskustega võõrtöötajate lihtsamast töölevõtmisest ja suuremast valikust kasu igasuguse suuruse ning struktuuriga ettevõtted. Kaasavamast (madalam palgakünnis) ja lihtsamast vastuvõtusüsteemist saavad kasu eriti VKEd, sest neil ei ole värbamisele kuigi palju ressursse kulutada. Tunnustatud tööandjate süsteem võib olla kasulik eriti suurematele ettevõtetele, mistõttu on vaja konkreetseid kohandusi VKEde jaoks, et vastuvõtukriteeriumid ja kulud jääks mõistlikuks. Järkjärgulise palgatöölt ettevõtlusele ülemineku lubamine edendab väikeste uuenduslike ettevõtete loomist.

Kas on ette näha märkimisväärset mõju riigieelarvetele ja ametiasutustele?

Alguses oleks liikmesriikidel teatavaid halduskulusid, sest olemasolevad paralleelsed süsteemid tuleb asendada sinise kaardi süsteemiga ning selleks on vaja mõningast koolitust ja teabejagamist. Süsteemi lihtsus ja kergem hallatavus korvavad need kulud aga peagi. Kuigi taotlejate arvu suurenemine suurendaks üldisi halduskulusid, väheneks mastaabisäästu ja lihtsama süsteemi tõhususest tuleneva kasu tõttu ühikukulu. Pealegi kaetaks need kulud suuresti teenustasudega ning kaudselt vastuvõtva ühiskonna majandusliku kasu ja suurema maksutuluga.

Kas on oodata muud olulist mõju?

Kaasavama sinise kaardi süsteemi korral oleks positiivne mõju põhiõigustele, sest rohkematel inimestel oleks võimalik kasutada süsteemi pakutavat perekonna taasühinemise ja liikuvusvõimalust.

Proportsionaalsus

Eelistatud valikuvariant ei tekita subsidiaarsuse ega proportsionaalsuse probleeme, sest selle aluseks on praegune süsteem ning see suurendab oluliselt süsteemi võimet meelitada liitu andekaid ja kõrgema tasandi kutseoskustega töötajaid. Sellega suureneb ühtlustatus, aga liikmesriikidele jäetakse piisavalt ruumi kohandada süsteemi kohalikule olukorrale ja poliitilistele eelistustele vastavalt.

D. Järelmeetmed

Millal poliitika läbi vaadatakse?

Kolm aastat pärast ülevõtmise tähtpäeva ning edaspidi iga kolme aasta tagant esitab komisjon Euroopa Parlamendile ja nõukogule aruande ELi sinise kaardi direktiivi rakendamise, toimimise ja mõju kohta.