52008DC0611

ET

Brüssel 8.10.2008

KOM(2008) 611 lõplik

KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE

RÄNDE SUHTES VÕETUD ÜLDISE LÄHENEMISVIISI TUGEVDAMINE:

KOORDINEERMISE, ÜHTSUSE JA KOOSTOIME SUURENDAMINE

KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE

rände suhtes võetud üldise lähenemisviisi tugevdamine:

koordineermise, ühtsuse ja koostoime suurendamine

1. Sissejuhatus

Rände suhtes võetud üldist lähenemisviisi võib määratleda Euroopa Liidu rändepoliitika välismõõtmena. See tugineb tõelisele partnerlusele kolmandate riikidega, on täielikult integreeritud ELi teistesse välispoliitika valdkondadesse ning käsitleb kõiki rände- ja varjupaigaküsimusi terviklikul ja tasakaalustatud viisil. Lähenemisviis võeti vastu 2005. aastal ning see annab pildi Euroopa Liidu ambitsioonist luua valdkondadevaheline raamistik, et hallata rännet ühtsel viisil poliitilise dialoogi ja tiheda praktilise koostöö kaudu kolmandate riikidega.

Üldise lähenemisviisi kohta on viimase kolme aasta jooksul avaldatud juba kolm komisjoni eriteatist [1], milles esitatakse konkreetsete geograafiliste piirkondade ja riikidega seonduvad lühiajalised meetmed. 2007. aasta detsembris keskenduti rände suhtes võetud üldisele lähenemisviisile ka vahepealses eduaruandes. [2] Üldise lähenemisviisi kolme peamisse mõõtmesse (seadusliku rände haldamine, ebaseadusliku sisserände vastane võitlus ning ränne ja areng) on andnud panuse ka mitmed teised komisjoni teatised, mille puhul üldine lähenemisviis ei ole aga põhiteema.

Kõnealustest dokumentidest nähtub selgelt, et üldine lähenemisviis on arenev protsess, kuigi mitmed olulised tulemused on juba saavutatud. Rändealase teabe- ja juhtimiskeskuse asutamine Malis, liikuvuspartnerlused Cabo Verde ja Moldovaga, riiklike tööhõive- ja rändeametite suutlikkuse arendamine (näiteks Marokos) ning rändevaldkonna teadlaste võrgustik Vahemeremaades on mõned kõige paljulubavamatest algatustest [3]. Sellele vaatamata on nüüd saabunud aeg tugevdada ELi välismõõtme juhtimist, et see oleks paremini koordineeritud ja ühtsem.

Euroopa ühist sisserändepoliitikat käsitlevas 2008. aasta juuni teatises rõhutati üldise lähenemisviisi tugevdamise vajadust sidusa ühise Euroopa rändepoliitika tagamisel, [4] korrates põhimõtet, mille kohaselt rändevoogude tõhus haldamine nõuab tõelist partnerlust ja koostööd kolmandate riikidega, ja et rändega seotud küsimused tuleks täielikult integreerida nii ELi arengukoostöösse ja muudesse välispoliitika valdkondadesse kui ka neist tulenevatesse seonduvatesse küsimustesse. Need aspektid peaksid kajastuma ka peagi Euroopa Ülemkogu poolt vastu võetavas Euroopa sisserände- ja varjupaigapaktis, kusjuures käesoleva teatise eesmärk on olla üheks esimeseks alustalaks, millele pakt üles ehitatakse.

Teatisega vastatakse ka Euroopa Ülemkogu üleskutsele, millega ta kutsus komisjoni üles andma aru sellest, mida tehakse üldise lähenemisviisi rakendamiseks. Teatises kirjeldatakse perspektiive ning tehakse ettepanekuid nii üldise lähenemisviisi sisu kui ka metoodika parandamiseks, keskendudes viisidele, kuidas koordineerimist, ühtsust ja koostoimet parandada. Teatises uuritakse ka üldise lähenemisviisi temaatilise arengu asjakohasust ning põhjendatakse süvendatud ja spetsiifilisemate meetmete vajadust. Seejärel keskendutakse selles geograafilistele aspektidele ja tehakse ettepanek võtta koostöö suhtes diferentseeritum lähenemisviis, kohandades seda erinevate piirkondade ja riikide eriomase kontekstiga. Lõpuks leitakse teatises, et üldine lähenemisviis on ühtsuse ja koordineerimise raamistik, mis aitab saavutada rändevoogude parema haldamise, ja hinnatakse selle tõhusust olemasolevate rahastamisvahendite kontekstis.

Varjupaigapoliitika ja pagulaste kaitse välisaspektide tugevdamine on ELi rände suhtes võetud lähenemisviisi üks põhielemente, mida siin aga ei käsitleta, kuna neid aspekte käsitletakse eraldi varjupaigapoliitika kavas [5], mille komisjon esitas 2008. aasta juunis.

2. Üldise lähenemisviisi asjakohasus temaatilisel tasandil

Üldine lähenemisviis peegeldab viimastel aastatel toimunud olulist muudatust Euroopa rändepoliitika välismõõtmes, milleks täpsemalt on üleminek rändesurve vähendamisele suunatud, peamiselt julgeolekupõhiselt lähenemisviisilt läbipaistvamale ja tasakaalustatumale lähenemisviisile, milles juhindutakse kõigi rändega seonduvate küsimuste paremast mõistmisest, mis aitab parandada rändevoogude haldamisega kaasnevaid meetmeid, muuta ränne ja liikuvus positiivseteks arengujõududeks ning võtta majandusrände paremale haldamisele suunatud poliitikas rohkem arvesse inimväärse töö aspekte.

EL on oma olemuselt mitmemõõtmelise üldise lähenemisviisi üles ehitanud temaatilistel alustel, mis hõlmavad seaduslikku rännet ja liikuvust, ebaseaduslikku sisserännet ning rännet ja arengut. Üldisele lähenemisviisile eelnesid selles valdkonnas mitmed konkreetsed meetmed, kuigi paljusid neist võeti pigem isoleeritult. Ometi osutab juba üldise lähenemisviisi olemus vajadusele kombineerida ühenduse, ELi liikmesriikide ja kolmandate riikide või erinevaid temaatilisi valdkondi esindavate muude osaliste tegevust süstemaatilisemalt.

2.1. Seaduslik majandusränne ja liikuvus

EL toetab jõupingutusi suurendada kolmandate riikide suutlikkust seadusliku rände haldamisel, sealhulgas hõlbustades potentsiaalsete rändajate ja/või välismaal viibivate kodanike nõustamisega tegelevate riigiametite või autonoomsete keskuste tööd. Nagu korrati juunis avaldatud Euroopa ühist sisserändepoliitikat käsitlevas teatises, tuleks ELi tööjõuvajaduste lahendamisel vaadelda kolmandaid riike ka partneritena, pidades samal ajal kinni põhimõttest, et ühenduses eelistatakse ELi kodanikke. Seepärast tuleb ELil investeerida potentsiaalsete rändajate teavitamisse ELi pääsemise seaduslikest võimalustest ja ebaseadusliku sisserände kasutamisega kaasnevatest ohtudest ning nende õigustest ja kohustustest sihtriikides. Sel eesmärgil luuakse sobival ajal rändeportaal, mis aitab potentsiaalsetel rändajatel mõista seadusliku ELi ja selle liikmesriikidesse pääsemise eeskirju ja korda. Kõnealust teavet hakatakse edastama ka suunatud teabekampaaniate abil. Asjakohased on ka katsejärgus olevad liikuvuspartnerlused, millest esimesed kaks kirjutati alla 5. juunil 2007 Moldova Vabariigi ja Cabo Verdega, sest nendega luuakse üldine raamistik rände haldamiseks iga kolmanda riigiga eraldi.

Paremini väljatöötatud Euroopa ühises sisserändepoliitikas tuleks põhjalikumalt kaaluda viise, kuidas tööotsijaid vabade töökohtadega kokku viia ja kuidas võimaldada paindlikumat sisserännet võõrtöötajatele. See tähendab, et tõhustada tuleb tööd sellistes valdkondades nagu välismaal omandatud kvalifikatsioonide tunnustamine, pensioniõiguste ja muude sotsiaalkindlustuse õiguste ülekandmise võimaluste uurimine, tööturu integreerimise edendamine rändeteede mõlemas otsas, rändajate sotsiaalne kaasatus ja kultuuridevahelise suhtlusoskuse arendamine ning suurendada selle töö prioriteetsust. Lisaks sellele on keskse tähtsusega tagada ”teadlaste viisa“ meetmepaketi [6] täielik rakendamine, millega soodustatakse kolmandate riikide kodanike riiki lubamist ja liikuvust teadustöö eesmärgil.

Liikuvus lühiajalise viibimise ja äri eesmärgil omandab ELi majandusarengu seisukohast üha suuremat tähtsust. Seetõttu on ELi ja selle liikmesriikide huvides edendada lühiajalist liikuvust, eelkõige lihtsustades teatavatest kolmandatest riikidest, eelkõige ELi naaberriikidest pärinevate heausksete reisijate reisitingimusi. 2009. aastal käivituva viisainfosüsteemiga kaasneb selle järkjärguline kasutuselevõtt 2011. aastaks kõigi kolmandate riikide puhul, kelle suhtes kohaldatakse viisanõuet. Lisaks sellele esitab komisjon paralleelselt 2008. aasta juuni nõukogu järeldustega 2010. aasta alguseks ettepaneku registreeritud reisijate süsteemi kohta.

Oluline on ka ühenduse viisaeeskiri [7], mis suurendab oluliselt esitatava teabe hulka ja viisataotlejate õiguskindlust ning tugevdab menetlustagatisi, nõudes iga viisataotluse tagasilükkamise põhjendamist. Ühtlustatud kord peaks viisataotlejate võrdsele kohtlemisele kaasa aitama ning sellega nähakse ette sätted, mille kohaselt antakse heausksetele reisijatele välja rohkem pika kehtivusajaga mitmekordseid viisasid.

Seda silmas pidades teeb komisjon järgmised ettepanekud:

· rakendada esimese põlvkonna liikuvuspartnerlused, eesmärgiga laiendada nende kasutamist kolmandate riikidega tehtava strateegilise koostöö võtmemehhanismina, ning seejärel hinnata nende rakendamist, võttes arvesse ELi välistegevuse prioriteete;

· arendada edasi riikide suutlikkust ning asjaomastes riikides rändega tegelevaid teabe- ja halduskeskusi, võttes arvesse omandatud uusi kogemusi;

· kasutada teabekanaleid süstemaatilisemalt rändajate teavitamiseks sisserände tingimustest, nende õigustest ja kohustustest, sealhulgas põhiõigustest, tehes nende integratsiooniks ettevalmistamisel vajadusel koostööd ka tööturu osapooltega kolmandates riikides;

· töötada välja tööturuvajaduste ja oskuste ühitamise vahendid ning edendada liikmesriikide ja kolmandate riikide tööturuametite ja oluliste institutsioonide vahelist mestimist;

· stimuleerida liikmesriikide ning rändajaid ja diasporaasid esindavate ühenduste, aga ka kolmandates riikides asuvate kohalike osalejate vahelist parimate tavade vahetust rändajate integratsiooni küsimustes;

· pakkuda stiimuleid korduvrändele, luues või tugevdades selliseid õiguslikke ja operatiivseid meetmeid nagu:

· parimate tavade koostamine ja korduvrände katsealgatuste käivitamine eesmärgiga tõhustada panust, mille korduvränne võib anda lähteriikide arengusse, ning tagada, et selline liikuvus vastaks sihtriikide turuvajadustele ega aitaks kaasa ajude äravoolule; konkreetsete vahendite uurimine, mis lihtsustaksid korduvrännet ja "ajude ringlust“ näiteks tervishoiutöötajate, õpetajate ja teadlaste puhul (nn „duaalsed ametikohad“) ning ELi liikmesriikide ja rände lähteriikide avaliku sektori tööandjate ja institutsioonide vahelist mestimist ning aitaksid rändajatel lähteriigi tööturule naasta;

· uurimine, millised on võimalused anda seaduslikele sisserändajatele õigus saada eeliskorras luba jätkata ELis elamist, ning selle uurimine, kuidas võiks omandatud sotsiaalkindlustuse õiguste, eelkõige pensionimaksete kolmandatesse riikidesse ülekandmise võimalus sellist liikuvust lihtsustada;

· arendada välja ühised viisataotluskeskused eesmärgiga lihtsustada taotlejatel taotluste esitamist.

· 2.2. Ebaseadusliku sisserände vastane võitlus

EL pakub abi piirihalduse tugevdamiseks kolmandates riikides, piirivalvurite ja rändeametnike suutlikkuse arendamiseks, ebaseadusliku sisserändega kaasnevaid ohte käsitlevate teabekampaaniate rahastamiseks, vastuvõtutingimuste parandamiseks ning biomeetrilise tehnoloogia kasutamise arendamiseks, mis muudab reisidokumendid või isikut tõendavad dokumendid turvalisemaks. Frontex (Euroopa Liidu liikmesriikide välispiiril tehtava operatiivkoostöö juhtimise Euroopa agentuur) ja sisserände kontaktametnike võrgustikud on olnud selles valdkonnas edu saavutamisel keskse tähtsusega. Nõukogu on kutsunud komisjoni üles kaaluma Frontexi volituste laiendamist seoses toega, mida kõnealune agentuur saaks pakkuda kolmandatele riikidele piirihalduse valdkonnas. Lisaks sellele on ühenduse ja üheteistkümne kolmanda riigi vahel sõlmitud tagasivõtulepingud. Hiljuti on lõpule jõudnud veel ühed läbirääkimised ja lähiajal on kavas taotleda volitusi läbirääkimiste pidamiseks veel nelja riigiga. Praktilisest aspektist lähtuvalt nõuavad kõnealused lepingud tõhusat koostööd ja kaasnevaid meetmeid rändajate päritoluriikidesse tagasipöördumiseks ja taasintegreerimiseks.

Rändajate ebaseadusliku üle piiri toimetamise ja inimkaubanduse vastu võitlemiseks toetab ja edendab ühendus rahvusvahelise õiguse aktide ratifitseerimist ja rakendamist, riiklike inimkaubanduse vastaste tegevuskavade koostamist ja rakendamist, õigusaktide täiustamist ning ohvrite vältimist, taasintegreerimist ja rehabilitatsiooni. 2006. aasta novembri Ouagadougou tegevuskava (mis on nüüd osaks ELi ja Aafrika rände-, liikuvus- ja tööhõivepartnerlusest) on loonud uusi võimalusi Euroopa Liidu ja Aafrika koostööks selles valdkonnas.

Tuleb ka lisada, et ELil on vaja jätkata dialoogi ja kooskõlastatud tegevust teatavate piirkondade partnerriikidega.

Sellest tulenevalt teeb komisjon järgmised ettepanekud:

· omandada ja pakkuda õigeaegset ja ajakohastatud teavet ELi suunduvate rändeteede muutuste kohta, edendades usaldusväärsete ja võrreldavate andmete koostamist, mida kogutakse nii lähte- kui ka sihtriikides, uurides uusi teaduslikke metoodikaid ja kasutades täielikult ära uusi tehnoloogiaid, nagu elektroonilise kaardi haldamise süsteem;

· pakkuda tähtsamatele kolmandatele riikidele abi nende rändehalduse tugevdamiseks, näiteks vahetades kogemusi piirikontrolli küsimustes, koolitades piirivalvureid ja vahetades operatiivteavet;

· toetada kolmandaid riike nende riiklike integreeritud piirihaldusstrateegiate vastuvõtmisel ja rakendamisel kooskõlas ELi standarditega;

· toetada kohalikke organisatsioone, kes teevad potentsiaalsetele rändajatele suunatud selgitustööd, et veenda neid kodumaale jääma, ning aitavad neil oma kodumaal võimalusi leida;

· intensiivistada ühisoperatsioone ja koostööd piiride valvamise infrastruktuuri loomisel Euroopa piiride valvamise süsteemi (EUROSUR) raames, kaasates sellesse aktiivselt päritolu- ja transiidiriigid, eelkõige Euroopa naabruspoliitikaga hõlmatud riigid;

· tõhustada EÜ ning peamiste päritolu- ja transiidiriikide vaheliste tagasivõtulepingutega seonduvaid jõupingutusi, järgides tagasivõtupoliitika puhul rangemalt üldist raamistikku ja selle prioriteete ning kasutades liikuvuspartnerluste pakutavaid võimalusi; kontrollida, et kolmandad riigid täidaksid oma kohustusi võtta ELis ebaseaduslikult viibivad isikud tagasi, sealhulgas vajaduse korral Cotonou lepingu raames, ja tunnustaksid dokumentideta rändajate tagasipöördumise lihtsustamiseks välja antud dokumente, ning pakkuda selliseks tagasivõtmiseks vajalikku abi; tagada koolituse, parimate tavade vahetamise ja juhendamise abil, et kõik tagasisaatmisoperatsioonid viiakse läbi inimväärikust austades ja kooskõlas inimõigusi käsitlevate normidega, ning suurendada koostööd selliste tagasisaatmiste püsivuse kindlustamiseks;

· õhutada kolmandaid riike ratifitseerima ja rakendama rahvusvahelise õiguse akte, mis käsitlevad rändajate ebaseaduslikku üle piiri toimetamist ja inimkaubanduse vastu võitlemist;

· tugevdada ülemaailmselt rahvusvaheliste organisatsioonide raames ja eelkõige ÜROga tehtavat koostööd inimkaubanduse vastu võitlemiseks;

· õhutada nõuetekohase tähelepanu pööramist inimkaubanduse probleemile poliitilises ja koostöö alases dialoogis partnerriikide ja selliste piirkondlike organisatsioonidega nagu Aafrika Liit, Lääne-Aafrika Riikide Majandusühendus (ECOWAS), Lõuna-Aafrika Arenguühendus (SADC), Kagu-Aasia Rahvaste Assotsiatsioon (ASEAN) ning Euroopa Liitu ja Aasia riike ühendav koostööfoorum (ASEM);

· seada prioriteediks Ouagadougou tegevuskava rakendamine, toetada piirkondlikke organisatsioone uute inimkaubanduse vastaste strateegiate ja tegevuskavade väljatöötamisel ning tagada olemasolevate jõustamine.

2.3. Ränne ja areng

Rände ja arengu valdkonnas on palju käimasolevaid ja hiljutisi algatusi, näiteks algatused, millega soodustatakse rändajate rahaülekannetest tulenevat positiivset mõju arengule ja vähendatakse selliste rahaülekannete kulusid. Samuti on käivitatud algatused, mille eesmärk on võimaldada diasporaa liikmetel anda päritolumaale oma panus ja kõrgelt kvalifitseeritud võõrtööjõul ajutiselt tagasi pöörduda. Need algatused, nagu ka korduvrännet arengu perspektiivist käsitlevad algatused ning ajude äravoolu ja eetilist värbamist käsitlevad meetmed (eriti seoses tervishoiutöötajatega), on osutunud edukaks.

Rände ja arenguga seonduvat tööd tuleks nüüd süvendada ja täpsustada. Selleks et tugevdada ELi jõupingutusi rände algpõhjuste lahendamisel, tuleks kohaldada Euroopa arengukonsensuse [8] eesmärke, põhimõtteid ja organisatsioonilisi aspekte, pöörates erilist tähelepanu tööhõive küsimustele, juhtimisele ja demograafilistele arengusuundadele.

Rändepoliitika tuleks struktuursel viisil kaasata tervishoiu, hariduse ja inimkapitaliga seonduvatesse poliitikavaldkondadesse ning sotsiaal- ja majandusarengu strateegiatesse. Rände- ja arengupoliitikas peaks senisest enam keskenduma ka majandusreformidele ja töökohtade loomisele ning töötingimuste ja sotsiaalmajandusliku olukorra parandamisele madala ja keskmise sissetulekuga riikides ning piirkondades, mida iseloomustab suur rändesurve. See hõlmaks kvaliteetse hariduse kättesaadavuse edendamist kõigi inimeste jaoks, kutseõppe arendamist ja parandamist, juhtimisoskuste täiustamist ja ametlike tööturgude rolli edasiarendamist.

Aafrika riikide puhul saab eelnimetatut nüüd ellu viia 2007. aastal loodud ELi ja Aafrika rände-, liikuvus- ja tööhõivepartnerluse raames. Teiste piirkondade, nagu Ida-Euroopa ja Aasia puhul on sel eesmärgil potentsiaalselt kasutavateks vahenditeks olemasolevad koostööraamistikud ja liikuvuspartnerlused. Paralleelselt inimkapitalile ja tööhõivele suunatud lähenemisviisidega on olulise tähtsusega ka otseste välisinvesteeringute ja kaubanduse valdkonna meetmed. Lisaks sellele peaks EL välja töötama poliitika, mis vastaks hiljutistele arengusuundadele, nagu kliimamuutuste kasvav mõju rändevoogudele.

Eelnevat silmas pidades teeb komisjon järgmised ettepanekud:

· teha tööd tõhusate, turvaliste ja madalate kuludega rahaülekannete nimel, millel oleks laiem mõju arengule, järgmisel viisil:

· parandades statistikat ja toetades finantssektori arengut;

· luues rändajate lähteriikides soodsa keskkonna otsestele välisinvesteeringutele, sealhulgas rändajate rahaülekannete tootlikule investeerimisele, ning tehes selles kontekstis koostööd finantssektoriga, et soodustada liikuvust toetavaid investeerimisfonde;

· õhutada liikmesriike reguleerima makseteenuste direktiivi raames ka tehinguid, mille puhul vähemalt üks makseteenuse osutajatest asub väljaspool EMPd, et rahaülekandeid saaks teha läbipaistvamalt ja tagatud oleks piisav tarbijakaitse;

· luues tihedas koostöös Aafrika Liidu ja Maailmapangaga Aafrikas rahaülekannete institutsiooni ja tõhustades rahaülekannetega seonduvat tööd eelkõige Lääne-Balkani riikides;

· edendada ja toetada rändajate rühmituste ja diasporaa organisatsioonide algatusi, mille eesmärk on osaleda nende päritoluriigi või -piirkonnaga koostöös toimuvates või seda puudutavates ELi poliitilistes algatustes, ning:

· kasutada diasporaade majanduslikku ja inimpotentsiaali partnerriikide arenguks paremini ära sihipäraste algatuste kaudu sellistes valdkondades nagu kaubanduse lihtsustamine, investeeringute edendamine ja riikidevahelise võrgustiku loomine;

· toetada rändajate lähteriikide jõupingutusi luua kontakte oma diasporaadega;

· toetada diasporaa rühmasid, kes tegelevad arenguga seonduva tegevusega oma lähteriigis;

· õhutada algatusi, mis võimaldavad rändajatel ja diasporaa liikmetel pääseda ligi ärijuhtimisalasele nõustamisele, mikrolaenude võimalustele ja toetustele VKEde asutamiseks lähteriikides;

· tugevdada rände ja arengu seose arengupoliitika sidususe mõõdet tihedas koostöös asjaomaste riikidega, pöörates erilist tähelepanu ajude äravoolule, järgmisel viisil:

· omandades sügavamaid ja valdkonnaspetsiifilisi teadmisi ajude äravoolu praeguse ja prognoositava ulatuse ja mõju kohta;

· toetades koolituse, asukohariiki jäämise, eetilise värbamise ja tagasipöördumise põhimõtetest lähtuvate riigipõhiste „arenguks vajalike oskuste kaitse“ poliitikate määratlemist ja rakendamist; [9]

· kaaludes Euroopa tervishoiutöötajaid käsitleva rohelise raamatu raames, kuidas oleks kõige parem arendada eetilist värbamist kolmandatest riikidest pärit tervishoiutöötajate puhul;

· edendada kõrgekvaliteedilise hariduse kättesaadavust kõigile, kutseõppe arendamist ja parandamist, juhtimisoskuste tugevdamist, ametlike tööturgude rolli ja inimväärsete töötingimuste edasiarendamist madala ja keskmise sissetulekuga riikides eesmärgiga parandada tingimusi ja töövõimalusi piirkondades, mida iseloomustab suur rändesurve;

· kohaldada Euroopa arengukonsensuse eesmärke, põhimõtteid ja organisatsioonilisi aspekte, et tugevdada ELi jõupingutusi rände algpõhjuste lahendamisel, pöörates erilist tähelepanu tööhõive küsimustele, juhtimisele ja demograafilistele arengusuundadele;

· uurida kliimamuutuste ja rände seoseid ning saada parem ülevaade inimeste arvust, keda see nüüd ja edaspidi puudutab.

3. üldise lähenemisviisi asjakohasus geograafilisest aspektist lähtuvalt

3. 1. Lõunapoolsed rändeteed

Üldises lähenemisviisis keskenduti eeskätt Aafrikale ja eelkõige Sahara-tagusele Aafrikale, võttes arvesse kõiki riike, mida läbivad Euroopa Liitu suunduvad lõunapoolsed rändeteed. Sellega loodi erinevate piirkondlike oludega riikide vaheliseks dialoogiks ja koostööks uued vormid, mis ületasid Euroopa Liidu ja kõnealuste riikide vaheliste suhete traditsioonilisi piire.

Poliitilisel tasandil algatati 2006. aastal Rabatis toimunud rännet ja arengut käsitleval ELi ja Aafrika ministrite konverentsil oluline piirkondlik protsess, millega loodi tegevusraamistik, millele järgnesid konkreetsed algatused, seminarid ja 2008. aasta novembris Pariisis toimuv teine ministrite konverents. Üldine lähenemisviis andis inspiratsiooni ka Tripoli ministrite konverentsiks (novembris 2006), kus esmakordselt arutati Euroopa Liidu ja kogu Aafrika vahelist ühist lähenemisviisi. Kõigi aegade esimesel EUROMEDi (Euroopa – Vahemere piirkonna partnerlus) ministrite rändealasel kohtumisel Albufeiras (novembris 2007) seati prioriteedid konkreetsete koostööalgatuste vormis. ELi-Aafrika tippkohtumisel Lissabonis (detsembris 2007) muudeti ühine lähenemisviis konkreetsemaks, võttes vastu ELi ja Aafrika rände-, liikuvus- ja tööhõivepartnerluse. Paljudes olulistes riikides algatati kahepoolne poliitiline rändealane dialoog, mille initsiaatoriteks olid Cotonou lepingu artiklite 8 ja 13 alusel tegutsevad ELi rändealased missioonid. Lisaks sellele loodi koostööplatvorm Etioopiaga. Lõpetuseks võib öelda, et 2008. aasta juunis Cabo Verdega sõlmitud liikuvuspartnerlus (mis hõlmab seaduslikku rännet, ebaseadusliku rände vastast võitlust ning rännet ja arengut), millele järgnevad ettevalmistavad kõnelused Senegaliga, peaksid sillutama teed laiendatud rändealasele operatiivsele koostööle selles piirkonnas.

Nüüd, mil on käimas mitmed uued algatused, on märksõnaks saanud ühtsus − seda nii poliitiliste arengusuundade kui ka rakendustasandil. Kokkulepitud tegevus riikides, mida rändeteed läbivad, nõuab Aafrika riikide, eelkõige Sahara-taguse Aafrika ja Põhja-Aafrika riikide omavahelist koostööd. Sellised organisatsioonid nagu Aafrika Liit ja Lääne-Aafrika Riikide Majandusühendus (ECOWAS) vajavad vahendeid kõnealuse koostöö koordineerimiseks. Poliitiliselt tundlikke küsimusi, nagu pagulaste kaitse, viisarežiimi lihtsustamine ja tagasivõtmine, tuleb käsitleda terviklikus ja tasakaalustatud kontekstis ning edusamme tuleb teha kõigis valdkondades.

Eelnevat silmas pidades teeb komisjon järgmised ettepanekud:

· tagada ELi ja Aafrika vahelise koostöö kõigi aspektide rakendamine ja hindamine poliitilisel tasandil järjestikuste ministrite kohtumiste abil. Esimene Lissaboni tippkohtumisele järgnev jätkukohtumine peaks toimuma 2010. aastal;

· kasutada hiljuti loodud ELi rände-, liikuvus- ja tööhõivepartnerluste rakendamise töörühma ühe peamise vahendina komisjoni ja liikmesriikide vahelise operatiivse koostöö koordineerimisel;

· tugevdada poliitika omaksvõtmist Aafrika riikide seas, keskendudes lõuna-lõuna suunaliste rändevoogude tähtsusele, ja toetada Aafrika riike, kes soovivad välja töötada oma rändepoliitika raamistiku;

· edendada kolmepoolset koostööd (st koostööd Magribi ja Sahara-taguse Aafrika riikide vahelist koostööd ELi toetusel), eelkõige selliste algatuste kaudu nagu rände jälgimiskeskuste arendamine, seaduslikust rändest teavitamine, konsulaarkoostöö edendamine, koostöö tagasivõtu valdkonnas, piirikontrollid ja erinevatest rühmadest koosnevad rändevood;

· suurendada teadmisi rahaülekannete kohta Aafrikas, asutades selleks Aafrika Liidu juhtimisel ja partnerluses Maailmapangaga Aafrika rahaülekannetega tegeleva asutuse.

· kasutada tulemustele orienteeritud tihedama dialoogi ja koostöö arendamiseks aktiivsemalt kahepoolseid kanaleid ning selliseid piirkondade ja mandrite vahelise koostöö raamistikke nagu ECOWAS, EUROMEDi protsess, Rabati protsess ja Aafrika Liit;

· tagada süstemaatiline ja operatiivne järelmeetmete võtmine seoses ühiste rändealaste missioonide ja Cotonou lepinguga seonduva muu rändealase koostööga.

3. 2. ELi ida- ja kagupoolsed naaberpiirkonnad

2007. aastal laiendati üldist lähenemisviisi Euroopa Liidust idas ja kagus asuvatele naaberpiirkondadele ning vähemal määral Lähis-Idale ja Aasiale. Üldise lähenemisviisi prioriteedid neis piirkondades on kooskõlas varasematega, täpsemalt Euroopa naabruspoliitika, ühinemiseelse strateegia ja laienemisprotsessiga. Rändealane dialoog ja koostöö toimus edukalt ka nende raamistike alusel. Samal ajal on selles teemavaldkonnas olnud väga aktiivsed ka piirkondlikud protsessid, nagu Budapesti ja Söderköpingi protsess, ning piirkondlikud organisatsioonid, nagu OSCE ja Euroopa Nõukogu. Üldine lähenemisviis sai tugineda nende tulemustele.

Katsejärgus olev liikuvuspartnerlus Moldova Vabariigiga ja Musta Mere koostööplatvormi käivitamine on saavutatud üldise lähenemisviisi rakendamise tulemusel selles piirkonnas. Ettevalmistavad kõnelused Gruusiaga veel ühe katsejärgus oleva liikuvuspartnerluse sõlmimiseks võivad samuti anda olulisi tulemusi, sillutades teed koostööle veel teistegi partnerriikidega. Kuigi selles piirkonnas on koostöö peamiselt suunatud julgeolekuküsimustele (piirikontroll, võitlus ebaseadusliku sisserändega jms) ja nüüd üha suuremal määral ka seadusliku rändega seonduvatele küsimustele, on hakanud esile kerkima ka rände ja arengu mõõde. Koostöö arendamisel asjakohaste riikidega sellistes valdkondades nagu tööjõu rände haldamine, arengule kaasaaitavad rahaülekanded, rändajate vabatahtlik tagasipöördumine ja taasintegreerumine ning diasporaa võrgustikud oleks selgelt lisaväärtus.

Samuti tuleb ida- ja kagupiirkondade suhtes hakata süstemaatilisemalt kohaldama teatavaid rände suhtes võetud üldises lähenemisviisis ettenähtud vahendeid, nagu rändeprofiilid ja koostööplatvormid.

Eespool esitatut arvesse võttes oleks asjakohane:

· suurendada üldise lähenemisviisi nähtavust Euroopa naabruspoliitika ja ühinemiseelse strateegia raames, tihendades koostööd naaberriikidega ja kasutades paremini ära olemasolevaid dialoogi- ja koostööstruktuure;

· püüda saavutada üldise lähenemisviisi ja teiste koostööstruktuuride suurem koostoime, eelkõige Türgi ja Lääne-Balkani riikide puhul;

· suurendada ELi kohalolekut piirkondlikes konsultatiivprotsessides, eelkõige Budapesti ja Söderköpingi protsessis, ning piirkondlikes organisatsioonides eesmärgiga edendada üldist lähenemisviisi piirkondlikult;

· tagada kehtivate rännet käsitlevate lepingute igakülgne täitmine ning arendada operatiivset koostööd piirihalduse, ebaseadusliku rände, tagasivõtmise ja tagasipöördumise ning inimkaubanduse valdkonnas;

· arendada Musta Mere koostööplatvormi ning kohaldada rändeprofiile ja rändealaseid missioone piirkonnas süstemaatilisemalt;

· rõhutada rände ja arengu mõõdet konkreetsete korduvrännet, rahaülekandeid ja diasporaa võrgustikke käsitlevate algatustega.

3. 3. Lähenemisviisi diferentseerimine suhetes teiste piirkondadega

Kuigi eelmises üldist lähenemisviisi käsitlevas teatises on osutatud ka Lõuna-Kaukaasiale, Kesk-Aasiale, Lähis-Idale ja Aasiale, on neid piirkondi üldises lähenemisviisis käsitletud vaid pealiskaudselt. Ometi ei saa nende piirkondade rändepotentsiaali (ebaseadusliku rände või seadusliku majandusrände seisukohast) tähelepanuta jätta ning see nõuab pragmaatilisemat, diferentseeritud ja tulemustele orienteeritud metoodikat, milles kasutatakse nii mitme- kui ka kahepoolset lähenemisviisi. Lisaks on sellised riigid nagu Hiina, India, Vietnam, Sri Lanka ja Filipiinid, nagu ka Lähis-Ida muutumas ELi rändepoliitika jaoks üha asjakohasemaks.

Ladina-Ameerika ja Kariibi mere riikide puhul on oluline võtta järelmeetmeid Lima deklaratsioonile, mis võeti vastu 2008. aasta mais toimunud ELi ning Ladina-Ameerika ja Kariibi mere piirkonna tippkohtumisel, arendades välja struktuurse ja laiaulatusliku rändealase dialoogi, milles tehakse kindlaks ühised probleemid ja vastastikuse koostöö valdkonnad ning millesse annab oma panuse ELi ning Ladina-Ameerika ja Kariibi mere piirkonna ekspertide tegevus.

Eespool esitatut arvesse võttes oleks asjakohane:

· kasutada olemasolevaid ELi ja Aasia vahelisi mitmepoolseid struktuure, eelkõige Euroopa Liitu ja Aasia riike ühendavat koostööfoorumit (ASEM), süvendada rändepoliitika alast dialoogi, kogemuste ja parimate tavade vahetamist ning uurida Euroopa ja Aasia vahelist võimalikku koostoimet;

· kaaluda praegu Hiinaga peetava ebaseaduslikku sisserännet käsitleva dialoogi laiendamist selliselt, et see hõlmaks kõiki rändega seonduvaid aspekte, ning alustada dialoogi teatavate Aasia riikidega, eelkõige India, Vietnami ja Filipiinidega;

· tagada järelmeetmete võtmine Lima deklaratsioonile, et süvendada rändeprobleemide ja kehtiva rändepoliitika vastastikust mõistmist, ning tugevdada olemasolevat koostööd, kehtestades kokkulepitud raamistiku Euroopa Liidu ning Ladina-Ameerika ja Kariibi mere piirkonna vaheliseks tõhustatud koostööks ja partnerluseks rände- ja liikuvuspoliitikaga seotud küsimustes.

4. Üldine lähenemisviis kui ühtsuse, koordineerimise ja tõhususe raamistik rände paremaks juhtimiseks

Euroopa ühist sisserändepoliitikat käsitlevas 2008. aasta juuni teatises tehtud ettepaneku kohane uus juhtimise lähenemisviis mõjutab ka üldise lähenemisviisi raames kasutatavaid tulevasi töömeetodeid, mis peavad olema ühtsemad, paremini koordineeritud ja tõhusamad. Täpsemalt on vaja liikmesriikide ja komisjoni koostöös läbi viia regulaarne analüüs ja hindamine, mis oleks juuni teatises ja ilmselt ka Euroopa sisserändepaktis soovitatu kohaselt aluseks kevadisele Euroopa Ülemkogu aastaaruandele.

4. 1. Koordineerimine ja ühtsus

Üldine lähenemisviis oma laiaulatusliku rännet käsitleva poliitikaga nõuab tihedamat ELi ning riikliku, piirkondliku ja kohaliku tasandi ning kolmandate riikide vahelist koordineerimist mitmete vahendite abil. Rändealased missioonid, rändeprofiilid, liikuvuspartnerlused ja koostööplatvormid on juba tõestanud oma väärtust, kuid struktuurse koordineerimise ja poliitika ühtsuse tagamiseks tuleb selliseid vahendeid kohaldada süstemaatilisemalt. On selge vajadus tõhustada komisjoni ja liikmesriikide koostööd kolmandates riikides ja tagada jõupingutuste nõuetekohane koordineerimine. Vaja on ka parandada ja laiendada rändealgatuste tõendusbaasi. Kogu komisjonile, liikmesriikidele, ELi ametitele ja teistele asutustele kättesaadava teabe kombineerimisest oleks selle saavutamisel palju abi.

Samuti on vaja Euroopa Liidu rändealaseid poliitilisi eesmärke dialoogis ja koostöös kolmandate riikidega konkretiseerida ja anda neile operatiivne väljund. Tõelise partnerluse saab rajada ja seda töös hoida vaid juhul, kui mõlemad pooled investeerivad piisavalt oma poliitilistest kavatsustest ja arengusuundadest teavitamisse. 2008. aasta suvel tagasisaatmisdirektiivi vastuvõtmisega kaasnenud elav diskussioon on selge meeldetuletus sellest, et ELil tuleb oma poliitikast paremini teavitada.

EL ja selle liikmesriigid peaksid aktiivsemalt tegutsema üldise lähenemisviisi kõrgetasemeliseks propageerimiseks erinevates mitmepoolsetes, ülemaailmsetes ja piirkondlikes koostööraamistikes nagu ülemaailmsel rännet ja arengut käsitleval foorumil, mille järgmine istung toimub oktoobris Manilas ja mis annab ELile võimaluse ühtse ja konsolideeritud seisukoha esitamiseks, ÜROs ja selle asjaomastes spetsialiseeritud asutustes, G8s, OECDs, OSCEs, Euroopa Nõukogus, Rahvusvahelises Migratsiooniorganisatsioonis, Maailmapangas ja piirkondlikes arengupankades ning piirkondlikes konsultatiivprotsessides.

Eespool esitatut arvesse võttes teeb komisjon järgmised ettepanekud:

· süvalaiendada ja koordineerida rännet teiste poliitikavaldkondadega, sealhulgas arengu-, välis-, julgeoleku-, kaubandus-, keskkonna-, põllumajandus-, tööhõive-, haridus-, tervishoiu-, teadus- ja sotsiaalpoliitikaga, ning edendada õigeaegset konsulteerimist asjaomaste sidusrühmadega nii ELi-väliselt kui -siseselt;

· tugevdada liikmesriikide erinevate ministeeriumide vahelisi regulaarseid kontakte, et tagada üldise lähenemisviisi rakendamine;

· tõhustada ja suurendada rände haldamise suutlikkust osana liikmesriikides asuvate komisjoni esinduste ja liikmesriikide saatkondade põhiülesannetest, näiteks luues teabevahetuse, erialateadmiste ja koolituse jaoks rände toetamise mehhanismi;

· tugevdada suutlikkuse arendamise meetmeid valitud rände lähte- ja transiidiriikides, näiteks luues rände tugirühmad, millesse määratakse eksperdid liikmesriikide ametiasutustest.

4.2. Rahaliste toetuste tõhus kasutamine

Üldist lähenemisviisi rahastatakse peamiselt olemasolevatest ELi rahastamisvahenditest. Nende hulka kuulub Aenease programm, mis on nüüd asendatud kolmandate riikidega rände- ja varjupaigaküsimuste vallas teostatavat koostööd käsitleva temaatilise programmiga, ning solidaarsus- ja rändevoogude programm. Lähenemisviisi on rahastatud ka piirkondlikest rahastamisvahenditest, eelkõige Meda ja Tacise programmist, mis on nüüd asendatud Euroopa naabruspoliitika ja partnerluse rahastamisvahendiga, Sahara-taguse Aafrika, Kariibi mere ja Vaikse ookeani piirkonna piirkondlikust rahastamisvahendist, Euroopa Arengufondist ning Aasia ja Ladina-Ameerika arengukoostöö rahastamisvahendist. Viimati nimetatud rahastamisvahendite rakenduseeskirjad piiravad aga mõnikord seda, millises ulatuses neid saab rände eesmärkidel kasutada. Mõnede rändealgatuste toetamiseks on kasutatud ka kiirreageerimise korda, mis nüüd on asendatud stabiliseerimisvahendiga.

Erinevate EÜ rahastamisallikate vastastikku täiendav ja õigeaegne kasutuselevõtt on endiselt väljakutseks ning vaja oleks kaaluda, kuidas neid erinevaid vahendeid, sealhulgas ELi liikmesriikidelt ja teistelt välistelt rahastajatelt saadud vahendeid saaks kõige paremini kombineerida.

Parandada tuleks erinevate ühenduse rahastamisvahendite kasutamise viisi, aga ka liikmesriikide ja ühenduse võetavaid meetmeid. Soodustada tuleks ühenduse, liikmesriikide ja kolmandate riikide vahendite vabatahtlikku koondamist kooskõlas Euroopa ühist sisserändepoliitikat käsitlevas teatises tehtud ettepanekutega.

Kokkuvõttes sõltub üldise lähenemisviisi tõhusamaks muutmine osaliselt rahastamismeetodist ja volitustest ning seab seetõttu inimressurssidele suuremad nõudmised. See tähendab, et vaja oleks parandada kõigi sidusrühmade vahelist koordineerimist ning tõhustada regulaarset järelevalvet ja hindamist. Eespool esitatut arvesse võttes teeb komisjon järgmised ettepanekud:

· luua koordineerimiseks ja võimalik et ka liikmesriikide, ühenduse ja kolmandate riikide vahendite koondamiseks mehhanismid, mida saaks kasutada üldise lähenemisviisi prioriteetide jaoks;

· hinnata EÜ rahastamisvahendite tõhusust rände suhtes võetud üldise lähenemisviisi eesmärkide saavutamise seisukohast lähtuvalt.

5. Järeldused

Üldise lähenemisviisi raames töötab Euroopa Liit välja innovaatilist viisi rändeküsimuste lahendamiseks kogu nende keerukuses. Kuigi üldine lähenemisviis on alles oma algetapis, on see juba andnud vajaliku poliitilise impulsi ja parandanud Euroopa rändepoliitika välismõõtme nähtavust. Samuti näitab üldise lähenemisviisi kõikehõlmavust ja laiaulatuslikkust ka see, et see on nii temaatiliselt kui ka geograafiliselt kiiresti laienenud.

Käesolevas teatises tuginetakse ka Euroopa ühist sisserändepoliitikat käsitlevas teatises tehtud ettepanekutele ja luuakse alus selle põhjal kavandatavatele meetmetele, mida tuleks arvesse võtta ka Euroopa sisserände- ja varjupaigapaktis.

Käesolevas teatises esitatud analüüsis käsitletakse üldist lähenemisviisi nii geograafilisest kui ka temaatilisest aspektist lähtuvalt. Siiski on nüüd vaja lähenemisviisi täpsustada, et selles kajastuksid paremini ELi rändega seonduvad strateegilised eesmärgid, et selles võetaks arvesse piirkondade ja riikide eripärasid ning et see aitaks rändest tulenevate uute ja arenevate probleemide ja võimalustega tõhusamalt toime tulla.

Seda saab saavutada üksnes komisjoni, liikmesriikide ja asjaomaste kolmandate riikide vahelise parema koordineerimise ja koostoimega, eesmärgiga saavutada üldise lähenemisviisi praktilisel kohaldamisel suurem tõhusus ja ühtsus.

[1] Prioriteetsed meetmed rändeprobleemide lahendamiseks − esimene tagasiside Hampton Courti kohtumisele (KOM(2005)621); Üldine lähenemisviis migratsioonile üks aasta hiljem: Euroopa tervikliku rändepoliitika poole (KOM (2006) 735); Üldise lähenemisviisi kohaldamine rändele Euroopa Liidust idas ja kagus asuvate naaberpiirkondade puhul (KOM (2007) 247).

[2] Vahepealne eduaruanne rände valdkonnas võetud üldise lähenemisviisi kohta (SEK (2007) 1632).

[3] Rändealase teabe- ja juhtimiskeskus (CIGEM); Rahvusvahelise rände rakendusuuringute Euroopa-Vahemere piirkonna konsortsium (CARIM) ning riiklik tööhõive ja kutseoskuste amet (ANAPEC).

[4] Euroopa ühine sisserändepoliitika: põhimõtted, meetmed ja vahendid, KOM(2008) 359.

[5] Varjupaigapoliitika kava: Ühtne lähenemisviis kaitse andmisele Euroopa Liidus, KOM(2008) 360.

[6] ELT L 289, 3.11.2005, lk 15; ELT L 289, 3.11.2005, lk 23; ELT L 289, 3.11.2005, lk 26.

[7] Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega kehtestatakse ühenduse viisaeeskiri (KOM(2006) 403).

[8] Nõukogu ja nõukogus kokku tulnud liikmesriikide valitsuste esindajate, Euroopa Parlamendi ja komisjoni ühisavaldus Euroopa Liidu arengupoliitika küsimuses: Euroopa konsensus (ELT C 46, 24.2.2006, lk 1).

[9] Komisjoni talituste töödokument arenguga seotud poliitikavaldkondade sidususe kohta, SEK(2008)434/2.

--------------------------------------------------