19.5.2006   

ET

Euroopa Liidu Teataja

C 119/1

I–VII

1–16

1–8

9

10–11

12–16

17–53

18–19

20–22

23–34

23–24

25

26–28

29–31

32–34

35–38

35–36

37–38

39–49

39–40

41

42

43–46

47

48–49

50–53

50–51

52

53

54–56

54–55

56

EuropeAid

koostöötalitus EuropeAid

RELEX

välissuhete peadirektoraat

SRÜ

Sõltumatute Riikide Ühendus

TACIS

Technical Assistance for the Commonwealth of Independent States

VKEd

väikesed ja keskmise suurusega ettevõtted

I.

Euroopa Liit on aastatel 1991–2006 eraldanud üle 7 000 miljoni euro programmile TACIS, (1) mille eesmärk on aidata pärast Nõukogude Liidu lagunemist loodud Sõltumatute Riikide Ühendust. Nimetatud programmi eesmärk oli ja on toetada neid riike turumajandusele üleminekul ning demokraatia ja õigusriigi põhimõtte tugevdamisel. Euroopa Komisjoni talitused töötavad praegu välja alates 2007. aastast antava abi uut kontseptsiooni ja õiguslikku alust (vt punkte 1–8).

II.

Vene Föderatsioon sai programmi TACIS suurima abisaajana ligikaudu 40 % kõigist programmi raames antavatest vahenditest. Vene Föderatsioonile on kokku eraldatud umbes 200 miljoni euro väärtuses TACISe vahendeid igal aastal. TACISe eesmärk on aidata luua stabiilse majanduskasvu tingimused ja arendada tõelist partnerlust Vene Föderatsiooni ja ELi vahel (vt punkte 9–11).

III.

Kontrollikoja auditi eesmärk oli hinnata, kas komisjon juhtis programmi TACIS projekte Vene Föderatsioonis nii, et need olid tõhusad. Kontrollikoda uuris 29 lepingut (projekti) aastal 2000 või hiljem sõlmitud 275 lepingust maksimaalse kehtivusajaga kuni 2003. aasta lõpuni ehk kõige värskemaid projekte, mille puhul oli võimalik hinnata jätkusuutlikkust. Nimetatud projekte rahastati perioodi 1997–2000 tegevusprogrammide raames ja viidi ellu peamiselt 2002. ja 2003. aastal. Auditeeritud lepingute koguväärtus ulatus üle 56 miljoni euro, kusjuures kõigi lepingute koguväärtus oli 109 miljonit eurot (vt punkte 12–16).

IV.

Kontrollikoja üldjäreldus on, et auditeeritud projektidest üheksa täitis oma eesmärgid. Kaheksal juhul saavutati eesmärgid osaliselt ja 12 juhul neid ei saavutatud. Viie projekti tulemused olid jätkusuutlikud. Võttes arvesse nimetatud audititulemusi, millest nähtub, et TACISe vahendite kasutamise tõhusus on olnud vähene, ei ole kontrollikojal võimalik anda positiivset hinnangut TACISe projektide tulemustele Vene Föderatsioonis. Siiski näitas audit, et lepingupartnerite ja järelevalve teostajate tegevus vastas nende lepingujärgsetele nõuetele (vt punkti 55).

V.

Kontrollikoda täheldas, et komisjonil olid põhjalikud programmitöösüsteemid. Siiski kujunes programmitöö aeganõudvaks protsessiks ja hoolimata komisjoni jõupingutustest puudus tegelik dialoog komisjoni ning Venemaa ametiasutuste ja abisaajate vahel. Selle tulemusel esines juhtumeid, kus Venemaa ametiasutused võtsid vastu toetusi, mida lõplikud abisaajad tegelikult ei soovinud. See avaldas projektide tõhususele negatiivset mõju (vt punkte 20–22).

VI.

Lisaks täheldati, et projektide eesmärgid ei olnud alati täpsed ega mõõdetavad ning mõnel juhul puudusid täiesti ning et kohati olid nende aluseks olevad eeldused ebarealistlikud (vt punkte 26–31). Abisaajate valik ja kaasamine ei olnud mõnel juhul edukas (vt punkte 32–34). Probleeme esines seoses projekti suuruse määratlemisega. Mõnel juhul liideti üksikprojektid teatud töösuuniste kogumiga vaid nõrga seose alusel. Kaasrahastamist ei kasutatud peaaegu üldse (vt punkte 37 ja 38). 29 juhtumist 12-l esines rakendamises pikaajalisi viivitusi, kuid kohustuste üleandmise tulemusel delegatsioonidele muutus projektijuhtimise protsess tõhusamaks (vt punke 39 ja 40). Juhtkomiteed ei toiminud hästi. Sageli ei kasutatud seadmeid vastavalt projekti eesmärgile (vt punkte 43–46). Projekti mõjude järelhindamist ei tehtud (vt punkte 48 ja 53).

VII.

Kontrollikoja peamised soovitused on järgmised (vt punkti 56):

—

välistegevuse programmide kavandamine peaks põhinema komisjoni ja abisaajate tegelikul dialoogil. Rahastada tuleks ainult selliseid projekte, mille eesmärgid on selged ning komisjoni ja abisaajate vahel kooskõlastatud,

—

komisjon peaks oma süsteemide toimimise parandamiseks rakendama võimaluse korral projektitsükli juhtimist, sh loogilist raamistikku, ning vältima väikeste, erineva eesmärgi ja abisaajatega projektide ühendamist,

—

komisjon peaks projektide kavandamise jooksul hindama jätkusuutlikkuse potentsiaali lähtuvalt tegelikust olukorrast ja tagama lõpetatud projektide järelhindamise, et õppida nii headest kui halbadest kogemustest; samuti peaks komisjon esitama projekte ja nende tulemusi käsitlevat teavet levitamise eesmärgil.

1.

Pärast Nõukogude Liidu lagunemist töötas Euroopa Liit välja tehnilise abi programmi vastloodud Sõltumatute Riikide Ühendusse (SRÜ) kuuluvatele riikidele. Selle programmi eesmärk, mis sai nimeks TACIS, oli toetada neid riike turumajandusele üleminekul ning demokraatia ja õigusriigi põhimõtte tugevdamisel.

2.

Aastaid 1991–1999 käsitleva kahe nõukogu määruse (2) alusel toetati partnerriike (Armeenia, Aserbaidžaan, Valgevene, Gruusia, Kasahstan, Kõrgõzstan, Moldova, Mongoolia, Vene Föderatsioon, Tadžikistan, Türkmenistan, Ukraina ja Usbekistan) ligikaudu 4 221 miljoni euroga. Nõukogu 29. detsembri 1999. aasta määruses ((EÜ, Euratom) nr 99/2000 (3)) määratakse 3 138 miljonit eurot programmi TACIS toetusteks aastatel 2000–2006. Euroopa Komisjoni talitustes töötatakse praegu välja nendele riikidele alates 2007. aastast antava abi uut kontseptsiooni ja õiguslikku alust.

3.

TACISe eesmärk on oskusteabe edastamine tehnilise abi kaudu, sh uuringute tegemise, kavade koostamise ning nõustamise ja koolituse pakkumisega. ELi riikide konsultandid teevad koostööd abisaajatega, et edastada teadmisi ja oskusi, mida saaksid kasutada ka teised abisaajariigi projektid ja organisatsioonid. Abi rahastatakse ühenduse eelarvest otse tehtavate maksete kaudu tehnilist abi pakkuvatele Euroopa lepingupartneritele.

4.

Lisaks nõukogu määrusele (vt punkti 2) põhinevad Euroopa Liidu ja TACISe riikide vahelised suhted partnerlus- ja koostöölepingutel, mis sõlmitakse ELi, liikmesriikide ja konkreetsete partnerriikide vahel. Välissuhete peadirektoraat (RELEX) vastutab TACISe programmitöö eest koostöös partnerriikidega. Programmi TACIS rakendamine määratakse vastavalt mitmeaastaste riiklike ja/või piirkondlike strateegiadokumentidega ning mitmeaastaste näidisprogrammidega (nii riiklikke kui piirkondlikke või mitmeid riike hõlmavate programmidega). Enne mitmeaastaste näidisprogrammide koostamist peab komisjon uute iseseisvate riikide komiteega (TACISe komitee) (4) prioriteedid läbi arutama.

5.

Koostöötalitus EuropeAid tegeleb praegu mitmeaastaste näidisprogrammide aastasteks või kaheaastasteks tegevusprogrammideks muutmisega, pidades samaaegselt dialoogi riiklike koordinaatoritega, asjaomaste ministeeriumidega ja muude organisatsioonidega abisaajariikides; enne programmi muutmist konsulteerib EuropeAid ka komisjoniga. TACISe komitee peab esitama arvamuse tegevusprogrammide sisu, sh projektide nimekirja kohta. Nimetatud dokumentide juurde kuuluvad ka finantsprotokollid (ELi ja abisaajariikide vahelised rahastatavate projektide lepingud) ja üksikprojektide kavandamisdokumendid (töösuunised). TACISe piiriülese koostöö programmil ja TACISe tuumaohutustegevusel on eraldi strateegiadokumendid ja tegevuskavad.

6.

TACISe sekkumise kavandamine peaks põhinema dialoogil. See tähendab, et komisjon ja abisaajariigid peaksid prioriteetide ja projektide suhtes kokkuleppele jõudma kõigil programmitöö tasanditel ja projekti määratlemise etappides. Seepärast tuleb kõik nimetatud dokumendid alates mitmeaastastest näidisprogrammidest kuni töösuunisteni läbi arutada ning allkirjastada komisjoni ja abisaajariikide esindajate poolt.

7.

EuropeAidil on üldvastutus projektitsükli juhtimise eest, alates projekti määratlemisest kuni hindamise, rahastamise, rakendamise ja lõpliku hindamiseni.

8.

2000. aastal alustas komisjon oma välisabi programmide juhtimise ulatuslikku reformimist (5). Peamiseks eesmärgiks oli oluliselt parandada EÜ välisabi andmise kiirust ja kvaliteeti. Reformi peamiseks eesmärgiks oli abi korraldamisega seotud ülesannete ja kohustuste üleandmine komisjoni delegatsioonidele. Üleandmise tulemusel siirdus vastutus projektide ettevalmistamise, rahastamise ja tehnilise rakendamise eest delegatsioonidele. Brüsselis asuvate kesktalituste roll on projektide otsese juhtimise asemel järjest enam suunatud delegatsioonide järelevalvele ja toetamisele.

9.

Vene Föderatsioon sai programmi TACIS suurima abisaajana ligikaudu 40 % kõigist programmi kaudu antavatest vahenditest. Vene Föderatsioonile on igal aastal kokku eraldatud umbes 200 miljoni euro väärtuses TACISe vahendeid.

10.

Euroopa Liidu poliitika Vene Föderatsiooni suhtes on suunatud järgmisele: õigusriigi põhimõtte tugevdamine tõhusate asutuste arendamise ning samuti efektiivsete seadusandlike, haldus- ja kohtusüsteemide kaudu; investeerimiskliima parandamine; õigusaktide ELiga ühtlustamise tõhustamine; koostöö justiits- ja siseküsimuste, keskkonna ja tuumaohutuse valdkondades. Nimetatud meetmed peaksid aitama luua tingimused stabiilseks majanduskasvuks Vene Föderatsioonis ning tõelise partnerluse arendamiseks ELiga.

11.

Euroopa Liidu ja Vene Föderatsiooni vahelise partnerlus- ja koostöölepinguga reguleeritakse Euroopa Liidu ja Vene Föderatsiooni vahelisi poliitilisi, majandus- ja kultuurisuhteid. Leping sõlmiti 1994. aastal ning see jõustus 1. detsembril 1997; lepingu esialgne kestus oli kümme aastat. Komisjon ja Vene ametiasutused töötavad praegu välja uut vahendit praeguse partnerlus- ja koostöölepingu lõpule järgnevaks perioodiks.

12.

Auditi eesmärk oli hinnata, kas komisjon juhtis programmi TACIS projekte Vene Föderatsioonis nii, et need olid tõhusad. Selle eesmärgi saavutamiseks auditeeris kontrollikoda projektidest koosnevat valimit, et kindlaks määrata, (i) millises ulatuses projektide eesmärgid saavutati ning (ii) kui jätkusuutlikud projektid olid. Auditi läbiviimisel järgis kontrollikoda komisjoni projektitsükli juhtimise etappe: programmitöö; projekti määratlemine ja kavandamine; projekti rahastamine; projekti rakendamine ja hindamine.

13.

Kuna audit oli suunatud projektitasandile, piirdus programmitöö hindamine aspektidega, mis avaldasid otsest mõju auditeeritavate projektide kavandamisele. Audit ei hõlmanud projektide muid üldiseid ja mittemõõdetavaid poliitilisi eesmärke.

14.

Selle auditi käigus tegi kontrollikoda koostööd Vene Föderatsiooni Riigikontrolliga. Vene Föderatsiooni Riigikontroll viis läbi paralleelse TACISe projektide auditi asjaomaste Vene ametiasutuste tasandil. Vene Föderatsiooni Riigikontrolli aruanne avaldatakse 2006. aasta alguses.

15.

Kontrollikoda uuris 29 lepingut (projekti) aastal 2000 või hiljem sõlmitud 275 lepingust maksimaalse kehtivusajaga kuni 2003. aasta lõpuni ehk kõige värskemaid projekte, mille puhul oli võimalik hinnata jätkusuutlikkust. Nimetatud projekte rahastati aastate 1997–2000 tegevusprogrammide raames ning viidi ellu peamiselt 2002. ja 2003. aastal. Auditeeritud lepingute koguväärtus oli üle 56 miljoni euro, kusjuures kõigi lepingute koguväärtus oli 109 miljonit eurot (6). Tuumaohutuse projektid ja TACISe piiriülese koostöö projektid jäeti valimist välja, kuna kontrollikoda on avaldanud eriaruandeid nimetatud valdkondades 1998. aastal (7) (koos 2000. eelarveaasta aastaaruandes sisalduva järelkontrolliga) ja 2001. aastal (8) tehtud auditite põhjal.

16.

Valim hõlmas erinevat laadi sekkumismeetmeid ja -valdkondi. Lisaks suurtele, vähemalt 2 miljoni euro suuruse eelarvega TACISe projektidele kaasati ka kolm väiksemat Bistro (9) projekti, kolm varasemate projektide väiksemahulist täiendprojekti ja üks teostatavusuuringu leping.

17.

Enamiku projektidega tekkis probleeme projektitsükli ühe või mitme etapi jooksul. Neid probleeme lahatakse allpool. 1. tabel kajastab auditi käigus avastatud projektide arvu, millega kaasnesid põhiprobleemid.

1. tabel

Auditi käigus avastatud projektide arv, millega kaasnesid põhiprobleemid

18.

Üheksa projekti eesmärgid saavutati täielikult. Kaheksal juhul saavutati eesmärgid osaliselt ning 12 juhul eesmärke ei saavutatud.

1. selgitus Ühel projektil oli mitu erieesmärki. Üheks eesmärgiks oli seaduslike teestandardite ühtlustamine ELi ja Vene Föderatsiooni vahel. Seda eesmärki ei olnud võimalik saavutada, kuna puudub vastav ELi standard. Teiseks eesmärgiks oli võimaldada teematerjalide võrdlusteste, varustades Venemaa asutusi testimisseadmetega. Seadmed toimetati küll kohale, kuid peaaegu kaks aastat pärast projekti lõppu ei oldud neid ikka veel kasutatud. Kolmas eesmärk – abisaaja töötajate koolitamine – tühistati projekti keskel.

19.

Üldiselt olid eesmärkide saavutamist silmas pidades kõige edukamad väikeprojektid, mille eesmärgid olid hästi ja selgelt määratletud. Samuti toimisid piirkondlikult rakendatud projektid üldiselt paremini kui kesktasandil ministeeriumidele suunatud projektid, kuna esimeste puhul näitasid abisaajad üles suuremat kohusetundlikkust ja omanikutunnet ning töötajad olid paremini motiveeritud.

20.

Komisjon on aastate jooksul välja töötanud välistegevuse programmitöösüsteemi. Teoorias on see süsteem terviklik ja loogiline. Süsteem on olnud stabiilne juba aastaid. Sarnaselt teistele välistegevuse programmidele koostatakse mitmeid dokumente erinevatel TACISe programmitöö- ja rakendustasanditel (vt punkte 4 ja 5).

21.

Programmitöö koos sise- ja väliskonsultatsioonidega on aga siiski aeganõudev. See vähendas üksikprojektide puhul projektide määratlemiseks ja kavandamisdokumentide koostamiseks kasutatavat aega ning selle tulemusel oli projektide esitamise tähtaja lähenedes töösuuniste kvaliteet ebapiisav (vt punkti 26).

22.

Auditeeritud projektide tulemused ja nendega seonduvate probleemide analüüs näitavad, et vaatamata komisjoni ametlike konsultatsioonide jooksul tehtud ilmsetele jõupingutustele toimus kavandamine ja sellele järgnev projekti määratlemine koos finantsprotokollide ja konkreetsete töösuuniste koostamisega ilma adekvaatse dialoogita (vt punkti 6) erinevate tasandite ehk programmi TACIS haldavate Vene ametiasutuste ning abisaajate (ministeeriumid ja muud organisatsioonid) vahel. Mõne sekkumisvaldkonna puhul ei vastanud reformi edenemine Vene Föderatsioonis ootustele või ei olnud abisaaja poliitiline keskkond piisavalt küps konstruktiivse dialoogi pidamiseks komisjoniga. Selle tulemusel esines juhtusid, kus Venemaa ametiasutused võtsid vastu toetusi, mida lõplikud abisaajad tegelikult ei soovinud. Dialoogi puudumine ja pikaajaline kavandamine (vt punkti 21) avaldasid negatiivset mõju projektide tõhususele.

23.

1992. aastal võttis komisjon vastu projektitsükli juhtimise metoodika, milles kehtestatakse rahastamisettepanekute vorm ja sisu ning mis sisaldab ka loogilise raamistiku (10) koostamise nõuet eesmärgiga parandada projektijuhtimist. Sellele vaatamata muutis komisjon projektitsükli juhtimise metoodika ja loogiliste raamistike kasutuse kohustuslikuks, aga alles alates 2001. aastast.

24.

2001. aastal avaldas kontrollikoda eriaruande nr 21/2000 komisjoni välisabiprogrammide haldamise kohta. Ühe leiuna kajastati aruandes seda, et loogilised raamistikud projektitsükli juhtimise osana ei olnud sageli hästi ette valmistatud (11) TACISe audit näitas, et komisjon ei kasutanud ikka veel süstemaatiliselt projektitsükli juhtimist, sh loogilisi raamistikke. Auditi käigus leiti ka, et enamikul juhtudest, kui loogilisi raamistikke kasutati tõhusalt, saavutasid projektid paremaid tulemusi. Projektitsükli raamistiku kasutamine tingis põhjalikuma projekti kavandamise.

25.

Ajavahemik alates algsest ideest või projekti rahastamistaotlusest kuni projekti tegeliku alguseni oli väga pikk. Konsultatsiooniprojekti algatamiseks võib kuluda kuni kolm aastat, mis on liiga pikk aeg, kuna abisaajate vajadused ja olukorrad muutuvad. Viivituste tõttu olid eelkõige poliitika arendamise või kriisijuhtimisega seotud projektid aegunud juba enne käivitumist. Et aja jooksul olid algsed probleemid juba lahenenud, pidid lepingupartnerid projektide lähenemisviise muutma, mistõttu tekkisid täiendavad viivitused projektide rakendamisel.

2. selgitus Enne rahapesuvastase tegevuse valdkonnale abi andmist nõudis komisjon teostatavusuuringu koostamist. Peamiselt komisjoni talituste vahelise sisemise kooskõlastamisega seotud raskuste tõttu, aga ka seepärast, et abisaaja organisatsioonil kulus põhjendamatult kaua aega oma töösuuniste kinnitamiseks, viibis selle ettevalmistava projekti algus kaks aastat. Selle tulemusel viibis tehnilise abi projekt viis aastat; projekt oli nii poliitiliselt kui majanduslikult Vene Föderatsioonile tähtis ja ka kiireloomuline.

26.

Pika kavandamisperioodiga ei saadud mitte alati hea kvaliteediga töösuuniseid. Üheksal juhul kehtestati projekti kavandamisetapis läbiviidud ebapiisavate taustauuringute põhjal ebarealistlikud eesmärgid. Tihti ei arvestatud projektikavades õiguslikke piiranguid projektide rakendamisel või jäid eesmärgid abisaaja pädevusest välja või olid eesmärgid lihtsalt liiga pikaleulatuvad ja abstraktsed, et neid üksikprojekti abil saavutada. Näiteks ebaõnnestus enamik projekte, mille eesmärgid või ülesanded olid seotud poliitika väljatöötamisega, sh õigusaktide kehtestamisega.

3. selgitus Koostati pilootprojekt katsetamaks uut mudelit, mis soodustab uute ettevõtete loomist. Sarnane mudel oli aga Kanada tehnilise toetuse abiga 1990. aastate keskel Vene Föderatsioonis juba loodud.

27.

Nii Vene partnerite kui ka komisjoni peadirektoraatide panus kavandamisdokumentide koostamisse ja kinnitamisse oli suuresti erinev ning seda võib mõnel juhul pidada ebapiisavaks, tagamaks realistlikku kavandamist.

4. selgitus Ühel juhul oli linn kaasatud keskkütte ja energia projekti, kuid linna ei esitatud peamise abisaajana. Selle tulemusel ei kinnitanud linn töösuuniseid, mille tulemusel projekt viibis ja seisis silmitsi teiste, linnavalitsuse panuse puudumisest tingitud juhtimisalaste probleemidega.

28.

Ebarealistlike eelduste ja eesmärkide kohta võib tuua järgmisi näiteid: abisaaja institutsiooniline raamistik ei olnud adekvaatne või puudus üldse, sihtgrupp ei huvitunud pakutud teenustest, kohalike ametkondade koostööpotentsiaal oli ülehinnatud või ei olnud abisaajal seadusega lubatud projektiga ettenähtud teenuseid või teavet pakkuda.

29.

13 auditeeritud projektil olid selged eesmärgid. Auditeeritud projektidest 16s oli aga töösuunistes sisalduvates algsetes projekti eesmärkides kirjeldatud üksnes kavandatud tegevusi või sisendit selgete ja mõõdetavate eesmärkide püstitamise asemel; või olid eesmärgid sarnaselt poliitiliste programmitöödokumentidega vormistatud üldisel viisil, mis sunnib lepingupartnereid projektide rakendamise käigus määratlema nende täpset otstarvet. Projektidel ei olnud eesmärke, mis oleks määratlenud lahendamist vajavaid probleeme, ega ka eesmärke, mille abil oleks olnud võimalik projekti edenemist mõõta.

30.

Enamiku auditeeritud projektide puhul ei määratletud objektiivselt kontrollitavaid indikaatoreid. Teistel juhtudel, kus eesmärgid olid selged ja üldarusaadavad, esines erinevusi tegeliku projektitegevuse ja töösuunistes sisalduvate projekti algsete eesmärkide vahel. Ühel juhul teostati projekt ilma konkreetsete eesmärkide ja objektiivselt kontrollitavate indikaatoriteta. Selle asemel keskenduti projektiga juhuslike teenuste pakkumisele ühele ministeeriumile, ilma et töö eesmärke oleks selgelt määratletud. Ühe teise projekti puhul said erasektori abisaajad toetust äritegevuse arendamiseks, mida projekti üldeesmärk tegelikult ei hõlmanud.

31.

Mõne projekti puhul oli kavandamine liiga keeruline, hõlmates liiga palju erinevaid ja omavahelise seoseta ülesandeid ja eesmärke.

6. selgitus Ühel projektil oli 23 erinevat peamist väljundit või eesmärki, mis olid koondatud kaheksa eri osa alla. Sinna kuulusid teemad, nagu keskkonnakaitse naftatootmisel, energiasäästmise meetmed ja kalahaudejaamade uuringud. Keerukuse tõttu ei saavutatud täielikult mitmeid kavandatud eesmärke, sh kahte kõige tähtsamat.

32.

Projektipartneriteks sobivate abisaajate valik osutus väga problemaatiliseks, kuna mõnikord jäid projekti eesmärgid projektipartneri pädevusest välja või ei olnud abisaaja valmis toetust saama või kasutama. Ühel juhul soovis komisjon toetada ühte Vene Föderatsiooni riigiasutust poliitilistel põhjustel, pidades silmas tulevasi koostööalaseid läbirääkimisi ELi ja Vene Föderatsiooni vahel. Lõpuks ei osalenud nimetatud asutus siiski tegelikel läbirääkimistel.

33.

Kui ühel projektil oli mitu abisaajat, tekkis rakendamisel mitmeid probleeme. Tavaliselt puudus koostöö riiklike ja piirkondlike ametiasutuste vahel või erinevate riiklike ametiasutuste vahel ja erinevate piirkondlike ametiasutuste vahel. Kuigi nimetatud puudus oli ilmne, ei võetud seda kavandamise käigus arvesse.

7. selgitus Ühel juhul oli algatuse teinud abisaaja tegev ainult piirkondlikul tasandil. Projekti eelarve minimaalsete suurusnõuete täitmiseks tuli seda suurendada, katmaks mitmeid piirkondi. Probleemi lahendamiseks loodi uus abisaaja, kes eksisteeris aga ainult paberil. Abisaajal ei olnud juriidilise isiku staatust ning ta ei eksisteerinud ka muul viisil väljaspool projekti kavandamisdokumente.

34.

Viiel auditeeritud juhul ei olnud abisaajad kaasatud projekti kavandamisse või ei olnud neid kaasatud õigeaegselt, et avaldada mõju projekti kavandamisele.

35.

Programmisuuniste kohaselt peab TACISe projektide eelarve minimaalne suurus Vene Föderatsioonis olema 2 miljonit eurot, et saavutada piisav mõju ja nähtavus. Programmiga on aga võimalik rahastada mitmeid väiksemaid algatusi, sh Bistro projekte. Enamuse auditeeritud valimis sisalduvate projektide eelarve jäi 2 ja 3 miljoni euro vahele (vt punkti 16). Kaheksal juhul ei selgunud projekti dokumentidest, mille põhjal projekti eelarved koostati. Kui projekti eesmärgid ei ole selged, on hästi põhjendatud eelarve määramine raske.

36.

Mõnel juhul tekitas minimaalne suurus probleeme. Mitme hästi põhjendatud ja eesmärgistatud projekti algatamise asemel koondati hulgaliselt omavahel nõrgalt seotud või üldse ilma sünergiata ülesandeid ühte töösuuniste kogumisse (vt punkti 31). Auditi tulemused näitavad, et selline eelarvest ajendatud lähenemisviis, mis kunstlikult loob suuremaid projekte, ei suurenda tõenäoliselt projektide mõju ega nähtavust.

8. selgitus Tööstusliku ümberkujundamisprojekti osas kavandati 30 allprojekti. Eelarve koostamise eesmärgiks oli allprojektide vajaduste täitmise asemel minimaalse suuruse saavutamine.

37.

Vastavalt TACISe määrusele pidi komisjon projektide riiklikku kaasrahastamist aktiivselt toetama. Vene Föderatsioonis läbiviidavate TACISe projektide kaasrahastamisnõudeid esineb aga harva, kuigi kaasrahastamine peaks avaldama positiivset mõju abisaaja ja lepingupartneri panusele soovitavate tulemuste saavutamisel. Auditeeritud projektide hulgas oli ainult kaks juhtu, kui abisaaja tegevusi kaasrahastas. Kaasrahastamine mõjutas positiivselt abisaajate omanikutunnet projektide suhtes, mille tulemusel saavutati projektide eesmärgid.

38.

Enamik projektidest sisaldab abisaajate mitterahalist osalust, nagu kohaliku personali või tööruumide lepingupartnerile võimaldamise kohustusi. Kaheksal juhul oli probleeme seoses sellise kaudse kaasrahastamisega, kuna kohustusi ei täidetud, eelkõige Moskva projektide puhul. Üldiselt ei ole Vene Föderatsiooni ministeeriumitel vastavalt seadusele lubatud anda lepingupartneritele kontoriruume ministeeriumile kuuluvates ruumides. Kuigi komisjon oli probleemist teadlik, jätkati ikkagi selliste tingimuste lisamist töösuunistesse.

39.

17 projekti viidi ellu kehtestatud tähtaja jooksul. Ülejäänud 12 juhul viibis elluviimine kaua. Seoses sellega oli kõige olulisemaks osaks algetapp, millele kulus tavaliselt kavandatust rohkem aega. Nimetatud viivitused olid enamasti seotud projektide ettevalmistamise ebapiisava kvaliteediga. Nõrgatasemeliste töösuuniste tõttu tuli projektidesse algetapis ja elluviimisel mitmeid muudatusi teha. Projekti lähenemisviisi muutmine lisade abil on aeganõudev. Isegi personali suhtes tehtavad muudatused eeldavad sama protsessi mis projekti tegeliku sisu muutmine.

40.

Projektijuhtimiskohustuste üleandmise tulemusel komisjoni peakorterilt delegatsioonile muutus juhtimine tõhusamaks tänu projektijuhtide ja projekti huvirühmade suurenenud otsekontaktidele; tegelikult võib isegi öelda, et delegatsioonipoolne aktiivsem juhtimine päästis mitmeid projekte tõsistest raskustest. Need tähelepanekud on kooskõlas kontrollikoja eriaruandes nr 10/2004 EÜ välisabi korraldamise komisjoni delegatsioonidele üleandmise kohta avaldatud audititähelepanekutega (12). Brüsselis tsentraliseeritult kavandatud ja ettevalmistatud projektide rakendamisel, mis 2002./2003. aastal viidi üle Euroopa Komisjoni delegatsiooni Moskvas (ligikaudu pool kõigist auditeeritud projektidest), esines aga nimetatud üleviimise tõttu ühekordseid viivitusi ja ilmseid juhtimisalaseid puudujääke.

41.

Hoolimata sellest, et eesmärke tihtipeale ei saavutatud või saavutati vaid osaliselt (vt punkti 18), saavutasid lepingupartnerid enamikul juhtudel väljundi (tulemused), mis vastas algsetele töösuunistele või lisadega muudetud töösuunistele. Lepingupartnerite tüüpiliseks probleemiks oli sobiva personali leidmine kaugematesse projektipiirkondadesse, kui algselt määratud personal ei olnud oma tööülesandeid võimeline täitma. Ainult üks väikeprojekt ebaõnnestus lepingupartneri väljundi puudumise tõttu. Ühel teisel lepingupartneril tekkisid finantsprobleemid projekti rakendamisel, mis põhjustas märkimisväärseid viivitusi.

42.

Üldjuhul ei toiminud asutatud juhtkomiteed tõhusalt ega mõjusalt. See takistas projektide rakendamist. Komisjon piiras komiteede volitusi, mistõttu Vene liikmed ei saanud aru, mis mõju juhtkomiteed võivad avaldada, ega osalenud ka seetõttu aktiivselt koosolekutel. Lepingupartneri projektijuhid olid kohustatud ise (osaliselt) juhtkomiteede ülesanded üle võtma.

43.

TACISe määruse (Euratom, EÜ) nr 1279/96 kohaselt kaetakse programmiga tehnilise abi rakendamise toetamiseks vajalike tarnete mõistlikud kulud (13). TACISe määruses (EÜ, Euratom) nr 99/2000 sätestatakse, et investeeringuteks võib eraldada maksimaalselt 20 % aastaeelarvest (14). Praktikas lisati teenuslepingutesse vahendite komponent, mis kohustas tehnilise abi eest vastutavaid lepingupartnereid koostöös abisaajatega määratlema tarnete tehnilised kirjeldused ja juhtima hankemenetlust vastavalt TACISe hankelepingute sõlmimise korrale.

44.

Tehnilise abi ja projektide raames pakutavate seadmete vahel ei olnud alati selget sünergiat. Samuti puudusid tõendid selle kohta, et seadmete komponendi all oleks käsitletud määruses või suunistes määratletud erivaldkondi (15). Abisaajad käsitlesid seadmete komponenti (enamasti kontori- ja IT-seadmed) enamasti kui konsultatsiooni vastuvõtmisega kaasnevat lisaboonust.

45.

Mitmel juhul toimetati pika hankemenetluse tõttu seadmed kohale projekti lõpus, seega ei olnud neid võimalik projektitegevuses kasutada.

46.

Seadmed (sh tarvikute varud) vajavad pärast projekti lõppu hooldust. Nimetatud hooldust aga alati ei tehtud.

9. selgitus Ühel juhul puudusid tolliasutustel eelarvevahendid laboratooriumitarvete ostmiseks. Ühte teist laboratooriumi ei kasutatud peaaegu üldse, kuna abisaajal puudusid sobivad tööruumid seadmete kasutamiseks. Üks riiklik abisaaja keeldus IT-seadmeid vastu võtmast vormistamisega seotud põhjustel (kuna abisaaja ei pidanud seadmete eest maksma, ei osanud ta seda bilanssi kirjendada). Ühel teisel juhul müüs abisaaja osa seadmetest, kuna ei osanud neid kasutada. Osa seadmetest ei olnud võimalik kasutada, kuna puudus selleks vajalik Interneti-ühendus. Osa spordiseadmetest ei sobinud kasutamiseks sihtrühmale – lastele – ning seda kasutasid kohaliku sõjaväekooli kadetid.

47.

Lepingupartnerid viitasid seadmete ja teenuste hankimisega seotud probleemidele ka siseturul. TACISe määruse (16) kohaselt ei ole maksud ega tollimaksud abikõlblikud kulud. Vene Föderatsioonis kohalikelt tarnijatelt käibemaksuvabalt ostmine oli võimatu, kuna Venemaa teiseste õigusaktidega ei ole seda ette nähtud. See ei ole kooskõlas ELi ja Vene Föderatsiooni vahelise lepinguga (17).

48.

Projektiväline konsultatsioonifirma vastutas projektide järelevalve eest projektide kogu kestuse jooksul. Konsultandid (järelevalve eest vastutavad asutused) esitavad arvamuse projektide ülesehituse, tõhususe, mõjususe, mõju ja jätkusuutlikkuse kohta. Arvamuses ei käsitleta projekti rahalist külge. Samuti ei olnud ega ole projekti mõju hindamine pärast projektitegevuse lõppu komisjoni ja järelevalve eest vastutavate asutuste vahelise lepingu osa. Nimetatud hindamise puudumist ei asendatud muude hinnangutega.

49.

Üldiselt tegutsesid järelevalve eest vastutavad asutused vastavalt nende lepingutes sätestatud nõuetele. Järelevalve eest vastutavate asutuste aruannetes korrati siiski mõnel juhul edasisi kavatsusi väljendavaid avaldusi, nagu oleksid need projektist tulenevad. Aruannetes ei väljendatud piisavalt selgelt rakendamisega seotud probleeme, millega võib osaliselt seletada parandusmeetmete võtmata jätmist.

50.

Tüüpilised teabe levitamise viisid olid seminarid, veebileht ja brošüürid. Mõne projekti puhul jagati mõningal määral teavet projekti rakendamise ajal, kuid see lakkas pärast projektitegevuse lõppu. Näiteks ei uuendanud abisaaja kuue projekti veebilehtesid pärast projekti lõppemist. Teatud määral näitab see ka saavutatud tulemustele antavat väärtust, kuna komisjon ja Venemaa ametiasutused ei eraldanud piisavalt vahendeid tulemusi puudutava teabe levitamiseks.

51.

Komisjonil ei olnud ka korralikke süsteeme ja juhiseid TACISe projektide tulemuste ja nendest saadud kogemuste kohta tõhusaks teabe levitamiseks. Näiteks puudub TACISe projektide avalik koondandmebaas. Samuti ei oma Venemaa ametiasutused täielikku teavet TACISe projektide tulemuste kohta.

52.

Nagu eespool märgitud, esines mitmeid probleeme seoses projektide tulemuste saavutamise ja tulemuste kohta teabe levitamisega. Lisaks on abisaajad vaid harva kasutanud või edasi arendanud selliseid väljundeid nagu aruanded ja mudelid. Ainult viie auditeeritud projekti tulemused olid jätkusuutlikud.

53.

Komisjon viib läbi üleriigilisi või sektoreid hõlmavaid hindamisi, kuid üksikprojektidele keskendutakse vaid harvadel juhtudel. 29 auditeeritud projektist hinnati ainult kahte. Arvestades paljude projektide kavandatud pilootprojekti staatust ning projektidega seotud rahasummade suurust, on see ebapiisav ega võimalda tulevaste projektide kavandamist parandada.

54.

Vene Föderatsioon on ELile tähtis kaubandus- ja poliitiline partner. Tõhus ELi abi, mille eesmärgiks on luua tingimused demokraatia arenguks, õigusriigi põhimõtte järgimiseks ja stabiilseks majanduskasvuks Vene Föderatsioonis ning luua tõeline partnerlus ELi ja Vene Föderatsiooni vahel, võib olla tähtsaks ja tähenduslikuks vahendiks.

55.

Ligikaudu üks kolmandik auditeeritud projektidest täitsid oma eesmärgid täielikult. Kaheksal juhul saavutati eesmärgid osaliselt ja 12 juhul neid ei saavutatud (vt punkti 18). Viie auditeeritud projekti tulemused olid jätkusuutlikud (vt punkti 52). Võttes arvesse nimetatud audititulemusi, millest nähtub, et TACISe vahendeid ei kasutatud tõhusalt, ei ole kontrollikojal võimalik anda positiivset hinnangut TACISe projektide tulemustele Vene Föderatsioonis. Siiski leiti auditi käigus, et lepingupartnerite ja järelevalve eest vastutavate asutuste tegevus oli kooskõlas nende lepingust tulenevate nõuetega. Peamised ebaõnnestumised olid järgmised:

56.

Kontrollikoda esitab tulevikus Vene Föderatsioonile antava abi tõhustamise kohta järgmised soovitused: