1.1.

Vastavalt EÜ asutamislepingu artiklile 248 esitab kontrollikoda Euroopa Parlamendile ja nõukogule avalduse, mis kinnitab raamatupidamisarvestuse usaldusväärsust ja selle aluseks olevate tehingute seaduslikkust ja korrektsust (DAS). Asutamislepingu kohaselt on kontrollikojal samuti õigus lisada kõnealusele avaldusele konkreetne hinnang ühenduse iga suurema tegevusvaldkonna kohta.

1.2.

Euroopa ühenduste raamatupidamisarvestuse usaldusväärsuse kontrollimiseks tehtava töö eesmärk on saada piisavat kinnitust selle kohta, et kõik tulud, kulud, varad ja kohustused on asjakohaselt arvele võetud ning et raamatupidamise aastaaruanded kajastavad täpselt finantsolukorda aasta lõpus (vt punktid 1.6–1.45).

1.3.

Raamatupidamisaruannete aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse osas tehtava töö eesmärk on koguda piisavalt otseseid või kaudseid tõendeid selle kohta, kas tehingud on kooskõlas kehtivate eeskirjade ja lepinguliste sätetega ning õigesti arvutatud (vt punktid 1.46–1.86). (3)

1.4.

Taas kord pööras kontrollikoda erilist tähelepanu komisjoni jõupingutustele tugevdada oma sisekontrollisüsteemi ja 2003. eelarveaasta tegevusaruannetele ja nende kokkuvõttele lisatud tegevuskavade järelmeetmetele (vt punktid 1.54–1.86).

1.5.

Lisaks määratleb kontrollikoda indikaatorid, mille abil teostatakse järelevalvet sisekontrolli valdkonna täiustamise üle üldiselt ning iga tulu- ja kuluvaldkonna puhul eraldi (vt käesoleva peatüki ja peatükkide 3–9 lisad).

1.6.

Kontrollikoja tähelepanekud käsitlevad 2004. eelarveaasta lõplikke konsolideeritud aastaaruandeid, (4) mille komisjon koostas kooskõlas 25. juuni 2002. aasta finantsmääruse sätetega. (5)

1.7.

Kuni raamatupidamissüsteemi uuendamise tegevuskava täieliku rakendamiseni alates 2005. eelarveaastast (vt punktid 1.21–1.45) ning sobiva raamatupidamissüsteemi puudumisel koostati aastalõpu finantsselgitused peamiselt raamatupidamisarvestusest välja jäävate andmete põhjal. Selleks kasutatud andmed ei olnud alati seotud eelarveliste tehingutega, millest nad tulenesid, ning raamatupidamise kesktalitus ei olnud alati võimeline tagama nende täpsust ja täielikkust (vt punkt 1.9).

1.7.

Uus raamatupidamissüsteem võeti kasutusele 2005. aasta jaanuaris. 2004. aasta kontode sulgemisel lähtuti eelmisel aastal kehtinud eeskirjadest ja raamatupidamissüsteemist selliselt, nagu see oli ette nähtud nii finantsmääruses kui ka komisjoni 2002. aasta detsembri teatises raamatupidamissüsteemi uuendamise kohta (vt KOM(2002) 755 (lõplik), 17. detsember 2002).

1.8.

Lisaks sellele järgis 2004. aastal kasutusel olnud raamatupidamissüsteem veel suures osas kassapõhise raamatupidamise põhimõtteid, mis ei võimalda teha vahet halduskulude ja muude kulude, lõppmaksete ja eelfinantseerimise vahel ega võimalda isegi kindlaks teha võlgade ja debitoorsete võlgnevuste suurust. See mõjutas majandustulemuse arvutamist (vt punktid 1.17–1.18 ja punktid 1.28–1.45).

1.8.

Kasutusele võetud uue raamatupidamissüsteemi üks uuendus on võimalus eristada halduskulusid muudest kuludest. Sellest lähtuvalt koostatakse praegu 2005. aasta algbilanss.

1.9.

Eelarve peadirektori avalduses sisalduvaid reservatsioone (ühenduste ja EAFi varade ja rahaliste vahendite ning finantsolukorra ebaadekvaatne esitus ning raamatupidamissüsteemi turvalisuse küsimused) (6) kinnitavad ka kontrollikoja leiud. Komisjoni poolt raamatupidamissüsteemi uuendamise raames tehtud jõupingutuste tulemusel on edastatava teabe kvaliteet siiski paranenud.

1.10.

Tabel 1.1 kajastab järelkontrolli 2003. aasta kinnitavas avalduses välja toodud reservatsiooni osas, mis käsitleb raamatupidamisaruannete usaldusväärsust, ning muid kontrollikoja poolt selles aastaaruandes tõstatatud probleeme, mis komisjoni arvamuse kohaselt tuleks lahendada ühenduse raamatupidamisarvestuse uuendamise raames.

1.10.

Nagu komisjon oma eelmise aasta vastuses märkis ja kontrollikoda oma märkuses nimetas, on kontrollikoja 2003. aasta reservatsiooni tulude ja eelmaksete kohta võetud arvesse uue raamatupidamissüsteemi sisseviimisel 2005. aastal. Uus süsteem võtab arvesse ka muid tabelis 1.1 osutatud tähelepanekuid.

1.11.

Hoolimata märgatavatest edusammudest, eelkõige raamatupidamise aastaaruannete esitamise ning reservatsioonide arvu ja ulatuse vähenemise osas, leiti kontrollikoja auditi käigus probleeme, millest enamikku on käsitletud juba eelmistes aruannetes (vt punktid 1.12–1.20).

1.11.

Kontrollikoda märkis, et raamatupidamise aastaaruannete esitamisel on tehtud edusamme. Siiski saab paljusid kontrollikoja märkusi arvesse võtta alles tekkepõhise raamatupidamise ja uue raamatupidamissüsteemi kasutuselevõtmisega 2005. aastal.

1.12.

Hoolimata kontrollikoja poolt 2002. (7) ja 2003. (8) eelarveaasta aastaaruannetes tehtud märkusest puuduvad aastalõpu aruannete selgitavates märkustes endiselt piisavalt täpsed viited selle kohta, kas teatud tehinguid (EAGGF-tagatisrahastu makseasutuste raamatupidamisarvestuse kontrollimine ja heakskiitmine, esialgsete summade korrigeerimine sisepoliitika, välistegevuse ja struktuurifondidega seotud projektide ja programmide sulgemismenetluste puhul) on hiljem kavas komisjoni talituste või liikmesriikide poolt korrigeerida. Lisaks sellele ei sisalda selgitavad märkused ühtegi viidet nende korrektsioonide võimaliku ulatuse kohta (nt eelmistel eelarveaastatel tehtud korrektsioonide suurusjärk või eelarveliste maksete võimalike tulevaste korrektsioonide ulatus).

1.12.

2004. aasta lõplikule raamatupidamisaruandele on lisatud täiendav märkus selle kohta, et enamik komisjoni aasta jooksul tehtud maksetest on esialgsed ning neid mõjutavad erinevad tegurid. Raamatupidamissüsteemi uuendamise tulemusena on komisjonil uued raamatupidamiseeskirjad väljamakstud, kuid hiljem tagastatud summade kirjendamiseks. Eeskirjad hõlmavad ka raamatupidamise aastaaruande selgitavaid märkusi. Uute eeskirjade rakendamise tulemus peaks kajastuma 2005. aasta raamatupidamise aastaaruandes.

Struktuurifondide maksetesse tulevikus tehtavate korrektsioonide ulatust on raske ennustada, sest see sõltub paljude üksikjuhtumitega seotud pikaajaliste menetluste tulemustest.

Põllumajanduskulud kajastavad finantsteavet raamatupidamise aastaaruandes selliselt, nagu see oli raamatupidamiskontode sulgemise ajal. Teabe usaldusväärsust hinnatakse käimasoleva või edaspidi korraldatava auditi käigus. Aruandes saab lõplikke tagasinõutavaid summasid kajastada alles pärast komisjoni raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise või sellega samasuguse menetluse lõpliku otsuse vastuvõtmist.

Komisjon analüüsib, kuidas tõhustada teavet varasemate aastate andmete korrigeerimisega seotud finantsmõju kohta.

1.13.

Lisaks võivad raamatupidamisaruandeid ajutiselt mõjutada muud ebamäärasused. Näiteks andsid akrediteerimisasutused 20 makseasutuse, mis haldavad 11 000 miljoni euro ulatuses põllumajandusvahendeid, raamatupidamisaruannetele märkustega või negatiivse järeldusotsuse (vt punkt 4.19), ning komisjon lükkas kuni täiendava teabe saamiseni või teatud audititöö lõpetamiseni edasi makseasutuste 2004. aasta raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise otsuse tegemise, mis puudutab 9 % 2004. aasta deklareeritud kuludest (vt punkt 4.20).

1.13.

Nagu punktis 4.19 kinnitatakse, piirduvad reservatsioonid ja negatiivsed arvamused enamikul juhtudest kindlate valdkondade ja meetmetega, mis on seotud 20ne asjaomase makseasutuse tegevuse konkreetsete aspektidega. Asjaomased kulud moodustavad üldjuhul üldkuludest vaid väikese osa.

Tuleks rõhutada, et raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise otsuse edasilükkamine ei too asjaomaste liikmesriikide jaoks kaasa mingeid rahalisi tagajärgi ega põhjusta ka kulude võimalikku välistamist ühenduse rahastatavatest kuludest. Komisjon on juba alustanud menetlust alusetult tehtud maksete tagasinõudmiseks.

1.14.

Ühinemislepingu (9) kohaselt loetakse ISPA projektid, mida ei ole ühinemiskuupäevaks täielikult rakendatud, vastuvõetuks vastavalt ühtekuuluvusfondi määrusele, kuigi pärast nimetatud kuupäeva sooritatud maksete (345,5 miljonit eurot) maksmist asjassepuutuvatele uutele liikmesriikidele jätkatakse ühinemiseelse toetusega seotud assigneeringutest. Eelarve läbipaistvuse põhimõtte kohaselt oleks asjakohane finantsselgitustes olukorda selgitada. (10)

1.14.

Vastavalt finantsmäärusele saab makseid teha ainult sellelt eelarverealt, kus kohustus on kirjendatud. Eelarverea nimetust on muudetud järgmiselt: “Ühinemiseelse abi lõpuleviimine kaheksa uue liikmesriigi suhtes”. Seepärast ei tee komisjon enam väljamakseid ühinemiseelse abiga seotud assigneeringutest. Nagu kontrollikoda rõhutas, on nende projektide haldamine vastavalt Ühtekuuluvusfondi eeskirjadele sätestatud ühinemislepinguga.

1.15.

Ühise põllumajanduspoliitika (11) raames on liikmesriikidel võimalus vähendada seoses teatud toetuskavadega põllumajandustootjatele tehtavaid makseid ja kasutada kinnipeetud vahendeid täiendavate maaelu arengumeetmete rahastamiseks. Vastavalt sellisele toetuste muutmise süsteemile on raamatupidamiskanded tehtud eelarvereale, mis lõppkokkuvõttes pole sama, kust asjaomased kulutused kaetakse (165,2 miljonit eurot 2004. aastal), ning veel tegemata kulud (263 miljonit eurot seisuga 31. detsember 2004) on raamatupidamisaruannetes esitatud juba tehtud kulutustena (vt 2002. eelarveaasta aastaaruande punktid 1.13–1.14 ja 2003. eelarveaasta aastaaruande punkti 1.10 alapunkt a).

1.15.

2004. aasta 165,2 miljoni euro kirjendamise suhtes võib täpsustada, et vastavalt määruse (EÜ) nr 1259/1999 artiklitele 3 ja 4 ning määruse (EÜ) nr 1655/2004 artiklile 1 kinni peetud summade kirjendamise reeglid on kehtestatud vastavalt komisjoni määruse (EÜ) nr 1017/2001 artiklile 1 (millega muudetakse määruse nr 296/1996 artiklit 2).

Liikmesriikide veel tegemata kulude osas (263 miljonit eurot 2004. aastal) võivad liikmesriigid pidada kinni osa põllumajandustootjatele mõeldud otsetoetustest ja kasutada neid vahendeid ümbersuunamise ja ökoloogilise seisundi alusel maaelu arengumeetmete rahastamiseks (kohaldades määruse (EÜ) nr 1259/99 artikleid 3–5 ja määruse (EÜ) nr 1782/2003 artikli 153 lõiget 4 ja artiklit 155). Nimetatud ajavahemiku möödudes tuleb kinnipeetud kasutamata summad tagasi maksta.

Eespool kirjeldatud ümbersuunamine on kavas lõpetada ning viimasteks aastateks ei ole plaanis sellega seotud kirjendamise korda muuta. Selle kirjendamine üldises raamatupidamisarvestuses on läbivaatamisel ülemineku raames tekkepõhisele raamatupidamisele 2005. aastal.

1.16.

Mitu akrediteerimisasutust on esitanud reservatsioonid komisjonile EAGGF tagatisrahastu võlgnike registri kohaselt võlgnetavate summade täpsuse ja täielikkuse kohta (665,5 miljonit eurot (neto) seisuga 31. detsember 2004) (vt 2002. eelarveaasta aastaaruande punkt 1.25 ja 2003. eelarveaasta punkti 1.10 alapunkt d).

1.16.

Nagu varasematelgi aastatel, lähtutakse ebatõenäoliselt laekuvate võlgade prognoosimisel asjaomaste makseasutuse parimatest hinnangutest. Eeldatakse, et makseasutustel on parim ülevaade tagasisaamise võimalikkuse hindamiseks. Viimastel aastatel on ÜPP võlgnikega seotud raamatupidamisarvestuse meetodeid mitmel korral parandanud. Näiteks on makseasutused kohustatud pidama võlgnike registreid ja akrediteerimisasutused kohustatud nende registrite täielikkust kontrollima. 86 makseasutuse puhul 91st on akrediteerimisasutused kinnitanud, et võlgnike registrid vastavad tegelikkusele.

Ligi üks kolmandik kontrollikoja nimetatud summast on seotud makseasutusega, kelle kohta on akrediteerimisasutus esitanud reservatsiooni ja kelle raamatupidamise jättis komisjon oma kontrollimise ja heakskiitmise otsusest välja.

1.17.

Jätkuvalt tekitavad probleeme mitmesuguseid võlgnikke (võlgade summa 31. detsembril 2004 oli 4 139,8 miljonit eurot) puudutavad sissekanded. (12) Ajutised maksed kirjendatakse endiselt lõplike kulutustena ja tagasinõutavaid summasid ei kirjendata kohe. Kuna eelarvevahendite käsutajatel puuduvad mitmesuguste tulude osas adekvaatsed sisekontrollimenetlused, ei saa kontrollikoda olla kindel, et saadaolevate summade andmik on täielik ja täpne.

1.17.

Nagu ka varasemate aastate vastustes, nõustub komisjon kontrollikoja asjakohase märkusega, kuid rõhutab, et kerkinud probleem lahendatakse uue raamatupidamissüsteemi kasutusele võtmisega 2005. aastal.

1.18.

Lisaks ei saa kontrollikoda asjakohase raamatupidamissüsteemi puudumisel kinnitada summade, mis on kirjendatud finantsvahendajate valduses olevatena (13) ja mida 31. detsembri 2004. aasta seisuga on kokku 1 313,6 miljonit eurot, (14) õigsust ja täielikkust (vt 2002. eelarveaasta aastaaruande punkt 1.27 ja 2003. eelarveaasta aastaaruande punkti 1.10 alapunkt f).

1.18.

2005. aastal kasutusele võetud uus tekkepõhine raamatupidamissüsteem võimaldab komisjonil eelmakseid (näiteks finantsvahendajatele eraldatud summasid) paremini kontrollida.

1.19.

Lisaks olid põhimõtted, mille alusel komisjon tegi 29,6 miljoni euro suuruse väärtuse alandamise rahastamisprogrammi ECIP (European Community Investment Partners — Euroopa Ühenduse investeerimispartnerid) (13) ettemaksete osas (51,5 miljonit eurot seisuga 31. detsember 2004), kaheldavad, kuna komponendid, millel väärtuse alanemine põhineb, pole veel lõplikult kindlaks määratud, sest avatud toimikute läbivaatamine ei ole lõppenud (vt 2002. eelarveaasta aastaaruande punkt 1.18 ja 2003. eelarveaasta aastaaruande punkti 1.10 alapunkt b).

1.19.

2005. aastal jätkus avatud toimikute läbivaatamine. 2004. aasta lõppbilansis kajastuvast 51,5 miljonist eurost moodustavad eelmaksed 41,2 miljonit (meede 2) ja rahastamisprogrammi ECIP (Euroopa Ühenduse investeeringupartnerite) erinevate finantseerimisasutuste avatud kontod 10,3 miljonit eurot. Väärtuste alandamine 29,6 miljoni euro võrra on seotud ainult eelmaksetega. Väärtuse alandamise arvutamiseks lahutati kogusummast tõenäoliselt hüvitatavad summad (11,5 miljonit eurot). 10,3 miljoni euro suurune summa selgitati välja küsitluse käigus, mis korraldati meetmetega 3 ja 4 seotud olukorra selgitamiseks. Summa kantakse komisjonile üle pärast tagasimaksekorralduste edastamist.

1.20.

Pensionieraldiste praegune esitamine bilansis (15) (26 008 miljonit eurot seisuga 31. detsember 2004 vastavalt töötajate (25 814 miljonit eurot) ja komisjoni liikmete, Euroopa Kohtu kohtunike ja kohtujuristide ning ka kontrollikoja liikmete (194 miljonit eurot) kindlustusmatemaatilisele hindamisele) ja vastavate liikmesriikidelt saadaolevate summade praegune esitamisviis bilansis neutraliseerib mõju majandustulemustele, kuna see ei kajasta ühenduse institutsioonide pensionieraldistes 2004. aasta jooksul toimunud muudatusi (vt 2002. eelarveaasta aastaaruande punktid 1.31–1.32 ja 2003. eelarveaasta aastaaruande punkti 1.10 alapunkt h).

1.20.

Nagu komisjon on varasemalt teatanud, on nimetatud pensionieraldiste selline kirjendamine vastavuses raamatupidamisstandardite komiteega peetud arutelude järel komisjoni peaarvepidaja vastu võetud raamatupidamise eeskirjadega. Küsimus tuleb taas arutamisele pärast avaliku sektori pensionieraldisi käsitlevate rahvusvaheliste raamatupidamisstandardite (IPSAS) avaldamist.

1.21.

Komisjon võttis Euroopa ühenduste raamatupidamissüsteemi uuendamise tegevuskava vastu 17. detsembril 2002. (16) Tegevuskava koostati mitmete kontrollikoja tähelepanekute põhjal ning selles võetakse arvesse 2002. aasta juunis vastu võetud finantsmääruse sätteid, (17) mille kohaselt tuleb muuhulgas kasutusele võtta tekkepõhine raamatupidamine (artikkel 125). Kõnealune tegevuskava, mis peaks täielikult toimima hakkama alates 1. jaanuarist 2005, (18) koosneb kahest osast: esimene käsitleb uue raamatupidamistava vastuvõtmist (19) ja teine selle rakendamiseks vajaliku infosüsteemi väljatöötamist. (20) Projekti rakendamise eest vastutava komisjoni peaarvepidaja tegevuse toetamiseks loodi projekti ülevaatuskomitee ja raamatupidamisstandardite nõuandekomitee.

1.22.

Arvestades uuendusprojekti olulisust, alustas kontrollikoda komisjoni poolt rakendatava projekti erinevate etappide auditeerimist. Kontrollikoda toob oma esialgsed auditileiud käesolevas aruandes ja esitab aruandluse projekti järgnevate etappide kohta tulevastes aastaaruannetes.

1.22.

Uus raamatupidamissüsteem on kasutusele võetud ja pärast kontrollikoja 2005. aasta mais esitatud auditiaruannet on asutud ette valmistama 2005. aasta raamatupidamisaruannet (s.h algbilanssi).

1.23.

Esimeses etapis, mis hõlmab üleminekuprotsessi 2004. aastal, keskendus kontrollikoda järgnevale:

1.24.

Komisjoni peaarvepidaja võttis 28. detsembril 2004 vastu 15 eeskirjast koosneva raamatupidamiskorra (22) vastavalt finantsmääruse artiklile 133. Kord sisaldab raamatupidamise ja finantsaruandluse põhipunkte, mille aluseks on rahvusvaheliselt tunnustatud avaliku sektori standardid, (23) mida on kohandatud komisjoni ja Euroopa ühenduste erivajadustega. (24) Kord liideti hiljem 2005. eelarveaasta raamatupidamisaruannete koostamise tähtajaks rakenduseeskirjades ja raamatupidamise käsiraamatuga, mida kohaldatakse institutsioonides ja asutustes, mille raamatupidamisaruanded kuuluvad konsolideerimisele. (25)

1.25.

Pidades silmas oma edaspidist tööd seoses 2005. eelarveaasta algbilansiga, mille koostamine ei olnud antud audititöö lõppedes (mais 2005) veel lõpule jõudnud, keskendus kontrollikoda analüüsi esimeses etapis üleminekuprotsessi neljale peamisele raamatupidamiseeskirjale, mis puudutasid finantsselgitusi, kulusid ja võlgu, eelmakseid ja eraldisi, tingimuslikke varasid ja kohustusi. Ülejäänud eeskirju analüüsitakse auditi hilisemates etappides.

1.26.

Auditi käigus leiti, et nimetatud neli eeskirja on kõikide oluliste aspektide osas finantsmääruse ja rahvusvaheliste avaliku sektori raamatupidamisstandarditega (IPSAS) kooskõlas niivõrd, kuivõrd nad määruse ja standardite rakendusalasse kuuluvad. (26) Kooskõla tuleneb hõlmatavate valdkondade kompleksset iseloomu arvestades osaliselt asjaolust, et üldpõhimõtetes ja üksikasjalikumas raamatupidamisjuhendis käsitletakse teemasid suhteliselt üldisel tasandil, mistõttu konkreetsete elementide tõlgendus jääb erinevate peadirektoraatide otsustada (vt punkt 1.32). Lisaks tuleks anda selgitusi tagatiste ja eelfinantseerimise osas (vt punkt 1.33).

1.26.

Komisjoni peaarvepidaja vastu võetud raamatupidamiseeskirjad on kooskõlastatud raamatupidamisstandardite komiteega ning need on oma laadilt pigem üldised kui spetsiifilised. Sama kehtib rahvusvaheliste raamatupidamiseeskirjade puhul – rahvusvaheliste raamatupidamisstandardite/rahvusvaheliste finantsaruandlusstandardite (IAS/IFRS) ning rahvusvaheliselt tunnustatud avaliku sektori raamatupidamisstandardite puhul – millel eespool nimetatud eeskirjad põhinevad. Üksikasjalikumate juhiste ja suunistega on võimalik tutvuda komisjonisisesel veebileheküljel avaldatud raamatupidamise käsiraamatus ja selgitustes. Peadirektoraadid on kohustatud neid eeskirju järgima.

1.27.

Juhiste koostamine ja kinnitamine ei olnud veel lõpetatud audititöö lõppedes (mai 2005), näiteks eelarveaasta pikkuse üle otsustamise menetluse ettevalmistamine on veel pooleli. On oluline määratleda, millisel eelarveaastal teatud tegevus on toimunud, kuna see mõjutab otseselt tehingute kirjendamist raamatupidamisaruannetesse ning õige ja õiglase ülevaate andmist finantsolukorra üle.

1.27.

Nimetatud juhendite täiendamine on pidev protsess, mis pärast kontrollikoja läbiviidud auditit on tõhusalt edenenud. Juhendid valmisid tähtajaks. Eelarveaasta pikkuse üle otsustamise menetlus on esitatud ja seda on peadirektoritega arutatud juuli lõpus ja augusti alguses. Vastavalt kavandatule töötati eelarveaasta pikkuse üle otsustamise menetluse juhised välja ja edastati peadirektoraatidele augusti keskel. Menetluse kirjeldus avaldati ka komisjonisisesel veebileheküljel.

1.28.

Komisjon peab 2005. eelarveaasta raamatupidamisaruande koostama vastavalt uutele raamatupidamiseeskirjadele. Selleks on vaja 2004. eelarveaasta raamatupidamisaruannetes sisalduvad andmed uuesti läbi töötada, et koostada 2005. eelarveaasta algbilanss uute raamatupidamiseeskirjade alusel. Teatud algbilansis vajalikud andmed ei sisaldu 2004. aasta lõpus koostatud raamatupidamisaruannetes. Seetõttu tuleb need andmed erimenetluste abil kindlaks määrata ning kirjendada 2005. eelarveaasta raamatupidamisarvestusse.

1.29.

Järgnevates punktides käsitletakse kõige tähtsamaid elemente: eelmakseid (ettemakseid) ehk varasid; arveid/maksetaotlusi, mida ei ole makstud 31. detsembri 2004 seisuga ehk kohustusi; tagatisi, mis kirjendatakse bilansi lisasse; ning juriidilisi isikuid, mis on oluliseks maksete sooritamise tingimuseks.

1.30.

Komisjoni hinnangul on raamatupidamisaruannetesse kantav eelmaksete summa umbes 64 000 miljonit eurot. Üle 90 % sellest summast moodustavad viis peadirektoraati: regionaalpoliitika peadirektoraat, tööhõive, sotsiaalküsimuste ja võrdsete võimaluste peadirektoraat, põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat, teadusuuringute peadirektoraat ja EuropeAid koostöötalitus. Seetõttu otsustati keskenduda nende viie peadirektoraadi eelmaksete ja nendega seonduvate tegurite, nagu tagatiste, auditeerimisele.

1.31.

Kõiki tehnilisi ja kontseptuaalseid küsimusi (vt punktid 1.25–1.27) ei oldud veel käsitletud ajaks, mil antud aastaaruandega seoses tehtavad auditid lõpetati (mai 2005). Lisaks olid raamatupidamissüsteemi kirjendatud summad ikka veel esialgsed, kuna volitatud eelarvevahendite käsutajad ei olnud neid veel kinnitanud, mille tulemusel ei olnud 2005. eelarveaasta lõplikud algbilansid veel kättesaadavad. Täpsed algbilansid on õige ja õiglase ülevaate andvate 2005. aasta finantsselgituste koostamise eeltingimuseks.

1.31.

Vt vastuseid punktides 1.26.–1.27.

Eelarveaasta algbilansside koostamisega loodetakse valmis jõuda tähtajaks. Esimesed andmed sisestati uude süsteemi jaanuari esimesel nädalal. Peadirektoraadid kontrollisid ja parandasid andmeid ning vastutavad lõplike algbilansside ametliku kinnitamise eest.

1.32.

Peadirektoraatide üldises raamatupidamisarvestuses kasutatakse eelmaksete kinnitamiseks, tasaarvestuseks ja mõõtmiseks erinevaid menetlusi. See võib mõjutada raamatupidamisaruannete avalikustamist ja sellest tulenevalt ka aruandlusperioodi majandustulemuse kohta antavat teavet. (27)

1.32.

Lepingutingimused on erinevad ja nende suhtes tuleb rakendada erinevaid eelmaksete kontrolli- ja heakskiitmismenetlusi. Eelmaksete kirjendamine raamatupidamisaruannetes toimub selliselt, et need peegeldaksid majanduslikku tegelikkust.

1.33.

Käesoleval hetkel säilitavad kõik peadirektoraadid tagatisi nende algses nominaalväärtuses. Selle väärtuse säilitamise tulemusel tekib olukord, kus tagatistega kaetav kogusumma esitatakse liiga suurena, olenemata sissenõutava summa suurusest, mille maksete tegemine toimub tagatise alusel. Seetõttu oleks selgitustes vajalik anda täiendavat teavet tingimuslike varade ja kohustuste kohta.

1.33.

Kõik tagatised on esitatud vastavalt nende algsele nimiväärtusele. Summat vähendatakse ainult juhul, kui tagatise vähendamiseks on nõusoleku andnud eelarvevahendite käsutaja. Raamatupidamissüsteemist saadud andmete alusel esitatakse raamatupidamisaruannete lisades nii tagatise väärtus kui ka tagatisosaga kaetud summa ajaldatud netoväärtus.

1.34.

Eelmaksete osas (vt punkt 1.31) olid arvete/maksetaotluste süsteemi kantud summad ikka veel esialgsed ajal, mil antud aastaaruandega seoses tehtavad auditid lõpetati (mai 2005).

1.34.

Vt vastust punktile 1.31.

1.35.

Kontrollikoja auditi käigus tulid ilmsiks mõned kohalike süsteemidega seotud riskid. Auditi käigus leiti, et (nt regionaalpoliitika peadirektoraadis) kohalikke süsteemide vastavust tekkepõhisele raamatupidamisele ei kontrollita regulaarselt, tagamaks edukat andmeedastust, ning et (nt tööhõive, sotsiaalküsimuste ja võrdsete võimaluste peadirektoraadis) teatud summad kirjendati mitu korda ja edastati mitmekordsetena kesksüsteemi. Lisaks leiti (tööhõive, sotsiaalküsimuste ja võrdsete võimaluste peadirektoraadis) andmete vääriti tõlgendamisest tulenevaid vigu, kus kuludeklaratsiooni ja täitmata kulukohustuse puhul loeti suuremat summat arveks/maksetaotluseks ning sisestati kesksüsteemi.

1.35.

Kontrollikoja leitud erinevused on üle vaadatud ja parandatud. Pärast kontrollikoja korraldatud auditit on kõik peadirektoraadid, kes peavad kinnitama oma lõpliku algbilansi, teinud vajalikud parandused.

Tööhõive, sotsiaalvaldkonna ja võrdsete võimaluste peadirektoraadi kohta tehtud märkused on seotud 2005. aasta mais tehtud vigade parandustega ja laekunud kulutaotluste kohta ettevaatusabinõu võtmisega. Regionaalpoliitika peadirektoraat pidi 2005. aasta algul toimunud infotehnoloogiaga seotud muudatuste tegemiseks katkestama korrapärased vastavuskontrollid oma kohaliku süsteemi ja ABAC-süsteemi vahel.

1.36.

Alates 2005. aastast ei ole võimalik ühtegi eelarvelist tehingut teha ilma viiteta juriidilisele isikule, kes on eelnevalt registreeritud ja kinnitatud juriidilise isiku toimikus. Üldiselt on nimetatud toimikuga seotud vähe riske, kuna mistahes viga antud valdkonnas katkestab makse tegemise. Enne, kui makse tegemine saab jätkuda, tuleb juriidilise isiku toimiku kanded parandada ja kinnitada.

1.37.

Viiest auditeeritud peadirektoraadist ja talitusest oli ainult koostöötalitusel EuropeAid oma tegevuse iseloomu tõttu probleeme juriidiliste isikute kinnitamisega, kuna kinnitamiseks vajalikke dokumente ei olnud alati võimalik saada (lepingupartnerid üle kogu maailma alluvad erinevatele õigussüsteemidele, mistõttu tekivad erinevused pangatoimingutes, käibemaksu käsitlemises, ettevõtete registrites jne).

1.37.

Kõnealuse peadirektoraadi eriomaste probleemide lahendamiseks on võetud erimeetmed. Seetõttu ei peaks nimetatud probleeme enam tekkima.

1.38.

Peaarvepidaja peab kontrollima, et kohalike süsteemide abil oleks võimalik kesksüsteemi edastada uutele raamatupidamiseeskirjadele vastavaid andmeid, ning nimetatud süsteemid kinnitama. (28) Pärast selle menetluse lõpetamist ei tohi kesksüsteem enam vastu võtta andmeid, mille on edastanud kinnitamata kohalikud süsteemid.

1.39.

Kinnitamine toimub kahes etapis. Esimeses etapis põhinesid kontrollid ainult juhatuse poolt edastatud andmetel. Kuigi algselt oli kokkuvõtva aruande esitamine kavandatud 2004. aasta detsembri lõpuks, valmisid 40 üksikaruannet ja lõplik kokkuvõttev aruanne alles 2005. aasta veebruaris.

1.39.

Lõpparuanne võeti vastu 2005. aasta veebruaris pärast seda, kui eelarve peadirektoraat oli sellesse lisanud kõikide peadirektoraatide edastatud märkused. Lõplik versioon sisaldas üldhinnangut 2004. aasta eelarve kinnitamise kohta ning eraldi hinnangut kõigi 40 peadirektoraadi ja talituse kohta.

1.40.

Peaarvepidaja vaatas läbi kõik 40 süsteemi, millest viie puhul (29) leiti mõned riskid ja kolmes teises süsteemis (30) avastati tõsiseid probleeme. Kuna muudatusi ei olnud võimalik lühikese aja jooksul ellu viia, jätkati nimetatud süsteemide kasutamist 2005. aastal.

1.40.

Viie üksuse puhul tuvastatud riskide suhtes jõuti aruandes järeldusele, et need ei mõjuta süsteemide suutlikkust institutsioonide raamatupidamisele andmeid edastada või kinnitada nende raamatupidamises kasutatud andmeid.

Järelmeetmena viiakse 2005. aastal 13 peadirektoraadis ja talituses läbi põhjalik uurimine. Siia kuuluvad nii kontrollikoja poolt nimetatud peadirektoraadid kui ka viis suuremat peadirektoraati. (31) Tööd on juba alustatud ning see jätkub kuni aasta lõpuni. Aruannete eelnõud 13 asjaomase peadirektoraadi kohalike süsteemide kohta avaldatakse enne 2005. aasta lõppu.

1.41.

Praegune kinnitamismenetlus ei sisalda mehhanismi teavitamaks peaarvepidajat kohalikke süsteemidesse tehtavatest muudatustest, mille tulemusel vajataks uut kinnitamist vastavalt finantsmääruse artiklile 61.

1.41.

2005. aasta lõpuks peab eelarve peadirektoraat, lähtudes kinnitamise protsessis saadud kogemustest, töötama välja kohalikes süsteemides tehtud muudatustest teatamise menetluse.

1.42.

Kinnitamismenetluse teises etapis (mille algus on kavandatud 2005. aastasse) viiakse läbi põhjalikud kontrollid eesmärgiga tagada andmete kvaliteedi piisav tase ja saada kinnitus esimeses etapis saadud andmetele. Finantsmääruse artikli 61 nõuded loetakse täidetuks ainult siis, kui peaarvepidaja annab kohalikele süsteemidele nimetatud kontrollide tulemuste põhjal lõpliku heakskiidu.

1.42.

Kohalike süsteemide kinnitamist on kavas jätkata ka 2005. aastal. Esialgu edastati 40 peadirektoraadile ja talitusele individuaalsed küsimustikud järelmeetmete kohta, millele vastati tähtaegselt 2005. aasta juuni lõpuks. Arenguaruanne on valmis ning see hõlmab 27 peadirektoraati, kus olulisi probleeme ei tuvastatud. Nimetatud arenguaruanne edastati kõigepealt peaarvepidajale ning edastatakse seejärel aegsasti ka kontrollikojale.

1.43.

Raamatupidamissüsteemi uuendamine tuli kavandada ja ellu viia finantsmääruses sätestatud tähtaja jooksul. Sarnaste avaliku halduse reformide läbiviimise kogemused (32) näitavad, et sellisesse suurusjärku kuuluvate projektidega seonduvad mitmesugused probleemid, mis takistavad projekti sujuvat rakendamist. Selle taustal on komisjon teinud märkimisväärseid edusamme tekkepõhise raamatupidamisarvestuse kasutuselevõtu suunas.

1.44.

Nagu juba märgitud kontrollikoja eelmistes aastaaruannetes, (33) on vajalikele muudatustele ja kinnitamisele kehtestatud ajakava siiski liiga ambitsioonikas. Nii ei olnud 2005. aasta algbilanssi, mille koostamine oli algselt kavandatud 2004. aasta lõpuks, 2005. aasta keskpaigaks veel koostatud.

1.44.

Uuendamise tegevuskava eesmärk saavutati 2005. aasta jaanuaris, mil uus süsteem kasutusele võeti: 1. jaanuaril 2005 läks komisjon ELi raamatupidamises kassapõhiselt raamatupidamiselt üle tekkepõhisele raamatupidamisele. Komisjon on kindel, et algbilansid jõutakse koostada tähtajaks.

1.45.

Tuleb võtta täiendavaid meetmeid, kuna komisjoni volitatud eelarvevahendite käsutajad ei ole ikka veel kinnitanud 2005. aasta algbilansi koostamiseks vajalikke andmeid. Pealegi ei kata praegused eeskirjad ikka veel täiel määral kõiki aspekte ning asjassepuutuvad talitused ei tõlgenda olemasolevaid juhiseid üheselt. Peaarvepidaja peaks võtma vajalikke meetmeid, et tagada finantsteabe esitamine ühtsel ja järjepideval viisil õige ja õiglase ülevaate andmiseks. Kui komisjon õigeaegselt ei tegutse, võivad kontrollikoja avastatud puudused mõjutada 2005. aasta finantsselgituste usaldusväärsust.

1.45.

Tekkepõhist raamatupidamissüsteemi arendatakse ja parandatakse veel 2005. ja 2006. aasta jooksul. Uuendamise tegevuskava 8 esimese kuu eesmärgid on täidetud. Kõik talitused on tõsiselt panustanud tekkepõhise algbilansi koostamiseks vajaliku teabe ettevalmistamisse ning kohalike süsteemide kohandamisse, et tagada uues süsteemis toimingute nõuetekohane kirjendamine.

Komisjon plaanib võtta vajalikud meetmed uuendamise tegevuskava elluviimise tagamiseks, nii nagu seda on tehtud kogu rakendamisperioodi jooksul.

1.46.

Võttes arvesse asutamislepingu artikli 248 lõikes 1 sätestatud nõudeid, muutuvat auditikeskkonda (mis on äärmiselt keerukas ning komisjoni finantsreformi tulemusel põhjalikult muutunud) ja kinnitava avalduse “kasutajate” (peamiselt eelarve täitmist kinnitav asutus) ootusi, otsustas kontrollikoda, et auditi järeldusotsuse aluseks on omavahendite ja perioodil 2000–2006 rakendatava finantsperspektiivi kuue valdkonna (34) erihinnangute konsolideeritud versioonid. Nimetatud erihinnangute ülesanne on anda eelarve täitmist kinnitavale asutusele võimalus kontrollida vahendite haldamise kvaliteeti komisjoni kõigis peamistes sekkumisvaldkondades; (35) erihinnangud põhinevad neljast järgnevast allikast saadud tõendusmaterjalil:

1.47.

Järelevalve- ja kontrollisüsteemide auditi eesmärgiks on hinnata, kui suures ulatuses suudavad need hallata raamatupidamisaruannete aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsusega seonduvaid riske. Tehingute testimisega püütakse saada otseseid tõendeid seaduslikkuse ja korrektsuse kohta ning anda teavet leitud vigade päritolu, sageduse, laadi ja mõju kohta. Tehingute testimise tulemused moodustavad ühe osa süsteemi kohta tehtud järeldustest ja täiendavad neid. Mõlemast allikast tulenevat teavet kasutatakse parandusmeetmete soovituste väljatöötamisel. Vastavalt rahvusvahelistele auditistandarditele võtab kontrollikoda samuti arvesse peadirektorite aasta tegevusaruannetes ja avaldustes ning nende põhjal koostatavas ja komisjoni poolt vastuvõetavas kokkuvõttes sisalduva “juhtkonna seisukohad”. Lõpuks vaadatakse läbi teiste audiitorite (36) tegevus, et hinnata selle võimalikku asjassepuutuvust erihinnangute osas.

1.47.

Komisjon on nõus kontrollikoja hinnanguga järelevalve- ja kontrollisüsteemi toimimise kohta raamatupidamisearuannete aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsusega seonduvate riskide haldamisel ning püüab neid täiustada selles osas, kus kontrollikoda puudusi avastab. Kui kontrollikoda avastab auditi käigus, et järelevalve- ja kontrollisüsteemid ei toimi ettenähtud ulatuses, püüab komisjon puudused kõrvaldada ning sisse nõuda ühenduse eelarvele tekitatud kahju.

1.48.

Erihinnangute järeldused kinnitava avalduse koostamisel kasutatavate erinevate allikate kohta on üldiselt kokkulangevad. Kontrollikoja auditi käigus leiti, et valdkondades, kus järelevalve- ja kontrollisüsteeme on rakendatud viisil, mis võimaldab adekvaatselt riski hallata, olid raamatupidamisaruannete aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse vahetul testimisel saadud auditileiud üldiselt vähese tähtsusega ning peadirektorite ja eelarvevahendite volitatud käsutajate avalduste hindamine (37) andis kinnitust, et reservatsioone kas polnud üldse vaja esitada või kui oli, siis olid need vähese tähtsusega (vt punktid 3.52–3.55, 8.31–8.32 ja 8.36–8.37, 9.13 ja 9.26–9.28).

1.49.

Valdkondades, kus kontrollikoja hinnangu kohaselt küll kasutatakse järelevalve- ja kontrollisüsteeme, kuid mille tõhusus seonduvate riskide haldamisel vajab parandamist, tegi kontrollikoda raamatupidamisaruannete aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse vahetu testimise käigus olulisi avastusi (vt punktid 4.55–4.62, 5.47–5.50, 6.46 ja 7.39–7.40). Lisaks saadi kontrollikoja poolse peadirektorite avalduste hindamise käigus kinnitus sellele, et tähtsaimad reservatsioonid olid kas juba esitatud või, kontrollikoja arvamuse kohaselt, oleksid pidanud juba esitatud olema. See viitab tõsiasjale, et juhtkond peab jätkama jõupingutusi, tagamaks raamatupidamisaruannete aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsusega seonduvate riskide piisav järelevalve (vt tabel 1.2 ).

1.49.

Vastavalt kontrollikoja asjaomastele küsimustele antud vastustele on peadirektoraadid komisjoni arvates näidanud, et järelevalve- ja kontrollisüsteemid on piisavad raamatupidamise aruannete aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsusega seonduvate riskide haldamiseks. Oluliste riskide eest on EÜ eelarve kaitstud asjaomastele võlgnikele esitatavate sissenõuete või asjaomaste liikmesriikide ühiselt hallatud rahastute kaudu. Komisjon töötab pidevalt nende süsteemide tõhustamise nimel. Hiljutiseks näiteks on komisjoni analüüs, milles võrreldakse erinevusi kehtiva ja kontrollikoja arvamuses nr 2/2004 soovitatud süsteemi vahel; ning komisjoni seadusandlikud ettepanekud finantsperspektiivi kohta aastateks 2007–2013.

1.50.

Kontrollikoda on oma aastaaruannetes tõdenud, eriti pärast komisjoni reformi puudutava valge raamatu esitlemist 2000. aasta aprillis, (42) et järelevalve- ja kontrollisüsteemide struktuur, rakendamine ja toimimine on paranenud, eriti just komisjoni tasandil (vt punktid 1.71–1.83). Need arengud on toimunud samaaegselt ELi eelarve täitmisega seotud halduskultuuri muudatustega. Kui algselt keskenduti peamiselt eelarve täitmisele, siis nüüd on kontrolli- ja auditiaspektide tähtsus kasvanud. Lisaks pööratakse rohkem tähelepanu juhtimisalastele küsimustele (vt punktid 1.55–1.70). Siiski näitab kontrollikoja audit, et tuleb teha erinevas ulatuses täiendavaid jõupingutusi, tagamaks järelevalve- ja kontrollisüsteemide tõhus toimimine eelkõige liikmesriikide tasandil (vt punktid 3.54–3.55, 4.55–4.62, 5.47–5.50, 6.42–6.45, 7.39–7.40, 8.37 ja 9.26–9.28).

1.50.

Komisjon märgib, et kontrollikoda on tunnustanud pärast reformi algust toimunud kontrollisüsteemides ja halduskorralduses tehtud edusamme.

Komisjon tunnistab, et sisekontrolli on võimalik veelgi parandada. Kontrollikoja tähelepanekutele vastamiseks esitatud komisjoni aruande vastavatest punktidest nähtub, et need täiendavad jõupingutused oluliste kontrollmehhanismide nõuetekohase rakendamise tagamiseks liikmesriikides on tehtud.

Lisaks näitab komisjon üles oma pühendumust, kiirendades sisekontrollisüsteemi sisseviimist vastavalt kontrollikoja arvamuses nr 2/2004 (ühtse auditi kohta) esitatud põhimõtetele.

1.51.

Vajatakse hoolikat järelevalvet, et hinnata, kas tugevdatud järelevalve- ja kontrollisüsteemide abil tagatakse adekvaatne riskijuhtimine. See indikaator on keskse tähtsusega, kui arvestada kõiki asjassepuutuvaid arenguid auditikeskkonnas (eriti laienemist, tegevussuundade reforme ja haldusstruktuuride muudatusi).

1.52.

Vajalike indikaatorite väljatöötamine kuulub juhtkonna vastutusalasse. (43) Seega peaks komisjon tagama, et järelevalve- ja kontrollisüsteemide abil saadakse järjepidevalt ja õigeaegselt täpset ja piisavat teavet põhiliste kontrollide rakendamise ja tõhusa toimimise ning samuti nende raamatupidamisaruannete aluseks olevate tehingutega seotud vigade, mida ei ole suudetud vältida, avastada ja parandada, esinemissageduse, omaduste ja mõju kohta. Kontrollikoda saaks seejärel anda hinnangu ja kommenteerida komisjoni ja liikmesriikide poolt edastatud andmete täpsust ja hinnata tehtud edusamme. (44)

1.52.

Püsinäitajate loomine ei pruugi tingimata haakuda komisjoni muutuva haldus- ja kontrollisüsteemiga. Ühtse kontrolliraamistiku tegevuskava juurutamiseks (KOM(2005) 252/4, 15. juuni 2005) koostati aruanne, milles hinnati komisjoni talituste sisekontrolliraamistiku ja kontrollikoja arvamuses nr 2/2004 (ühenduse sisekontrolliraamistiku kohta) nimetatud kontrollipõhimõtete vahelisi erinevusi. Selles nenditakse, et võttes arvesse poliitikavaldkondade raames teostatavate programmide mitmekesisust ja mitmeaastast kestust, ei ole üldiste vigade määr alati õigustatud. Tundub, et asjakohasem on töötada iga peadirektoraadi jaoks välja kontrollistrateegia (eriti järelkontrollistrateegia), eesmärgiks seatud näitajad ja nende soovitav areng. Komisjon tunnistab, et talitused võiksid seda 2003. aastal käivitunud protsessi viia ellu järjekindlamalt.

Sisekontrolli tõhusus on seotud paljude kvaliteedinäitajatega, mida hinnatakse vahendite abil, mida ei ole alati võimalik lihtnäitajateks taandada.

1.53.

Kontrollikoja audit näitas, et indikaatorite ülesehitus ja komisjonipoolne kasutus ei ole veel piisav, (45) hindamaks sisekontrollisüsteemi kvaliteeti ja raamatupidamisaruannete aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse aspekte (vt punkt 1.61). (46)

1.53.

Komisjon kasutab juba kontrollikojaga sarnaseid järelevalvenäitajaid (vt märkus 44): sisekontrollistandardite miinimumnõuete rakendamise järelevalve sisekontrolli üldaruandes, reformiga seotud tegevuse ja peadirektorite reservatsioonide järelevalve reformi eduaruandes ja aasta tegevusaruannete kokkuvõttes ning kinnitavas avalduses esitatud märkuste järelevalve, eriti täitmise kinnitamise järelmeetmete osas. Komisjon tunnistab, et nimetatud näitajaid on võimalik veelgi laiendada, mida on riskijuhtimise puhul plaanis teha.

Kokkuvõtlikus aruandes kohustus komisjon analüüsima olemasolevaid näitajaid eksperdihinnangute raames, et neid saaks juhtimises operatiivsemalt kasutada.

1.54.

Kontrollikoda hindas komisjoni sisekontrollisüsteemi erinevaid juhtimisvaldkondi (vt finantsmääruse artikkel 53), saamaks selgust, milliseid tagatisi annab see süsteem raamatupidamisaruannete aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse kohta. Ühest küljest uuris kontrollikoda, millises ulatuses leiavad peadirektorite iga-aastastes aruannetes ja avaldustes ning komisjoni kokkuvõttes sisalduvad juhtkonna seisukohad kinnitust kontrollikoja auditileidudes ning kui palju võib neid vajadusel kinnitava avalduse puhul arvesse võtta. Teisalt uuris kontrollikoda, kuidas komisjoni sisekontrolli põhielementide (sisekontrollistandardid ja 2003. aasta tegevusaruannetele lisatud tegevuskavad ning nende kokkuvõte) rakendamine oli edenenud, ja hindas kasutatud menetluste ja väljatöötatud vahendite tõhusust.

1.55.

Komisjon jätkab 2004. aasta tegevusaruannete kokkuvõtvas aruandes (47) jõupingutusi läbipaistvuse suurendamiseks, mis hõlmab ka komisjoni kohustust anda aru halduse kohta, ning langetas otsuse valdkondadevaheliste (horisontaalsete) aspektidega seonduvate meetmete osas. (48)

1.56.

Kokkuvõttes esitatud komisjoni sisekontrollisüsteemi hinnang on üldiselt kooskõlas kontrollikoja analüüsiga. Siiski osutavad kontrollikoja auditileiud teatud juhtudel vajadusele rakendada täiendavaid meetmeid, et saavutada 2004. aasta kokkuvõttes esitatud “üldiselt rahuldav” olukord (raamatupidamissüsteemi uuendamine, vt punktid 1.21–1.45; tegevuse hindamise indikaatorid, vt punktid 1.51–1.53; peadirektori iga-aastased tegevusaruanded ja avaldused, vt punktid 1.59–1.70; tegevuskavad, vt punktid 1.72–1.74).

1.56.

2004. aasta kokkuvõtlikus aruandes märkis komisjon, et kõik volitatud eelarvevahendite käsutajad suutsid tagada nõutud piisava kindlustunde.

Olukorra jätkuvaks parandamiseks on komisjon seadnud endale mitmeid eesmärke, mis on seotud juhtimise kvaliteedi jaoks oluliste valdkondadevaheliste küsimustega. Komisjon kohustus oma tegevust vastavalt reformikavale parandama. Selleks peab ta tagama ühtse kontrolliraamistiku, raamatupidamisarvestuse terviklikkuse, ühtsuse ja usaldusväärsuse atesteerimise, aasta tegevusaruannete esitamise menetluse tõhustamise ja riskijuhtimise ühtse metoodika kasutamise.

1.57.

Parlament kutsus oma 2003. aasta eelarve täitmist kinnitavas resolutsioonis komisjoni üles muutma kokkuvõte konsolideeritud kinnitavaks avalduseks komisjoni finantsjuhtimise ja kontrolli kohta üldiselt; komisjon selgitas, et kokkuvõtva aruande puhul on tegemist poliitiliste kohustuste täitmisega iga-aastaste tegevusaruannete analüüsimise kaudu. Järgides lähenemist, mille kohaselt juhtimine on detsentraliseeritud, ei anna komisjon mingit täiendavat kinnitust, kuna leiab, et kinnitus antakse peadirektorite avaldustes. Kontrollikoda soovitab komisjonil kui institutsioonil võtta endale vastutus eelarve täitmise eest vastavalt asutamislepingu sätetele (artikkel 274), käsitledes volitatud eelarvevahendite käsutajate esitatud seisukohti kui enda omi (vt kontrollikoja 2003. eelarveaasta aastaaruande punktid 1.58–1.60).

1.57.

Sarnaselt varasematele aastatele koostas komisjon 2004. aasta tegevusaruannete kokkuvõtet heaks kiites kokkuvõtte talituste juhtimisest ja käsitles talituste aasta tegevusaruannetes nende tõstatatud horisontaalküsimusi.

Nõuda kogu komisjonilt konsolideeritud kinnitavat avaldust oleks vastuolus 2000. aastal alustatud finantsjuhtimise reformi põhimõtetega, mille eesmärk on tõsta volitatud eelarvevahendite käsutajate vastutustunnet. Kokkuvõtliku aruande esitamisega täidab komisjon oma poliitilist vastutust, analüüsides aasta tegevusaruandeid ning võttes sõna olulistes horisontaalküsimustes, kaasa arvatud meetmetes, mis on seotud probleemidega, mis tuleb lahendada komisjoni tasandil.

1.58.

Kokkuvõttev aruanne moodustab tegevusraamistiku, mille kohaselt on komisjoni eesmärgiks muuhulgas saada keskpikas perspektiivis kontrollikojalt kinnitav avaldus, mis sisaldab vaid vähemtähtsaid reservatsioone. Kontrollikoda leiab, et komisjoni strateegia tähendaks kvalitatiivset muudatust, kuna süsteemi ei hakataks enam täiustama mitte uute reformide abil, vaid olemasolevate süsteemide tulemuslikkuse potentsiaali täieliku väljaarendamise kaudu, keskendudes järgnevatele valdkondadele:

1.59.

Komisjoni kesktalitused (peasekretariaat, eelarve peadirektoraat ja personali ja halduse peadirektoraat) koostasid eelnevate aastate kogemuse põhjal iga-aastaste tegevusaruannete ja avalduste üldsuunised, mida 2004. eelarveaastal (49) kasutati ringkirjadena ja mida tulevastel eelarveaastatel võiks kasutada viitedokumentidena.

1.60.

Kontrollikoda märkis, et võrreldes 2003. aastaga on suuniste kvaliteet paranenud eelkõige järgmiste seaduslikkust ja korrektsust puudutavate aspektide osas:

1.60.

Komisjon on arvamusel, et ringkirja sätted, mis on seotud aastaaruannete 3. osaga (haldus- ja sisekontrollisüsteemid), parandavad olukorda märgatavalt, keskendudes uuesti talituste analüüsides ohtudele, mis kaasnevad nende juhtimiskeskkonnaga, ja sisekontrollisüsteemi tõhustamisele, selle asemel, et hinnata ainult süsteemi vastavust sisekontrollistandardite miinimumnõuetele. Peadirektorite reservatsioonide esitamine kinnitavate avalduste puhul on loogiline järg arutelule sisekontrolli tugevate ja nõrkade külgede üle, mis tagab aastaaruande, avalduse ja reservatsioonide vahelise ühtsuse selliselt, nagu kontrollikoda seda oma 2003. aasta aruandes vajalikuks pidas.

1.61.

Vaatamata märgatavale edasiminekule tuleks siiski teha veel parandusi, eriti seaduslikkuse ja korrektsusega otsest seost omavate indikaatorite esitamise osas (vt punktid 1.51–1.53).

1.61.

Kuigi kontrollisüsteemi rakendamise järelevalve ega raamatupidamisaruannete aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse üle otsustamine ei ole aastaaruande ainukesed eesmärgid, on komisjon valmis edaspidi järelevalve ja riskijuhtimisega seotud küsimusi aasta tegevusaruannetes laiemalt kajastama.

Vt lisaks vastuseid punktidele 1.52 ja 1.53.

1.62.

Käsitlemaks süsteemides esinevate puuduste olulisust ning ka seda, kas need puudused mõjutavad peadirektori otsust süsteemi kohta piisava kindluse saamisel, viidatakse 2004. aasta ringkirjas juba 2003. aasta jaanuaris vastu võetud aluspõhimõtetele. (50) Esitatud kriteeriumide rakendamisel tekkinud raskuseid käsitleti vastastikuse eksperdihinnangu abil, mis keskendus peadirektorite võimalike reservatsioonide analüüsile ning käsitles peamiselt järgmisi aspekte:

1.63.

Kontrollikoda märgib, et teatav edasiminek on toimunud; reservatsioonid on varasemast täpsemad ja nende seos oluliste puudustega selgem. Ühiseid olulisuse künniseid ei oldud aga siiski veel eelarve valdkondade kaupa kehtestatud, võttes arvesse asjassepuutuvate tegevuste iseloomu ja konkreetse valdkonna lubatavat riskitaset. (52) Lisaks tuleb suuniseid, mille ülesanne on süsteemis esinevate oluliste puuduste ja nende potentsiaalse majandusliku mõju määratlemine, täiendavalt täpsustada tagamaks, et peadirektorid tõlgendaksid neid ühtsel ja järjepideval viisil.

1.62–1.63.

Komisjon on asunud võimalikke reservatsioone käsitlevate võrdlushinnangute alusel uurima, kas on võimalik olla paindlikum olulisuse piirmäära kindlaksmääramisel sõltuvalt haldusvaldkonnast. Nagu märgitakse aruandes, milles hinnatakse komisjoni talituste sisekontrollisüsteemi lahknevust kontrollikoja arvamuses nr 2/2004 toodud kontrollimise põhimõtetest, on tavaline, et kindlaks tehtud vigade esinemissagedus muutub sõltuvalt programmide iseloomust ja kestusest. See töö on üks kokkuvõtlikus aruandes soovitatud meetmetest (meede 8).

2005. aasta tegevusaruannetega seoses uurib komisjon võimalust töötada välja ühtne meetod, mis võimaldaks määrata puuduste s.h süsteemiga seotud puuduste olulisust (vt 2004. aasta kokkuvõtlikku aruannet), et hinnata ühtsemalt nende mõju piisavale kindlustundele jagatud juhtimisega valdkondades ning teadusuuringute ja sisepoliitika valdkondades.

1.64.

Peadirektorid kinnitavad aasta tegevusaruannete juurde lisatud avaldustes, et nende talitustes läbi viidud sisekontrollid annavad piisava kindluse selle kohta, et raamatupidamisaruannete aluseks olevad tehingud on seaduslikud ja korrektsed. Peadirektorid esitavad oma reservatsioonid, kui sisekontrollis esineb olulisi puudusi või eeskirjade eiramisi. Iga-aastaste tegevusaruannete koostamise juhistes ja volitatud eelarvevahendite käsutajate põhikirjas on öeldud, et reservatsioonid ei tohi vähendada avalduste sisu ning et äärmuslikel juhtudel (53) ei pruugi peadirektor olla suuteline andma nõutavat kinnitust. Puuduste parandamiseks tuleks koostada tegevuskavad, mis sisaldavad ka nende rakendamise tähtaegu.

1.65.

Peadirektorite avalduste läbivaatamine andis kontrollikojale kinnitust selle kohta, et olulisuse kriteeriume rakendatakse ebaühtlaselt ning komisjoni talitustel on raskusi kriteeriumide kasutamisega reservatsioonide vormistamisel, eriti süsteemis esinevate puuduste osas (vt punkt 1.63). Näiteks ei ole teatud peadirektoraadid asjakohaselt selgitanud kriteeriumide valikut ja/või piisavalt kvantifitseerinud finantsmõju. (54)

1.65.

Komisjon märgib, et kontrollikoda tunnistab ka ise punktis 1.63 üldisi edusamme, mis on tehtud reservatsioonide sõnastamisel peadirektorite kinnitavate avalduste puhul. Nimetatud teema on keeruline ning komisjonis alles hiljuti kasutusele võetud.

2004. aasta tegevusaruannete kokkuvõtte 6. eesmärgis märgitakse, et jätkub ühtse meetodi väljatöötamine, mille abil soovitakse välja selgitada puuduste olulisust, sh süsteemiga seotud puuduste olulisust, mis mõjutavad omavahel seotud valdkondade peadirektoraatide peadirektorite kinnitavat avaldust.

Teatavad erinevused olulisuse hindamisel on siiski vältimatud, võttes arvesse iga tegevusvaldkonna eripära ja erinevat tausta ning komisjonis reformi raames sisseviidud detsentraliseeritud juhtimist ja sellest lähtuvat aruannete esitamist.

Avaldused on asjaomaste tegevusaruannete lahutamatud lisad. Nendes antakse lisaselgitusi.

1.66.

Kõigi peadirektorite väitel on nad saanud piisava kinnituse selle kohta, et neile eraldatud ressursse kasutati konkreetsetel eesmärkidel ning et nende kehtestatud sisekontrollid tagasid raamatupidamisaruannete aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse. 40 avaldusest 18 sisaldavad reservatsioone.

1.66.

Reservatsioonide mõju kindlustundele saab kogemuse suurenedes üha paremini hinnata. Peadirektorid ja talituste juhid on sageli täpsustavates selgitustes kirjeldanud, kuidas reservatsioonid mõjutavad piisava kindluse tagamist ressursside kasutamise ning raamatupidamisaruannete aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse puhul. Nad kõik kinnitasid, et nad on piisava kindlustunde saanud.

1.67.

Peamised reservatsioonid on näidatud tabelis 1.2 . Enamus (26) 2004. aastal esitatud 32 reservatsioonist puudutab juba 2003. aastal esile toodud puudusi. See kinnitab asjaolu, et enamikku leitud puudustest on võimalik kõrvaldada ainult keskpika perioodi jooksul (vt kontrollikoja 2003. eelarveaasta aastaaruande punkt 1.67). Reservatsioonide arvu vähenemine 49lt 2003. aastal 32le (55) 2004. aastal on peamiselt tingitud sellest, et peadirektorid parandasid avalduste esitusviisi, pöörates rohkem tähelepanu puudustele, mis kujutavad endast olulisi riske raamatupidamisaruannete aluseks olevate tehingute seaduslikkusele ja korrektsusele.

1.67.

Komisjon püüab parandada avalduste sisu ja nende aluseks olevate standardite järgimise järelevalvet. Seeläbi püüab komisjon muuta avaldused tõhusaks juhtimisvahendiks ja usaldusväärseks näitajaks, mis peegeldab saavutatud tulemusi ja riskijuhtimisstrateegiat. Eesmärk on, et kontrollikoda saaks kasutada kõnealuseid avaldusi vajaliku kindlustunde saamiseks.

Komisjon võtab arvesse kontrollikoja märkused, mis on seotud reservatsioonide mõju ja ulatusega (vt tabel 1.2 ja punkt 1.49) ning jätkab andmete täiustamist, et kontrollikoda saaks neid oma kinnitava avalduse koostamisel tõhusamalt arvesse võtta.

1.68.

Tänu paranenud olukorrale (vt punktid 1.60 ja 1.63) oli reservatsioonide ühine mõju avaldustes antud kinnituse osas üldiselt täpsemini määratletud kui 2003. eelarveaastal. Siiski ei ole mõne peadirektoraadi esitatud reservatsioonide maht alati ühilduv või piisavalt õigustatud nendes avaldustes väljendatud kinnituse osas (vt tabel 1.2 ja punktid 4.27–4.32, 4.62 ja 5.42).

1.68.

Komisjon võtab arvesse, et kõik volitatud eelarvevahendite käsutajad olid võimelised tagama piisava kindlustunde.

1.69.

Kontrollikoja töö näitab, et järelevalve- ja kontrollisüsteemid mitmetes finantsperspektiivi valdkondades pole veel jõudnud rahuldavale tasemele ning nende tugevdamiseks on vaja teha lisajõupingutusi. Seega oleks tulnud kaasata peadirektorite avaldustesse ka mõned kontrollikoja poolt auditite käigus esile tõstetud puudused (vt tabel 1.2 ning punktid 4.58, 5.46, 6.39 ja 7.37).

1.69.

Vt vastuseid punktidele 1.49, 4.58, 5.45, 6.39 ja 7.37.

Peadirektorite kindlustunne konkreetse aasta tehingute kohta ei põhine mitte ainult konkreetsel aastal korraldatud auditi tulemusel, vaid ka varasematel aastatel saavutatud kindlustundel, mis põhineb auditite strateegia alusel korraldatud audititulemustel ning liikmesriikide edastatud audititulemustel.

1.70.

Aastased tegevusaruanded ja peadirektorite avaldused olid tõhusamate suuniste ja vastastikuse eksperdihinnangu tõttu võrreldes eelmiste aastatega paranenud. Vaatamata sellele leiab kontrollikoda, et neid on võimalik kindluse saamiseks kasutada vaid piiratud ulatuses, kuna mõne metoodikapõhimõtte ühtne rakendamine on olnud keeruline.

1.70.

Komisjon on arvamusel, et aasta tegevusaruanded ja avaldused annavad juba praegu ja tulevikus veelgi enam tugeva kindlustunde ja on tõhusad juhtimisvahendid, eriti avastatud puuduste tõhusaks kõrvaldamiseks. Komisjon arvab, et 2004. aastal on nimetatud aruannete ja seal sõnastatud avalduste kvaliteet märgatavalt paranenud. Vt ka vastust punktile 1.49.

Nagu kokkuvõtlikus aruandes märgitud, jätkab komisjon tööd ühtsuse suurendamiseks komisjoni kehtestatud suuniste rakendamisel oma talitustes. Ühtse sisekontrolliraamistiku tegevuskava (KOM(2005) 252/4, 15. juuni 2005) ja sellega seotud kohustus, mille on võtnud kõik asjaomased finantsvahendite käsutajad, tagab kontrollikojale kindlama toetuspunkti piisava kindlustunde hindamisel.

1.71.

Eelarve peadirektoraat esitas juba teist aastat aruande, milles antakse ülevaade sisekontrolli olukorrast komisjoni peadirektoraatides ja talitustes 2004. aastal. (56) Aruandes hinnatakse sisekontrolli rakendamise märkimisväärset edenemist pärast 2000. aasta märtsis koostatud valge raamatu avaldamist. Samuti leitakse, et baasnõuete järgimiselt sisekontrolli tõhususele üleminekuks on vaja täiendavaid jõupingutusi. Aruandes määratletud valdkonnad on: peadirektoraatide sisekontrolli tõhususe järelevalve tugevdamine, finantsjuhtimise järelevalve menetluste tõhustamine, riskijuhtimise tugevdamine, madala maksumusega lepingute ja toetuste läbivaatamine ja lihtsustamine ning ühtse sisekontrolliraamistiku loomine. Kontrollikoda leiab, et nimetatud komisjoni sisekontrollisüsteemi ülevaade annab tasakaalustatud käsitluse tehtud edusammudest ja parandamist vajavatest valdkondadest.

1.72.

Kontrollikoda uuris, kuidas rakendatakse 2003. aasta kokkuvõtvale aruandele lisatud konsolideeritud tegevuskavas ettenähtud seaduslikkuse ja korrektsusega otseselt seotud meetmeid (57) ning 2003. eelarveaasta aastaaruande tabelis 1.3 toodud horisontaalseid meetmeid, mida kokkuvõttes ei käsitleta. (58)

1.73.

Horisontaalsete tegevuskavade (nagu ka konkreetsete tegevuskavade ja auditisoovituste) rakendamise järelevalve on komisjoni töökeskkonnaga ühildatud rahuldaval viisil, eelkõige peadirektoraatide tegevuspõhise juhtimise kaudu (iga-aastased juhtimiskavad ja iga-aastased tegevusaruanded).

1.74.

Tabel 1.3 annab ülevaate kontrollikoja poolt kontrollitud 19 meetme rakendamise olukorrast. Eelarveaasta lõpus tuleb teha täiendavaid jõupingutusi kuue põhimõtteliselt juba lõpuleviidud meetme osas, et saavutada püstitatud eesmärk või teha teatud parandusi. (59) 2004. aasta lõpus oli viie meetme rakendamine ikka veel pooleli. (60)

1.74.

Komisjon on arvamusel, et suurem osa kontrollikoja nimetatud meetmetest on juba lõpule viidud. Järelevalve veel lõpetamata meetmete üle lülitati 2004. aasta kokkuvõtliku aruande mitmeaastaste eesmärkide hulka, mis on seotud juhtimise kvaliteeti käsitlevate valdkondadevaheliste oluliste küsimustega.

1.75.

Vastavalt valge raamatu meetmele 87 peab siseauditi talitus kontrollima komisjoni sisekontrollisüsteemis tehtud parandusi ja viima läbi põhjaliku juhtimis- ja kontrollisüsteemide auditi kõikides peadirektoraatides. Selle meetmega seotud tööd teostati suuremas osas kaheaastase perioodi vältel. Erinevates aruannetes (61) esitatud auditileiud (tugevused ja saavutused, aga ka parandamist vajavad valdkonnad) on tasakaalustatud ja kinnitavad üldjoontes kontrollikoja auditileide.

1.76.

Siseauditi talituse ja kõikides peadirektoraatides 2004. aasta veebruaris (62) loodud siseauditi suutlikkust hindavate üksuste vahelise suhtluse parandamiseks kohustas komisjon viimaseid oma lõpparuandeid regulaarselt siseauditi talitusele saatma ja nõudis neilt oma põhileidude kohta kaks korda aastas aruannete esitamist. Lisaks tehakse jõupingutusi, et kooskõlastada tööprogramme ning ühtlustada auditimeetodeid ja aruandlusstruktuure. Esimesed ühised auditid toimusid 2004. aastal. Kontrollikoda leiab, et võetud meetmed peaksid kaasa aitama komisjoni siseauditi funktsiooni tugevdamisele.

1.77.

Lisaks kutsub kontrollikoda komisjoni üles kaaluma võimalust tagada siseauditi talituse ja siseauditi suutlikkust hindavate üksuste vaheline sünergia, rakendades komisjoni siseauditis loogilise kontrolliahela struktuuri, (63) et siseauditi talitusel oleks võimalik arvesse võtta siseauditi suutlikkust hindavate üksuste poolt tehtud tööd.

1.77.

Komisjon nõustub kontrollikojaga, et komisjoni erinevate siseauditiüksuste koostööst tekkivat sünergiat peab võimalikult hästi ära kasutama.

Komisjon tegutseb juba selles suunas: 2005. aasta kevadel võeti kasutusele selgem teabe edastus- ja aruandestruktuur ning ühtne aruandestruktuur, mis hõlmab ka auditi käigus tehtud märkuste ja soovituste hindamist. See on oluline samm sisekontrolli tõhustamisel komisjonis. Komisjoni sisekontrollitalituse (IAS) ja peadirektoraatide sisekontrollitalituste (IACs) tööprogramme on kattumiste vältimiseks kooskõlastatud ning auditiplaanide kooskõlastamist tõhustatakse programmi järgmiseks perioodiks. IAS ja IACs on juba korraldanud ka ühisauditeid.

IAS alustas IACs töö kvaliteedi hindamist, viies 2005. aastal sisse enesehindamise menetluse. IASi vastav hinnang valmib 2006. aastaks. Eesmärk ei ole ainult peadirektoraatide siseauditite kvaliteedi tagamine, vaid ka luua objektiivsed tingimused, mille täitmisel saaksid teised audiitorid toetuda muudel tasanditel tehtud audititele.

1.78.

2002. aasta kokkuvõtte meede 3.3.2 “Juhtimisriskide hindamine” sätestab, et riskijuhtimine muudetakse tulemus- ja strateegiliseks vahendiks, mille abil otsustatakse finants- ja inimressursside jaotamine komisjoni talitustes. Eelarve peadirektoraadi keskrahandustalitus käivitas sel eesmärgil seitsmes peadirektoraadis 2004. aastal pilootprojekti, testimaks riskijuhtimisraamistiku esialgset versiooni ja selle rakendamise käsiraamatut, ning koostas samal ajal tegevuskava ja seadis peamised eesmärgid 2005. aastaks.

1.79.

Vaatamata üldiselt positiivsele lõpptulemusele vajatakse täiendavaid jõupingutusi, et arendada riskianalüüsiks ja juhtimiseks vajalikke metoodilisi elemente ja vahendeid, mis moodustaksid kindla struktuuriga raamistiku, mida oleks võimalik tõhusalt rakendada kõikides komisjoni talitustes. Talitustevaheline juhtkomitee teostab järelkontrolli ühise raamistiku väljatöötamise üle. Komisjon peaks nimetatud raamistiku vastu võtma 2005. aasta teisel poolel ja kasutama seda 2006. aasta strateegilise planeerimise ja programmitöö tsükli ettevalmistamisel. Sel alusel peaks peadirektoraatidel olema võimalik vastavate iga-aastaste juhtimiskavade abil vähendada riske, mida peetakse lubamatuteks, kuid mida pole võimalik vältida ega üle kanda.

1.79.

Komisjon nõustub, et tulevikus on vaja teha täiendavaid jõupingutusi ja et kontrollikoja märkused kajastavad õiglaselt komisjoni tegevuskava.

1.80.

Kontrollikoda analüüsis sisekontrollistandardite (64) rakendamist komisjoni 14 peadirektoraadis. (65) Eesmärgiks polnud mitte ainult standardite rakendamise taseme, vaid ka nende toimimise tõhususe hindamine raamatupidamisaruannete aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse osas (vt punktid 1.58 ja 1.71).

1.81.

Keskrahandustalituse esitatud suunised sisekontrollistandardite (baasnõuete) määratlemise kohta 2004. eelarveaastaks ei sisaldanud olulisi muudatusi võrreldes 2003. aastaga. (66)

1.82.

Ülevaatele komisjoni peadirektoraatide ja talituste sisekontrolli olukorrast 2004. aastal (vt punkt 1.71) lisatud isehindamiste kohaselt täidavad peadirektoraadid 2004. eelarveaastal 93 % keskrahandustalituse poolt määratletud baasnõuetest. Üldiselt kinnitab kontrollikoja analüüs seda seisukohta. Võttes arvesse, et baasnõuetesse ei tehtud olulisi muudatusi, leidis kontrollikoda, et sisekontrollistandardite järgimine on võrreldes 2003. aastaga (91 %) veidi paranenud. Kontrollikoja analüüs sisekontrollistandardite rakendamise kohta on toodud tabelis 1.4 .

1.83.

2004. eelarveaasta sisekontrollisüsteemi hindamise suunised sisaldavad uuendusena peadirektoraatide hinnangut sisekontrollistandardite rakendamise tõhususe kohta. Kontrollikoja poolt teostatud aasta tegevusaruannete hindamine näitas siiski, et hinnangud on väga üldised ega võimalda süstemaatiliselt määratleda parandamist vajavaid valdkondi (vt punkt 1.58). Mitmed peadirektoraadid (67) ei hinnanud piisavalt oma sisekontrollisüsteemi tõhusust. Suurem osa piisava isehindamise teinud talitustest (68) märkis, et sisekontrollistandardite nr 11 “Riskianalüüs ja juhtimine” ja/või nr 17 “Järelevalve” tõhusaks toimimiseks tuleb teha täiendavaid jõupingutusi.

1.83.

Sisekontrolli standardid on peadirektoraatides sisse viidud järk-järgult alates reformi algusest. 2004. aastal pöörati erilist tähelepanu rakendamise tõhustamisele. Selles valdkonnas on juba palju ära tehtud, eriti kahe olulise standardi puhul, millest üks on seotud järelevalve ja teine riskijuhtimisega.

Samas on tegemist jätkuva protsessiga ja komisjon tunnistab, et palju on veel teha. Nagu nähtub vastuses punktile 1.60, on 2004. aasta tegevusaruandeid käsitleva ringkirja kohaselt tegemist ühe olulise uuendusega.

1.84.

Kontrollikoda tegi oma arvamuses nr 2/2004 ettepaneku ühenduse sisekontrolliraamistiku rakendamiseks eesmärgiga ühtlustada ja tugevdada juba olemasolevaid elemente ning lisada uusi aspekte kontrollide tõhususe ja mõjususe suurendamiseks (nii ELi asutustes kui liikmesriikides tuleks kõigil haldustasanditel rakendada ühtseid põhimõtteid, sisekontroll peaks andma piisava (mitte täieliku) kindluse raamatupidamisaruannete aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse kohta, kontrollikulud peaksid olema vastavuses neist saadava rahalise ja poliitilise kasuga ja süsteemid peaksid põhinema loogilisel ahelal, milles kontrollide läbiviimine, dokumenteerimine ja aruandlus toimub vastavalt ühisele standardile, võimaldades piisavat usaldusväärsuse taset kõikide osapoolte jaoks).

1.85.

Komisjon võttis strateegiliseks eesmärgiks tagada, et kontrollikoda saaks piisava kindluse raamatupidamisaruannete aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse kohta. (69) Lisaks võttis komisjon vastu “ühtse sisekontrolliraamistiku tegevuskava” (70) eesmärgiga käivitada protsess, mille tulemusel jõuaksid komisjon, parlament ja nõukogu 2005. aasta lõpuks ühisele seisukohale ja vormistaksid institutsioonidevahelise kokkuleppe selle kohta, kuidas praegust sisekontrolliraamistikku täiustada võimaldamaks kontrollikojale piisava kindluse saamist.

1.86.

Kontrollikoda tervitab seda algatust ja komisjoni võetud kohustust luua tõhus ühenduse sisekontrolliraamistik vastavalt kontrollikoja arvamuses nr 2/2004 esitatud soovitustele. Tõhusad järelevalve- ja kontrollisüsteemid on keskse tähtsusega, eriti arvestades, et suur osa ühenduse eelarvest koosneb juba olemuselt kõrge riskitasemega kuludest, kuna need põhinevad abisaajate poolt edastatud teabel või siis reguleeritakse neid ülimalt keeruliste või ebatäpsete eeskirjadega.

1.86.

Loomulikult mõjutavad tehingute ja kulude heakskiitmist mitmed tingimused, kuid komisjon on koostanud suunised ja lihtsustanud eeskirju nii palju kui võimalik.

2.1.

Käesolevas peatükis analüüsitakse ELi üldeelarve täitmisega 2004. aastal seonduvaid küsimusi.

2.2.

Eelarvepädevad institutsioonid (parlament ja nõukogu) kiidavad Euroopa Liidu eelarve heaks komisjoni ettepanekute alusel. Eelarve koostatakse mitmeaastases finantsperspektiivi raamistikus. Enamiku kuluvaldkondade osas — põllumajandus, struktuurimeetmed, välistegevus ja ühinemiseelne strateegia — täidab komisjon eelarvet koostöös liikmesriikide ja teiste abisaajariikidega.

2.3.

Eelarve sisaldab eraldi kulukohustuste ja maksete assigneeringuid. Kulukohustuste assigneeringud hõlmavad summasid, mida liit kasutab eelarveliste kulukohustuste võtmiseks jooksval eelarveaastal, et täita juriidilisi kohustusi (või lepingute) jooksval eelarveaastal või tulevastel eelarveaastatel. (1) Maksete assigneeringud hõlmavad summasid, mida on võimalik kasutada jooksval eelarveaastal. Enamik struktuurimeetmete ning sise- ja välispoliitikaga seotud kulutustest tehakse mitmeaastaste programmide kaudu (näiteks hõlmab struktuurifondide praegune programmitöö periood aastaid 2000–2006). Nendel juhtudel ei kajastata juriidilisi kohustusi üldiselt eelarveliste kulukohustustena nende võtmise aastal, vaid ligikaudu võrdsete aastaste osadena programmi kestuse jooksul. (2)

2.4.

Üksikasjalikku teavet 2004. aasta eelarve täitmise kohta saab komisjoni dokumendist pealkirjaga “Eelarve haldamise ja finantsjuhtimise aruanne – eelarveaasta 2004”. (3) 2003. eelarveaasta aastaaruandes (4) soovitas kontrollikoda esitada üksikasjalikumat teavet ühenduse programmide rakendamise kumulatiivse seisu kohta. Ühenduse programmide rakendamise kumulatiivse seisu kohta on antud täiendavat teavet, mis suurendab aruandes esitatud teabe väärtust. Suurendamaks esitlusviisi kasulikkust tulevikus, soovitab kontrollikoda teavet paremini selgitada ja analüüsida ning esitada võrdlus eeldatava tulemusega. Struktuurifondide puhul on teave esitatud vastavalt poliitilistele eesmärkidele. Siiski oleks kasulik esitada teavet ka eraldi fondide kaupa, kuna see võimaldaks komisjoni juhtimis- ja aruandlusstruktuuri täpsemat kajastamist.

2.4.

Komisjon on esitanud laialdast teavet tutvustavate tekstide, tabelite ja graafikute kujul mõningate olulisemate mitmeaastaste programmide (s.t struktuurifondid, ühtekuuluvusfond, SAPARD ja ISPA) seisu kohta kogu perioodi vältel. Aastaeelarvetes näidatakse ära oodatavad tulemused ja võrreldakse neid tegeliku täitmisega. Edaspidi hakkab komisjon uurima võimalust esitada kontrollikoja poolt soovitatud täiendavat teavet aruandes eelarve haldamise ja finantsjuhtimise kohta. Struktuurifondide eelarve täitmise kohta on komisjon alates 1977. aastast avaldanud üksikasjalikke aastaaruandeid. Need aruanded hõlmavad muu hulgas põhjalikku analüüsi rakendamise seisu kohta kogu perioodi vältel ja üksikute fondide analüüsi. 2004. aasta aruanne avaldati mais 2005 ja see on kättesaadav Internetis aadressil http://europa.eu.int/comm/budget/furtherinfo/index_pg2_en.htm.

Lisaks avaldatakse üksikasjalik teave struktuurifondide rakendamise seisu (eraldatud summade, kulukohustuste ja väljamaksete kohta eesmärkide, fondide ja liikmesriikide lõikes) kohta struktuurifondide rakendamise aastaaruandes, mis ilmub järgneva aasta oktoobris, vt näiteks 2003. aasta aruannet (KOM(2004) 721 lõplik).

2.5.

Finantsmääruse rakenduseeskirjade artiklis 185 sätestatakse, et eelarve haldamise ja finantsjuhtimise aruandes (5)“esitatakse täpne kirjeldus […] eelarveaasta eesmärkide saavutamise kohta usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtte kohaselt”. Seda nõuet järgitakse üksnes üldisel tasandil. Peadirektorite aasta tegevusaruanded sisaldavad üksikasjalikumat teavet.

2.5.

Aruande eesmärk on esitada ülevaade aastaeelarve arengust ja selle täitmisest. Lisaks esitab komisjon palju kitsamaid üksikasjalikke aastaaruandeid erinevate tegevusvaldkondade kohta, eelkõige aastaaruande struktuurifondide eelarve täitmise kohta.

2.6.

2004. eelaasta eelarve koostati algselt 15 liikmesriigiga Euroopa Liidule. (6) Kulukohustuste assigneeringud kokku vähenesid 0,3 % ja maksete assigneeringud kokku kasvasid 2,3 % võrreldes 2003. aasta lõpliku eelarvega. Laienemisega seoses tuli koostada paranduseelarve (7) alates 1. maist. Uuendatud eelarve sisaldas kulukohustuste ja maksete kasvu, vastavalt 11,5 % ja 7,8 % võrreldes 2003. aasta lõpliku eelarvega. Kulukohustuste kasv on proportsionaalselt suurem, kuna see võib hõlmata mitme aasta kulusid (vt punkt 2.3).

2.7.

Kulukohustuste ja maksete assigneeringud jäid vastavalt 4,3 miljardi euro ja 11,8 miljardi euro võrra oma suurendatud finantsperspektiivi ülemmäärast alla. Kulukohustuste varu on suurim põllumajanduse (2,5 miljardit eurot) ja ühinemiseelse strateegia (1,7 miljardit eurot) osas, muud rubriigid on oma ülemmäärad juba saavutanud või kohe saavutamas. (8)

2.8.

Aasta jooksul vastu võetud paranduseelarvete (9) tulemusena vähenesid kulukohustuste assigneeringud kokku 1,6 miljardi euro võrra (põhjuseks ettenähtust väiksemad kulutused põllumajanduses) ja kasvasid maksete assigneeringud 2,0 miljardi euro võrra, mis oli peamiselt seotud täiendavate assigneeringutega struktuurimeetmete osas (vt punkt 2.14).

2.9.

Tabel 2.1 annab ülevaate 2004. aasta eelarve täitmisest kulukohustuste ja maksete osas. 2004. aastal kasutati kulukohustuste täitmisega seotud lõplikke assigneeringuid (täitmismäär) 98 % ulatuses, mis näitab väikest langust võrreldes 2003. aastaga (99 %). Maksetega seotud lõplikke assigneeringuid kasutati (reaalne kasutusmäär) 95 % ulatuses, mis näitab kasvu võrreldes 2003. aasta (92 %, ehkki põhines vähendatud eelarvel (10)) ja 2002. aastaga (86 %). Kulutused kasvasid kõikides valdkondades.

2.10.

2004. aastal oli eelarve ülejääk (11) kokku 2,7 miljardit eurot (vt tabel 2.2 ) järgnevatel põhjustel:

2.11.

2004. aasta eelarve ülejäägi näol on tegemist täiendava vähendamisega võrreldes 5,5 miljardi euroga 2003. aastal, 7,4 miljardi euroga 2002. aastal ja 15,0 miljardi euroga 2001. aastal. Ülejäägi vähenemise peamiseks põhjuseks on struktuurimeetmete suurem kasutusmäär. Lisaks paranenud komisjonipoolsele juhtimisele näitab see ka suurenenud kasutusmäärasid (vt punktid 2.14–2.16), võttes arvesse asjaolu, et 2004. aastaga ollakse juba perioodi 2000–2006 kuluprogrammide teisel poolel.

2.12.

2002. ja 2003. eelarveaasta aastaaruannetes (18) leidis kontrollikoda, et liikmesriikide halb struktuurimeetmete kulutuste prognoosimine oli üheks oluliseks põhjuseks, miks komisjon ei suutnud võtta alakasutamise ja sellest tuleneva ülejäägi suhtes õigeaegseid meetmeid. Prognoosid on paranenud ning prognoosimisel tehtavate vigade määr on vähenenud 50 %lt 2003. aastal 23 %ni 2004. aastal. Siiski jäi üleprognoositud summaks 6,5 miljardit eurot ning komisjon tunnistab tõsiasja, et selles valdkonnas on vaja teha edasisi parandusi. Erinevalt eelmistest aastatest ei sisalda komisjoni 2004. eelarveaasta eelarve haldamise ja finantsjuhtimise aruanne teavet ega analüüsi liikmesriikide prognooside kohta.

2.12.

Komisjon esitas eespool nimetatud aastaaruandes struktuurifondide eelarve täitmise kohta üksikasjaliku aruande seoses liikmesriikide maksete prognoosidega, sealhulgas võrdluse prognooside veamäärade kohta aastatel 1998–2004.

Komisjon soovib rõhutada, et maksete aastaeelarve ei põhine otseselt liikmesriikide prognoosidel, vaid komisjoni hinnangul maksete assigneeringute tõenäolise vajaduse kohta. Liikmesriikide prognoosid võivad pakkuda selle hinnangu jaoks kasulikke andmeid ja seepärast nõuab komisjon jätkuvalt nende täiustamist.

2.13.

Eelmistel aastatel on tehtud märkimisväärselt palju assigneeringute ülekandeid, mida pole kasutatud. (19) 2003. aastast ülekantud mittesihtotstarbelistest maksete assigneeringutest jäi kasutamata 23 %. (20) 2005. aastasse kantakse üle kokku 2,8 miljardit eurot, millest 1,5 miljardit eurot on tegevuseelarve vahendeid (2003. aastal 1,2 miljardit eurot) ja 1,3 miljardit eurot kolmandate osapoolte sihtotstarbelisi tulusid (2003. aastal 1,0 miljard eurot).

2.14.

Suur osa eelarvest — struktuurimeetmed, teatud osa sise- ja välispoliitikast — koosneb mitmeaastastest kuluprogrammidest, mida viiakse ellu mitme aasta jooksul määratletud tsüklite raames (nt struktuurifondide puhul aastatel 2000–2006). Komisjonil ja liikmesriikidel tekkis märkimisväärseid viivitusi nende programmide koostamisel ja käivitamisel, eriti struktuurifondide osas. Siiski saavutasid programmid üldiselt 2004. aastaks kavandatud aastase kulude taseme, mis sisaldas liikmesriikidelt saadud nõuete hüvitisi abisaajatele tehtud maksete eest. Eelarvelised maksete assigneeringud struktuurifondide osas osutusid ebapiisavateks, mistõttu esitati taotlus 3,7 miljardi euro suuruse paranduseelarve (21) koostamiseks enne aasta lõppu. Sellest summast 3,3 miljardit eurot oli seotud käimasolevate programmidega.

2.15.

Praegune kulude tase võimaldab täitmata kulukohustuste taset vaid piiratult vähendada. Komisjoni eelarve haldamise ja finantsjuhtimise aruandes sisalduv teave struktuurifondide rakendamise seisu kohta (vt punkt 2.4) näitab, et kolme perioodiks 2000–2006 seatud poliitika eesmärki oli 2004. aasta lõpuks rakendatud umbes 40 % ulatuses.

2.15.

Komisjoni eesmärgiks on kirjendada eelarvesse kõik abikõlblikud maksetaotlused ja see võib tuua kaasa eelarve parandamise juhul, kui maksevood ületavad prognoose.

2.16.

Samuti on käimas stuktuurifondide eelmise programmitöö perioodi (1994–1999) kuluprogrammide lõpetamine. Komisjonil on olnud märkimisväärseid probleeme ja viivitusi nende programmide lõpetamise ja lõplike maksete tegemisega (vt punktid 5.29–5.31). 9,1 miljardi euro suurusest täitmata kulukohustuste summast 2003. aasta lõpus teostati makseid 3,6 miljardi euro ulatuses ning 2,3 miljardit eurot tühistati, kuna seda ei kasutata. 2004. aasta lõppedes oli vanade programmide 2005. aastal ja tõenäoliselt ka hiljem lõpetamiseks võetud eelarveliste kulukohustuste summast kasutamata 3,3 miljardit eurot.

2.16.

Liikmesriigid pidid esitama nende programmide maksetaotlused hiljemalt 31. märtsiks 2003. Palju taotlused saabusid vahetult enne tähtaega ja lisatud sulgemisdokumentide kõikuv tase tekitas vajaduse täiendavate päringute järele enne taotluste töötlemist. Sulgemise küsimuses tehti 2004. aastal olulisi edusamme. See väljendub täitmata kulukohustuste vähendamises kahe kolmandiku võrra kuni 5 %ni struktuurifondide kõikidest täitmata kulukohustustest.

2.17.

Täitmata eelarvelised kulukohustused on komisjoni poolt juriidiliselt võetud ja tulevikus makstavad summad. Mida suurem on täitmata eelarveliste kulukohustuste summa, seda suuremad on nõudmised maksete eelarvele järgnevatel aastatel. Täitmata eelarvelised kulukohustused kasvasid 4,5 % võrra 110,1 miljardi euroni (vt tabel 2.3 ). Kasvu põhjuseks on täiendavad eelarvelised kulukohustused uutele liikmesriikidele pärast laienemist. Laienemiseelse ELi suhtes jäi aluseks olevate täitmata eelarveliste kulukohustuste summa stabiilseks. Liigendatud kulude täitmata eelarveliste kulukohustuste kogusumma vastab praeguse reaalse kasutusmäära kohaselt 2,2 aasta maksete summale (2,5 aastat 2003. aastal).

2.17.

Kontrollikoja osutatud 2,2 aastat võib pidada sobivaks ajavahemikuks ja see on N + 2 põhimõtte lähedal.

2.18.

Diagrammil 2.1 on näidatud täitmata eelarvelised kulukohustused liigendatud kulude osas alates 1994. aastast. Kasvu põhjusteks on nii programmitööperioodil 2000–2006 tehtud muudatused struktuurifondide iga-aastaste kulukohustuste süsteemis kui ka aastatel 1999–2003 toimunud alakasutamise kumulatiivne mõju, mille tulemusel tühistati 40 miljardi euro ulatuses maksete assigneeringuid. (22)

2.19.

Vastuses kontrollikoja 2003. eelarveaasta aastaaruandele märkis komisjon, et täitmata eelarveliste kulukohustuste tase vastab komisjoni prognoosidele. (23) 2002. aastal teostas komisjon põhjaliku analüüsi struktuurifondide poolt eelarve täitmise edenemise kohta, arvestades ja kohandades aastate 2000–2002 madalaid kasutusmäärasid, ning prognoosides täitmata eelarveliste kulukohustuste taset iga aasta lõpus kuni 2010. aastani. (24)

2.20.

2004. aasta lõpus oli perioodi 2000–2006 programmide osas täitmata eelarveliste kulukohustuste tase 3,7 miljardi euro võrra suurem komisjoni poolt 2002. aastal EL 15-le prognoositud summast. Perioodi 1994–1999 programmide osas oli täitmata eelarveliste kulukohustuste summa 3,3 miljardit eurot: komisjoni 2002. aasta analüüsi kohaselt oleksid need pidanud olema täielkult likvideeritud. Lisaks sellele ei hõlmanud komisjoni analüüs 2,1 miljardi euro ulatuses laienemisega seotud täitmata eelarvelisi kulukohustusi.

2.20.

Prognoositust kõrgema täitmata kulukohustuste taseme aastatel 1994–1999 põhjustas nende programmide sulgemise edasilükkumine, mida oli tol ajal keeruline ette näha (vt vastust punktile 2.16). 2002. aasta andmed koostati olemasoleva teabe põhjal nii täpselt kui võimalik. Nimetatud andmete koostamine oli keeruline suures osas seepärast, et uute 2000–2006. aasta programmide maksete tegemise süsteemi muudeti põhjalikult, võrreldes varasemate programmidega.

2.21.

Eelarveprotsessi iseloomu tõttu ei kajasta täitmata eelarveliste kulukohustuste bilanss juriidiliste kulukohustuste täielikku mahtu, kuna enamiku kuluprogrammide puhul kehtivad erieeskirjad. Programmitöö perioodi alguses tehtud rahastamisotsuseid, mis kajastavad juriidilisi maksekohustusi, ei teisendata koheselt eelarvelisteks kulukohustusteks, vaid finantsmääruse (25) kohaselt on neid võimalik võtta programmitöö perioodi jooksul iga-aastaselt ligikaudu võrdsete osadena. Võetud juriidilised maksekohustused, mida pole veel eelarvelisteks kulukohustusteks teisendatud, avaldatakse raamatupidamise aastaaruannetes bilansiväliste kirjetena. (26)

2.22.

2004. aasta lõpus oli struktuurifondide programmitöö perioodi 2000–2006 osas täitmata eelarvelisi kulukohustusi 60 miljardit eurot, mis võrdub 2004. aasta kasutusmäära kohaselt 2,2 aasta maksetega. Eelarvelisteks kulukohustusteks veel teisendamata juriidiliste kulukohustuste (vt punkt 2.21) kogusummaks on 75 miljardit eurot. Seega oli 2004. aasta lõpuks struktuurifondide programmitöö perioodi 2000–2006 osas täitmata juriidiliste kulukohustuste kogusumma 136 miljardit eurot, mis 2004. aasta kasutusmäära kohaselt võrdub 5 aasta maksetega. Täitmata juriidiliste kulukohustuste kogusumma kahanes 2004. aastal vaid vähesel määral, mis oli põhjustatud täiendavate laienemisega seotud juriidiliste kulukohuste mõjust. Programmitöö perioodi 2000–2006 täitmata juriidiliste kulukohustuste likvideerimiseks makseperioodi (2010) lõpuks peab komisjon siiski säilitama kõrge kasutusmäära ja/või tegema märkimisväärseid kulukohustustest vabastamisi vastavalt n + 2 reeglile (vt punktid 2.24–2.26).

2.22.

Komisjon leiab, et täitmata juriidiliste kulukohustuste määra esitamine seoses konkreetse aasta maksetega ei ole iseenesest oluline näitaja. Täitmata juriidiliste kulukohustuste määr maksete suhtes langeb iseenesest programmiperioodi lõppedes. Täitmata kulukohustuste kogusummat tuleks seepärast hinnata ülejäänud maksete tegemiseks allesjäänud ajavahemiku taustal. Sellega seoses nõustub komisjon kontrollikoja tähelepanekutega viimases lauses.

2.23.

Struktuurifondide praeguse programmitöö perioodi osas võivad liikmesriigid abisaajatele makseid teha kuni 2008. aasta lõpuni ja komisjon võib hüvitada liikmesriikide poolt esitatud nõudeid 2010. aastani, sh programmide lõpetamine. Eelmiste perioodide kogemus näitab, et tsükli lõpupoole kasutusmäärad langevad ja tsükli lõpetamine tekitab probleeme. (27) Seetõttu on oht, et praeguste programmide kulutused lükkuvad edasi järgmisse perioodi ja uute programmide alustamine hilineb.

2.23.

On mõistetav, et osa programmi käesoleva perioodi jäägist makstakse välja aastatel 2007–2010. Kuna struktuurifondide suhtes kohaldatakse N + 2 reeglit, ei eelda komisjon märkimisväärset täitmata kulukohustuste kogunemist käesoleva perioodi lõpuks.

2000.–2006. aasta programmide sulgemine ei tohiks lükata edasi järgneva perioodi programmide käivitamist. Komisjon esitab eelarved, mis vastavad abikõlblike maksetaotluste eeldatavale tasemele sõltumata sellest, kas taotlused on tehtud 2000.–2006. aasta perioodiks või 2007.–2013. aasta perioodiks.

2.24.

Komisjon leiab, (28) et aasta n + 2 reegli abil vähendatakse struktuurifondide osas täitmata eelarveliste kulukohustuste kõrgest tasemest tulenevaid riske. See eeldab, et kulukohustused, mille puhul ei ole tehtud ühtegi nendega seonduvat makset kahe aasta jooksul pärast kulukohustuse võtmise aastat, tühistatakse automaatselt. Selle reegli kasutamise tulemusel tehti 2003. aastal 31 miljoni euro ulatuses tühistamisi. 2004. aastal oli vastav summa suurem – 219 miljonit eurot, mis moodustas vaid 0,3 % struktuurifondide osas täitmata eelarveliste kulukohustuste saldost aasta lõpus.

2.24.

Komisjon on jätkuvalt seisukohal, et N + 2 reegel tasakaalustab täitmata kulukohustuste taset.

Programmiperioodi alguses tehtud ettemaksed, mis moodustavad 7 % iga programmi rahastamise koguvahenditest 2000.-2006. aastaks, pakuvad suhteliselt pikaajalist kaitset N + 2 kulukohustuste tühistamise vastu, sest ettemaksed vähendavad kulukohustuste automaatse tühistamise vältimiseks vajalike tagasimaksete taset. See kaitse nõrgeneb aja möödumisel ja võib viia N + 2 kulukohustuste tühistamise sagenemiseni järgnevatel aastatel.

Samas pakub N + 2 reegel stiimulit kiiremaks rakendamiseks ja maksetaotluste korrapärasemaks esitamiseks. Seepärast ei saa selle reegli mõju hinnata vaid kulukohustuste taseme alusel.

2.25.

Nimetatud reegli kohaselt tühistatud kulukohustustest 76 % oli seotud ESFi kulutustega Hollandis. Praktikas eraldati uued tegevusreservi kulukohustused (29) programmidele, mille kulukohustused olid tühistatud, mistõttu muutus protsessi mõju olematuks. (30) Tühistamiste puudumine teiste liikmesriikide puhul kajastab suurenenud kasutamist. Sellele vaatamata leidis kontrollikoda tõendeid liikmesriikide poolt tühistamiste vältimiseks esitatud nõuete, sh abikõlbmatute kulude kohta. See selgitab kontrollikoja 2003. eelarveaasta aastaaruandes määratletud riski tegelikku iseloomu. (31)

2.25.

Selgitamaks kontrollikoja kirjeldatud tausta seoses täiendatavate kulukohustuste kandmisega tulemusreservi arvelt programmi, mille rahastamine on tühistatud N + 2 reegli alusel, tuleb võtta arvesse seda, et tulemusreservi kasutamine on piiratud ühe liikmesriigi programmidega ühe eesmärgi raames, kuna assigneeringute ülekandmine ühelt eesmärgilt teisele on piiratud (summad kinnitati Berliinis toimunud Euroopa Ülemkogu istungil 1999. aastal ja struktuurifondide määruses). Kuna Hollandil on üks eesmärgi 3 raamesse kuuluv ühtne programmdokument, ei jäänud komisjonil muud üle, kui siduda reserv selle programmiga, arvestades seejuures muidugi tulemuslikumaid eelisvaldkondi.

Komisjon uurib tõendeid, mida kontrollikoda leidis liikmesriikides läbiviidud auditites taotlustes sisalduvate abikõlbmatute kulude kohta ja võtab vajalikud meetmed. Komisjon uurib kõnealust riski oma auditites.

2.26.

Kuigi komisjon leiab, et aasta n + 2 reegel on tähtsaks eelarve haldamise vahendiks, ei sisalda komisjoni eelarve haldamise ja finantsjuhtimise aruanne teavet või analüüsi vahendi toimimise või mõju kohta.

2.26.

N + 2 reegli üks eesmärk on kannustada täitmist ja seega saab reegli mõju hinnata osaliselt eelarve haldamise ja finantsjuhtimise aruandes täitmise kohta esitatud teabe põhjal. Üksikasjalikum teave seoses struktuurifondidega on esitatud eespool nimetatud struktuurifondide aastaaruandes, mis avaldati mais 2005.

2.27.

Kuigi struktuurifondide osas oli 2004. aasta tulemus üldiselt rahuldav, siis paljud mitmeaastaste makseprogrammidega seotud püsivad probleemid — viivitused, täitmata eelarveliste kulukohustuste suurenemine — tulenevad eelarve koostamisest programmitöö perioodi jooksul, mille puhul ei arvestata piisavalt liikmesriikide võimega kulusid ettenähtud aja jooksul kasutada. Nagu punktis 2.21 selgitatud, võetakse kulukohustusi ligikaudu võrdsete aastaste osamaksetena programmi nominaalse kestuse jooksul. See ei kajasta kavandatud makseprofiili ega ka juriidiliste kulukohustuste täielikku ulatust (32) ning annab seega teavet, mida on kerge valesti tõlgendada.

2.27.

Kulukohustuste eelarvesse kirjendamine toimub otseselt Euroopa Ülemkogus otsustatud vahendite jaotuse järgi. Eelarvesse kirjendatud iga-aastased kulukohustused kajastavad tavaliselt koostatud programme (või läbivaadatud programme). Poliitilise tegevuskava raames on komisjoni eesmärk prognoosida tegelikkuses vajatavaid aastaseid maksete assigneeringuid.

2.28.

Makseid tuleb teha programmi nominaalsest kestusest kaugemale ulatuva perioodi jooksul (kuni 2010. aastani perioodi 2000–2006 puhul). Programmitsükli jooksul esineb suuri erinevusi makseprofiilis: programmide (ja nende poolt rahastatavate projektide) määratlemisel ja algatamisel on maksed madalad, millele järgneb suurem nõudlus vahepealsetel aastatel, mis programmi lõpupoole väheneb. Komisjon on kavandanud kompenseerida kahe tsükli kattumisaastaid (madalama nõudlusega aastad teise tsükli alguses) maksetega esimese tsükli lõpust, mille tulemuseks on sujuv ja ühtlustatud nõudlus maksete assigneeringute osas.

2.29.

Tegelikult sõltub komisjonipoolne nõudlus eelarveliste maksete järele liikmesriikidelt saadud nõuetest, mis omakorda sõltuvad abisaajate suutlikkusest projekte läbi viia ja kulusid kasutada. Viis aastat kuni 2003. aastani kestnud ebaühtlane nõudlus põhjustas märkimisväärset alakasutamist. (33) Alakasutusel on maksete assigneeringute ja kulukohustuste suhtes erinevad tagajärjed: kasutamata maksete assigneeringud tühistatakse samas kui kulukohustused on endiselt täitmata. Erineva käsitlemise tulemusena suureneb täitmata eelarveliste kulukohustuste tase (vt punkt 2.18), mis omakorda põhjustab ajalisi viivitusi kulukohustuste ja maksete vahel.

2.29.

Täitmata kulukohustuste kasvamine on iseloomulik mitmeaastastele programmidele nagu struktuurifondide programmid. Tavaliselt eeldatakse, et täitmata kulukohustuste summa kasvab esimeste aastate jooksul, seejärel stabiliseerub ja hakkab langema perioodi lõpu poole. Liigendatud kulukohustustega süsteemis puudub vajadus selle järele, et maksed ja kulukohustused peaksid mis tahes aastal olema võrdsed.

2.30.

Komisjoni aruanne eelarve haldamise kohta annab mõningat lisateavet kuluprogrammide edenemise kohta. Teavet oleks võimalik aga veelgi rohkem täiustada parema selgitamise abil, hinnates edenemise käiku võrreldes eeldatavate tulemustega ning kajastades täpsemini eelarve haldamist ja aruandluskohustust. Samuti tuleks esitada teavet liikmesriikide hinnanguliste kulude ja aasta n + 2 reegli toimimise kohta struktuurifondide osas.

2.30.

Vastavalt kontrollikoja soovitustele eelmise aasta aruandes on komisjon esitanud laialdast teavet mõningate olulisemate mitmeaastaste programmide seisu kohta kogu perioodi vältel ja edusammude kohta (st struktuurifondid, ühtekuuluvusfond, SAPARD ja ISPA).

Komisjon on valmis tegema jõupingutusi teabe täiustamiseks nagu varasematel aastatel, sealhulgas 2004. aasta aruande puhul. Peale selle juhib komisjon kontrollikoja tähelepanu struktuurifondide eelarve täitmise mahukale aastaaruandele, mille eelarve peadirektoraat avaldas mais.

Komisjon osutab ka oma vastusele punktis 2.4.

2.31.

Parandatud kasutusmäärad ja nendest tulenev vähendatud ülejääk kajastavad paremat komisjonipoolset juhtimist ja suurenenud kulude taset peamiste kuluprogrammide, eriti struktuurifondide osas.

2.32.

Täitmata eelarveliste kulukohustuste tase tõusis jätkuvalt ning oli 2004. aasta lõpuks kokku 109 miljardit eurot. Kasvu peamiseks põhjuseks oli laienemine, mille tulemusel EL 15ga seotud raamatupidamiskontode aluseks olevate täitmata eelarveliste kulukohustuste summa vähenes mõnevõrra. Struktuurifondide olukorra haldamiseks mõeldud aasta n + 2 reegli kasutamise tulemusel on tehtud väga vähe kulukohustustest vabastamisi alates selle kehtestamisest.

2.32.

Kulukohustuste tühistamise tase ei ole iseenesest N + 2 reegli tõhususe asjakohane näitaja. Nimetatud reegel aitab kaasa ka täitmisele (vt ka vastust punktile 2.24.).

2.33.

Täitmata eelarvelised kulukohustused struktuurifondide osas ületavad komisjoni 2002. aasta parandatud prognoose. Kontrollikoda soovitab komisjonil kaasajastada oma analüüsi, et oleks võimalik määratleda mõju praegusele ja tulevasele perioodile ning teha kindlaks, kas konkreetsete meetmete võtmine on vajalik.

2.33.

Tegeliku täitmise näitajaid ja täitmata kulukohustuste tegelikku taset analüüsitakse ja kasutatakse esialgse eelarveprojekti koostamisel maksevajaduste arvutamiseks. Praegu ei ole kavas teatada muutustest.

2.34.

Teave ELi eelarve kohta ei kajasta täielikult tegelikke kulusid ega anna ka piisavalt täpset ülevaadet liidu õiguslike kohustuste kohta. Struktuurifondide kulukohustuste eelarve aluseks võrdsed aastased osamaksed ning maksete eelarve aluseks on komisjoni prognoosid sujuval ja ühtsel pakkumisel põhinevate kulude kohta, kuid neid rakendatakse liikmesriikidelt saadud ebaühtlasel nõudlusel põhinevate nõuete alusel. Nagu komisjon on juba tunnistanud, on selle suutlikkus aktiivselt mitmeaastaste kuluprogrammide rakendamist hallata piiratud. (34)

2.34.

Struktuurifondide puhul on aastased kulukohustuste assigneeringud eelnevalt mitmeaastase programmitööga kindlaks määratud (st need põhinevad pakkumisel). Teataval määral kehtib see ka teiste olulisemate mitmeaastaste programmide suhtes.

Maksete assigneeringud peavad seevastu põhinema taotlustel, välja arvatud piiratud ettemaksed. Maksete assigneeringud tuleb igal aastal kirjendada eelarvesse eesmärgiga prognoosida realistlikult tegelikke taotlusi vastavalt täitmise suundumustele ja muule asjakohasele teabele. Komisjoni hinnangute alus seoses struktuurifondidesse tehtavate maksete vajadusega on tavaliselt esitatud esialgses eelarveprojektis. Üldjoontes paranes 2004. aastal maksete eelarvesse kirjendamine oluliselt.

Nende juriidiliste kulukohustuste suurus, mille kohta ei ole veel eelarvesse kulukohustusi kirjendatud, avaldatakse ühenduste raamatupidamise aastaaruandes tingimuslike kohustuste all.

2.35.

Kuna kasutamata maksete assigneeringuid ja nendega seotud rahastamist ei ole võimalik tulevase nõudluse katmiseks üle kanda, tekivad ajalised viivitused kavandatud kuluperioodi (nt 2000–2006) ja tegelike kulutuste ajastuse vahel. Selle tulemuseks on kas programmitöö perioodi lõpus vajalike kulutuste kõrgem tase — mida on raske hallata — või täitmata eelarveliste kulukohustuste ja kulutuste kõrge ja kasvav tase, mis põhjustab praeguse perioodi kulutuste edasi lükkamist tulevasse perioodi, mis võib omakorda takistada uue perioodi käivitamist. Ajalised viivitused suurenevad tulevikus veelgi, kui antud probleemile ei pöörata erilist tähelepanu.

2.35.

Komisjonil on kohustus kirjendada eelarvesse piisavalt maksete assigneeringuid, sealhulgas teha vajadusel ettepanek paranduseelarveks, mida tehti 2004. aastal struktuurifondide puhul. 2004. aasta eelarve täitmisega ei suurendatud täitmata kulukohustuste summat, välja arvatud uute liikmesriikide puhul, mis oli selliste uute meetmete korral tavapärane ja vältimatu. Struktuurifondide puhul määravad maksete suuruse peamiselt liikmesriikide maksetaotlused ja seda peab eelarve koostamisel kajastama. N + 2 reegel piirab maksete tegemise lükkamist programmi lõppu ja komisjon ei nõustu, et 2000.–2006. aasta programmidega seotud maksed võiksid ohustada sellele järgneva perioodi programmide käivitamist.

Komisjon osutab ka oma vastusele punktis 2.23.

3.1.

Euroopa Liidu eelarvetulud koosnevad omavahenditest ja muust tulust. Nagu näidatud tabelis 3.1, diagrammil 3.1 ja diagrammil 3.2 , on omavahendid eelarveliste kulutuste rahastamise põhiallikas (92 %). On kolm omavahendite põhirühma: traditsioonilised omavahendid (tolli-, põllumajandus- ja suhkrumaksud) (13 %), käibemaksu põhjal arvestatud ja liikmesriikide poolt kogutud omavahendid (15 %) ning liikmesriikide rahvamajanduse kogutulul põhinevad omavahendid (72 %).

3.2.

Traditsioonilised omavahendid määratakse kindlaks ja nõutakse sisse liikmesriikide poolt vastavalt siseriiklikele õigus- ja haldusnormidele, mis peavad vastama ühenduse eeskirjade (2) nõuetele. Traditsiooniliste omavahendite kogumise riskideks on maksudest kõrvalehoidumine valeandmete esitamise või lihtsalt salakaubaveo abil, väärarvutused või maksu mittemääramine avastamata vigade või puuduste tõttu süsteemides ning vead või puudused liikmesriikide raamatupidamisarvestuses määratud maksude kohta.

3.3.

Kontrollikoja audit ei saa käsitleda deklareerimata importi või importi, mis pole läbinud tollijärelevalvet. Kontrollikoja audit hõlmas lisaks tollideklaratsioonide ja raamatupidamissüsteemide otsesele testimisele ka komisjoni ja liikmesriikide järelevalve- ja kontrollisüsteemide hindamist, et otsustada, kas rakendatav kord annab piisava kindluse täielikkuse kohta. Audit sisaldas:

3.4.

Komisjon võib liikmesriikidelt nõuda traditsiooniliste omavahendite kindlaksmääramise ja kasutatavaks tegemise kontrollimist ning võib ka ise sellist kontrolli läbi viia, kas siis koos liikmesriigi ametiasutustega või iseseisvalt. (4) Individuaalsed kontrolliaruanded adresseeritakse asjaosalistele liikmesriikidele ning need vaadatakse koos saadud vastustega läbi ühenduse omavahendite nõuandekomitee (5) koosolekutel. Iga kolme aasta kontrollide kohta koostatakse üldaruanne, mis esitatakse eelarvepädevatele institutsioonidele. (6)