1. 

Käesolevas asjas Euroopa Kohtule esitatud küsimus käsitleb määruse (EÜ) nr 1907/2006 ( 2 ) (edaspidi „REACH-määrus“) artiklis 5 kehtestatud registreerimisnõuete esemelist kohaldamisala. Konkreetsemalt küsib Bundesverwaltungsgericht (Saksamaa kõrgeim halduskohus), et kui ettevõtja on importinud liitu kemikaali, käesoleval juhul nikotiinsulfaati, ning jätnud täitmata kohustuse registreerida see Euroopa Kemikaaliametis (ECHA), siis kas selline liikmesriigi ametiasutus nagu Hamburgi linn võib jätta andmata loa eksportida see kemikaal väljapoole liitu. Hamburgi linn on selliselt toiminud lähtudes eeldusest, et kõnealuse nikotiinsulfaadi eksportimine kujutab endast iseseisvat REACH-määruse artikli 5 rikkumist.

2.

REACH-määruse põhjendustes 2, 3, 7 ja 122 on märgitud:

[…]

[…]

3.

REACH-määruse artikkel 1 kannab pealkirja „Eesmärk ja reguleerimisala“. Artikli 1 lõikes 1 on sätestatud:

„Käesoleva määruse eesmärgiks on tagada inimeste tervise ja keskkonna kaitstuse kõrge tase, kaasa arvatud ohtlike ainete hindamise alternatiivsete meetodite edendamine, ning samuti ainete vaba ringlus siseturul, edendades samas konkurentsivõimet ja innovatsiooni.“

4.

REACH-määruse artikkel 3 kannab pealkirja „Mõisted“. Artiklis 3 on sätestatud:

„Käesolevas määruses kasutatakse järgmisi mõisteid:

[…]

[…]

[…]“

5.

REACH-määruse artikkel 5 kannab pealkirja „Puuduvad andmed, puudub turg“ ning selles on sätestatud:

„Vastavalt artiklitele 6, 7, 21 ja 23 ei toodeta aineid, valmististe või toodete koostises esinevaid aineid ühenduses ja neid ei viida turule, kui nad ei ole registreeritud vastavalt käesoleva jaotise asjakohastele sätetele, kui see on nõutav.“

6.

REACH-määruse artikkel 6 kannab pealkirja „Üldine kohustus registreerida aineid või valmistise koostises esinevaid aineid“ ning selle lõikes 1 on sätestatud:

„Kui käesolevas määruses ei sätestata teisiti, esitab aine või valmistise koostisaine tootja või importija agentuurile registreerimistaotluse, kui aine või ühe või mitme valmistise koostises oleva aine kogus on vähemalt üks tonn aastas.“

7.

REACH-määruse artikkel 126 kannab pealkirja „Karistused määruse mittetäitmise korral“ ning selles on sätestatud:

„Liikmesriigid kehtestavad karistusi käsitlevad sätted, mida kohaldatakse käesoleva määruse sätete rikkumise korral, ning võtavad kõik vajalikud meetmed nende rakendamise tagamiseks. Ette nähtud karistused peavad olema tõhusad, proportsionaalsed ja hoiatavad. […]“

8.

Siseriikliku õiguse asjakohased sätted sisalduvad ohtlike ainete eest kaitsmise seaduse (Gesetz zum Schutz vor gefährlichen Stoffen; edaspidi „kemikaaliseadus“) redaktsioonis seisuga 28. august 2013 (Bundesgesetzblatt I, lk 3498 ja 3991) ning Hamburgi avaliku julgeoleku ja avaliku korra kaitse seaduses (Hamburger Gesetz zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung; edaspidi „SOG“) (Hamburgisches Gesetz- und Verordnungsblatt, edaspidi „HmbGVBl”, lk 77).

9.

Kemikaaliseaduse §-des 21, 23 ja 27b on sätestatud:

„§ 21. Järelevalve

[…]

§ 23. Ametiasutuse korraldused

§ 27b. Määruse (EÜ) nr 1907/2006 rikkumine

10.

SOG § 3 lõikes 1 selle 16. juunil 2005 avaldatud redaktsioonis (HmbGVBI, lk 233) on sätestatud:

„§ 3. Ülesanded

11.

Kaebaja, J. Pinckernelle kaupleb kemikaalidega. Ta nõuab, et tühistataks Hamburgi linna 29. juuni 2009. aasta otsus (edaspidi „vaidlusalune otsus“), millega talle ei antud luba eksportida kolmandasse riiki, käesolevas asjas Venemaale 19,4 tonni nikotiinsulfaati (edaspidi „saadetis“), mille ta oli importinud Hiinast millalgi pärast 1. detsembrit 2008. Venemaal kasutatakse nikotiinsulfaati tööstushoonete ning loomapidamisruumide desinfektsioonivahendina. ( 3 ) Seda ainet ei või samas kasutada sel eesmärgil ELis ning selle suhtes kehtivad ranged piirangud. ( 4 )

12.

Enne seda olid Hamburgi jõepolitsei ning Hamburgi linna majandus- ja ehitusosakond kriminaalmenetluse raames saadetise arestinud. See asus ning asub endiselt Hamburgi laohoones. Hamburgi linna 23. veebruari 2009 ja 18. mai 2009 korraldustega keelas Hamburgi linn saadetise laohoonest väljaviimise. ( 5 )18. mai 2009 korralduses lisati, et selle võib laohoonest välja viia ainult Hamburgi linna eelneval loal. ( 6 )

13.

J. Pinckernelle ei olnud saadetist enne importimist eelregistreerinud kooskõlas REACH-määruse artikliga 28 ning samuti ei toimunud registreerimist vastavalt REACH-määruse artiklile 6. Hamburgi linna otsuses märgiti, et nikotiinsulfaat oli Hamburgis ebaseaduslikult: selle eksport mitteliikmesriiki ei saa muuta seda olukorda seaduslikuks, vaid eksport ise ohustab avalikku julgeolekut ja korda.

14.

J. Pinckernelle esitas selle otsuse peale kaebuse Verwaltungsgerichti (halduskohus), kuid tema kaebus jäeti rahuldamata. Oberverwaltungsgericht (teise astme halduskohus) tühistas oma 25. veebruari 2014. aasta otsusega J. Pinckernelle apellatsioonkaebuse alusel Verwaltungsgerichti (halduskohus) kohtuotsuse. Ta tühistas vaidlusaluse otsuse ning kohustas Hamburgi linna andma luba saadetise ekspordiks. Oberverwaltungsgericht (teise astme halduskohus) põhjendas oma otsust sellega, et sellise aine kavandatav eksport, mille importimisel on rikutud REACH‑määruse artiklit 5, ei kujuta endast REACH‑määruse artikli 5 uut rikkumist koostoimes artikli 3 punktiga 12, kui aine – nagu käesolevas asjas – ei ole kasutamiskeelu tõttu Euroopa turul kättesaadav.

15.

Hamburgi linn esitas selle kohtuotsuse peale kassatsioonkaebuse siseriiklikule eelotsusetaotluse esitanud kohtule.

16.

Ent eraldi haldusmenetlusest, mis on eelotsusetaotluse ese, mõisteti J. Pinckernellele Saksamaal kriminaalmenetluses karistuseks tingimisi 18-kuuline vangistus kolmeaastase katseajaga ning ühtlasi kohustus ta tasuma 340000 euro suuruse trahvi seoses ebaseadusliku tegevusega kemikaalidega kauplemisel (edaspidi „kriminaalmenetlus“). ( 7 ) Kriminaalasja ei algatanud Hamburgi linn, vaid kriminaalmenetlusega tegelevad ametivõimud. ( 8 )

17.

Bundesverwaltungsgericht (Saksamaa kõrgeim halduskohus,) esitas järgmise eelotsuse küsimuse:

„Kas REACH‑määruse artiklit 5 tuleb tõlgendada nii, et vastavalt selle määruse artiklitele 6, 7, 21 ja 23 ei või aineid liidu territooriumilt välja vedada, kui nad ei ole registreeritud vastavalt selle määruse II jaotise asjakohastele sätetele, kui see on nõutav?“

18.

Kirjalikud seiskohad on Euroopa Kohtule esitanud Hamburgi linn, Itaalia ja Saksamaa valitsused ning Euroopa Komisjon. Peale Itaalia valitsuse esitasid kõik menetlusosalised ja J. Pinckernelle 28. septembril 2016 peetud kohtuistungil oma suulised seisukohad.

19.

Nikotiinsulfaat on tuleohtlik toode, mis võib olla mürgine inimestele sissehingatult, kontaktis nahaga või muul viisil organismi sattununa. Samuti võib ta avaldada pikaajalist kahjulikku mõju merekeskkonnale, kuna on mürgine mereelustikule ja võib kahjustada bioloogilist mitmekesisust. ( 9 )

20.

REACH-määruse eesmärk on tagada kemikaalidega seotud riskide turvaline juhtimine kogu turustusahelas, ( 10 ) kemikaalide tootmisest ja impordist kuni neid sisaldavate toodete tarbijateni ning teataval määral kuni kemikaalide kõrvaldamiseni. Seetõttu on sellel väga ulatuslik kohaldamisala. ( 11 ) Ent kas see ulatub esemeliselt selliste toodete ekspordile, mida ei ole toodetud Euroopa Liidus, ent mida ei ole nende importimisel Euroopa Kemikaaliametis registreeritud, nagu oleks pidanud tegema? See on sisuliselt küsimus, mida Euroopa Kohtul on palutud käesolevas asjas kaaluda.

21.

Enne Bundesverwaltungsgerichti (Saksamaa kõrgeim halduskohus,) esitatud küsimuse kaalumisega alustamist on oluline märkida, et see on piiritletud kitsalt.

22.

Nagu komisjon kohtuistungil märkis, on Euroopa Kohtule esitatud küsimus, kas importimisel registreerimata kemikaalide väljavedu EList kolmandasse riiki on selline REACH-määruse artikli 5 rikkumine, mis on lahutatav ja eraldiseisev importimisel aset leidnud REACH-määruse artikli 5 rikkumisest. Seetõttu on minu analüüs suuresti piiratud selle küsimusega.

23.

Nagu nähtub Euroopa Kohtule esitatud kirjalikest seisukohtadest on pooltevahelise vaidluse lahendamiseks käesolevas asjas keskne tavapärane õigusnormide tõlgendamine ning konkreetsemalt REACH-määruse artiklis 5 kasutatud väljendi „ei viida turule“ tähendus.

24.

Kas väljend „ei viida turule“ artiklis 5 tähendab, et selle reguleerimisala piirdub kemikaalidega, mis viiakse ELi siseturule, ( 12 ) välistades sellega kemikaalid, mida liitu importimisel ei registreeritud, ent mida ettevõtja soovib eksportida, nagu väitsid J. Pinckernelle ja komisjon, või tähendab väljend „ei viida turule“, et artiklit 5 kohaldatakse, kui kemikaalid viiakse millisele tahes maailma turgudest, hõlmates seeläbi importimisel registreerimata kemikaale, mida kavatsetakse eksportida kolmandasse riiki, nagu väitsid Hamburgi linn, Saksamaa ja Itaalia?

25.

Olen jõudnud Euroopa Kohtu väljakujunenud tõlgendamismeetodite alusel järeldusele, et väljendit „ei viida turule“ REACH-määruse artiklis 5 tuleb tõlgendada nii, et see viitab liidu siseturule. Esitan oma sellekohased põhjendused alljärgnevalt osas III B.

26.

Ent olenemata sellest tõusetus kohtuistungil kahtlus, kas kõnealuse saadetise (ebaseadusliku) importimise eest on üldse kunagi määratud tõhus, proportsionaalne ja hoiatav karistus, kuigi Saksamaal on REACH-määruse artikli 126 kohaselt sellekohane kohustus. J. Pinckernelle esindaja väitis, et saadetise registreerimata jätmist käsitleti kriminaalmenetluses (mis hõlmas karistust REACH-määruse artikli 5 rikkumise eest), samas kui Hamburgi linna väitel see menetlus saadetist ei hõlmanud. Hamburgi linna väitel käsitles kriminaalmenetlus vääraid deklaratsioone, mida J. Pinckernelle oli esitanud seoses teiste kemikaalidega, ning katset müüa väära nime all Euroopas keelatud kemikaale. Kui see on tõsi, siis võib olla endiselt karistamata REACH-määruse rikkumine, mis toimus siis, kui J. Pinckernelle importis saadetise liitu, peale nende arestimise.

27.

Need kaalutlused koos Saksamaa ja Hamburgi linna esitatud argumentidega vajaduse kohta tõlgendada REACH-määruse artiklit 5 viisil, mis võimaldab ära hoida lünki selle jõustamisel, näitavad, et on võimatu tõlgendada REACH-määruse artiklit 5 ning ulatust, millisel määral see on kohaldatav importimisel registreerimata kaupade ekspordile, ilma et võetaks arvesse liikmesriigi heastamiskohustusi vastavalt REACH-määruse artiklile 126.

28.

Seetõttu esitan III C osas mõned märkused konteksti kohta, milles minu vastust eelotsuse küsimusele tuleb mõista. ( 13 )

29.

Lisaks vaieldi kohtuistungil selle üle, kas jaatav vastus küsimusele, nagu siseriiklik eelotsusetaotluse esitanud kohus on selle sõnastanud, rikuks ne bis in idem põhimõtet, mida liidu õiguses kaitseb Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikkel 50. Kuna eelotsusetaotluses ei viidata ne bis in idem põhimõttele ( 14 ) ning lahendamata on faktiküsimus, milline on käesolevas asjas kriminaal- ja haldusmenetluse omavaheline suhe, peab selle küsimuse otsustama Bundesverwaltungsgericht (Saksamaa kõrgeim halduskohus), kellel on õigus esitada ELTL artikli 267 alusel veel üks eelotsusetaotlus. ( 15 )

30.

Nagu üks kommentaator on märkinud, ( 16 ) ei sisalda REACH-määrus ühte regulatiivset programmi, vaid on pigem nende ühte instrumenti koondatud kogum. Määruse kaheksa jaotist moodustavad selle materiaalõigusliku põhiosa. I jaotis hõlmab üldküsimusi. II jaotis käsitleb kemikaalide registreerimist. III jaotis reguleerib andmete jagamist ja tarbetu katsetamise vältimist. IV jaotise teema on teave tarneahelas. V jaotises on sätestatud allkasutajatega seotud eeskirjad, VI jaotis käsitleb hindamist, VII jaotis autoriseerimist ning VIII jaotis piiranguid.

31.

Algatuseks märgin, et väljendit „ei viida turule“ või tegusõna „viia“ erinevaid grammatilisi vorme koos sõnaga „turule“ ei ole kasutatud mitte ainult REACH-määruse II jaotise artiklis 5. See esineb määruse eesmärgi ja kohaldamisala sätestava I jaotise 1. peatüki artikli 1 lõikes 2. Seda korratakse tarneahela teavet käsitlevas IV jaotises (artikli 31 lõige 5), autoriseerimist käsitlevas VII jaotises (artikli 56 lõige 1, artikli 58 lõike 1 punkt c) ning piiranguid käsitlevas VIII jaotises (artikli 67 lõiked 1 ja 3, artikli 68 lõige 1, artikli 69 lõiked 1 ja 4).

32.

Lisaks, nagu märkis oma kirjalikus seisukohas Saksamaa, on REACH-määrus uudne selles, et sellega on loodud ELis terviklik kemikaalide reguleerimise süsteem, mida haldab üleeuroopaline asutus Euroopa Kemikaaliamet, mis on asutatud REACH-määruse X jaotise alusel.

33.

Seega, õiguskindluse ja terviklikkuse huvides ( 17 ) ning arvestades asjaolu, et Euroopa Kohus on juhtinud tähelepanu REACH-määrusega loodud süsteemi „ühtsele“ loomusele, ( 18 ) lükkaksin tagasi lähenemise, mille kohaselt väljendi „turule viidud“ tähendus selle erinevates grammatilistes vormides varieerub olenevalt REACH-määruse artiklist või jaotisest, milles seda kasutatakse. Selline lähenemine ei oleks kooskõlas REACH-määruse artikli 3 punktis 12 sätestatud mõiste „turuleviimine“ määratlusega, mis kehtib kõigis selle akti jaotistes, ning Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikaga, mille kohaselt liidu õigusnormi tõlgendamisel tuleb lähtuda seda sisaldava õigusakti ülesehitusest või üldisest struktuurist. ( 19 )

34.

Samuti ei viidata REACH-määruses väljendi „ei viida turule“ tähenduse ja ulatuse sisustamiseks liikmesriigi õigusele. Seetõttu tuleb sellele kogu liidus anda autonoomne ja ühtne tõlgendus, ( 20 ) mis määratakse kindlaks liidu õiguses tunnustatud tõlgendusmeetoditega. ( 21 )

35.

Nii Hamburgi linna, Saksamaa, Itaalia ja kui ka komisjoni kirjalikes seisukohtades arutatakse REACH-määruse artikli 5 eri keeleversioonide üle seoses väljendi „ei viida turule“ tähendusega. Põhiseisukohad on järgmised.

36.

Saksamaa kirjalikes seisukohtades märgitakse, et tegelikult puudub artiklis 5 mitmetähenduslikkus, kuna selle selge tähenduse kohaselt ei ole väljend „ei viida turule“ REACH-määruse artikli 5 kontekstis ega ka artikli 3 punktis 12 kuidagi territoriaalselt piiratud. Saksamaa viitab oma REACH-määruse artikli 5 väljendi „ei viida turule“ tõlgenduse põhjenduseks selle sätte saksa-, inglis- ja prantsuskeelsetele versioonidele.

37.

Itaalia ja Hamburgi linn väidavad, et konkreetse täpsustuse puudumine REACH-määruse artiklis 5, mis oleks lisanud väljendile „ei viida turule“ selgituse „ühenduses“, nagu see on artiklis 5 lisatud „tootmisele“, tähendab, et liitu hõlmav territoriaalne piirang ei kehti „turule viidud“ ainete puhul. Hamburgi linn väidab, et kui see oleks olnud liidu seadusandja tahe, siis oleks pelk täiendi „sise-“ lisamine sõnale „turule“ piiranud REACH-määruse artikli 5 kohaldamisala viisil, mida pooldavad J. Pinckernelle ja komisjon. Nii Hamburgi linn kui ka Itaalia väidavad, et REACH-määruse artikli 3 punkt 12 ei lükka seda seisukohta kuidagi ümber.

38.

Komisjon väidab, et REACH-määruse artikli 5 kaheksa keeleversiooni puhul käib sõna „ühenduses“ nii tootmise kui ka turule viimise kohta, kolm keeleversiooni on mitmetähenduslikud ning kümme näivad kasutavat territoriaalset piirangut „ühenduses“ ainult tootmise kohta. ( 22 ) Seetõttu komisjon väidab, et ainus viis vältida contra legem tõlgendust neis kaheksas keeleversioonis, milles „ühenduses“ käib nii turule viimise kui ka tootmise kohta, on nõustuda tema toetatava REACH-määruse artikli 5 tõlgendusega. ( 23 )

39.

Kui liidu õigusnormi eri keeleversioonid erinevad, tuleb selle tõlgendamisel lähtuda seda normi sisaldava õigusakti üldisest ülesehitusest ja kontekstist, ning normi eesmärgist. ( 24 ) Ka võib liidu õiguse sätte tõlgendamiseks olulisi tegureid sisaldada selle tekkelugu. ( 25 ) Need on põhimõtted, millest lähtudes tõlgendan väljendit „ei viida turule“ REACH-määruse artiklis 5.

40.

Liidu akti tõlgendamisel hõlmab kontekst mitmeid eri tegureid. Võrrelda tuleb kõnealusele aktile eelnenud akti, mille see akt tühistas. ( 26 ) Vaadelda tuleb liidu õigusakte, mis on mingil olulisel viisil seotud kõnealuse aktiga. ( 27 ) Ning see hõlmab ka asjaomase sätte konteksti seoses teiste sama liidu õigusakti sätetega ning selle akti üldist ülesehitust.

41.

Seoses esimesega neist ei ole võimalik midagi olulist järeldada faktist, et kaks REACH-määrusele eelnenud ja sellega tühistatud õigusakti sisaldasid sätteid, mis kehtestasid sõnaselge territoriaalse piirangu liidu siseturule, samas kui REACH-määruses see nii ei ole. ( 28 ) Teise puhul ei pea määravaks, kas REACH-määrus kuulub nende meetmete hulka, mida käsitletakse komisjoni teatises „ELi toote-eeskirjade rakendamise sinine raamat 2016“, ( 29 ) ega selles dokumendis märgitut, et ELi ühtlustamisõigusaktide tähenduses lastakse toode turule, kui see tehakse esimest korda liidu turul kättesaadavaks. ( 30 )

42.

See on nii, kuna ma pean mõlemat eelmainitut märkideks ümberlükatavast eeldusest, et liidu õigusaktis, mis sõnaselgelt reguleerib millegi viimist „siseturule“, peetakse silmas sama tähendust, kui selles viidatakse „turule“ viimisele. See eeldus on ümberlükatav, kohaldades liidu aktide tõlgendamiseeskirju, nii et näiteks ühemõtteline viide teatavale geograafilisele turule, peale siseturu, säilitab tavaliselt oma tavalise tähenduse. ( 31 )

43.

Ent sedasorti viiteid REACH-määruse artiklis 5 ei leidu ning REACH-määruse sätted, mis osutavad, et see on mõeldud reguleerima ainult liidu siseturule viidavaid kemikaale, on suures arvulises ülekaalus võrreldes märkidega selle kohta, et liidu seadusandja tahteks oleks olnud reguleerida kolmandate riikide turgudele viidavaid kemikaale.

44.

Näiteks põhjenduse 2 kohaselt püütakse REACH-määrusega saavutada „ainete siseturu tõhusat toimimist“ (kohtujuristi kursiiv) ( 32 ) ning lisaks sätestab artikkel 1 pealkirjaga „Eesmärk ja reguleerimisala“, et üks REACH-määruse eesmärkidest on tagada „ainete vaba ringlus siseturul“. On silmapaistev, et nii põhjendustes kui ka I jaotises pealkirjaga „Üldküsimused“ puudub eesmärk, mis oleks seotud kolmandate riikide turule viidud kemikaalide reguleerimisega.

45.

Nagu eespool märgitud, leidub REACH-määruses peale artikli 5 ka teisi sätteid, milles räägitakse „turule viidud“ kemikaalidest, ent mitte „siseturule“ viidutest, ( 33 ) ning tuleb tõdeda, et selline normitehniline ebajärjekindlus on kahetsusväärne. Samuti tuleb tõdeda, et artikli 3 punktis 12 sätestatud mõistes „turuleviimine“ ei viidata siseturule. Ent kui uurida REACH-määrust laiemalt, siis on näha, et kui kasutatakse väljendit „turule viidud“ või selle grammatilisi variatsioone, siis tavaliselt on see kontekstiliselt piiritletud liidu „sise“turuga, määratledes sellega määruse esemelise kohaldamisala selliselt, et välja on arvatud importimisel registreerimata kemikaalide eksport.

46.

Konkreetsemalt seob sõna „turule“ lähedus mõne teise REACH-määruse sättega selle sõna enamasti liidu siseturuga. ( 34 ) Teistel juhtudel tuleneb sama järeldus sellest, et sõna „turule“ on seotud mõnes teises REACH-määruse jaotises paikneva artikliga.

47.

Nii on see artikli 3 punktis 12, mille teises lauses on sätestatud, et importi „käsitatakse turuleviimisena“. See on nii, kuna „import“ on artikli 3 punktis 10 määratletud, kui „sissevedu ühenduse tolliterritooriumile“.

48.

Autoriseerimist käsitleva VII jaotise artikli 56 lõikes 1 on sätestatud, et tootja, importija või allkasutaja ei vii ainet kasutamiseks „turule“. Ent sellele eelneb vahetult artikkel 55, milles viidatakse VII jaotise eesmärgile, milleks on tagada siseturu hea toimimine.

49.

Artikli 56 lõike 1 punkt e, mis samuti paikneb VII jaotises, lubab aine „turule viia“, kui vastav autoriseering on antud vahetult järgmisele allkasutajale. Ent allkasutaja määratlus artikli 3 punktis 13 on seotud „ühenduses asutatud“ füüsilise või juriidilise isikuga.

50.

Piiranguid käsitlevas VIII jaotises paiknev artikkel 68 kannab pealkirja „Uute piirangute kehtestamine ja kehtivate piirangute muutmine“. Selles viidatakse muu hulgas „turuleviimisest“ inimeste tervisele või keskkonnale tulenevale lubamatule riskile, ent kohe seejärel märgitakse, et sellega on vaja tegeleda „ühenduse tasandil“. ( 35 )

51.

Viitan samuti teavet tarneahelas käsitlevas IV jaotises paikneva artikli 31 lõikele 5. See annab kaudselt mõista, et „turuleviimine“ tähendab liidu siseturgu, kuivõrd selles viidatud ohutuskaart tuleb esitada asjaomase liikmesriigi keeles (kui asjaomane(asjaomased) liikmesriik(liikmesriigid) ei sätesta teisiti).

52.

Ning lõpetuseks on kõige tähtsam see, et kui võetakse kohaselt arvesse artiklit 6, siis tuleb artiklit 5 ennast tõlgendada nii, et see viitab „sise“turule. Artiklit 5 tuleb lugeda artikli 6 kontekstis, kuna artikli 5 esimeses reas öeldakse, et selle suhtes kehtib muu hulgas artikkel 6. Lisaks on artiklis 5 märgitud, et registreerimine peab toimuma vastavalt II jaotise asjakohastele sätetele, kui see on nõutav. REACH-määruse artikkel 6, mis näeb ette ainete või nende segude registreerimise, on säte, mis näib olevat asjakohane käesolevas kohtuasjas vaidluse all oleva saadetise registreerimisel. ( 36 )

53.

Ent artikli 6 kohaselt on registreerimiskohustuse subjektiks „tootja või importija“ ning selles ei viidata eksportijatele. See ei ole võib-olla üllatav, kuivõrd mõiste „registreerija“ artikli 3 lõikes 7 vaikib samuti eksportijate koha pealt, määratledes registreerija tähenduseks „aine tootja või importija või toote valmistaja või importija, kes taotleb aine registreerimist“.

54.

REACH-määrus on ülekaalulakalt suunatud importijate ja tootjate tegevusele, kellele viidatakse määruses üle 40 korra. ( 37 ) REACH-määruse eesmärgi ja reguleerimisala kohta on selle artikli 1 lõikes 3 märgitud, et „määruse aluseks on põhimõte, et tootjad, importijad ja allkasutajad peavad tagama, et nad toodavad, viivad turule või kasutavad selliseid aineid, mis ei kahjusta inimeste tervist või keskkonda. Määruse sätted põhinevad ettevaatuspõhimõttel“. Ent artikli 1 lõige 3 ei kehtesta mingeid kohustusi eksportijatele.

55.

Läbi kogu REACH-määruse leidub suhteliselt vähe viiteid eksportijate tegevusele ning ükski neist ei toeta väidet, et liitu importimisel registreerimata kemikaalide eksport kolmandatesse riikidesse kujutaks endast uut ja eraldiseisvat artikli 5 rikkumist.

56.

Põhjendus 7 käsitleb ainete tootmist ja selles viidatakse eesmärgile säilitada siseturu terviklikkus. Nii on põhjenduse 7 lõpetav fraas „isegi nende ekspordi korral“ mõeldud takistama siseturul asuvaid tootjaid vältimast REACH-määruse esemelisse kohaldamisalasse kuulumist väitega, et tootmisel kasutatavad kemikaalid on mõeldud ekspordiks. Jõuan sellisele järeldusele, kuna „tootja“ on määratletud REACH-määruse artikli 3 punktis 9 kui „ühenduses asutatud füüsiline või juriidiline isik, kes toodab ainet ühenduse piires“.

57.

Lisaks leidub REACH-määruses lex specialis, mis käsitleb kemikaale, mis registreeritakse liidus, eksporditakse ja seejärel uuesti reimporditakse. I jaotise artikli 2 lõike 7 punktis c on ette nähtud erand II jaotises sätestatud registreerimisest, V jaos sätestatud allkasutajate kohustusest ning VI jaotises sätestatud hindamisest, kui eksportija on tarneahelas tegutseja ning aine reimpordib ühendusse sama tarneahela sama või teine tegutseja. Seda erandit kohaldatakse, kui kõnealune tegutseja tõendab, et 1) reimporditav aine on sama mis eksporditud aine ning 2) kõnealune tegutseja on saanud eksporditud ainega seotud teavet vastavalt REACH-määruse artiklitele 31 või 32. ( 38 )

58.

Seetõttu nähtub REACH-määruse artikli 2 lõike 7 punktist c selline kemikaalide ekspordi esemeline kohaldamisala, mis piirdub reimporditavate ainetega. Sama tuleneb REACH-määruse artikli 2 lõike 1 punktist b, mis välistab määruse kohaldamisalast ained, mis kuuluvad tollijärelevalve alla, muu hulgas tingimusel, et need ained on mõeldud reekspordiks või transiidiks, ( 39 ) ning asjaolust, et eraldi liidu määruses, nimelt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 4. juuli 2012. aasta määruses (EL) nr 649/2012 ohtlike kemikaalide ekspordi ja impordi kohta ( 40 ) on sätestatud erireeglid ja menetlused selliste kemikaalide ekspordi suhtes, mis on liidus keelatud või rangelt piiratud. ( 41 )

59.

Üks kommentaator on väitnud, et kuivõrd „REACH-määrust ei kohaldata kemikaalide kasutamisele väljaspool Euroopa Liitu, siis on mõistlik tõlgendada seda mõistet nii, et see hõlmab Euroopa Liidus asuvaid kasutajaid. Samamoodi tuleb nõudeid, mida kohaldatakse turule viimise korral, tõlgendada nii, et need kuuluvad kohaldamisele ainult liidu turule viimisel ega hõlma liiduväliseid turge.“ ( 42 ) Olen jõudnud järeldusele, et REACH-määruse artikli 5 kontekstipõhine analüüs toetab seda seisukohta.

60.

Euroopa Kohtule esitati väga vähe viiteid REACH-määruse ettevalmistavatele materjalidele, millest nähtuks liidu seadusandja tahe hõlmata REACH-määruse artikli 5 registreerimisnõuetega importimisel registreerimata ainete eksport. ( 43 ) Saksamaa küll soovitas eelnõus ainete keelamist ja piiramist käsitlenud artikli 64 lõike 1 täiendamist selliselt, et see viitaks „mis tahes tarnele või kättesaadavaks tegemisele“ turul. Ent see ettepanek näis olevat seotud ainult komisjoni ettepanekuga keeldude ja piirangute kohta. Lisaks näis, et see ettepanek ei olnud seotud ekspordiga, vaid selle eesmärgiks oli tagada, et keelamise ja piiramise eeskirjad on kohaldatavad alati, kui kemikaal turule viiakse ja mitte ainult esimesel korral. Möönan, et samas dokumendis omistatakse Saksamaale ka seisukoht, et turule viimise määratlus hõlmab „aine tarnimist kolmandale isikule teises riigis („eksport“)“ (originaali kursiiv). Ent seal lisatakse seejärel, et kuivõrd „selles küsimuses puudub konsensus, võib olla vaja seda veel selgitada.“ ( 44 )

61.

Selgitus saadi alles pärast seadusandlikku etappi komisjoni seletuse näol selle kohta, miks ta oli seisukohal, et „turuleviimine“ REACH-määruse artikli 3 punktis 12 tähendab kemikaalide viimist liidu turule. ( 45 ) Saksamaa lükkas selle seisukoha tagasi. ( 46 )

62.

Seega on see materjal iseseisvalt ebapiisav tuvastamaks liidu seadusandja tahet selle kohta, et väljend „ei viida turule“ REACH-määruse artiklis 5 hõlmab kolmanda riigi turgusid, ( 47 ) ning lisaksin, et seda ei saa tuletada ka komisjoni ettepaneku tekstist.

63.

Euroopa Kohus märkis hiljuti kohtuotsuses Canadian Oil Company Sweden ja Rantén (C‑472/14, EU:C:2016:171), et „peamised põhimõtted“, mis reguleerivad REACH-määruse kemikaalide ühtset kontrollisüsteemi, esitati Euroopa Komisjoni poolt sissejuhatuses tema 29. oktoobri 2003. aasta määruse ettepanekule KOM (2003) 644 (lõplik). Euroopa Kohus märkis järgmist:

„Ettepanekus kirjeldatakse REACH-süsteemi nii, et see hõlmab esmalt registreerimist, mille tarvis „tööstus peab koguma asjakohast teavet tema toodetud kemikaalide kohta ning kasutama seda teavet nimetatud ainete ohutu käitlemise tagamiseks“, seejärel „hindamist, mis peab võimaldama kontrollida, et tööstus peab kinni enda kohustustest“, ja selliste väga ohtlike ainete autoriseerimist, mille „kasutamisega seotud riske […] käsitletakse sobivalt või [mille puhul] kaaluvad sotsiaal-majanduslikud eelised üles selle riski[, kui] muu sobiva lahendusena puuduvad alternatiivsed ained või tehnoloogiad“. Lõpuks „pakub piirangute seadmise menetlus turvavõrgustikku, mis peaks neutraliseerima riske, mida ei olnud võimalik kohaselt käsitleda mõne muu REACH-süsteemi elemendi raames““. ( 48 )

64.

Selliste kemikaalide hõlmamine, mis pärast algset importimist ilma registreerimata liidu tolliterritooriumilt välja veetakse, ei ole loogiliselt vajalik ühegi REACH-määruse kohase registreerimisjärgse eesmärgi – hindamine, autoriseerimise ja piiramise – tagamiseks. Selle mitte kõige väiksemateks põhjusteks on praktilised raskused, mis Euroopa Kemikaaliametil või mis tahes liidu või liikmesriigi asutusel liidu tolliterritooriumilt lahkunud ainete seirel ja juhtimisel ees seisaksid, ning Euroopa Kohtu seisukoht, et REACH-määruse „peamine eesmärk“ on kontrollida keemilisi aineid, kas eraldi ainena või segatuna teistesse ainetesse. ( 49 )

65.

Nagu Hamburgi linn kohtuistungil märkis, kui saadetis on kord juba Venemaale jõudnud, siis ei ole Hamburgi linnal võimalik seda kontrollida. Ehk teisisõnu puuduvad REACH-määruses sätted, mis volitaksid ja võimaldaksid liidu või liikmesriigi asutustel juhtida ja seirata kemikaale, mis on viidud kolmanda riigi turule. Seetõttu oleks põhjendamatu tõlgendada REACH-määruse artiklit 5 nii, justkui oleks selle eesmärk toetada sellist kasulikku mõju. ( 50 )

66.

Ma märgin seetõttu, et käesoleva asja ese erineb probleemist, mida Euroopa Kohus hiljuti kaalus 21. septembri 2016. aasta otsuses European Federation for Cosmetic Ingredients (C‑592/14, EU:C:2016:703,) kus leiti, et kosmeetikatoodete koostisainete tarvis väljapool ELi toimunud loomkatsete suhtes on kohaldatav Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. novembri 2009. aasta määruse (EÜ) nr 1223/2009 kosmeetikatoodete kohta ( 51 ) artikli 18 lõike 1 punkt b. Selle otsuse aluseks oli Euroopa Liidus kosmeetikatoodete koostisainete tootjaid ühendava kaubandusühenduse taotlus selle tuvastamiseks, milline oleks nende liikmete võimalik kriminaalvastutus, kui nad peaksid viima Ühendkuningriigi turule kosmeetikatooteid, mis sisaldavad väljapool liitu loomkatsetatud koostisaineid. Seega ei olnud küsimustki sellest, et liidul puuduksid praktilised võimalused reguleerida koostisainete loomkatseid, kuivõrd seda määrust kohaldati ainult importimisel.

67.

On tõsi, et REACH-määruse artiklis 106 on ette nähtud kolmandate riikide osalemine Euroopa Kemikaaliameti töös, et REACH-määruse artikkel 107 loob võimaluse rahvusvaheliste organisatsioonide esindajatele osaleda Euroopa Kemikaaliameti töös vaatlejatena, et REACH-määruse artikkel 120 käsitleb koostööd kolmandate riikide ja rahvusvaheliste organisatsioonidega ning et REACH-määruse artikli 77 lõike 2 punkt a kohustab Euroopa Kemikaaliameti sekretariaati täitma talle II jaotise alusel määratud ülesandeid, mille hulka kuulub imporditud ainete tõhusa registreerimise hõlbustamine viisil, mis on kooskõlas ühenduse rahvusvaheliste kaubanduskohustustega kolmandate riikide ees.

68.

Olen samuti teadlik REACH-määruses mainitud rahvusvahelistest keskkonna-alastest instrumentidest, nimelt Johannesburgi säästva arengu tippkohtumisel 4. septembril 2002 vastu võetud rakenduskavast (põhjendus 4) ning 6. veebruaril 2006 Dubais vastu võetud kemikaalide kasutamise rahvusvahelisest strateegilisest lähenemisviisist (põhjendus 6).

69.

Ent ükski käesolevas asjas viidatud eelnimetatud REACH-määruse sätetest ega rahvusvahelistest keskkonnaalastest instrumentidest ( 52 ) ei näe ette Euroopa Liidu kohustust lugeda enda pädevusse kuuluvaks kemikaalid, mis on eksporditud väljapoole tema tolliterritooriumi. ( 53 ) Kui see piir on ületatud, on liidul praktiliselt minimaalsed võimalused teha midagi selleks, et tagada inimeste tervise ja keskkonna kaitstuse kõrge tase, nagu on sätestatud REACH-määruse artikli 1 lõikes 1 ning põhjendustes 1 ja 3. ( 54 )

70.

See viib järelduseni, et kui REACH-määruse artikkel 5 selle praeguses redaktsioonis on „kaugel sidususest ning ebasobiv eesmärkideks“, mida ta püüab saavutada, siis peab liidu seadusandja „astuma selles suhtes samme ja võtma vastu sobivad meetmed“, ( 55 ) eriti arvestades keerukaid tagajärgi, mis järgneksid, kui REACH-määruse esemelist kohaldamisala laiendataks importimisel registreerimata ekspordile. ( 56 )

71.

Puudub vaidlus selle üle, et Hamburgi linn ei ole taotlenud kohtumäärust, mis nõuaks saadetise registreerimist REACH-määruse artiklite 5 ja 6 alusel. Eelotsusetaotluse kohaselt on Saksa haldusõiguses võimalik registreerimine kohustuslikus korras ning juba sedavõrd ammu kui 2009. aastal märkis üks Euroopa Kohtu kohtujuristidest seoses esimese REACH-määrust käsitlenud eelotsusetaotlusega, et „ainete registreerimine [on] vajalik eelkõige selleks, et parandada teadmisi ainetega kaasnevate riskide kohta“. ( 57 )

72.

Selle olukorra muudab murettekitavaks asjaolu, et kui kriminaalmenetlus ei puudutanud käesolevas asjas vaidlusalust saadetist, nagu eespool märgitakse, siis importimisel toime pandud REACH-määruse artikli 5 rikkumine alles ootab heastamist tõhusa, proportsionaalse ja hoiatava karistusega, nagu nõuab REACH-määruse artikkel 126. Lisaks, nagu on oma kirjalikes seisukohtades märkinud komisjon, võib J. Pinckernelle olla rikkunud REACH-määrust mitmel eraldi juhul. ( 58 )

73.

Arvestades REACH-määruse artikli 1 lõikes 1 ning põhjendustes 1 ja 3 sätestatud eesmärki tagada inimeste tervise ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklit 37, mille kohaselt kõrgetasemeline keskkonnakaitse ja keskkonna kvaliteedi parandamine tuleb integreerida liidu poliitikasse, ( 59 ) kohustab REACH-määruse artikkel 126 liikmesriike tagama, et REACH-määruse jõustamiseks rakendatavad sanktsioonid kajastaksid selle rikkumise raskust, ( 60 ) olenemata liikmesriikidel olevast kaalutlusruumist, kui liidu õigusnorme ei ole karistuste valdkonnas ühtlustatud. ( 61 ) Lisaks tuleb REACH-määruse rikkumist karistada tingimustel, mis on nii menetlus- kui materiaalõiguslikult analoogsed siseriiklikus õiguses sarnastel juhtudel kohaldatavatega. ( 62 ) Sanktsioonide süsteem peab tervikuna olema hoiatav. ( 63 )

74.

Seetõttu on liikmesriigi pädevatel asutustel õigus rakendada REACH-määruse registreerimiskohustuse täitmata jätmise heastamiseks mõnda või kõiki alljärgnevaist meetmetest. ( 64 ) Rakendatavad meetmed varieeruvad kindlasti olenevalt kõikidest konkreetsetest asjaoludest. Nende hulka kuuluvad i) registreerimiskorralduse andmine; ii) esialgne õiguskaitse, ( 65 ) näiteks kohtumäärus, millega asjaomased kemikaalid arestitakse kuni menetluse lõpuni, nii et nende eksportimine on praktiliselt välistatud; iii) trahvi määramine ning iv) rasketel juhtudel kriminaalkaristuse määramine. ( 66 )

75.

REACH-määruse jõustamiseks liikmesriigi sanktsioonide kohaldamisel tuleb muidugi järgida Euroopa Liidu põhiõiguste hartaga kaitstavaid põhiõigusi ( 67 ) ning selliseid õiguse üldpõhimõtteid nagu proportsionaalsus. See tähendab, et valitud karistust või karistusi tuleb REACH-määruse eesmärkide saavutamiseks kohaselt kohandada ning need ei või minna kaugemale selleks vajalikust. ( 68 ) Sellel menetlusetapil võib ettevõtja väita näiteks seda, et registreerimisest tulenevad ebaproportsionaalsed kulud või et liikmesriigi asutuse valitud karistus on muul põhjusel liiga karm.

76.

Lõpetuseks rõhutaksin, et käesolevas ettepanekus kaardistatud põhimõtted on samavõrd kohaldatavad nii liidu siseturul kauplemiseks imporditud ainetele kui ka ainetele, mis imporditakse liitu eesmärgiga eksportida need kolmandatesse riikidesse, nagu nõuab REACH-määruse põhjenduse 3 teises lauses sätestatud mittediskrimineerimise kohustus.

77.

Seega, ehkki ma mõistan Saksamaa ja Hamburgi linna muret selle suhtes, et kui väljendit „ei viida turule“ REACH-määruse artiklis 5 tõlgendatakse nii, et see ei hõlma importimisel registreerimata kemikaalide eksporti, siis võib see avada värava kuritahtlikele importijatele, kes tahtlikult rikuvad liidu kemikaalide registreerimise nõudeid, kuna teavad, et nad võivad need lihtsalt eksportida, näib selline asjade käik olevat välditav, rakendades rangelt ja kogumis REACH-määruse artikleid 5, 6, 7 ja 126.

78.

Eeltoodud kaalutlusi arvestades teen ma Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Bundesverwaltungsgerichti (Saksamaa kõrgeim halduskohus eelotsuse küsimusele järgmiselt:

Ilma et see mõjutaks Euroopa Parlamendi ja nõukogu 18. detsembri 2006. aasta määruse (EÜ) nr 1907/2006, mis käsitleb kemikaalide registreerimist, hindamist, autoriseerimist ja piiramist (REACH) ja millega asutatakse Euroopa Kemikaalide Agentuur ning muudetakse direktiivi 1999/45/EÜ ja tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrus (EMÜ) nr 793/93, komisjoni määrus (EÜ) nr 1488/94 ning samuti nõukogu direktiiv 76/769/EMÜ ja komisjoni direktiivid 91/155/EMÜ, 93/67/EMÜ, 93/105/EÜ ja 2000/21/EÜ (ELT 2006, L 396, lk 1), muudetud. komisjoni 22. juuni 2009. aasta määrusega (EÜ) nr 552/2009, artiklites 6, 7, 21, 23 ja 126 sätestatud nõuete kohaldatavust, tuleb selle määruse artiklit 5 tõlgendada nii, et Euroopa Liidust võib välja vedada aineid, mida ei ole registreeritud vastavalt REACH-määruse II jaotise asjakohastele sätetele.