—

C. Demir, esindaja: advocaat J. P. Sanchez Montoto,

—

Madalmaade valitsus, esindajad: M. Noort, B. Koopman ja C. Wissels,

—

Saksamaa valitsus, esindajad: T. Henze, J. Möller ja A. Wiedmann,

—

Itaalia valitsus, esindaja: G. Palmieri, keda abistas avvocato dello Stato F. Urbani Neri,

—

Euroopa Komisjon, esindajad: V. Kreuschitz ja M. van Beek,

1

Eelotsusetaotlus puudutab assotsiatsiooninõukogu 19. septembri 1980. aasta otsuse nr 1/80 assotsiatsiooni arengu kohta (edaspidi „otsus nr 1/80”) artikli 13 tõlgendamist. Assotsiatsiooninõukogu loodi lepinguga, millega loodi assotsiatsioon Euroopa Majandusühenduse ja Türgi vahel ning millele kirjutasid 12. septembril 1963 Ankaras alla ühelt poolt Türgi Vabariik ning teiselt poolt EMÜ ja ühenduse liikmesriigid, ja mis sõlmiti, kiideti heaks ja kinnitati ühenduse poolt nõukogu 23. detsembri 1963. aasta otsusega 64/732/EMÜ (EÜT 1964, 217, lk 3685, edaspidi „assotsiatsioonileping”).

2

Käsitletav eelotsusetaotlus esitati C. Demiri ja Staatssecretaris van Justitie (justiitsminister, edaspidi „Staatssecretaris”) vahelises kohtuvaidluses, milles käsitletakse elamisloa taotluse rahuldamata jätmist.

3

Vastavalt assotsiatsioonilepingu artikli 2 lõikele 1 on selle lepingu eesmärk aidata kaasa jätkuvale ja tasakaalustatud kaubandus‑ ja majandussidemete tugevnemisele lepingupoolte vahel, võttes täiel määral arvesse vajadust tagada Türgi majanduse kiirendatud areng ning parandada Türgi rahva tööhõivet ja elutingimusi.

4

Selle lepingu artiklis 12 on kirjas, et „lepingupooled on kokku leppinud, et lähtuvad töötajate vaba liikumise järkjärgulisel sisseviimisel [EÜ] artiklitest [39], [40] ja [41]”.

5

Kõnealuse lepingu artikli 22 lõige 1 on sõnastatud järgmiselt:

„Assotsiatsiooninõukogu on pädev vastu võtma käesoleva lepingu eesmärkide saavutamiseks vajalikke otsuseid lepingus sätestatud juhtudel. Kumbki lepingupool võtab assotsiatsiooninõukogu otsuste elluviimiseks vajalikke meetmeid. […]”

6

Otsuse nr 1/80 II peatüki I jagu ”Tööhõive ja töötajate vaba liikumisega seotud küsimused” hõlmab artikleid 6–16.

7

Selle otsuse artikkel 6 sätestab:

„1.   Arvestades artiklist 7, mis käsitleb perekonnaliikmete vaba juurdepääsu tööle, tulenevaid erisusi, on liikmesriigi seaduslikul tööturul töötaval Türgi päritolu töötajal:

2.   Iga-aastased puhkused, rasedus‑ ja sünnituspuhkus ning puudumised tööõnnetuste või lühiajaliste haiguste tõttu arvestatakse seaduslike tööperioodide hulka. Sunnitud töötuse perioode, mille pädevad asutused on nõuetekohaselt registreerinud, ja puudumisi pikaajaliste haiguste tõttu ei loeta küll seaduslike tööperioodide hulka, kuid nad ei kahjusta siiski eelneva tööperioodi alusel saadud õigusi.

3.   Lõigete 1 ja 2 kohaldamist käsitlevad üksikasjalikud eeskirjad sätestatakse siseriiklikes õigusnormides.” [Siin ja edaspidi on nimetatud otsust tsiteeritud mitteametlikus tõlkes.]

8

Nimetatud otsuse artikkel 13 on sõnastatud järgmiselt:

„Ühenduse liikmesriikidel ja Türgil on keelatud kehtestada uusi piiranguid tööturule pääsemise tingimustele selliste töötajate ja nende perekonnaliikmete suhtes, kes viibivad ja töötavad seaduslikult nende riikide territooriumil.”

9

Sama otsuse artiklis 14 on ette nähtud:

„1.   Käesoleva jao sätete kohaldamisel arvestatakse avaliku korra, julgeoleku ja rahvatervise seisukohalt õigustatud piiranguid.

2.   See ei puuduta riigisisestest õigusaktidest või Türgi ja ühenduse liikmesriikide vahelistest kahepoolsetest lepingutest tulenevaid õigusi ja kohustusi, kui need ei sisalda oma kodanike huvides soodsamaid sätteid.

10

Vastavalt otsuse nr 1/80 artikli 16 lõikele 1 kohaldatakse selle otsuse II peatüki I jao sätteid alates 1. detsembrist 1980.

11

Nimetatud kuupäeval, 1. detsembril 1980, reguleerisid välismaalaste sisenemist Madalmaadesse ja seal elamist välismaalaste seadus (Vreemdelingenwet, Stb. 1965, nr 40) ja selle seaduse rakendamismäärus (Vreemdelingenbesluit, Stb. 1966, nr 387).

12

Selle määruse artikli 41 lõike 1 punkti c kohaselt võisid välismaalased, kes soovisid viibida Madalmaades üle kolme kuu, riiki siseneda üksnes juhul, kui neil oli kehtiv pass ja kehtiv ajutine elamisluba. Niisuguse loa nõude eesmärk oli eelkõige vältida riiki ebaseaduslikult sisenemist ja seal ebaseaduslikult viibimist.

13

Pärast eespool viidatud siseriiklike sätete alusel Raad van State (Madalmaade kõrgeim halduskohus) tehtud otsust ei saanud ajutise elamisloa puudumine olla elamisloa taotluse rahuldamatajätmise aluseks, kui kõik teised tingimused olid selle taotluse esitamise hetkel täidetud. Sellegipoolest loeti selle loa puudumise korral Madalmaade territooriumile sisenemine ja seal elamine ebaseaduslikuks.

14

1. aprillil 2001 jõustusid 23. novembri 2000. aasta välismaalaste seaduse täieliku reformi seadus (Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet, Stb. 2000, nr 495; edaspidi „2000. aasta seadus”) ja välismaalaste määrus (Vreemdelingenbesluit, Stb. 2000, nr 497; edaspidi „2000. aasta määrus”).

15

2000. aasta seaduse artikli 1 punktis h on sätestatud:

„Käesolevas seaduses ja selle alusel vastu võetud sätetes kasutatakse järgmisi mõisteid:

[…]

16

Selle seaduse artikli 8 punktides a ja f on ette nähtud:

„Välismaalasel on seaduslik õigus elada Madalmaades ainult:

[…]

17

Nimetatud seaduse artikli 16 lõike 1 punktis a on sätestatud:

„Tavalise tähtajalise elamisloa taotluse […] võib jätta rahuldamata, kui:

18

Vastavalt 2000. aasta määruse artikli 3.1 lõikele 1 ei kohaldata väljasaatmist niisuguse isiku suhtes, kes on esitanud elamisloa väljastamise taotluse, välja arvatud juhul, kui ministrile teadaolevalt on tegemist kordustaotlusega.

19

Nimetatud määruse artiklis 3.71 on sätestatud:

„1.   2000. aasta seaduse artiklis 14 viidatud tähtajalise elamisloa väljastamise taotlus jäetakse rahuldamata, kui välismaalasel ei ole kehtivat ajutist elamisluba.

[…]

4.   Minister võib jätta lõike 1 kohaldamata, kui ta leiab, et selle kohaldamine looks ilmselgelt väga ebaõiglase olukorra.”

20

Ajutise elamisloa puudumisel loetakse Madalmaade territooriumile sisenemine ja seal viimine ebaseaduslikuks. Vastavalt 2000. aasta ringkirjale välismaalaste kohta (Vreemdelingencirculaire 2000) võimaldab kohustus taotleda enne Madalmaadesse sisenemist ajutist elamisluba ametiasutustel enne, kui välismaalane siseneb Madalmaadesse, kontrollida, kas asjaomane välismaalane vastab kõikidele selle loa andmise tingimustele.

21

Kuni 1. septembrini 1995 kehtinud seaduse välismaalastest töötajate tööhõive kohta (Wet arbeid buitenlandse werknemers) oli tööandjal keelatud võtta välismaalast tööle ilma pädeva ministri loata ning tööandja ja töötaja pidid taotlema tööluba. Selle seaduse või selle seaduse alusel vastu võetud sätete kohaldamisel ei loetud välismaalaseks Madalmaades seaduslikult viibivat isikut, kellel oli pädeva ministri väljastatud deklaratsioon, et tal on välismaalaste seaduse kohaselt lubatud elada Madalmaades seal elava Madalmaade kodaniku juures.

22

C. Demir on sündinud 25. septembril 1973 ja tal on Türgi kodakondsus. Esimest korda saabus ta Madalmaadesse 1. oktoobril 1990. Pärast väljasaatmist naasis ta sellesse liikmesriiki ja esitas 4. novembril 1992 taotluse väljastada talle elamisluba Madalmaades elama asumiseks Madalmaade kodanikust isiku juurde.

23

Kuigi tema taotlus ja seejärel esitatud kaebus jäeti rahuldamata, esitas C. Demir 19. aprillil 1993 uue taotluse väljastada talle elamisluba Madalmaade kodanikust abikaasa juurde Madalmaadesse elama asumiseks. See taotlus rahuldati ja talle väljastati elamisluba ajavahemikuks 7. maist kuni 19. septembrini 1993, mida hiljem pikendati 18. juulini 1995.

24

Selle ajavahemiku jooksul töötas C. Demir mitme tööandja juures kokku rohkem kui kümme kuud, kuid ta ei töötanud ühe ja sama tööandja juures vähemalt ühe aasta jooksul.

25

Pärast abielulahutust esitas C. Demir aastate 1995 ja 2002 vahel palju elamisloa taotlusi erinevate põhjendustega. Ühtegi taotlust ei rahuldatud ja samuti ei rahuldatud ühtegi nende rahuldamata jätmise otsuste peale esitatud kaebust.

26

1. veebruaril 2007 sõlmis C. Demir kolmeaastase tähtajaga töölepingu ühe Madalmaade ettevõtjaga. Centrum voor Werk en Inkomen’i (töö ja sissetuleku keskus) 2. jaanuari 2008. aasta otsusega anti sellele tööandjale töölevõtmiseks luba kehtivusega 7. jaanuarist 2008 kuni 7. detsembrini 2008. Selle loa kehtivust hiljem ei pikendatud.

27

13. veebruaril 2007 esitas C. Demir taotluse väljastada talle tavaline tähtajaline elamisluba töölepingu alusel töötamiseks. Staatsecretaris jättis selle taotluse 26. aprilli 2007. aasta otsusega rahuldamata ja kinnitas seda rahuldamata jätmise otsust 10. septembril 2007.

28

Staatsecretarise otsuseid põhjendati asjaoluga, et C. Demiril puudus kehtiv ajutine elamisluba, ta ei kuulunud mõnda välismaalaste kategooriasse, kes on vabastatud kohustusest omada elamisluba ja ta ei täitnud otsuse nr 1/80 artikli 6 lõike 1 esimeses lõigus toodud tingimust, mis käsitleb töötamist ühe ja sama tööandja juures ühe aasta jooksul.

29

Rechtbank ‘s-Gravenhage (Haagi piirkondlik kohus) jättis 16. juuni 2008. aasta kohtuotsusega Staatsecretarise otsuse muutmata ja C. Demiri kaebuse rahuldamata. Nimetatud kohus leidis eelkõige, et kuna C. Demiril ei olnud ajutist elamisluba, siis viibis ta riigis ebaseaduslikult, mistõttu ta ei saanud tugineda otsuse nr 1/80 artiklile 13.

30

C. Demir esitas eelotsusetaotluse esitanud kohtule apellatsioonkaebuse.

31

Neil tingimustel otsustas Raad van State menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

32

Esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas otsuse nr 1/80 artiklit 13 tuleb tõlgendada nii, et selles sättes olev „standstill” tingimus on kohaldatav liikmesriiki esmakordse sisenemise materiaalõiguslikule tingimusele ja/või menetlusele, sealhulgas juhul, kui nende tingimuste eesmärk on muu hulgas ära hoida riiki ebaseaduslik sisenemine ja riigis ebaseaduslik viibimine.

33

Sissejuhatuseks olgu meelde tuletatud, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt näeb selles artiklis sätestatud „standstill” tingimus alates kuupäevast, mil see õigusakt asjaomases liikmesriigis jõustub, ette üldise keelu kehtestada uusi siseriiklikke meetmeid, mille eesmärk või tagajärg on seada otsuse nr 1/80 jõustumisel asjaomases liikmesriigis kehtinutest rangemad piirangud sellele, kuidas Türgi kodanikest töötajad võivad asjaomases liikmesriigis liikumisvabadust kasutada (vt 17. septembri 2009. aasta otsus kohtuasjas C-242/06: Sahin, EKL 2009, lk I-8465, punkt 63 ja seal viidatud kohtupraktika).

34

Kohtupraktikas on ka tunnustatud, et see säte keelab alates kuupäevast, mil otsus nr 1/80 asjaomases liikmesriigis jõustub, kehtestada selle liikmesriigi õigusnormidega mis tahes uusi töötajate liikumisvabaduse kasutamise piiranguid, kaasa arvatud neid, mis puudutavad seda vabadust kõnealuses liikmesriigis kasutada soovivate Türgi kodanike selle liikmesriigi territooriumile esmakordse sisenemise materiaalõiguslikule tingimusi ja/või menetlust (vt selle kohta 29. aprilli 2010. aasta otsus kohtuasjas C-92/07: komisjon vs. Madalmaad, EKL 2010, lk I-3683, punkt 49).

35

Seoses „seaduslikult viibimise” mõistega selle otsuse artikli 13 tähenduses tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et see tähendab, et Türgi kodanikust töötaja või tema perekonnaliige peab olema järginud vastuvõtva liikmesriigi õigusnorme riiki sisenemise, seal elamise ja olenevalt asjaoludest seal töötamise kohta, nii et ta viibiks selle riigi territooriumil seaduslikult. Niisiis ei saa ebaseaduslikult riigis viibivad Türgi kodanikud sellele artiklile tugineda (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Sahin, punkt 53).

36

Nii on kohus leidnud, et liikmesriigi pädevatel ametiasutustel on ka pärast kõnealuse otsuse jõustumist õigus karmistada meetmeid, mida võib võtta riigis ebaseaduslikult viibivate Türgi kodanike suhtes (eespool viidatud kohtuotsus Abatay jt, punkt 85).

37

Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib teada, kas pelgalt asjaolu, et liikmesriiki esmakordse sisenemise materiaalõiguslik tingimuse ja/või menetluse eesmärk on eelkõige ära hoida riiki ebaseaduslik sisenemine ja riigis ebaseaduslik viibimine enne elamisloa taotluse esitamist võimaldab välistada sama otsuse artiklis 13 sätestatud „standstill” tingimuse kohaldamise põhjusel, et selle puhul on tegemist meetmega, mida võib karmistada eelmises punktis viidatud kohtupraktika tähenduses.

38

Nagu ilmneb käesoleva kohtuotsuse punktist 36, eeldab niisuguste meetmete võtmine, et need Türgi kodanikud, kellele neid meetmeid kohaldatakse, viibivad riigis ebaseaduslikult, nii et kuigi need meetmed võivad puudutada niisuguse ebaseaduslikkuse tagajärgi, kuulumata seejuures otsuse nr 1/80 artikli 13 kohaldamisalasse, ei tohi nende abil määratleda ebaseaduslikkust ennast.

39

Niisiis, kui vastuvõttev liikmesriik määratleb pärast selle otsuse tema suhtes jõustumist Türgi kodanike seaduslikult riigis viibimise tingimused, võttes vastu nende kodanike sellesse riiki sisenemise, seal viibimise ja vastavalt asjaoludele ka seal töötamise materiaalõiguslikud tingimused ja/või menetlusnormid või muudab neid, ja kui need tingimused kujutavad endast Türgi kodanike liikumisvabaduse uut piirangut nimetatud otsuse artiklis 13 sätestatud „standstill” tingimuse tähenduses, ei võimalda selle tingimuse kohaldamist välistada pelk asjaolu, et selle meetme eesmärk on ära hoida ebaseaduslikult riiki sisenemist ja seal ebaseaduslikult viibimist enne elamisloa taotluse esitamist.

40

Piirang, mille eesmärk või tagajärg on seada otsuse nr 1/80 jõustumisel kehtinutest rangemad tingimused sellele, kuidas Türgi kodanikud võivad asjaomases liikmesriigis kasutada töötajate liikumisvabadust, on keelatud, välja arvatud juhul, kui see kuulub kõnealuse otsuse artikli 14 kohaldamisalasse või kui see on õigustatud üldisest huvist lähtuva ülekaaluka põhjuse tõttu või kui see sobib taotletava õiguspärase eesmärgi saavutamiseks ega lähe kaugemale selle saavutamiseks vajalikust.

41

Sellega seoses tuleb märkida, et kuigi eesmärk hoida ära ebaseaduslik riiki sisenemine ja seal ebaseaduslik viibimine kujutab endast üldisest huvist lähtuvat ülekaalukat põhjust, on ühtlasi oluline, et asjaomane meede oleks selle eesmärgi saavutamiseks sobiv ega läheks kaugemale sellest, mis on vajalik selle eesmärgi saavutamiseks.

42

Eelnevat arvestades tuleb esimesele küsimusele vastata, et otsuse nr 1/80 artiklit 13 tuleb tõlgendada nii, et kui vastuvõtva liikmesriigi meetme eesmärk on määratleda Türgi kodanike seaduslikult riigis viibimise tingimused, võttes vastu nende kodanike sellesse riiki sisenemise, seal viibimise ja vastavalt asjaoludele ka seal töötamise materiaalõiguslikud tingimused ja/või menetlusnormid või neid tingimusi muuta, ja kui need tingimused kujutavad endast Türgi kodanike liikumisvabaduse uut piirangut selles artiklis sätestatud „standstill” tingimuse tähenduses, ei võimalda selle tingimuse kohaldamist välistada pelk asjaolu, et selle meetme eesmärk on ära hoida ebaseaduslikult riiki sisenemist ja seal ebaseaduslikult viibimist enne elamisloa taotluse esitamist.

43

Teise küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas otsuse nr 1/80 artiklit 13 tuleb tõlgendada nii, et „seaduslikult riigis viibimisega” on tegu juhul, kui isikul on ajutine elamisluba, mis kehtib ainult kuni elamisõiguse kohta lõpliku otsuse tegemiseni.

44

Nagu meenutatud käesoleva kohtuotsuse punktis 35, tähendab „seadusliku viibimise” mõiste otsuse nr 1/80 artikli 13 tähenduses, et Türgi kodanikust töötaja või tema perekonnaliige peab olema järginud vastuvõtva liikmesriigi õigusnorme riiki sisenemise, seal elamise ja olenevalt asjaoludest seal töötamise kohta, nii et ta viibiks selle riigi territooriumil seaduslikult.

45

Seda mõistet selgitati eespool viidatud kohtuotsuse Abatay jt punktis 84 viitega otsuse nr 1/80 artikli 6 lõikes 1 kasutatud naabermõistele „seaduslik töötamine”.

46

Euroopa Kohus on juba leidnud, et „seaduslik töötamine” eeldab seda, et isiku olukord asjaomase liikmesriigi tööturul ei ole mitte ebakindel, vaid stabiilne, ja see hõlmab sel eesmärgil antud vaidlustamata elamisõiguse olemasolu (8. novembri 2012. aasta otsus kohtuasjas C‑268/11: Gülbahce, punkt 39 ja seal viidatud kohtupraktika).

47

Niisiis ei saa Türgi kodaniku töötamist ajutise elamisloa alusel, mis kehtib ainult elamisõiguse kohta lõpliku otsuse tegemiseni, pidada „seaduslikuks” (vt selle kohta 29. septembri 2011. aasta otsus kohtuasjas C-187/10: Unal, EKL 2011, lk I-9045, punkt 47).

48

Sellest järeldub, et mõiste „seaduslik riigis viibimine” selle otsuse artikli 13 tähenduses seondub sellega, et isiku olukord asjaomase liikmesriigi tööturul ei ole mitte ebakindel, vaid stabiilne, ja see eeldab isikule sel eesmärgil antud vaidlustamata elamisõiguse olemasolu. Seetõttu ei saa viibimis‑ või – olenevalt asjaoludest – töötamisperioode, mille jooksul Türgi kodanikul on ajutine elamisluba, mis kehtib ainult kuni elamisõiguse kohta lõpliku otsuse tegemiseni, pidada „seaduslikuks riigis viibimiseks” selle artikli tähenduses.

49

Seetõttu tuleb teisele küsimusele vastata, et otsuse nr 1/80 artiklit 13 tuleb tõlgendada nii, et „seaduslikult riigis viibimiseks” ei saa pidada ajutise elamisloa omamist, mis kehtib ainult kuni elamisõiguse kohta lõpliku otsuse tegemiseni.

50

Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (teine koda) otsustab: