—

H. N., esindajad: solicitor T. Coughlan, J. O’Reilly, SC, ja M. McGrath, BL,

—

Minister for Justice, Equality and Law Reform, esindaja: E. Creedon,

—

Belgia valitsus, esindajad: T. Materne ja C. Pochet,

—

Saksamaa valitsus, esindajad: T. Henze ja J. Möller,

—

Itaalia valitsus, esindaja: G. Palmieri, keda abistas avvocato dello Stato G. Palatiello,

—

Euroopa Komisjon, esindajad: M. Condou-Durande ja M. Wilderspin,

1

Eelotsusetaotlus puudutab seda, kuidas tõlgendada nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/83/EÜ (miinimumnõuete kohta, mida kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad täitma, et saada pagulase või muul põhjusel rahvusvahelist kaitset vajava isiku staatus, ja antava kaitse sisu kohta) (ELT L 304, lk 12; ELT eriväljaanne 19/007, lk 96; parandus ELT 2005, L 204, lk 24) ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta”) artiklit 41.

2

Taotlus esitati kohtuvaidluse raames, milles menetleti Pakistani kodaniku H. N. kaebust esiteks Minister for Justice, Equality and Law Reform'i (edaspidi „Minister”) ning teiseks Iirimaa ja Attorney General’i vastu Ministeri keeldumise peale vaadata läbi kaebaja täiendava kaitse taotlus, kuna eelnevalt ei olnud esitatud pagulasseisundi saamise taotlust.

3

Direktiivi 2004/83 põhjenduste 5, 6 ja 24 kohaselt:

[…]

4

Direktiivi artikli 2 punktide a, c, e ja f kohaselt on:

[…]

[…]

5

Direktiivi 2004/83 V peatüki „Alus täiendava kaitse saamiseks” artikli 15 „Tõsine kahju” punktis c on sätestatud, et selleks on:

6

Direktiivi 2004/83 artiklis 18 on sätestatud:

„Liikmesriigid annavad täiendava kaitse seisundi kolmanda riigi kodanikule või kodakondsuseta isikule, kellel on õigus täiendavale kaitsele kooskõlas II ja V peatükiga.”

7

Nõukogu 1. detsembri 2005. aasta direktiivi 2005/85/EÜ liikmesriikides pagulasseisundi omistamise ja äravõtmise menetluse miinimumnõuete kohta (ELT L 326, lk 13, parandus ELT 2006, L 236, lk 36) artikli 3 lõigetes 3 ja 4 on sätestatud:

„3.   Kui liikmesriigid kasutavad menetlust või kehtestavad menetluse, kus varjupaigataotlusi vaadatakse läbi nii Genfi konventsioonil põhinevate taotlustena kui muud liiki rahvusvahelise kaitse taotlustena, mis on määratletud direktiivi 2004/83/EÜ artiklis 15, kohaldavad nad käesolevat direktiivi kogu menetluse vältel.

4.   Lisaks sellele võivad liikmesriigid kohaldada käesolevat direktiivi menetluste puhul, kus tehakse otsus mis tahes liiki rahvusvahelise kaitse taotluste kohta.”

8

Direktiivi artikli 23 lõike 4 kohaselt võivad liikmesriigid kiirendada pagulasseisundi saamise taotluste läbivaatamist eelkõige juhul, kui on selge, et taotlejat ei saa käsitada pagulasena.

9

Iirimaal tuleb rahvusvahelise kaitse saamise osas eristada kaht liiki taotlusi, milleks on:

10

Mõlemad taotlused vaadatakse nimetatud liikmesriigis läbi üksteisele järgnevates erinevates menetlustes.

11

Varjupaigataotluste läbivaatamist puudutavad sätted sisalduvad peamiselt 1996. aasta pagulaste seaduses (Refugee Act 1996) põhikohtuasja aluseks olevate asjaolude toimumise ajal kehtinud redaktsioonis.

12

1999. aasta sisserändeseaduse (Immigration Act 1999) artikliga 3 on antud Ministerile volitus anda väljasaatmiskorraldusi isikute suhtes, kelle hulka kuulub vastavalt artikli 3 lõike 2 punktile f „isik, kelle varjupaigataotluse on [Minister] rahuldamata jätnud”.

13

Täiendava kaitse taotluste läbivaatamist puudutavad sätted sisalduvad 2006. aasta määruses kaitse saamiseks kvalifitseerumise kohta Euroopa Ühendustes (European Communities (Eligibility for Protection) Regulations 2006 (Statutory Instrument nr 518/2006)), millega võeti muu hulgas siseriiklikusse õigusesse üle direktiiv 2004/83 (edaspidi „2006. aasta määrus”).

14

2006. aasta määruse artiklis 3 on sätestatud:

„(1)   […] käesolevat määrust kohaldatakse järgmiste otsuste suhtes […]:

[…]

[…]”

15

Sama dekreedi artiklis 4 on sätestatud:

„(1)(a)   [1999. aasta sisserändeseaduse] artikli 3 lõike 3 alusel esitatavas teates ettepaneku kohta märgitakse, et kui isik, kelle suhtes on kohaldatav nimetatud seaduse artikli 3 lõike 2 punkt f, leiab, et tal on õigus saada täiendav kaitse, võib ta lisaks nimetatud seaduse artikli 3 lõike 3 punkti b alusel vastuväidete esitamisele esitada täiendava kaitse taotluse [Ministerile] teates viidatud 15 päeva jooksul.

[…]

(2)   [Minister] ei ole kohustatud täiendava kaitse taotlust läbi vaatama, kui selle on esitanud isik, kelle suhtes [1999. aasta sisserändeseaduse] artikli 3 lõike 2 punkt f ei ole kohaldatav, või kui taotlus ei ole esitatud lõike 1 punktis b nimetatud vormis.”

16

H. N. on Pakistani kodanik, kes saabus 2003. aastal Iirimaale üliõpilase viisaga.

17

Ta abiellus Iirimaa kodanikuga ja sai seejärel Iirimaa elamisloa kuni 31. detsembrini 2005.

18

23. veebruaril 2006 teatas Minister H. N‑le esiteks, et tema elamisluba ei pikendata, kuna tema kooselu abikaasaga on lõppenud, ja teiseks, et ta kavatseb vastavalt oma seaduslikule pädevusele anda korralduse H. N. riigist välja saata.

19

Ilma eelnevalt varjupaigataotlust esitamata taotles H. N. 16. juunil 2009 Ministerilt täiendava kaitse taotluse läbivaatamist, väites eelkõige, et ta ei karda küll tagakiusamist, kuid teda ähvardab oht kannatada päritoluriiki naasmisel „tõsist kahju” direktiivi 2004/83 artikli 15 tähenduses.

20

Minister teatas 23. juunil 2009 H. N‑le, et tema täiendava kaitse taotlust ei ole võimalik läbi vaadata, selgitades et Iirimaa õiguse kohaselt on täiendava kaitse taotluse esitamise tingimuseks, et rahuldamata on jäetud pagulasseisundi saamise taotlus.

21

Pärast seda kui H. N. püüdis veelkord veenda Ministerit oma täiendava kaitse taotlust läbi vaatama, kordas Minister 27. juuli 2009. aasta kirjas taotluse läbivaatamata jätmise põhjendusi.

22

H. N. esitas 12. oktoobril 2009 High Courtile kaebuse Ministeri otsuse tühistamiseks, leides et direktiivi 2004/83 üle võtvast siseriiklikust õigusest peab talle tulenema õigus esitada „iseseisev” täiendava kaitse taotlus.

23

See tühistamiskaebus jäeti rahuldamata, mistõttu H. N. esitas apellatsioonkaebuse Supreme Courtile.

24

Neil asjaoludel otsustas Supreme Court menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:

„Kas nõukogu direktiiv [2004/83], kui seda tõlgendada kooskõlas liidu õiguses kehtiva hea halduse põhimõttega, nagu see on sätestatud eelkõige […] harta artiklis 41, lubab liikmesriigil sätestada oma õiguses, et täiendava kaitse taotluse võib läbi vaadata ainult siis, kui taotleja on vastavalt siseriiklikule õigusele taotlenud pagulasseisundit ning tema taotlus on jäetud rahuldamata?”

25

Oma küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2004/83 ja õigust heale haldusele tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus sellised siseriiklikud õigusnormid nagu põhikohtuasjas, mille kohaselt on ette nähtud kaks erinevat ja üksteisele järgnevat menetlust vastavalt varjupaigataotluse ja täiendava kaitse taotluse läbivaatamiseks ning mille kohaselt võib täiendava kaitse taotluse läbi vaadata ainult siis, kui eelnevalt on rahuldamata jäetud pagulasseisundi saamise taotlus.

26

Kõigepealt tuleb meenutada, et direktiiv 2004/83 näeb „rahvusvahelise kaitse” kontseptsiooni raames ette kaks erinevat kaitse korda, nimelt esiteks pagulasseisundi ja teiseks täiendava kaitse.

27

Selles osas tuleb märkida, et direktiivi 2004/83 põhjendustest 3, 16 ja 17 tuleneb, et Genfi konventsioon kujutab endast pagulaste kaitse alase rahvusvahelise õiguskorra nurgakivi ning direktiivi sätted võeti vastu selleks, et aidata liikmesriikide pädevaid asutusi nimetatud konventsiooni kohaldamisel, tuginedes ühistele mõistetele ja tingimustele (kohtuotsus X jt, C‑199/12–C‑201/12, EU:C:2013:720, punkt 39 ja seal viidatud kohtupraktika).

28

Selle direktiivi sätteid tuleb seega tõlgendada direktiivi ülesehitust ja eesmärki arvestades ning kooskõlas nimetatud konventsiooni ja teiste ELTL artikli 78 lõikes 1 viidatud asjakohaste lepingutega (kohtuotsus Abed El Karem El Kott jt, C‑364/11, EU:C:2012:826, punkt 43 ja seal viidatud kohtupraktika).

29

Selles osas tuleb märkida, et direktiivi 2004/83 artikli 2 punkti e sõnastuse kohaselt on täiendava kaitse nõuetele vastav isik kolmanda riigi kodanik või kodakondsuseta isik, kes ei kvalifitseeru pagulaseks.

30

Mõiste „täiendav” kasutamine ja selle artikli sõnastus näitavad, et täiendava kaitse seisund on suunatud kolmandate riikide kodanikele, kelle puhul ei ole täidetud pagulasseisundi saamise tingimused.

31

Lisaks nähtub direktiivi 2004/83 põhjendustest 5, 6 ja 24, et täiendava kaitse andmise miinimumtingimused peaksid võimaldama täiendada Genfi konventsioonis sätestatud pagulaste kaitset ja sellele lisanduma, tuvastades isikud, kellel on tõeline vajadus rahvusvahelise kaitse järele, ja pakkudes neile asjakohast staatust (kohtuotsus Diakité, C‑285/12, EU:C:2014:39, punkt 33).

32

Eelnevast nähtub, et direktiivis 2004/83 ette nähtud täiendav kaitse täiendab Genfi konventsioonis sätestatud pagulaste kaitset ja lisandub sellele.

33

Selline tõlgendus on kooskõlas ka ELTL artikli 78 lõike 2 punktides a ja b sätestatud eesmärkidega, mille kohaselt võtavad Euroopa Parlament ja Euroopa Liidu Nõukogu vastu meetmed Euroopa ühise varjupaigasüsteemi kohta, mis hõlmab eelkõige „ühetaolist täiendava kaitse seisundit kolmandate riikide kodanikele, kes Euroopa varjupaika saamata vajavad rahvusvahelist kaitset”.

34

Nagu märkis kohtujurist oma ettepaneku punktides 46 ja 49, ei pruugi rahvusvahelise kaitse taotleja osata hinnata, millist liiki kaitsele tema taotlus vastab, ega ka seda, et pagulasseisund pakub laiemat kaitset kui see, mis kaasneb täiendava kaitse andmisega, ja seetõttu peab taotleja olukorrale kõige sobivama kaitseseisundi põhimõtteliselt kindlaks määrama pädev ametiasutus.

35

Eeltoodud põhjendustest nähtub, et täiendava kaitse taotlust ei pea põhimõtteliselt läbi vaatama enne seda, kui pädev ametiasutus on otsustanud, et rahvusvahelise kaitse taotleja ei vasta tingimustele, mis õigustaksid talle pagulasseisundi andmist.

36

Sellest nähtub, et direktiiviga 2004/83 ei ole vastuolus siseriiklikud õigusnormid, mis näevad ette, et pagulasseisundi andmise tingimusi kontrollitakse enne täiendava kaitse seisundit võimaldavate tingimuste kontrollimist.

37

Siiski tuleb veel kontrollida, kas sellised õigusnormid nagu põhikohtuasjas, mis näevad ette kaks erinevat menetlust vastavalt varjupaigataotluse ja täiendava kaitse taotluse läbivaatamiseks ning mille kohaselt saab teise taotluse esitada alles pärast esimese taotluse rahuldamata jätmist, on vastuolus mõne teise liidu õigusnormiga.

38

Selles osas olgu meenutatud, et direktiiv 2004/83 ei sisalda rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamisel kohaldamisele kuuluvaid menetlusnorme. Taotluste läbivaatamise menetlusele kohaldatavad miinimumnõuded näeb ette ja varjupaigataotlejate õigusi täpsustab hoopis direktiiv 2005/85.

39

Ent direktiivi 2005/85 kohaldatakse täiendava kaitse taotlustele üksnes juhul, kui mõni liikmesriik kehtestab üheainsa menetluse, mille raames ta vaatab taotlusi läbi mõlema rahvusvahelise kaitse liigi – nii pagulasseisundi kui ka täiendava kaitse – seisukohalt (kohtuotsus M., C‑277/11, EU:C:2012:744, punkt 79).

40

Nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktist 37, ei ole sellega aga Iirimaal tegemist.

41

Selliste liidu õigusnormide puudumise korral, mis näeksid ette täiendava kaitse taotluse läbivaatamise korra, on menetlusautonoomia põhimõtte kohaselt järelikult iga liikmesriigi pädevuses see kord kindlaks määrata, tagades seejuures põhiõiguste järgimise ja täiendavat kaitset puudutavate liidu õigusnormide täieliku tõhususe (vt selle kohta kohtuotsus VEBIC, C‑439/08, EU:C:2010:739, punkt 64).

42

Eeltoodust nähtub, et sellised siseriiklikud menetlusnormid nagu põhikohtuasjas, mille kohaselt vaadatakse täiendava kaitse taotlus läbi ainult tingimusel, et eelnevalt on jäetud rahuldamata pagulasseisundi saamise taotlus, peavad tagama täiendava kaitse taotlejatele võimaluse reaalselt kasutada neile direktiivis 2004/83 antud õigusi.

43

Nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktides 29–35 toodud kaalutlustest, siis ainuüksi asjaolu, et täiendava kaitse taotlus vaadatakse läbi alles pärast seda, kui on tehtud varjupaigataotluse rahuldamata jätmise otsus, ei välista põhimõtteliselt täiendava kaitse taotlejate reaalset võimalust kasutada neile direktiivis 2004/83 antud õigusi.

44

Siiski tähendavad sellised õigusnormid nagu põhikohtuasjas, et kolmanda riigi kodanik, kes soovib saada üksnes täiendavat kaitset, seisab paratamatult silmitsi kahe erineva menetlusetapiga ning selline rahvusvahelise kaitse andmise menetluse kaheks jagunemine võib pikendada selle menetluse kestust ja seega lükata edasi täiendava kaitse taotlusele hinnangu andmist.

45

Kuid täiendavat kaitset andva staatuse reaalseks saamiseks on esiteks vaja, et pagulasseisundi saamise taotluse ja täiendava kaitse taotluse võiks esitada samaaegselt, ja teiseks, et täiendava kaitse taotlus vaadatakse läbi mõistliku aja jooksul, mida peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus.

46

Selles osas tuleb arvestada nii aega, mis kulub pagulasseisundi saamise taotluse läbivaatamiseks ja selle rahuldamata jätmiseks, kui ka täiendava kaitse taotluse läbivaatamiseks kuluvat aega.

47

Ka tuleb märkida, et kui kolmanda riigi kodanik esitab rahvusvahelise kaitse taotluse, millest ei nähtu, et tal oleks põhjust karta tagakiusamist, peab pädev ametiasutus võimalikult kiiresti otsustama, et tegemist ei ole isikuga, keda saaks käsitada pagulasena, et aegsasti oleks võimalik läbi vaadata täiendava kaitse taotlus.

48

Rahvusvahelise kaitse taotlusi läbi vaatavatel ametiasutustel on nimelt võimalik vastavalt direktiivi 2005/85 artikli 23 lõikele 4 kiirendada pagulasseisundi saamise taotluste läbivaatamist juhul, kui on selge, et taotlejat ei saa käsitada „pagulasena” direktiivi 2004/83 artikli 2 punkti c tähenduses.

49

Mis puudutab harta artiklis 41 toodud õigust heale haldusele, siis tuleb meenutada, et see õigus peegeldab ühte liidu õiguse üldpõhimõtet.

50

Seega, kui liikmesriik rakendab põhikohtuasjas liidu õigust, tuleb õigusest heale haldusele tulenevaid nõudeid, eelkõige igaühe õigust teda puudutava asja arutamisele erapooletult ja mõistliku aja jooksul, kohaldada siseriiklikus pädevas ametiasutuses toimuvas sellise täiendava kaitse andmise menetluses, nagu sellega on tegemist põhikohtuasjas.

51

Järelikult tuleb kontrollida, kas õigusega heale haldusele on vastuolus see, kui liikmesriik näeb enda seadusandluses ette menetlusnormid, mille kohaselt on täiendava kaitse taotlus eraldi menetluse ese ja sellele menetlusele peab kindlasti eelnema varjupaigataotluse rahuldamata jätmine.

52

Mis puudutab täpsemalt erapooletuse nõuet, siis see hõlmab eelkõige objektiivset erapooletust, mis tähendab, et liikmesriigi ametiasutus peab pakkuma piisavaid tagatisi, et välistada igasugused põhjendatud kahtlused võimaliku eelarvamuse osas (vt analoogia alusel kohtuotsus Ziegler vs. komisjon, C‑439/11 P, EU:C:2013:513, punkt 155).

53

Kõigepealt tuleb märkida, et sellistel asjaoludel nagu põhikohtuasjas ei välista see, et siseriiklik ametiasutus teavitab enne täiendava kaitse taotluse läbi vaatama asumist selle kaitse taotlejat oma kavatsusest anda korraldus tema riigist väljasaatmiseks, iseenesest seda, et nimetatud ametiasutus ei oleks objektiivselt erapooletu.

54

Nimelt on selge, et pädeva ametiasutuse sellise kavatsuse aluseks on järeldus, et kolmanda riigi kodaniku puhul ei ole täidetud pagulasseisundi saamiseks vajalikud tingimused. Selline järeldus ei tähenda seega, et pädev ametiasutus oleks juba võtnud seisukoha küsimuses, kas nimetatud kodaniku puhul on täidetud talle täiendava kaitse andmise tingimused.

55

Järelikult ei ole põhikohtuasjas vaidlusalused menetlusnormid vastuolus õigusest heale haldusele tuleneva erapooletuse nõudega.

56

Samas tagab see õigus, nagu ka tõhususe põhimõttest tulenevad nõuded, mida on meenutatud käesoleva kohtuotsuse punktides 41 ja 42, et rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise menetluse kestus tervikuna ei ületa mõistlikku aega, mida peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus.

57

Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvesse võttes tuleb esitatud küsimusele vastata, et direktiiviga 2004/83, tõhususe põhimõttega ja õigusega heale haldusele ei ole vastuolus sellised siseriiklikud menetlusnormid nagu põhikohtuasjas, mille kohaselt võib täiendava kaitse taotluse läbi vaadata ainult siis, kui eelnevalt on rahuldamata jäetud pagulasseisundi saamise taotlus, kui esiteks võib pagulasseisundi saamise taotluse ja täiendava kaitse taotluse esitada samaaegselt ja teiseks ei välista siseriiklikud menetlusnormid täiendava kaitse taotluse läbivaatamist mõistliku aja jooksul, mida peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus.

58

Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (neljas koda) otsustab:

Nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiiviga 2004/83/EÜ (miinimumnõuete kohta, mida kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad täitma, et saada pagulase või muul põhjusel rahvusvahelist kaitset vajava isiku staatus, ja antava kaitse sisu kohta), tõhususe põhimõttega ja õigusega heale haldusele ei ole vastuolus sellised siseriiklikud menetlusnormid nagu põhikohtuasjas, mille kohaselt võib täiendava kaitse taotluse läbi vaadata ainult siis, kui eelnevalt on rahuldamata jäetud pagulasseisundi saamise taotlus, kui esiteks võib pagulasseisundi saamise taotluse ja täiendava kaitse taotluse esitada samaaegselt ja teiseks ei välista siseriiklikud menetlusnormid täiendava kaitse taotluse läbivaatamist mõistliku aja jooksul, mida peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus.