EUROOPA KOMISJON

Brüssel,16.5.2018

COM(2018) 297 final

KOMISJONI ARUANNE

Komisjoni aruanne Globaliseerumisega Kohanemise Euroopa Fondi (EGF) vahehindamise kohta

{SWD(2018) 192 final}

Taustteave

Globaliseerumisega Kohanemise Euroopa Fond (edaspidi „EGF”) loodi kümme aastat tagasi, et näidata üles solidaarsust maailmakaubanduses toimunud oluliste struktuurimuutuste tagajärjel koondatud töötajatega ja neid abistada. Esialgses EGFi määruses (EÜ) nr 1927/2006 sätestatud kohaldamisala laiendati 2009. aastal määrusega (EÜ) nr 546/2009, et hõlmata ka üleilmse finants- ja majanduskriisi tagajärjel toimunud koondamised. EGF kaasrahastab liikmesriikide rakendatavaid meetmeid, et aidata koondatud töötajatel tööturule naasta, kui nende töölt vabastamine on avaldanud suurt mõju majandusele, eriti teatava piirkonna või sektori tööhõivele. Kehtiva määruse (EL) nr 1309/2013 1 (edaspidi „EGFi määrus“) artikli 6 lõikes 2 sätestatud erandiklausel võimaldab liikmesriikidel, kes seisavad silmitsi noorte töötuse kõrge määraga, hõlmata kuni 2017. aasta lõpuni EGFi vahendite kasutuselevõtmise taotluste kohaldamisalasse mittetöötavad ja mitteõppivad noored (NEET-noored) 2 .

Vahehindamise ulatus

Komisjon tegi kooskõlas EGFi määruse artikliga 20 vahehindamise, et hinnata, kuidas ja millises ulatuses EGF oma eesmärgid saavutab.

Vahehindamine hõlmas kõiki 29 EGFi kasutamise juhtumit, mis esitati 2014. ja 2015. aastal 3 . Juhtumid, mis puudutavad kümmet liikmesriiki, hõlmavad 21 majandussektorit, kusjuures autotööstuse (neli juhtumit) ja jaemüügisektori (kolm juhtumit) arvele jääb sellel ajavahemikul kõige rohkem EGFi vahendite kasutuselevõtmise taotlusi. Tänu majanduse elavnemisele on EGFi taotluste arv vähenenud, mistõttu on vähenenud ka analüüsimiseks kättesaadavate andmete hulk.

Hinnati saavutatud tulemuste tulemuslikkust, jätkusuutlikkust, tõhusust, sidusust, asjakohasust ja ELi lisaväärtust. See läheb kaugemale EGFi määruses kehtestatud nõudest hinnata tõhusust ja jätkusuutlikkust, võimaldades igakülgset hindamist rahastamisvahendi ja juhtumite tasandil 4 .

Vahehindamine on esitatud komisjoni talituste töödokumendina (SWD). Hindamist käsitlev töödokument põhineb peamiselt välistöövõtja hindamisuuringul, mille tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraat 2016. aasta detsembris vastu võttis. Töödokumendi jaoks koguti analüüsimiseks lisatõendeid varasematest aruannetest, hindamistulemustest ning EGFi haldamisest saadud üldistest kogemustest.

Kooskõlas EGFi määruse artikli 20 lõike 1 punktiga a esitatakse käesolevas aruandes ELi institutsioonidele ja asutustele ning sotsiaalpartneritele kokkuvõte peamistest tulemustest. Hindamise tulemused aitavad kaasa ka EGFi edaspidisele kujundamisele ja poliitilisele suunale. 

Peamised järeldused

EGFi vahehindamise varajane koostamine võimaldas saada praeguse perioodi kohta vaid vähest teavet ja kogemusi. Peale selle on tänu majanduse olukorra paranemisele vähenenud EGFi taotluste arv, mistõttu on veelgi vähenenud kättesaadavad tõendid. Hoolimata komisjoni jõupingutustest hinnata ja konsulteerida nii laiaulatuslikult kui võimalik, tuleb kättesaadavate andmete vähese stabiilsuse tõttu kasutada hindamistulemusi ettevaatusega.

Korraldusliku poole pealt saadi hindamise ajal oluline õppetund, et EGFi määruses sätestatud hindamise aeg on liiga varajane. Tulevaste algatuste puhul tuleks lasta rakendustsüklil piisavalt kaugele edeneda, nii et on võimalik koguda ja analüüsida rohkelt tõendeid ning hindamised tuleks seetõttu vastavalt kavandada.

Mis puudutab EGFi tulemuslikkust, siis koondatud töötajate tööturule naasmise määr paranes võrreldes eelmise rahastamisperioodiga 49 %-lt 56 %ni. Tõendid viitavad aga sellele, et need määrad on vägagi juhtumipõhised, sõltudes näiteks asjaomase piirkonna majanduslikust olukorrast. Seepärast on keeruline võrrelda eri juhtumite puhul tööturule naasmise määrasid ja raske on leida ka teisi sobivaid võrdlusaluseid sarnaste meetmete võrdlemiseks. Selle takistuse ületamiseks on väga soovitatav, et liikmesriigid töötaksid välja juhtumipõhised eesmärgid.

Koondatud töötajatele pakutava abi kasutuselevõttu on võimalik põhjendada, tõendades, et koondamised toimusid kas globaliseerumise või finants- ja majanduskriisi tagajärjel. Kumbagi neist kahest tingimusest ei ole aga EGFi määruses määratletud. Üldiselt võib määratluste puudumist mõista teatava paindlikkuse pakkumisena, aga ka ebakindluse hallide alade loojana. Juhtumi põhjendamiseks õigete tõendite leidmine on keeruline ülesanne ning muutub sageli liikmesriikide jaoks takistuseks taotluse esitamisel. Selle põhjus on ka asjaolu, et sageli ei ole võimalik restruktureerimist käivitavat otsustavat tegurit kindlaks määrata ja esile tõsta.

Kuigi üldisest 500 koondatud töötaja künnisest allapoole jäävad koondamise juhtumid võivad olla erandiklausli kohaselt toetuskõlblikud, ei ole liikmesriigid kindlad, kuidas näidata, et koondamised avaldavad majandusele, eriti tööhõivemäärale tõenäoliselt märkimisväärset mõju, sest määruses ei ole ka seda mõju täpsemalt määratletud. Paistab, et väga tähtis on määrata märkimisväärne mõju selgemalt kindlaks, näiteks töötades välja erinäitajad või tulemuskaardi, mis aitaks mõju analüüsida.

Riikide ametiasutuste haldus- ja finantssuutlikkuse probleemid nii taotlemis- kui ka rakendamisetapis on liikmesriikide jaoks järgmine takistus võimaliku taotluse esitamise üle otsustamisel. Probleemid on peamiselt seotud antava abi kaasrahastamise puudumisega ja EGFiga tegelevate ametiasutuste ebapiisava töötajate arvuga. See kehtib eriti siis, kui EGFi kasutamise kogemus puudub või on väike, või restruktureerimisabi puhul üldiselt.

Otsustava tähtsusega tegur, miks alates 2004. aastast ELiga ühinenud 13 riiki (EL 13) kasutasid EGFi vähem, on nende riikide majanduse struktuur. Töökohtade kadumine kaubandusega seotud globaliseerumisest tulenevate struktuurimuutuste tõttu on EL 13 riikides vähem levinud.

EGFi meetmeid pakutakse lisaks tavapärastele riiklikele meetmetele ja/või nende tõhustamiseks. Juhtumi tasandil ümberpaigutamise mõju ei täheldatud.

Abi, mida EGF on pakkunud, ei oleks muidu olnud kättesaadav. See näitab EGFi meetmete vastastikust ja üldisemat täiendavust.

EGFi abi kaotab ka riiklikes või EGFi meetmetes osalemist takistavaid tõkkeid, pakkudes selliseid lisateenuseid nagu reisiabi või lastehoiuvõimalused.

Mis puudutab NEET-noorte erandit, siis näitasid asjaomased liikmesriigid, Hispaania välja arvatud, üles suurt huvi selle kasutamise vastu. Siiski kasutati erandit vaid üheksal juhul kolmes liikmesriigis. Samas, kui seda kasutati, haaras suur hulk sihtrühma noori kinni abivõimalusest, mis muidu ei oleks olnud neile kättesaadav.

Hindamisel ilmnes, et mõnel juhul on olnud teatavaid probleeme seireandmete õigeaegse edastamise tagamisel. Kui see probleem püsib, peab komisjon kaaluma asjakohaste meetmete võtmist.

Üldisemas plaanis on põhjaliku analüüsi tegemisel probleemiks ja takistuseks EGFi määruses sätestatud piiratud seirenõuded.

Mis puudutab tulemuste jätkusuutlikkust, siis ei ole usaldusväärsed andmed kättesaadavad, sest rakendustsükkel ei olnud piisavalt kaugele jõudnud ja hindamine hõlmas seetõttu vaid kahte aastat (aastatel 2014 ja 2015 esitatud taotlused). Üldine tööalane konkurentsivõime paranes tänu oskuste täiendamisele ja ajakohastamisele. Üksikisiku tasandil täheldati, et toetusesaajatel kujunes välja kõrgem enesehinnang, mille tulemuseks oli tõenäoliselt aktiivsem lähenemine tööotsingutele.

Institutsioonilisel tasandil toetab EGFi abi restruktureerimisabi andmise üldise mehhanismi väljatöötamist liikmesriikides, kus massikoondamistega on vähe kogemusi. Liikmesriikides, kus selle valdkonnaga on suur kogemus ja kus on paigas abi andmise mehhanismid, toimib EGF selliste uuenduslike meetmete katsetamise vahendina, mille saab hiljem tavapärase abiga ühendada.

Mis puudutab kasutusele võetud abi tõhusust, siis kritiseeriti endiselt otsustusprotsessi menetluste pikkust, hoolimata selle kestuse märgatavast lühendamisest ning komisjonile ja liikmesriikidele kehtestatud rangematest tähtaegadest. Taotlemismenetluse kestust on piiratud ja praegu on selle keskmine pikkus umbes 200 päeva, mis on vähem kui umbes 300päevane keskmine kestus eelmisel programmitöö perioodil.

Pooltel juhtumitel on väljendanud liikmesriigid Euroopa Komisjonilt taotluse esitamise etapis saadud juhiste kohta positiivset arvamust.

Rahastamisvahendite sidususe tagamiseks on vaja teha rohkem jõupingutusi. Kuigi juhtumi tasandil kattumisi muude ELi või riiklike rahastamisvahenditega kindlaks ei tehtud, on EGFi ja Euroopa Sotsiaalfondi (ESF) paremaks kooskõlastamiseks ruumi küll. EGF töötati välja, et pakkuda meetmeid, mis täiendavad teisi vahendeid, nagu ESF. Kõige paremini on integreeritud käsitlusviis märgatav riiklike rahastamisvahendite ja EGFi koostoimes. Siiski ei koosta liikmesriigid praegusel ajal strateegilisi inimkapitaliinvesteeringute pakette, kuhu nad saaksid integreerida EGFi abi suurte restruktureerimiste korral. Lisaks võiks EGFi paremini koordineerida muutusteks ja restruktureerimiseks valmisolekut käsitlevas ELi kvaliteediraamistikus esitatud soovitustega.

Mis puudutab EGFi rahastamisvahendite asjakohasust, siis osutavad näitajad, et EGF on inimkapitali arendamise oluline vahend. Sidusrühmad, eriti need, kellel on EGFi meetmete praktikasse rakendamise kogemus, kahtlesid, kas EGF on NEET-noortele abi pakkumiseks õige kanal. Palju vähemal, kuid siiski märkimisväärsel määral leiti, et kriisikriteerium ei ole enam asjakohane. Arvestades globaliseerumises toimuvaid muutusi, suurendavad maailma majandussüsteemide tihenev vastastikune seotus ja ülemaailmsete väärtusahelate suurem arendamine tõenäoliselt globaliseerumise kriteeriumi asjakohasust veelgi, kuid raskendavad ka selle tõestamist, et koondamised olid tõepoolest globaliseerumisest tingitud. Arvestades raskusi taotlust toetava tõendusmaterjali esitamisel, on selge, et EGFi vahendeid võiks hoopis kiiremini kasutusele võtta, kui oleks vaja vähem dokumente. Siis toimiks EGF hädaolukorra leevendamise meetmena paremini.

Seda tuleb võib-olla vaadata ka EGFi kohaldamisala valguses, mis hõlmab globaliseerumist ja finantskriisi, mitte aga muid olulisi majandussündmusi. Muudel põhjustel, näiteks automatiseerimise tõttu koondatud töötajad seisavad vastamisi väga sarnaste probleemidega, ja nende arv ületab globaliseerumise tõttu koondatud töötajate arvu. Kui kohaldamisala laiendataks igasugust liiki restruktureerimisele, mis põhjustab märkimisväärset ebasoodsat mõju, sobiks fond mis tahes suundumustele reageerimiseks. Seetõttu ei oleks enam vajadust tõendada, et need restruktureerimised peaksid kuuluma EGFi kohaldamisalasse.

Hindamisel leiti, et EGF lõi ELi lisaväärtust. Eelkõige kehtib see EGFi kvantitatiivse mõju kohta, mis tähendab, et EGFi abi ei suurenda mitte ainult pakutavate teenuste arvu ja mitmekesisust, vaid ka nende intensiivsust. Lisaks on EGFi sekkumismeetmed väga nähtavad ning näitavad üldsusele vahetult sekkumismeetmete ELi lisaväärtust.

Mõju tulevasele poliitikakujundamisele

Vahehindamisest nähtub, et EGF täidab oma eesmärki aidata kaasa strateegia „Euroopa 2020” kaasava majanduskasvu prioriteedile. See eesmärk saavutatakse, näidates üles solidaarsust globaliseerumise ning finants- ja majanduskriisi tõttu koondatud töötajatega ja toetades neid. On olemas üldine arusaamine ja veenvad tõendid, et see abi on vajalik, ning kui EGFi ei oleks, tuleks sellist abi muud moodi pakkuda.

EGFi ülesehitus vajab aga parandamist. Edaspidiseks tuleks lahendada mitu probleemi, pidades silmas eriti 2020. aasta järgset perioodi käsitlevaid arutelusid.

Kohaldamisala

Hindamise ajal sidusrühmadega peetud konsultatsioonide käigus kogutud tõendid osutavad, et EGFi ülesehitus tuleb läbi vaadata või täpsemalt kindlaks määrata, näiteks puudutab see täpset kohaldamisala ja kriteeriume, mis annavad alust seda kasutada. Kooskõlas subsidiaarsuse põhimõttega peab restruktureerimine selleks, et EGFi abi kasutuselevõtt oleks põhjendatud, mõjutama märgatavalt majandust ja tööturgu. Samas ei ole mõiste „märgatav mõju“ selgelt määratletud. EGFi määruse artikli 4 lõikes 2 sätestatud erandiklausli kohaselt võiksid väga hästi toetuskõlblikud olla näiteks just tavapärasest 500 koondatud töötaja künnisest allapoole jäävad väiksemad koondamised maapiirkondades, kuid liikmesriikidel puudub kindlus, kuidas märgatavat mõju tõendada. Paistab, et tööhõivet ja sotsiaalset mõju käsitleva selge näitaja määratlemine on tähtis. See on eriti oluline seepärast, et väärtusahelad muutuvad integreeritumaks ja vähem kohalikuks, ning et paljudes liikmesriikides moodustavad suurema osa ettevõtjatest VKEd.

Ka mõisted „globaliseerumine“ ja „kriis“ ei ole selgelt määratletud ning liikmesriikidel ei ole sageli selgust, millise kriteeriumi alusel nad peaksid taotluse esitama. Taotluse esitamisel peetakse liikmesriikide puhul peamiseks takistuseks koondamise tegeliku põhjuse kindlakstegemist, et näha, kas sündmus kvalifitseerub võimalikule toetusele, ning selle taotluses tõendamist. Nende raskuste valguses ja pidades silmas, et rohkem töökohti kaob tehnoloogiliste muutuste tõttu (sellistel juhtudel on koondatud töötajatel samad probleemid mis nendel, kes on koondatud globaliseerumise tõttu, kuna töötajate oskused vananevad või muutuvad ebavajalikuks), võib olla võimalik lahendus lisada kohaldamisalasse kõik suured koondamised, mis tekitavad märgatavat mõju. See tooks kaasa EGFi tasakaalustatuma kasutamise, mis laiendaks selle potentsiaali EL 13 liikmesriikideni. See vähendaks taotluse puhul tõendite esitamise koormust selle kohta, et töökohtade kadumise põhjustas globaliseerumine. Kuna see on ka taotluse esitamise faasi üks kahest kõige ajakulukamast etapist, kiirendaks lihtsustamine EGFi abi kasutuselevõttu mõne nädala võrra. See pakuks ka väiksematele liikmesriikidele rohkem võimalusi abi taotleda.

Järelevalve ja aruandlus

EGFi tulemuslikkuse paremaks analüüsimiseks tuleks liikmesriikidelt nõuda üksikasjalikumate seireandmete kogumist, eriti töötajate kategooriate (erialane ja haridustaust), nende tööhõiveseisundi ja leitud töökoha liigi kohta.

EGFi kasutamise juhtumid – taotlemise ja rakendamise suutlikkus

Peamine põhjus, mis hoiab liikmesriike, kellel oleks võimalik EGFi kasutada, taotluse esitamisest tagasi, on finants- ja institutsioonilise suutlikkuse probleemid. Ühest küljest võib asi olla lihtsalt tööjõu vähesuses: praegu võivad liikmesriigid küsida tehnilist abi ainult siis, kui nad rakendavad EGFi juhtumit. Kuna koondamised võivad toimuda ootamatult, on tähtis, et liikmesriigid oleksid valmis kohe reageerima ja saaksid esitada taotluse igasuguse viivituseta. Lisaks paistab, et teatavates liikmesriikides on vaja teha palju rohkem tööd institutsioonilise suutlikkuse suurendamiseks, et tagada EGFi juhtumite tõhus ja tulemuslik rakendamine. Seetõttu võiks alaline tehnilise abi eelarve aidata tagada pideva suutlikkuse suurendamise liikmesriikides. See puudutab näiteks Kreekat, kus ametiasutuste ees seisis ülesanne rakendada mitu EGFi juhtumit, ilma et oleks olnud võimalik tugineda restruktureerimisabiga seotud rikkalikele kogemustele.

Toetusmeetmed

Näib olevat vajalik siduda EGFi abi tihedamalt kvaliteediraamistikuga, mis käsitleb valmisolekut muutusteks ja restruktureerimiseks, ning kavandada paremini kooskõlastatud lähenemisviis nii ennetusmeetmetele, et olla valmis suurteks restruktureerimisteks, kui ka ühekordsete reageerimismeetmete, nagu praegu EGFist rahastatavad meetmed. See võib tähendada EGFi tegevuse ulatuse laiendamist või kooskõlastatumat käsitlusviisi koos muude ELi rahastamisvahenditega, nagu ESF. Kuigi vahendi ülesehitusest nähtub rahastamisvahendite selge vastastikune täiendavus, võiksid liikmesriigid EGFi abi restruktureerimisabi tervikliku paketiga paremini siduda. Tööturustaatuste vaheline liikumine eeldab suuri investeeringuid inimkapitali nii ennetavate ettevalmistusmeetmete kui ka reageerimismeetmete vormis.

NEET-noorte erandi klausel

Noorte töötus on jätkuvalt suur probleem. Kogemused näitavad, et kui EGFi abi pakutakse NEET-noortele, kasutatakse seda laialdaselt. Samas tuleks mõtelda sellele, kas EGF on sellise abi pakkumiseks õige vahend või pakuksid teised kanalid asjaomaste noorteni jõudmiseks paremaid võimalusi. Ebaõiglaseks võidakse pidada seda, kui abi pakutakse ainult nende piirkondade NEET-noortele, mida mõjutab globaliseerumisest või finantskriisist põhjustatud suuremahuline restruktureerimine, aga mitte piirkondades, mida mõjutab automatiseerimine.

Poliitiline mõju

Oma valges raamatus Euroopa tuleviku kohta on komisjon väljendanud muret isolatsionistlike suundumuste pärast, mis suurendavad kahtlusi avatud kaubanduse ja üldiselt ELi sotsiaalse turumajanduse kasulikkuse suhtes.

Oma aruteludokumendis üleilmastumise ohjamise kohta on komisjon teinud oskustööjõu nõudluse suurenemise ja väheste oskustega tööjõu nõudluse vähenemise peamiste teguritena kindlaks globaliseerumise ja tehnoloogilise muutusega seotud kaubanduse kombinatsiooni. Hoolimata avatuma kaubanduse üldistest tohututest eelistest ja maailma majandussüsteemide edasisest integreerumisest tuleb sellise negatiivse kõrvalmõjuga võidelda. Kuna globaliseerumise praegused eelised jagunevad juba inimeste ja piirkondade vahel ebaühtlaselt, avaldades negatiivselt mõjutatud isikutele märgatavat mõju, on oht, et üha kiiremad tehnoloogilised edusammud süvendavad seda mõju veelgi. Selleks et lõhe edasist laienemist ära hoida, peab Euroopa aitama töötajatel nõutavaid oskusi omandada. Konkreetselt EGFi silmas pidades väidetakse aruteludokumendis, et tuleks kaaluda vahendi operatiivsemaks muutmist, et tagada suure restruktureerimise korral kiirem kasutuselevõtt. Et võimaldada EGFil toetada suuremat hulka majandusarengu meetmeid kui praegune mõjutatud töötajatele keskendumine, on vaja suuremat paindlikkust. Tuleb ületada lõhe lühiajaliste meetmete ja selliste pikaajaliste ümberkorraldusstrateegiate vahel, mida toetab ühtekuuluvuspoliitika.

Komisjon on algatanud Euroopa sotsiaalõiguste samba , milles võetakse arvesse töökeskkonna muutuvaid tingimusi. Täpsemalt on sambas esitatud aktiveerimise ja tööturule ülemineku lihtsustamise põhimõtted. „Igaühel on õigus saada õigel ajal ja vajadustele vastavat abi, et suurendada tööhõivevõimalusi või väljavaateid töötamaks füüsilisest isikust ettevõtjana. See hõlmab õigust saada abi töö otsimisel, koolituseks ja ümberõppeks. Igaühel on õigus sotsiaalkaitset ja koolitusõigusi töökoha vahetamisel üle kanda“. EGF on ELi tasandil oluline ja nähtav vahend, millega see põhimõte suurte restruktureerimiste korral ellu rakendada. EGF on osutunud kasulikuks vahendiks globaliseerumise halva mõjuga võitlemisel ning selle hea nähtavus võib aidata vähendada muret ELi sotsiaalse turumajanduse pärast.

Vahehindamine on näidanud, et EGF loob ELi lisaväärtust, pakkudes koondatud töötajatele abi suurte restruktureerimiste korral. Seepärast ootab komisjon huviga edasist arutelu Euroopa Parlamendi, nõukogu ja kõigi oluliste sidusrühmadega EGFi praegu pakutava abi üle. EGFi peetakse pakutavate inimkapitaliinvesteeringute meetmete üldpaketi tähtsaks osaks. Komisjon kaalub praegu EGFi edasiarendamist, et olla valmis 2020. aasta järgse perioodi väljakutseteks.

(1)

  Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määrus (EL) nr 1309/2013, mis käsitleb Globaliseerumisega Kohanemise Euroopa Fondi (2014–2020) ja millega tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 1927/2006 .

(2)

Erandiklausli kehtivusaja pikendamine on praegu läbivaatamisel.

(3)

 2016. aastal esitatud juhtumite andmed on kättesaadavad EGFi iga kahe aasta tagant esitatavas aruandes, COM(2017)636 final .

(4)

Hindamine põhineb Euroopa Komisjoni parema õigusloome suunistel  COM(2015) 215 final . Parema õigusloome suunised kehtestati 2015. aastal kogu poliitikatsüklit hõlmava integreeritud käsitlusviisina, mille eesmärk on parandada ELi poliitika ja õigusaktide kujundamise kvaliteeti, nii et nende eesmärgid saavutatakse minimaalsete kuludega. Mis puudutab hindamisi, siis nõutakse parema õigusloome suunistes lisaks hindamiskriteeriumide laiendatud raamistiku kehtestamisele ka ulatuslikku sidusrühmadega konsulteerimist. Komisjon konsulteeris võimalikult laialdaselt, tagamaks et ELi avalikud huvid – vastandatuna sidusrühmade kitsa ringi erihuvidele – on EGFi tulevases ülesehituses kooskõlas parema õigusloome suunistega hästi kajastatud.