Esialgne tõlge

KOHTUJURISTI ETTEPANEK

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

esitatud 25. mail 2023(1)

Kohtuasi C‑86/22

Papier Mettler Italia Srl

versus

Ministero della Transizione Ecologica (già Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare),

Ministero dello Sviluppo Economico,

menetluses osales:

Associazione Italiana delle Bioplastiche e dei Materiali Biodegradabili e Compostabili – Assobioplastiche

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Lazio maakonna halduskohus, Itaalia))

Eelotsusemenetlus – Direktiiv 98/34/EÜ – Liikmesriikide kohustus teavitada komisjoni tehniliste eeskirjade eelnõudest – Tehnilistest eeskirjadest teatamata jätmise tagajärjed – Direktiiv 94/62/EÜ – Õigusaktide ühtlustamine – Keskkond – Pakendid ja pakendijäätmed – Õhukesed kilekotid – Liidu õigusnormides ette nähtud eeskirjadest rangemate tehniliste eeskirjadega riigisisesed õigusnormid – ELTL artikli 114 lõiked 5 ja 6 – Direktiivi 94/62 vahetu õigusmõju – Vastutus üksikisikutele liikmesriigi tekitatud kahju eest

1.        Kerged kilekotid on kaubanduses menukad, sest need kaaluvad vähe ja on lagunemiskindlad. Kergete kilekottide kõikjale levimine, kuna neid kasutatakse ainult üks kord või vähe kordi ja need visatakse kergesti minema, tekitab aga tõsist reostusprobleemi.(2) Kilekotid jäävad tihtipeale jäätmekäitlusvoogudest välja ning akumuleeruvad keskkonnas, eriti mereprahi kujul.(3)

2.        Käesolevas eelotsusetaotluses palutakse Euroopa Kohtul analüüsida, kas liidu õigusega on kooskõlas Itaalia õigusnormid, millega keelati riigi territooriumil teatud omadustega kilekottide kasutamine, kuigi direktiiviga 94/62/EÜ(4) lubati neid turustada kõikides liikmesriikides.

I.      Õiguslik raamistik

A.      Liidu õigus

1.      Direktiiv 94/62

3.        Artiklis 1 („Eesmärgid“) on ette nähtud:

„1.      Käesoleva direktiivi eesmärk on pakendite ja pakendijäätmete käitlemist käsitlevate siseriiklike meetmete ühtlustamine, et ühelt poolt vältida või leevendada pakendite ja pakendijäätmete mõju keskkonnale kõikides liikmesriikides ja tagada keskkonnakaitse kõrge tase ning teiselt poolt tagada siseturu toimimine ja vältida kaubandustõkkeid ning konkurentsi moonutamist ja piiramist ühenduses.

[…]“.

4.        Artiklis 2 („Ulatus“) on märgitud:

„1.      Käesolev direktiiv hõlmab kõiki ühenduse turule viidavaid pakendeid ja kõiki pakendijäätmeid, mida kasutatakse või visatakse ära tööstuses, kaubanduses, asutustes, kauplustes, teeninduses, majapidamistes või mujal neis kasutatud materjalidest olenemata.

[…]“.

5.        Artiklis 3 („Mõisted“)(5) kasutatakse järgmisi mõisteid:

„[…]

1b.      plastkandekott – plastist valmistatud sangadega või sangadeta kandekott, mille tarbija saab kaupade või toodete müügikohast;

1c.      õhuke plastkandekott – plastkandekott, mis on õhem kui 50 mikronit;

[…]“.

6.        Artiklis 4 („Vältimine“) on lõikes 1a sätestatud:(6)

„1a.      Liikmesriigid võtavad meetmeid, et püsivalt vähendada õhukeste plastkandekottide tarbimist oma territooriumil.

Erandina artiklist 18 võivad need meetmed hõlmata riiklike vähendamiseesmärkide kehtestamist ning majandushoobade ja turustuspiirangute säilitamist või kehtestamist, tingimusel et sellised piirangud on proportsionaalsed ja mittediskrimineerivad.

[…]“.

7.        Artiklis 9 („Olulised nõuded“) on sätestatud:

„1.      Liikmesriigid tagavad, et kolme aasta möödumisel käesoleva direktiivi jõustumisest võib pakendi turule viia ainult siis, kui see vastab kõigile käesolevas direktiivis, kaasa arvatud II lisa, määratletud olulistele nõuetele.

[…]“.

8.        Artiklis 16 („Teavitamine“) on märgitud:

„1.      Ilma et see piiraks direktiivi 83/189/EMÜ kohaldamist, peavad liikmesriigid enne meetmete vastuvõtmist teavitama komisjoni nende meetmete eelnõudest, mida nad käesoleva direktiivi raames vastu võtta kavatsevad, välja arvatud fiskaalmeetmed, kuid kaasa arvatud selliste fiskaalmeetmetega seotud tehnilised spetsifikatsioonid, mille abil soodustatakse vastavust sellistele tehnilistele spetsifikatsioonidele, et komisjon võiks neid uurida olemasolevate sätete alusel, järgides igal juhtumil ülalnimetatud direktiivis sätestatud korda.

2.      Kui kavandatav meede käsitleb ka tehnilist küsimust direktiivi [83/189] tähenduses, võib asjaomane liikmesriik täpsustada, et käesolevas direktiivis nimetatud korra kohaselt sooritatud teavitamine kehtib ka direktiivi [83/189] osas.“

9.        Artiklis 18 („Turuleviimise vabadus“) on sätestatud:

„Liikmesriigid ei takista käesoleva direktiivi sätetele vastavate pakendite turuleviimist oma territooriumil“.

10.      II lisas on sätestatud „pakendi koostist, korduv- ja taaskasutatavust ning ringlust käsitlevad nõuded“.

2.      Direktiiv 98/34/EÜ(7)

11.      Artiklis 1 on ette nähtud:

„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:

[…]

12.      tehniliste eeskirjade eelnõu – tehnilise spetsifikatsiooni, muu nõude või teenuseid puudutava eeskirja tekst, sealhulgas haldusnormid, mis on koostatud eesmärgiga need tehniliste eeskirjadena jõustada või lõpuks jõustada lasta, ja mis on ettevalmistusetapis, kus saab veel teha olulisi muudatusi.

[…]“.

12.      Artiklis 8 on märgitud:

„1.      Piiramata artikli 10 kohaldamist, edastavad liikmesriigid viivitamata komisjonile kõik tehniliste eeskirjade eelnõud, välja arvatud siis, kui tegemist on rahvusvahelise või Euroopa standardi täieliku teksti ülevõtmisega, mille puhul piisab teatest vastava standardi kohta; nad teatavad komisjonile ka põhjused, miks selliste tehniliste eeskirjade jõustamine oli vajalik, kui neid põhjusi ei ole eelnõus juba selgitatud.

[…]

5.      Kui tehniliste eeskirjade eelnõu moodustab osa meetmetest, mille eelnõuna edastamist komisjonile nõutakse ühenduse mõne teise õigusakti alusel, võivad liikmesriigid lõikes 1 ettenähtud teabe edastada selle teise õigusakti alusel, kui nad näitavad vormikohaselt, et nimetatud teave puudutab ka käesolevat direktiivi.

Kui komisjon käesoleva direktiivi kohaselt ei reageeri tehniliste eeskirjade eelnõule, ei piira see ühtki otsust, mis võidakse teha ühenduse teiste õigusaktide alusel“.

B.      Liikmesriigi õigus. 18. märtsi 2013. aasta dekreet(8)

13.      Artiklis 1 on kaubakandekotid määratletud kui „kotid, mis on müügikohas tasu eest või tasuta saadaval, et tarbija saaks toidukaupu ja tööstuskaupu kaasa osta“.

14.      Artiklis 2 on sätestatud:

„1.      Turustada on lubatud kaubakandekotte, mis kuuluvad ühte järgmistest kategooriatest:

a)      ühekordsed biolagunevad ja kompostitavad kotid, mis vastavad harmoneeritud standardile UNI EN 13432:2002;(9)

b)      Korduskasutatavad kotid, mis koosnevad muudest kui punktis a osutatud polümeeridest, mille käepidemed jäävad koti kasulikust suurusest välja:

b.1)      paksusega üle 200 mikroni ja mis sisaldavad vähemalt 30% ringlussevõetud plasti, kui need on mõeldud kasutamiseks toiduainetega;

b.2)      paksusega üle 100 mikroni ja mis sisaldavad vähemalt 10% ringlussevõetud plasti, kui need ei ole mõeldud kasutamiseks toiduainetega;

c)      Korduskasutatavad kotid, mis koosnevad muudest kui punktis a osutatud polümeeridest, mille käepidemed jäävad koti kasuliku suuruse sisse:

c.1)      paksusega üle 100 mikroni ja mis sisaldavad vähemalt 30% ringlussevõetud plasti, kui need on mõeldud kasutamiseks toiduainetega;

c.2)      paksusega üle 60 mikroni ja mis sisaldavad vähemalt 10% ringlussevõetud plasti, kui need ei ole mõeldud kasutamiseks toiduainetega.

2.      Lisaks on lubatud turustada taaskasutatavaid kaubakandekotte, mis on tehtud paberist, looduslikust kiust kangast, polüamiidkiust ja materjalidest, mis ei ole polümeerid.

[…]“.

15.      Artiklis 6 on ette nähtud:

„Käesoleva dekreedi suhtes kohaldatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi [98/34] kohast teavitamismenetlust ning see jõustub alles pärast selle menetluse soodsa tulemusega lõpetamist“.

II.    Faktilised asjaolud, kohtuvaidlus ja eelotsuse küsimused

16.      Papier Mettler Italia Srl (edaspidi „Papier Mettler“) on äriühing, mis tegutseb pakkide ja pakendite turustamise sektoris. Tema tegevus keskendub eelkõige polüetüleenpakendite, sealhulgas kilekottide tootmisele.

17.      Kuna Papier Mettler leidis, et talle on 2013. aasta dekreedi tõttu kahju tekkinud, palus ta eelotsusetaotluse esitanud kohtus selle tühistamist ja talle tekitatud või selle tagajärjel tekkida võiva kahju hüvitamist.(10)

18.      Papier Mettler põhjendas oma nõuet järgmiselt:

–        2013. aasta dekreediga keelatakse direktiiviga 94/62 lubatud plastkottide turustamine. Konkreetselt selle artiklis 2 on nõutud, et kilekotid peavad vastama teatavatele tehnilistele nõuetele, mis on vastuolus direktiividega 94/62 ja 98/34.

–        Menetluslikust seisukohast ja arvestades, et direktiiv 94/62 on valdkonda ühtlustav, tuleb liikmesriigi ametiasutuse kehtestatud tehnilistest standarditest enne nende vastuvõtmist komisjonile teatada (ELTL artikli 114 lõiked 5 ja 6).

–        Direktiivi 94/62 artikkel 16 kohustab liikmesriike teatama komisjonile eelnevalt nende meetmete eelnõudest, mida nad kavatsevad võtta, et komisjon saaks need kehtivatest õigusnormidest lähtudes läbi vaadata.

–        Direktiivi 98/34 artikli 8 kohaselt tuleb komisjonile enne vastuvõtmist edastada „kõik tehniliste eeskirjade eelnõud“ ning ka „põhjused, miks selliste tehniliste eeskirjade jõustamine oli vajalik“.

–        Järelikult oleks tulnud komisjoni 2013. aasta dekreedist eelnevalt teavitada, mida Itaalia Vabariik aga ei teinud.

–        Sisuliselt on 2013. aasta dekreet direktiiviga 94/62 vastuolus, kuna see keelab turustada kotte, mis vastavad mõnele selle direktiivi II lisa punktis 3 ette nähtud taaskasutamiskriteeriumile.(11)

19.      Vastustajaks olev ametiasutus vaidles Papier Mettleri nõuetele vastu, esitades need argumendid:

–        2013. aasta dekreedist teatati komisjonile nõuetekohaselt sama aasta 12. märtsil. Selle jõustumise tingimuseks oli direktiivis 98/34 ette nähtud menetluse lõpetamine soodsa tulemusega. See menetlus lõpetati 13. septembril 2013.

–        2013. aasta dekreedi tehnilised normid on vajalikud, et reageerida Itaalias reostuse probleemile orgaaniliste jäätmete liigiti kogumisel ning stimuleerida kasutama biolagunevaid ja kompostitavaid kilekotte.(12)

–        Määratledes teatavat liiki kotid, mida võib turustada,(13) kehtestati 2013. aasta dekreediga valikuline keeld, mis piirdub ainult kilekottidega, mille paksus, mis on teatud mõõdust väiksem, ei võimalda märkimisväärselt tagada nende korduskasutust ja mistõttu muutuvad need kilekotid kiiresti plastjäätmeteks.

20.      Selles kontekstis esitab Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Lazio maakonna halduskohus, Itaalia) järgmised eelotsuse küsimused:

„1.      Kas ELTL artikli 114 lõigetega 5 ja 6, direktiivi [94/62] artikli 16 lõikega 1 ja direktiivi [98/34] artikliga 8 on vastuolus niisuguste riigisiseste sätete kohaldamine, nagu need, mis on ette nähtud vaidlustatud ministrite ühises dekreedis, millega keelatakse turustada ühekordselt kasutatavaid kotte, mis on valmistatud biolagunematutest materjalidest, kuid mis vastavad muudele direktiiviga [94/62] sätestatud nõuetele, kui liikmesriik ei ole sellisest riigisisesest korrast, mis sisaldab liidu õigusnormidega võrreldes piiravamaid tehnilisi eeskirju, Euroopa Komisjoni eelnevalt teavitanud, vaid teatas talle sellest üksnes pärast meetme võtmist ja enne selle avaldamist?

2.      Kas direktiivi [94/62] artikleid 1, 2, artikli 9 lõiget 1 ja artiklit 18, mida täiendavad direktiivi II lisa punktide 1, 2 ja 3 sätted, tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus niisuguste riigisiseste õigusnormide vastuvõtmine, millega keelatakse turustada ühekordselt kasutatavaid kotte, mis on valmistatud biolagunematutest materjalidest, kuid mis vastavad muudele direktiiviga [94/62] sätestatud nõuetele, või kas riigisiseses õiguses sätestatud täiendavad tehnilised eeskirjad võivad olla põhjendatud eesmärgiga tagada keskkonnakaitse kõrgem tase, võttes vajadusel arvesse jäätmete kogumisega seotud probleemide eripärasid liikmesriigis ja kõnealuse riigi vajadust rakendada ka sellises seotud valdkonnas ette nähtud liidu kohustusi?

3.      Kas direktiivi [94/62] artikleid 1, 2, artikli 9 lõiget 1 ja artiklit 18, mida täiendavad direktiivi II lisa artiklite 1, 2 ja 3 sätted, tuleb tõlgendada nii, et need kujutavad endast selgeid ja täpseid õigusnorme, mis on kehtestatud selleks, et keelata mis tahes takistused direktiiviga kehtestatud nõuetele vastavate kottide turustamisele, ning toovad vajadusel kaasa potentsiaalselt vastuollu minevate riigisiseste õigusnormide kohaldamata jätmise riigi kõikide organite poolt, kaasa arvatud avaliku võimu asutused?

4.      Kas niisuguste riigisiseste õigusnormide vastuvõtmine, millega keelatakse turustada ühekordselt kasutatavaid kotte, mis ei ole biolagunevad, kuid on valmistatud direktiivis [94/62] sätestatud nõudeid järgides, juhul kui seda ei põhjenda eesmärk tagada keskkonnakaitse kõrgem tase, jäätmete kogumisega seotud probleemide eripärad liikmesriigis ega kõnealuse liikmesriigi vajadus rakendada ka sellises seotud valdkonnas ette nähtud liidu kohustusi, võib endast kujutada direktiivi [94/62] artikli 18 rasket ja ilmselget rikkumist?“

III. Menetlus Euroopa Kohtus

21.      Eelotsusetaotlus saabus Euroopa Kohtusse 9. veebruaril 2022.

22.      Kirjalikke seisukohti esitasid Papier Mettler, Associazione Italiana delle Bioplastiche e dei Materiali Biodegradabili e Compostabili (edaspidi „Assobioplastiche“), Itaalia valitsus ja Euroopa Komisjon. Nad kõik osalesid kohtuistungil, mis toimus 22. märtsil 2023.

IV.    Õiguslik hinnang

A.      Sissejuhatavad märkused

23.      Kõigepealt tuleb välja selgitada, mis tüüpi kilekotte asja menetlev kohus silmas peab. Kuigi eelotsusetaotluses kasutatakse termineid, mis ei ole alati ühetaolised, näib, et selles peetakse igal juhul silmas ühekordselt kasutatavaid õhukesi kilekotte(14), mis on valmistatud biolagunematutest ja mittekompostitavatest materjalidest, kuid mis vastavad direktiivis 94/62 sätestatud muudele nõuetele.

24.      Teiseks tuleb täpsustada liidu õigusnorme, mis on asjakohased esitatud küsimustele vastamiseks:

–        Kuigi eelotsusetaotluse esitanud kohus viitab direktiivi 94/62 artiklitele 1 ja 2, ei ole nende sätete (vastavalt selle direktiivi eseme ja kohaldamisala) tõlgendamine tegelikult tingimata vajalik, sest kilekottide pakendistaatuses ei ole kahtlust.(15)

–        Seevastu võivad direktiivi 94/62 artikli 9 lõige 1 ja artikkel 18 olla vaidluse lahendamisel määravad.

B.      Eelotsusetaotluse vastuvõetavus

25.      Assobioplastiche ja Itaalia valitsus leiavad, et eelotsusetaotlus on vastuvõetamatu, kuna 2013. aasta dekreet ei ole kunagi jõustunud või on kehtetuks tunnistatud.

26.      Assobioplastiche vaidlustab eelotsusetaotluse vastuvõetavuse ka seetõttu, et eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole võtnud arvesse direktiivi 94/62 artikli 4 lõiget 1a.

27.      Leian, et ükski neist vastuväidetest ei õigusta minu arvates eelotsusetaotluse a limine tagasilükkamist. Eelotsusetaotluse esitanud kohus määrab omal vastutusel kindlaks riigisisese õigusliku raamistiku, mis reguleerib vaidlust, millega seoses on eelotsusetaotlused esitatud. Teatavasti kehtib nende puhul asjakohasuse eeldus.(16)

28.      Kohtuistungil vaidlesid pooled pikalt 2013. aasta dekreedi kehtivuse ja kohaldamise üle, ilma et nende sõnavõttudest saaks selle kohta järeldada selget lahendust. Nad on üksmeelel selles, et loodud õiguslik olukord on segane: üks nimetas seda kaootiliseks, teine seletamatuks ja kolmas õiguslikuks korralageduseks.

29.      Komisjoni sõnul jõustus 2013. aasta dekreet ja seda kohaldati Itaalias alates selle ametlikust avaldamisest kuni selle ametliku kehtetuks tunnistamiseni 2017. aastal.(17) Igal juhul võis artikkel 6 selle kohaldamist edasi lükata kuni 13. septembrini 2013, mil lõppes direktiivi 98/34 artiklis 9 ette nähtud ooteaeg. Kuna see avaldati ametlikult 27. märtsil 2013, ei olnud see enam eelnõu ja muutus kehtivaks õigusnormiks, mistõttu komisjon ei esitanud arvamust selle kooskõla kohta liidu õigusega.

30.      Itaalia valitsuse ja Assobioplastiche arvates ei jõustunud 2013. aasta dekreet kunagi, sest komisjonile teatamise menetlusel ei olnud soodsat tulemust, ja seega rakendus selle artiklis 6 ette nähtud edasilükkav tingimus. See tunnistati ametlikult kehtetuks aastaid hiljem, et see Itaalia õigusest „välja heita“, kuid tegelikult ei olnud tegemist kehtiva õigusakti kehtetuks tunnistamisega.

31.      Papier Mettler selgitas, et dekreetseaduses nr 2/2012(18) ette nähtud karistuste süsteem hakkas kehtima 2013. aasta dekreedi vastuvõtmisega ja seda kohaldati sõltumata sellest, kas dekreet jõustus või mitte. Ehkki tema enda suhtes sanktsioone ei kohaldatud, siis oli see seetõttu, et ta lõpetas Itaalias 2013. aasta dekreediga keelatud kilekottide müümise, mille tagajärjel tal jäi saamata tulu, mida ta nõuab.

32.      Igal juhul peab eelotsusetaotluse esitanud kohus, kes on ainsana pädev tõlgendama riigisisest õigust, selle 2013. aasta dekreedi jõustumise ja tagajärgede segaduse ehk imbroglio lahendama. Euroopa Kohus ei saa sekkuda vaidlusse, mille peab lahendama asja menetlev kohus.

33.      Eelotsusetaotlus oleks seletamatu, kui eelotsusetaotluse esitanud kohus leiaks, et 2013. aasta dekreet (mida Papier Mettleri algatatud kohtuasi puudutab) ei ole kunagi kehtinud ega tekita õiguslikke tagajärgi. Piisaks sellest, kui ta peab seda fakti tõendatuks, et põhikohtuasja vaidlus ilma pikemata lahendada. Kui ta seda nii ei ole mõistnud ja esitas eelotsusetaotluse, siis sellepärast, et näib, et ta on vaikimisi vastupidisel seisukohal.

34.      Igal juhul ei arva ma, et eelotsusetaotluse esitanud kohtus toimuvat vaidlust ja eelotsusetaotlust ennast võiks pidada fiktiivseteks. Olen seega seisukohal, et eelotsusetaotlus on vastuvõetav, tingimusel et liikmesriigi kohtule jääb 2013. aasta dekreedi jõustumise ja tõlgendamise üle otsustamisel viimane sõna.

35.      Mis vastuvõetavuse kohta esitatud teise vastuväitesse puutub, siis ütlen ainult, et direktiivi 94/62 artikli 4 lõige 1a ei ole vaidluse asjaoludele ratione temporis kohaldatav. Need toimusid 2013. aastal ja see artikkel lisati direktiivi 94/62 (direktiiviga 2015/720) 2015. aastal.

C.      Esimene eelotsuse küsimus

36.      Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib teada, kas juba kirjeldatud sisuga riigisisene õigusnorm,(19) millest liikmesriik teatas komisjonile pärast selle vastuvõtmist, kuid mõni päev enne selle ametlikku avaldamist,(20) on kooskõlas direktiivi 94/62 artikli 16 lõikega 1 ja direktiivi 98/34 artikliga 8.

1.      Direktiivi 98/34 kohaldamine

37.      Eelotsusetaotluse esitanud kohus ega vaidluse pooled ei kahtle, et 2013. aasta dekreedis sätestatud õigusnormid on tehnilised eeskirjad (direktiivi 98/34 tähenduses). Selle kvalifitseerimise probleeme, mis Euroopa Kohtus sageli tõstatatakse,(21) ei teki käesolevas kohtuasjas, mille vaidlustamata eeldus on, et need õigusnormid on tehniline eeskiri.

38.      Nagu ma järgnevalt analüüsin, oli Itaalia riigil kohustus teavitada komisjoni sellest tehnilisest eeskirjast (2013. aasta dekreedist) eelnõu faasis, see tähendab enne selle vastuvõtmist.(22)

39.      Direktiivi 98/34 artikli 8 lõikega 1 on liikmesriigid kohustatud edastama kõik tehniliste eeskirjade eelnõud viivitamata komisjonile. Teates tuleb märkida „põhjused, miks selliste tehniliste eeskirjade jõustamine oli vajalik, kui neid põhjusi ei ole eelnõus juba selgitatud“. Kui tegemist on rahvusvahelise või Euroopa standardi täieliku teksti ülevõtmisega, piisab teatest selle standardi kohta.

40.      Selle kohustuse täitmata jätmine toob kaasa selle, et asjaomastele tehnilistele eeskirjadele ei saa üksikisikute vastu tugineda kriminaalmenetluses ega ka teist laadi menetlustes eraõiguslike isikute vahelises vaidluses.(23)

41.      Direktiiv 98/34 annab komisjonile pädevuse kontrollida tehniliste eeskirjade eelnõusid, millest liikmesriigid on talle teatanud.(24) Nagu Euroopa Kohus on alates kohtuotsusest CIA Security International otsustanud, on just nende volituste kaitseks ette nähtud teatamata jätmisega otseselt seotud tagajärjed: direktiivi 94/34 artiklis 8 sätestatud kohustusel on vahetu õigusmõju ning riigisisestele tehnilistele eeskirjadele, millest ei ole teatatud, ei saa üksikisikute vastu tugineda.

42.      Samale järeldusele on jõutud teistes teavitamis- ja kontrollimenetlustes, mis on analoogsed siin analüüsitud menetlusega, nagu direktiivi 2000/31/EÜ(25) puudutavas menetluses infoühiskonna teenuste valdkonnas, mida käsitleb kohtuotsus Airbnb Ireland(26).

43.      Euroopa Kohus kinnitas kohtuotsuses Airbnb Ireland neid tagajärgi, mis tulenevad kohustusest, mis on sätestatud komisjonile pädevusi andvas direktiivis ja mis on piisavalt selge, täpne ja tingimusteta: sellel on vahetu õigusmõju ja seega võivad eraõiguslikud isikud sellele liikmesriigi kohtus tugineda.(27)

44.      Eelotsusetaotluse kohaselt teatati 2013. aasta dekreedist komisjonile 12. märtsil 2013,(28) see võeti vastu kuus päeva hiljem ja avaldati ametlikult 27. märtsil 2013.

45.      Sellistel tingimustel komisjonile teatamine rikub aga direktiivi 98/34 artikli 8 lõikes 1 sätestatud kohustust, kuna:

–        tehniliste eeskirjade eelnõu ettevalmistamine oli ajal, kui sellest komisjonile teatati, juba nii edasijõudnud etapis, et sellesse ei olnud enam võimalik teha olulisi muudatusi (tegelikult mingeid muudatusi);

–        komisjonile tuleb viivitamata teatada tehniliste eeskirjade eelnõust, mitte selle lõplikust versioonist;(29)

–        eespool nimetatud ajalise järjestusega ei saanud Itaalia Vabariik võtta arvesse Rootsi Kuningriigi märkusi ning Madalmaade Kuningriigi ja Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigi üksikasjalikke arvamusi tehniliste eeskirjade eelnõu kohta, kuna 2013. aasta dekreet võeti vastu enne nende esitamist.

46.      Seega on tegemist direktiivis 98/34 ette nähtud menetlusest kõrvalehoidmisega. Tehniliste eeskirjade eelnõu vastuvõtmine kuus päeva pärast komisjonile teatamist rikkus direktiivi 98/34 artikli 9 lõikes 1 ette nähtud rakendamiskeelu kohustust: liikmesriik ei tohi teatatud eelnõud vastu võtta vähemalt kolme kuu jooksul alates sellest, kui komisjon on teate kätte saanud.

47.      Itaalia valitsus esitab oma tegevuse õigustamiseks ja direktiivi 98/34 rikkumise vaidlustamiseks kaks põhjust:

–        2013. aasta dekreedi eelnõust teatamises korratakse varem 2011. aastal esitatud teadet;

–        2013. aasta dekreedi jõustumine sõltub vastavalt selle artiklile 6 teatamismenetluse soodsast tulemusest. Kuna komisjon arvamust ei esitanud, ei andnud see menetlus soodsat tulemust,(30) mistõttu see dekreet ei jõustunud. Seetõttu ei edastanud Itaalia komisjonile kõnealuste tehniliste eeskirjade lõplikku teksti.(31)

48.      Kumbki neist kahest põhjendusest mind ei veena.

49.      Mis 2011. aasta teatisesse puutub,(32) siis komisjonile edastatud tehniliste eeskirjade eelnõu oli sel ajal (tulevane) dekreetseadus nr 2/2012, millega pikendati harmoneeritud standardile UNI EN 13432:2002 mittevastavate ühekordselt kasutatavate kilekottide turustamise keeldu. Selle artikli 2 lõige 1 nägi ette ministri hilisema määruse koostamise, et määrata kindlaks biolagunematute ja mittekompostitavate kilekottide turustamise keelu ulatus. Lisaks nägi see ette sanktsioonid nende tulevaste eeskirjade rikkumise eest.

50.      Järelikult, nagu komisjon kohtuistungil väitis, ei saa 2013. aasta teatist pidada lihtsalt 2011. aasta teatise kordamiseks. 2013. aasta teatises olid kilekottidele kehtestatud uued piirangud, millest komisjonile teatamine oli direktiivi 98/34 kohaselt kohustuslik.

51.      Mis puutub peatamisklauslisse (artikkel 6), siis asjaolu, et Itaalia riik lisas selle 2013. aasta dekreedi teksti, on direktiiviga 98/34 vastuolus.

52.      Nimelt võib 2013. aasta dekreedi ametlik avaldamine iseenesest mõjutada kaupade vaba liikumist, mõjutades Itaalias turustatavate kilekottide liike. Tingimus, et dekreedi jõustumine sõltub direktiivis 98/34 sätestatud teatamismenetluse soodsast tulemusest, on seadusandlik tehnika, mis ei ole kooskõlas õiguskindlusega, sest isikud ei tea, millal saabub tulemus (soodne või ebasoodne), mille järgi nad peavad oma tegevust kohandama.

53.      See seadusandlik meetod takistab lisaks – nagu käesoleval juhul – nõuetekohaselt arvesse võtta komisjoni ja teiste liikmesriikide märkusi ja põhjendatud arvamusi tehniliste eeskirjade eelnõu liidu õigusnormidele vastavuse kohta. Nii kahjustab see direktiivi 98/34 eesmärki, st tehniliste kaubandustõkete vältimist, enne kui need hakkavad avaldama piiravat mõju.

54.      Kokkuvõttes leian, et 2013. aasta dekreedi vastuvõtmisega rikuti vormilistel põhjustel direktiivi 98/34 artikli 8 lõiget 1 ja artikli 9 lõiget 1.

2.      Direktiivi 94/62 kohaldamine

55.      Direktiivi 94/62 artikli 16 lõike 1 kohaselt teatavad liikmesriigid komisjonile enne meetmete vastuvõtmist nende meetmete eelnõudest, mida nad kavatsevad selle direktiivi raames vastu võtta (pakendite ja pakendijäätmete kohta).

56.      Sama artikli lõikes 2 on märgitud, et kui kavandatav meede on tehnilist laadi, võib liikmesriik täpsustada, et sellest teatamine kehtib ka direktiivi 83/189 osas (hiljem asendatud direktiiviga 98/34).

57.      Itaalia riik edastas direktiivi 94/62 artikli 16 alusel komisjonile 2013. aasta dekreedi eelnõu. See säte (erinevalt direktiivi 98/34 artiklist 9) ei näe ette ajavahemikku, mille jooksul liikmesriik peab enne riigisisese õigusakti eelnõu vastuvõtmist komisjoni ja teiste liikmesriikide märkused ära ootama. Seetõttu ei leia ma, et Itaalia oleks seda rikkunud, kuigi 2013. aasta dekreet avaldati ametlikult kuus päeva pärast komisjoni teavitamist, nagu juba märgitud.

58.      Direktiivi 94/62 artiklis 16 sätestatud menetlus on lihtsalt teavitamine, samas kui direktiivi 98/34 vastav menetlus on seotud riigisisestest õigusnormidest teatamise ja nende kontrollimisega. Seega on tegemist erinevate menetlustega, millel on ka erinev mõju.

59.      Direktiivi 94/62 artikli 16 sõnastus ega eesmärk ei võimalda asuda seisukohale, et eelneva teatamise kohustuse täitmata jätmisel on sama mõju nagu direktiivil 98/34.

60.      Direktiivi 94/62 artikkel 16 käsitleb liikmesriikide ja komisjoni vahelisi suhteid, mistõttu see ei anna mingeid õigusi isikutele, keda võidaks kahjustada, kui liikmesriik rikub selles sättes ette nähtud kohustust. Seega ei saa sellele sättele liikmesriigi kohtus tugineda, et saavutada teatamata jäetud õigusnormide tühistamine või eraõiguslike isikute suhtes kohaldamata jätmine.(33)

61.      Minu arvates näeb direktiivi 94/62 artikkel 16 ette lihtsalt teavitamismenetluse, mis sarnaneb menetlustega, mida Euroopa Kohus analüüsis oma kohtuotsustes Enichem Base ja Bulk Oil.(34)

62.      Seda liiki menetlustes on minu arvates loogiline – vastupidi sellele, mida väitis komisjon kohtuistungil – jätta kõrvale võimalus jätta riigisisesed õigusnormid eraõiguslike isikute suhtes kohaldamata, kui nende vastuvõtmisel on rikutud eelneva teatamise kohustust, mis on kehtestatud liidu õigusnormiga, mis ei näe ette selle kohustuse rikkumisega otseselt seotud õiguslikke tagajärgi.

63.      Kordan, et direktiivi 94/62 artiklis 16 ette nähtud lihtsa teavitamise menetlus ei ole samastatav direktiivis 98/34 või muude selle mudeliga kooskõlas olevate sätetega ette nähtud menetlustega, nagu see oli direktiivi 2000/31 artikli 3 lõike 4 punkti b teises taandes sätestatud kohustusega, millele ma eespool viitasin.(35)

64.      Ristviited direktiivi 94/62 artikli 16 lõikes 2 ja direktiivi 98/34 artikli 8 lõikes 5 seni öeldut ei muuda. Need on sätted, mis piirduvad märkusega, et liikmesriigi eelnõust teatamine võib kehtida kahe teavitamismenetluse kohta, mis on ette nähtud erinevates „ühenduse õigusaktides“. Nii välditakse seda, et komisjonile teatataks mitu korda ühest ja samast projektist. See reegel ei muuda aga ühe või teise menetluse erinevat olemust.

65.      Pean ühtlasi selgitama, et – nagu komisjon kohtuistungil täpsustas – ei ole tehniliste eeskirjade eelnõu edastamine direktiivi 98/34 artikli 8 alusel kehtiv ELTL artikli 114 lõike 5 kohaldamiseks. EL toimimise lepingu sellele sättele tuginemiseks peab liikmesriik põhjendama, et riigisisene õigusnorm, mille ta kavatseb vastu võtta, vastab suurema keskkonnakaitse (sealhulgas töökeskkonna kaitse) vajadusele teavitava riigi enda eripärade tõttu, mis tulenevad ühtlustamisnormi vastuvõtmisest hilisematest uutest teaduslikest tõenditest.

66.      Teatamine direktiivi 98/34 kohaldamiseks ei nõua nii ammendavat põhjendamist. Lisaks eeldab selle direktiivi kohane teatamine lihtsalt õigusakti eelnõu jõustumise peatamist teatava ajavahemiku jooksul, oodates komisjoni ja teiste liikmesriikide võimalikku reageerimist.

67.      Seevastu ELTL artikli 114 lõike 5 alusel teatamise eesmärk on saada komisjonilt heakskiit suuremat kaitset pakkuvale riigisisesele õigusnormile pärast seda, kui on kontrollitud, et see ei kujuta endast meelevaldse diskrimineerimise vahendit või liikmesriikidevahelise kaubanduse varjatud piiramist ega takistust siseturu toimimisele.

D.      Teine eelotsuse küsimus

68.      Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib kokkuvõttes teada, kas riigisisene õigusnorm, mis keelab turustada ühekordselt kasutatavaid (ainult üheks kasutuseks mõeldud) kotte, mis on toodetud biolagunematust materjalist, kuid vastavad direktiivi 94/62 muudele nõuetele,

–        on vastuolus direktiivi 94/62 artikliga 18 koostoimes selle artikliga 9 ja II lisaga;

–        võib olla põhjendatud suurema keskkonnakaitse eesmärgiga.

1.      Riigisisese õigusnormi vastuolu direktiivi 94/62 artikliga 18

69.      Selle artikli kohaselt „[l]iikmesriigid ei takista käesoleva direktiivi sätetele vastavate pakendite turuleviimist oma territooriumil“.

70.      Direktiivi 94/62 artikli 9 kohaselt „võib pakendi turule viia ainult siis, kui see vastab kõigile käesolevas direktiivis, kaasa arvatud II lisa, määratletud olulistele nõuetele“. See lisa omakorda reguleerib „pakendi koostist, korduv- ja taaskasutatavust ning ringlust käsitlevaid nõudeid“.(36)

71.      Euroopa Kohtu sõnul on „pakendite märgistami[ne] ja identifitseerimi[ne] ning pakendi koostis[…] ja kordus- või taaskasutatavus“ (direktiivi 94/62 artiklitega 8–11 ja II lisaga) täielikult ühtlustatud.(37)

72.      Sellel tuvastatud asjaolul on järgmised tagajärjed:

–        kui liidu õigusnormiga toimub täielik ühtlustamine, siis tagatakse, et ühtlustatud nõuete kohaselt toodetud toode lubatakse vabasse ringlusse kogu liidu territooriumil. Liikmesriigid kaotavad võimaluse kehtestada täiendavaid nõudeid, mis põhinevad avalike huvide kaitsega seotud põhjustel;(38)

–        ammendavalt ühtlustades kaaluvad liidu ametiasutused vajalikul määral toote vaba liikumise eesmärki ja avalike huvide kaitse eesmärki, mistõttu ei saa liikmesriigi ametiasutused seda kaalumist uuesti läbi viia;

–        kui valdkond on liidu tasandil täielikult ühtlustatud, tuleb selle valdkonna riigisisese meetme hindamisel lähtuda ühtlustamismeetme sätetest, mitte esmase õiguse sätetest.(39)

73.      Nende eelduste alusel takistab direktiivi 94/62 artikkel 18 koostoimes selle direktiivi artikliga 9 ja II lisaga materiaalsetel või sisulistel põhjustel selliste riigisiseste õigusnormide vastuvõtmist, nagu on kõne all käesolevas asjas.

74.      2013. aasta dekreediga keelatakse tehnilisele standardile (UNI EN 13432:2002) mittevastavate kottide turustamine isegi siis, kui need vastavad muudele direktiivi 94/62 II lisa punktis 3 sätestatud taaskasutamise nõuetele, välja arvatud juhul, kui need vastavad muudele paksuse ja kuju tehnilistele kirjeldustele, mida ei ole samuti selle direktiiviga ette nähtud.

75.      2013. aasta dekreet, mille eesmärk on tagada tõhus keskkonnakaitse ja jäätmete kogumine, eelistab (ja peab tähtsamaks) kompostimise ja biolagunevuse meetodeid, võrreldes materjalide ringlussevõtu ja energia taaskasutamise meetoditega, mis on direktiiviga 94/62 lubatud.

76.      Direktiivi 94/62 II lisa punkt 3 käsitleb neid nelja pakendite taaskasutamise meetodit samaväärsetena. Riigisisene õigusnorm ei saa seega olla liidu seadusandja valikuga vastuolus, kui viimane on valdkonna täielikult ühtlustanud, jätmata liikmesriikidele mingit võimalust eelistada ühtesid pakendite taaskasutamise meetodeid teistele või neid kõrvale jätta.

2.      Keskkonnakaitsele tuginev põhjendus?

77.      Rõhutan, et direktiivi 94/62 artiklid 8–11 ja II lisa ühtlustavad täielikult pakendite märgistamise ja identifitseerimise, nende koostise ning kordus- või taaskasutatavuse nõuded. Seega oli Itaalia Vabariigi ainus võimalus piiravamate eeskirjade vastuvõtmiseks ELTL artikli 114 lõigetes 5 ja 6 ette nähtud võimalus.(40)

78.      Need EL toimimise lepingu sätted annavad liikmesriigile võimaluse ühtlustamismeetme võtmise järel ainuomaselt selles liikmesriigis ilmneva probleemi tõttu võtta vastu uutel teaduslikel tõenditel põhinevaid riigisiseseid õigusnorme, mis puudutavad eelkõige keskkonnakaitset.

79.      See võimalus sõltub siiski riigisisesest meetmest ette teatamisest ja selle kuue kuu jooksul alates teatamisest komisjoni poolt heakskiitmisest.(41) Kuna Itaalia valitsus ei ole teadaolevalt neid tingimusi täitnud, ei ole ELTL artikli 114 lõigetes 5 ja 6 ette nähtud erand käesoleval juhul kohaldatav.

3.      Direktiivi 94/62 artikli 4 lõike 1a mõju

80.      Itaalia valitsus ja Assobioplastiche väidavad, et 2013. aasta dekreeti kinnitati sellega, et direktiiviga 2015/720 lisati uus artikli 4 lõike 1a direktiivi 94/62.

81.      Selle arutluskäiguga ei saa nõustuda, sest:

–        direktiiv 2015/720, mille ülevõtmise tähtaeg möödus 27. novembril 2016 (artikkel 2), ei ole ratione temporis kohaldatav vaidluses, mis algatati pärast 2013. aasta dekreedi vastuvõtmist.

–        Igal juhul, kuigi direktiiviga 2015/720 on lubatud pakendite vabast turustamisest liikmesriikide erandid, mis on direktiiviga 94/62 kooskõlas, on need lubatud õhukeste kilekottide puhul (paksusega alla 50 mikroni). Seevastu 2013. aasta dekreet sisaldas ulatuslikumat keeldu, kuna seda kohaldati üle 60 mikroni paksusega kilekottide suhtes.

82.      Kokkuvõttes, direktiivi 94/62 artikliga 18 koostoimes selle direktiivi artikli 9 lõikega 1 ja II lisaga on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis keelavad turustada ühekordselt kasutatavaid (ainult üheks kasutuseks mõeldud) kotte, mis on toodetud biolagunematust materjalist, kuid vastavad direktiivi 94/62 muudele tingimustele, kui liikmesriik ei ole vastavalt ELTL artikli 114 lõigetele 5 ja 6 nendest õigusnormidest komisjonile teatanud ja komisjonilt heakskiitu saanud.

E.      Kolmas eelotsuse küsimus

83.      Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib teada, kas direktiivi 94/62 artiklil 18 koostoimes direktiivi artikli 9 lõikega 1 ja II lisaga on vahetu õigusmõju ning kas liikmesriigi asutused on kohustatud sellega vastuolus olevad riigisisesed õigusnormid kohaldamata jätma.

84.      Direktiivide vahetut õigusmõju käsitleva väljakujunenud kohtupraktika kohaselt(42):

–        „[…] kõigil juhtudel, kui direktiivi sätted on nende sisu silmas pidades tingimusteta ja piisavalt täpsed, võivad eraõiguslikud isikud neile liikmesriigi kohtus riigi vastu tugineda nii juhul, kui viimane on jätnud direktiivi riigisisesesse õigusesse ettenähtud tähtaja jooksul üle võtmata, kui ka juhul, kui direktiiv ei ole nõuetekohaselt üle võetud […]“;

–        „[…] liidu õigusnorm on esiteks tingimusteta siis, kui selles sätestatud kohustusega ei kaasne ühtegi tingimust ja selle täitmine või tagajärgede tekkimine ei eelda ühegi õigusakti vastuvõtmist liidu institutsiooni või liikmesriigi poolt, ning teiseks piisavalt täpne, et õigussubjekt saaks sellele tugineda ning kohus seda rakendada, siis, kui selle õigusnormiga kehtestatakse üheselt mõistetavalt kohustus […]“;

–        „[…] isegi kui mõne direktiivi puhul on liikmesriikidele selle rakendamise üksikasjade kehtestamisel jäetud teatud kaalutlusruum, võib selle direktiivi sätet pidada tingimusteta ja täpseks siis, kui see paneb liikmesriikidele üheselt mõistetavalt konkreetse tulemuse saavutamise kohustuse, millega ei kaasne ühtegi tingimust selles sätestatud normi kohaldamiseks […]“.

85.      Direktiivi 94/62 artikkel 18 koostoimes direktiivi artikli 9 lõikega 1 ja II lisaga on selge, täpne ja tingimusteta liidu õigusnorm, millel on vahetu õigusmõju ning millele võivad eraõiguslikud isikud liikmesriigi kohtus tugineda Itaalia ametiasutuste vastu.

86.      Sellega seoses piisab, kui kinnitada, et direktiivi 94/62 artikkel 18 keelab liikmesriikidel ammendavalt ja eranditult takistada oma territooriumil selles direktiivis sätestatud tingimustele vastavate pakendite turuleviimist.

87.      Nendele nõuetele (artiklid 8–11 ja II lisa), mis käsitlevad märgistamist ja identifitseerimist, koostist ning korduskasutatavust või taaskasutatavust, viidatakse direktiivi 94/62 artikli 9 lõikes 1, nähes ette, et turule võib viia ainult nõuetele vastavaid pakendeid.

88.      II lisas on konkreetselt sätestatud pakendite tootmise ja koostise (punkt 1), korduvkasutamise (punkt 2) ja taaskasutamise (punkt 3) nõuded. Selles on, nagu ma juba analüüsisin, pakendite taaskasutamiseks ette nähtud neli alternatiivset kriteeriumi (materjalide ringlussevõtt, energia taaskasutamine, kompostimine või biolagunevus).

89.      Kuni direktiivi 94/62 muutmiseni direktiiviga 2015/720 oli direktiivile 94/62 vastavalt toodetud pakendite vaba turustamine võimalik tingimusteta. Alles alates direktiivi 2015/720 jõustumisest on liikmesriikidel lubatud kehtestada õhukeste kilekottide turustamiseks rangemaid meetmeid.

90.      Kuna direktiivi 94/62 artiklil 18 koostoimes selle direktiivi artikli 9 lõikega 1 ja II lisaga on vahetu õigusmõju, peab liikmesriigi kohus jätma kohtuasjas kohaldamata mis tahes riigisisese õigusnormi, mis on sellega vastuolus.(43)

F.      Neljas eelotsuse küsimus

91.      Kuna algses vaidluses nõutakse „[Itaalia] ametiasutuste õigusvastase tegevuse tõttu tekkinud ja tekkida võiva kahju hüvitamist“, soovib asja menetlev kohus teada, kas „riigisises[ed] õigusnormid[…], millega keelatakse turustada ühekordselt kasutatavaid kotte, mis ei ole biolagunevad, kuid on valmistatud direktiivis 94/62 sätestatud nõudeid järgides“, kujutavad endast direktiivi 94/62 artikli 18 olulist ja ilmselget rikkumist.

92.      Riigi vastutuse tekkimine talle omistatava liidu õiguse rikkumisega isikutele põhjustatud kahju eest eeldab, et:

–        rikutud liidu õigusnormi eesmärk on anda neile isikutele õigusi;

–        selle õigusnormi rikkumine on piisavalt selge:

–        selle rikkumise ja isikutele tekkinud kahju vahel on otsene põhjuslik seos.(44)

93.      Need kolm tingimust on vajalikud ja piisavad selleks, et isikutel tekiks õigus saada hüvitist. Miski ei takista siiski riigi vastutuse tekkimist vähem piiravatel tingimustel liikmesriigi õiguse alusel.(45)

94.      Põhimõtteliselt on liikmesriikide kohtute ülesanne kontrollida vastavalt Euroopa Kohtu antud juhistele, kas need kolm tingimust on täidetud.(46) Eelotsusetaotluse esitanud kohtul on tekkinud üksnes küsimus, kas liidu õiguse rikkumine on piisavalt selge. Seega näib, et kahe ülejäänud tingimuse osas ei ole kahtlust.

95.      Euroopa Kohus võib anda eelotsusetaotluse esitanud kohtule juhiseid, mis võimaldavad viimasel kõiki vaidluse asjaolusid arvesse võttes teada saada, kas sellisel juhul on tegemist piisavalt selge rikkumisega või mitte. Tema arvates on olulised tegurid järgmised:

–        rikutud õigusnormi selgus ja täpsus;

–        rikutud õigusnormiga ametiasutustele jäetud kaalutlusruumi ulatus;

–        rikkumise või kahju põhjustamise tahtlus või selle puudumine;

–        õigusnormi võimaliku rikkumise vabandatavus või vabandamatus ning

–        asjaolu, kas Euroopa Liidu institutsiooni võetud meetmed võisid soodustada liidu õigusega vastuolus olevate riigisiseste meetmete võtmist või säilitamist.(47)

96.      Mis selgusesse ja täpsusesse puutub, siis need mõlemad on direktiivi 94/62 artiklis 18 koostoimes direktiivi artikli 9 lõikega 1 ja II lisaga olemas. Tegemist on ühemõtteliste sätetega, mis panevad liikmesriikidele negatiivse kohustuse (mitte takistada selliste pakendite turuleviimist, mis vastavad direktiivis, millega viiakse läbi täielik ühtlustamine, sätestatud omadustele).

97.      Ei ole kahtlust, et Itaalia riik lubas tahtlikult turustada ainult 2013. aasta dekreedis nimetatud kilekotte, keelates samal ajal teised, direktiiviga 94/62 lubatud kotid. Selle meetme eesmärk oli küll vähendada reostust, kuid Itaalia seadusandja oli teadlik asjaolust, et selle eeskirja kehtestamisega võib ta minna vastuollu direktiiviga 94/62.(48)

98.      Direktiivi 94/62 artikkel 18 koostoimes direktiivi artikli 9 lõikega 1 ja II lisaga ei jäta liikmesriikide ametiasutustele mingit kaalutlusruumi ühtlustatud standarditele vastavate pakendite keelamiseks oma territooriumil. Itaalia valitsus oleks võinud ELTL artikli 114 lõigetes 5 ja 6 sätestatud menetluse abil võtta vastu rangemad ja keskkonda kaitsvamad eeskirjad, kuid nagu ma juba märkisin, ei tundu, et ta oleks seda kasutanud.

99.      Nagu ma samuti märkisin, ei olnud liikmesriikidel kaalutlusõigust kehtestada rangemaid riigisiseseid meetmeid ühekordselt kasutatavate õhukeste kilekottide turustamise suhtes kuni direktiivi 2015/720 vastuvõtmiseni, millega lisati direktiivi 94/62 uus artikli 4 lõige 1a.

100. See seadusemuudatus võib siiski omada mõju,(49) kui asja menetlev kohus peaks leidma, et Itaalia riik (vea tõttu, mille vabandatavust see kohus peab hindama) soovis ennetada komisjoni 4. novembril 2013 esitatud seadusandlikku ettepanekut,(50) mille tagajärjel võeti vastu direktiiv 2015/720.

101. See ettepanek kui selline on aga 2013. aasta dekreedi avaldamisest hilisem. Seega on raske väita, et käesoleval juhul aitas liidu institutsioon riigisisese meetme vastuvõtmisele kaasa.

102. Kokkuvõttes võib ühekordselt kasutatavate, biolagunematute ja mittekompostitavate õhukeste kilekottide ning teatud paksusetingimustele mittevastavate kilekottide turustamise keeld, kui need kotid vastavad direktiivi 94/62 nõuetele, kujutada endast ilmselget direktiivi 94/62 artikli 18 rikkumist, mida peab kontrollima liikmesriigi kohus.

V.      Ettepanek

103. Esitatut arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Tribunale Amministrativo Regionale per il Laziole (Lazio maakonna halduskohus, Itaalia) järgmiselt:

1.      Riigisisesed õigusnormid, millega keelatakse turustada ainult üheks kasutuseks mõeldud (ühekordselt kasutatavaid) kotte, mis on valmistatud biolagunematust materjalist, ning millest on liikmesriik komisjoni teavitanud küll mõni päev enne nende ametlikult avaldamist, kuid pärast nende vastuvõtmist,

-      rikuvad Euroopa Parlamendi ja nõukogu 22. juuni 1998. aasta direktiivi 98/34/EÜ millega nähakse ette tehnilistest standarditest ja eeskirjadest ning infoühiskonna teenuste eeskirjadest teatamise kord, muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. juuli 1998. aasta direktiiviga 98/48/EÜ, artikli 8 lõiget 1 ja artikli 9 lõiget 1 ning neile normidele ei saa üksikisikute vastu tugineda;

-      ei riku Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. detsembri 1994. aasta direktiivi 94/62/EÜ direktiiv pakendite ja pakendijäätmete kohta artikli 16 lõikes 1 ette nähtud lihtsa teavitamise menetlust, kui need kotid vastavad selle direktiivi muudele nõuetele.

2.      Direktiivi 94/62 artikliga 18 koostoimes selle direktiivi artikli 9 lõikega 1 ja II lisaga on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis keelavad turustada ühekordselt kasutatavaid (ainult üheks kasutuseks mõeldud) õhukesi kilekotte, mis on toodetud biolagunematust materjalist, kuid vastavad direktiivi 94/62 muudele tingimustele, kui liikmesriik ei ole ELTL artikli 114 lõigetes 5 ja 6 ette nähtud korras nendest õigusnormidest komisjonile teatanud ja komisjonilt heakskiitu saanud.

3.      Direktiivi 94/62 artiklil 18 koostoimes direktiivi artikli 9 lõikega 1 ja II lisaga on vahetu õigusmõju ning kõik liikmesriikide asutused, sealhulgas kohtud, on kohustatud kõik sellega vastuolus olevad riigisisesed õigusnormid nende menetluses olevas konkreetses kohtuasjas kohaldamata jätma.

4.      Ühekordselt kasutatavate, biolagunematute ja mittekompostitavate kilekottide ning teatud paksusetingimustele mittevastavate õhukeste kilekottide turustamise keeld, kui need kotid vastavad direktiivi 94/62 nõuetele, võib kujutada endast direktiivi 94/62 artikli 18 – koostoimes selle direktiivi artikli 9 lõikega 1 ja II lisaga – ilmselget rikkumist, mille kindlakstegemine on liikmesriigi kohtu ülesanne.

---

1      Algkeel: hispaania.

---

2      Vt ÜRO Keskkonnaassamblee 2. märtsi 2022. aasta resolutsioon UNEP/EA.5/Res.14 „Lõpp plastireostusele. Liikumine rahvusvahelise õiguslikult siduva dokumendi suunas“.

---

3      Selle nähtuse kohta ELis vt 16. jaanuari 2018. aasta dokument COM(2018) 28 (final), komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele: Euroopa strateegia plasti kohta ringmajanduses.

---

4      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. detsembri 1994. aasta direktiiv pakendite ja pakendijäätmete kohta (EÜT 1994, L 365, lk 10; ELT eriväljaanne 13/13, lk 349).

---

5      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2015. aasta direktiiviga (EL) 2015/720, millega muudetakse direktiivi 94/62/EÜ seoses õhukeste plastkandekottide tarbimise vähendamisega (ELT 2015, L 115, lk 11), kaasajastatud redaktsioonis.

---

6      Ibidem.

---

7      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 22. juuni 1998. aasta direktiiv, millega nähakse ette tehnilistest standarditest ja eeskirjadest ning infoühiskonna teenuste eeskirjadest teatamise kord (EÜT 1998, L 204, lk 37; ELT eriväljaanne 13/20, lk 337), muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. juuli 1998. aasta direktiiviga 98/48/EÜ (EÜT 1998, L 217, lk 18; ELT eriväljaanne 13/21, lk 1). See direktiiv on alates 6. oktoobrist 2015 asendatud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 9. septembri 2015. aasta direktiiviga (EL) 2015/1535, millega nähakse ette tehnilistest eeskirjadest ning infoühiskonna teenuste eeskirjadest teatamise kord (ELT 2015, L 241, lk 1).

---

8      Keskkonna-, territooriumi- ja merekaitseministri ning majandusarengu ministri 18. märtsi 2013. aasta dekreet – kaubakandekottide tehniliste omaduste kindlaksmääramise kohta (Decreto ministeriale – Individuazione delle caratteristiche tecniche dei sacchi per l’asporto delle merci) (GURI nr 73, 27.3.2013, edaspidi „2013. aasta dekreet“).

---

9      UNI EN 13432:2002, de 1 de marzo de 2002, Imballaggi – Requisiti per imballaggi recuperabili mediante compostaggio e biodegradazione – Schema di prova e criteri di valutazione per l’accettazione finale degli imballaggi. See on tasu eest kättesaadav UNI Ente Italiano di Normazione (Itaalia Standardiamet) veebisaidil.

---

10      Kohtuistungil identifitseeris ta selle kahju tuluna, mis oli jäänud saamata seetõttu, et direktiivi 94/62 nõuete järgi toodetud kotte, mida ta turustas seaduslikult teistes liikmesriikides, ei olnud Itaalias võimalik müüa.

---

11      2013. aasta dekreediga keelatakse selliste kottide turustamine, mis ei vasta standardile UNI EN 13432:2002 või mis ei vasta muudele täiendavatele tehnilistele nõuetele paksuse ja kuju kohta. Neid nõudeid ei ole direktiivis 94/62 ette nähtud ja seega takistab Itaalia selliste kottide turustamist, mis vastavad direktiivi 94/62 II lisa artikli 3 nõuetele.

---

12      Ta väidab selle tõenduseks, et Itaalia tarbijad kasutavad üldjuhul ühekordseks kasutuseks mõeldud kilekotte orgaaniliste jäätmete kogumiseks.

---

13      Need on nimelt: a) biolagunevad ja kompostitavad ühekordselt kasutatavad kotid, mis vastavad ühtlustatud standardile UNI EN 13432:2002; b) tavapärased kilekotid, millel on kindel paksus ja mis on seega taaskasutatavad, ja c) taaskasutatavad kaubakandekotid, mis on tehtud paberist, looduslikust kiust kangast, polüamiidkiust ja materjalidest, mis ei ole polümeerid.

---

14      Vahest oleks täpsem neid nimetada ühekordseks kasutuseks mõeldud kottideks, mida ei kasutata tingimata ainult üks kord, sest tarbija võib neid kasutada rohkem kui ühel korral, kui ta seda soovib ja kui kott vastu peab.

---

15      29. aprilli 2004. aasta kohtuotsus Plato Plastik Robert Frank (C‑341/01, EU:C:2004:254) ning 10. novembri 2016. aasta kohtuotsus Eco‑Emballages jt (C‑313/15 ja C‑530/15, EU:C:2016:859).

---

16      13. novembri 2018. aasta kohtuotsus Levola Hengelo (C‑310/17, EU:C:2018:899, punkt 28) ja 6. oktoobri 2022. aasta kohtuotsus Contship Italia (C‑433/21 ja C‑434/21, EU:C:2022:760, punkt 24).

---

17      Assobioplastiche sõnul (tema kirjalike seisukohtade punkt 4) ei ole 2013. aasta dekreet enam jõus alates 13. augustist 2017, mil see asendati direktiivi 2015/720 üle võtnud Itaalia õigusnormidega, nimelt 20. juuni 2017. aasta dekreetseadusega nr 21, millega kehtestatakse kiireloomulised meetmed Lõuna-Itaalia majanduskasvu huvides (Decreto‑legge n.º 91, disposizioni urgenti per la crescita economica nel Mezzogiorno; GURI nr 141, 20.06.2017, lk 1), mis muudeti muudatustega 3. augusti 2017. aasta seaduseks nr 123 (Legge n.º 123) (GURI nr 188, 12.08.2017, lk 1).

---

18      25. jaanuari 2012. aasta dekreetseaduse nr 2 erakorraliste ja kiireloomuliste keskkonnameetmete kohta (Decreto‑Legge n.º 2, misure straordinarie e urgenti in materia ambientale; edaspidi „dekreetseadus 2/2012“) ( GURI nr 20, 25.01.2012, lk 1), mis muudeti muudatustega 24. märtsi 2012. aasta seaduseks nr 28 (GURI nr 71, 24.03.2012, lk 1).

---

19      See tähendab õigusnorm, mis keelab turustada ainult üheks kasutuseks mõeldud (ühekordselt kasutatavaid) kotte, mis on toodetud biolagunematust materjalist, kuid vastavad direktiivi 94/62 muudele nõuetele.

---

20      Esimene küsimus keskendub seega menetluslikele aspektidele. Dekreedi sisulise kooskõla kohta ELTL artikli 114 lõigetega 5 ja 6 avaldan seisukoha teise küsimuse analüüsimisel.

---

21      Vt näiteks 24. novembri 2022. aasta kohtuasi Belplant (C‑658/21, EU:C:2022:925).

---

22      Vt eespool direktiivi 98/34 artikli 1 punktis 12 antud „tehniliste eeskirjade eelnõu“ määratlus.

---

23      30. aprilli 1996. aasta kohtuotsus CIA Security International (C‑194/94, EU:C:1996:172; edaspidi „kohtuotsus CIA Security International“, punktid 49 ja 50), 4. veebruari 2016. aasta kohtuotsus Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, punkt 84), 27. oktoobri 2016. aasta kohtuotsus James Elliott Construction (C‑613/14, EU:C:2016:821, punkt 64) ja 3. detsembri 2020. aasta kohtuotsus Star Taxi App (C‑62/19, EU:C:2020:980, punkt 57).

---

24      Pärast teatamist algab kolme, nelja või kuue kuu pikkune ajavahemik, mille jooksul ei saa teatatud eelnõud lõplikult vastu võtta, et komisjon ja teised liikmesriigid saaksid teavitavale riigile esitada üksikasjalikke märkusi või arvamusi selle kohta, kas eelnõu on liidu õigusega kooskõlas. See ajavahemik kestab 12 kuud, kui komisjon otsustab teha valdkonnas ühtlustamisakti ettepaneku.

---

25      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 8. juuni 2000. aasta direktiiv infoühiskonna teenuste teatavate õiguslike aspektide, eriti elektroonilise kaubanduse kohta siseturul (direktiiv elektroonilise kaubanduse kohta) (EÜT 2000, L 178, lk 1; ELT eriväljaanne 13/25, lk 399). Selle artikli 3 lõike 4 punkti b teises taandes on liikmesriikidele ette nähtud täpne kohustus teatada oma kavatsusest võtta teenuse vaba liikumist piirav meede eelnevalt nii komisjonile kui ka liikmesriigile, mille territooriumil on selle teenuse osutaja asukoht.

---

26      19. detsembri 2019. aasta kohtuotsus (C‑390/18, EU:C:2011:1112; edaspidi „kohtuotsus Airbnb Ireland“, punktid 88–97).

---

27      Teatamise ja kontrolli menetlus võimaldab komisjonil vältida EL toimimise lepinguga vastuolus olevate kaubandustõkete loomist või vähemalt säilitamist, tehes eelkõige ettepanekuid riigisiseste meetmete muutmiseks (kohtuotsus Airbnb Ireland, punktid 90 ja 92).

---

28      12. märtsi 2013. aasta teatis nr 2013/152/I, ministrite ühise dekreedi eelnõu kaubakandekottide tehniliste omaduste kindlaksmääramise kohta, mis on ette nähtud dekreetseaduse nr 2/2012 (muudetud seadusega nr 28/2012) artiklis 2, kättesaadav aadressil: https://ec.europa.eu/growth/tools-databases/tris/es/search/?trisaction=search.detail&year=2013&num=152.

---

29      8. septembri 2005. aasta kohtuotsus komisjon vs. Portugal (C‑500/03, ei avaldata, EU:C:2005:515, punkt 39).

---

30      Itaalia valitsus viitab kirjale, mille komisjon saatis talle 23. juunil 2015.

---

31      Itaalia valitsuse sõnul võeti seetõttu vastu 24. juuni 2014. aasta dekreetseadus nr 91 (Decreto‑legge n.º 91) (GURI nr 144, 24.06.2014, lk 1), mis muudeti muudatustega 11. augusti 2014. aasta seaduseks nr 116, millega kehtestatakse kiireloomulised sätted põllumajandussektori, keskkonnakaitse ning kooli- ja ülikoolihoonete energiatõhususe, ettevõtete taaskäivitamise ja arendamise, elektritariifidega seotud kulude piiramise ning Euroopa õigusnormidest tulenevate kohustuste viivitamatu määratlemise kohta (Legge n.º 116, recante disposizioni urgenti per il settore agricolo, la tutela ambientale e l’efficientamento energetico dell’edilizia scolastica e universitaria, il rilancio e lo sviluppo delle imprese, il contenimento dei costi gravanti sulle tariffe elettriche, nonche’ per la definizione immediata di adempimenti derivanti dalla normativa europea) (GURI nr 192 regulaarne lisa, 20.08.2014), mille artikli 11 lõikega 2bis kustutati dekreetseaduse nr 2/2012 artikli 2 lõikes 4 kõik viited ministri dekreedile, et muuta selles ette nähtud karistused vahetult kohaldatavaks.

---

32      5. aprilli 2011. aasta teatis nr 2011/174/I, mis käsitleb biolagunematute kaubakandekottide turustamise keeldu, kättesaadav aadressil: https://ec.europa.eu/growth/tools-databases/tris/es/search/?trisaction=search.detail&year=2011&num=174.

---

33      Vt analoogia alusel 15. juuli 1975. aasta direktiivi 75/442/EMÜ jäätmete kohta (EÜT 1975, L 194, lk 39) artikli 3 lõike 2 kohta 13. juuli 1989. aasta kohtuotsus Enichem Base jt (380/87, EU:C:1989:318; edaspidi „kohtuotsus Enichem Base“, punktid 22–24).

---

34      18. veebruari 1986. aasta kohtuotsus Bulk Oil (Zug) (174/84, EU:C:1986:60, punkt 62).

---

35      Kohtuotsus Airbnb Ireland, punkt 94: see kohustus „ei täida […] mitte lihtsalt teavitamise ülesannet, mis oleks võrreldav […] kohtuotsuses Enichem Base jt […] käsitletud nõudega, vaid tegemist on olulise menetlusliku nõudega, mis õigustab seda, et eraõiguslike isikute vastu ei saa tugineda neile infoühiskonna teenuste vaba liikumist piiravatele meetmetele, millest ei ole teatatud“. Seda järeldust ei sea kahtluse alla asjaolu, et ei ole ette nähtud „standstill kohustust liikmesriigile, kes kavatseb võtta infoühiskonna teenuse osutamise vabadust piirava meetme“ (punkt 93).

---

36      Eelkõige sisaldab selle punkt 1 pakendite tootmise ja koostise erinõudeid, selle punkt 2 pakendi korduvkasutatavuse erinõudeid ja punkt 3 pakendi taaskasutatavuse erinõudeid. Viimase puhul on pakendite taaskasutamiseks kehtestatud neli alternatiivset kriteeriumi, mida on võimalik tagada materjalide ringlussevõtu, energia taaskasutuse, kompostimise või biolagunevusega. Ükskõik, millise nendest pakendite taaskasutamise tehnoloogiatest kasutamine tagab igal juhul, et neid pakendeid võib liidu siseturul turustada.

---

37      14. detsembri 2004. aasta kohtuotsus Radlberger Getränkegesellschaft ja S. Spitz (C‑309/02, EU:C:2004:799, punkt 56) ning 14. detsembri 2004. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa (C‑463/01, EU:C:2004:797, punkt 44). Seevastu „ei ole pakendite korduskasutamist soodustatavate siseriiklike süsteemide korraldus seega olnud täieliku ühtlustamise objektiks“.

---

38      12. aprilli 2018. aasta kohtuotsus Fédération des entreprises de la beauté (C‑13/17, EU:C:2018:246, punkt 23), 8. mai 2003. aasta kohtuotsus ATRAL (C‑14/02, EU:C:2003:265, punkt 44) ja 5. mai 1993. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa (C‑246/91, EU:C:1993:174, punkt 7).

---

39      19. jaanuari 2023. aasta kohtuotsus CIHEF jt (C‑147/21, EU:C:2023:31, punkt 26) ning 24. veebruari 2022. aasta kohtuotsus Viva Telecom Bulgaria (C‑257/20, EU:C:2022:125, punkt 23).

---

40      Vt analoogia alusel 7. märtsi 2013. aasta kohtuotsus Lapin ELY‑keskus, liikenne ja infrastruktuuri (C‑358/11, EU:C:2013:142, punkt 37).

---

41      Komisjon peab kontrollima, kas riigisisene meede kujutab endast meelevaldse diskrimineerimise vahendit või liikmesriikidevahelise kaubanduse varjatud piiramist ning takistust siseturu toimimisele.

---

42      8. märtsi 2022. aasta kohtuotsus Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (vahetu õigusmõju) (C‑205/20, EU:C:2022:168, punktid 17–19), 6. novembri 2018. aasta kohtuotsus Max‑Planck‑Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften (C‑684/16, EU:C:2018:874, punkt 63) ning 14. jaanuari 2021. aasta kohtuotsus RTS infra ja Aannemingsbedrijf Norré‑Behaegel (C‑387/19, EU:C:2021:13, punktid 46 ja 47).

---

43      24. juuni 2019. aasta kohtuotsus Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, punkt 68) ja 18. jaanuari 2022. aasta kohtuotsus Thelen Technopark Berlin (C‑261/20, EU:C:2022:33, punkt 20).

---

44      28. juuni 2022. aasta kohtuotsus komisjon vs. Hispaania (liidu õiguse rikkumine seadusandja poolt) (C‑278/20, EU:C:2022:503, punkt 31) ning 22. detsembri 2022. aasta kohtuotsus Ministre de la Transition écologique ja Premier ministre (riigi vastutus õhusaaste eest) (C‑61/21, EU:C:2022:1015, punkt 44).

---

45      5. märtsi 1996. aasta kohtuotsus Brasserie du pêcheur ja Factortame (C‑46/93 ja C‑48/93, EU:C:1996:79, punkt 66) ning 28. juuni 2022. aasta kohtuotsus komisjon vs. Hispaania (liidu õiguse rikkumine seadusandja poolt) (C‑278/20, EU:C:2022:503, punkt 32).

---

46      19. juuni 2014. aasta kohtuotsus Specht jt (C‑501/12–C‑506/12, C‑540/12 ja C‑541/12, EU:C:2014:2005, punkt 100) ning 4. oktoobri 2018. aasta kohtuotsus Kantarev (C‑571/16, EU:C:2018:807, punkt 95).

---

47      5. märtsi 1996. aasta kohtuotsus Brasserie du pêcheur ja Factortame (C‑46/93 ja C‑48/93, EU:C:1996:79, punkt 56) ning 29. juuli 2019. aasta kohtuotsus Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe (C‑620/17, EU:C:2019:630, punkt 42).

---

48      Seetõttu seadis ta 2013. aasta dekreedi jõustumise tingimuseks direktiivis 98/34 ette nähtud menetluse soodsa lõpetamise.

---

49      Igal juhul võib ajaline element mõjutada Itaalia riigi makstava hüvitise arvutamist, olenevalt rikkumise negatiivsete mõjude kestusest ettevõtjatele: ilmselge rikkumine on pärast direktiivi 2015/720 jõustumist lõppenud vähemalt osas, mis puudutab alla 50 mikroni paksuste ühekordselt kasutatavate kilekottide turustamise keeldu.

---

50      4. novembri 2013. aasta dokument COM(2013) 761 (final), ettepanek võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv, millega muudetakse direktiivi 94/62 pakendite ja pakendijäätmete kohta, et vähendada õhukeste plastkandekottide tarbimist.