–

Eesti valitsus, esindajad: N. Grünberg ja M. Kriisa,

–

Hispaania valitsus, esindajad: A. Ballesteros Panizo ja M. J. Ruiz Sánchez,

–

Euroopa Komisjon, esindajad: C. Cattabriga, L. Grønfeldt ja E. Randvere,

1

Eelotsusetaotlus puudutab Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiivi 2008/115/EÜ ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel (ELT 2008, L 348, lk 98) artikli 15 lõike 1 tõlgendamist.

2

Taotlus on esitatud Eestis elava Moldova kodaniku I. L-i, kellele on tehtud ettekirjutus lahkuda Eesti territooriumilt, ning Politsei- ja Piirivalveameti (Eesti) (edaspidi „PPA“) vahelises kohtuvaidluses PPA otsuse peale paigutada I. L. kinnipidamiskeskusesse põhjusel, et tema puhul esineb reaalne oht, et ta paneb toime kuriteo, mille uurimine ja mille eest karistamine võib väljasaatmise menetlust oluliselt raskendada.

3

Direktiivi 2008/115 põhjendustes 16 ja 17 on märgitud:

4

Direktiivi artikli 3 punkti 7 kohaselt on „põgenemise oht“ määratletud kui „õigusaktides kehtestatud objektiivsetel kriteeriumitel rajanevate selliste põhjuste olemasolu üksikjuhul, mis annavad alust arvata, et kolmanda riigi kodanik, kelle suhtes kohaldatakse tagasisaatmismenetlust, võib põgeneda“.

5

Direktiivi artikli 15 lõige 1 näeb ette:

„Kui muid piisavaid, kuid leebemaid sunnimeetmeid ei ole konkreetsel juhul võimalik tulemuslikult kohaldada, võivad liikmesriigid kinni pidada ainult kolmanda riigi kodaniku, kelle suhtes kohaldatakse tagasisaatmismenetlust tagasisaatmise ettevalmistamiseks ja/või väljasaatmise läbiviimiseks, eelkõige kui:

Iga kinnipidamine on võimalikult lühike ja see kestab ainult seni, kuni kestab väljasaatmise korraldamine, ning see viiakse ellu nõuetekohase hoolsusega.“

6

21. oktoobril 1998 vastu võetud väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduse (RT I 1998, 98, 1575) põhikohtuasjas kohaldatava redaktsiooni (edaspidi „VSS“) § 68„Välismaalase põgenemise oht“ on sõnastatud järgmiselt:

„Lahkumisettekirjutuse tegemisel või välismaalase kinnipidamisel hinnatakse välismaalase põgenemise ohtu. Välismaalase põgenemise oht esineb, kui:

7

VSS § 15 „Välismaalase kinnipidamine ja väljasaatmise korraldamine“ näeb ette:

„(1)   Välismaalast võib kinni pidada käesoleva paragrahvi lõikes 2 sätestatud alusel, kui käesolevas seaduses sätestatud järelevalvemeetmeid ei ole võimalik tõhusalt kohaldada. Kinnipidamine peab olema kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega ning kinnipidamisel peab arvestama igal üksikjuhtumil välismaalasega seotud olulisi asjaolusid.

(2)   Välismaalast võib kinni pidada, kui käesolevas seaduses sätestatud järelevalvemeetmete kohaldamine ei taga lahkumiskohustuse täitmise tulemuslikkust ning eelkõige juhul, kui:

[…]“.

8

I. L. on Moldova kodanik, kes viibis Eestis viisavabaduse alusel.

9

I. L. peeti 12. oktoobril 2020 kahtlustatavana kinni, sest ta põhjustas füüsilist valu ja tervisekahjustusi oma elukaaslasele ja veel ühele naisele.

10

Harju Maakohus (Eesti) mõistis 13. oktoobri 2020. aasta kohtuotsusega I. L‑i süüdi kehalises väärkohtlemises ja määras talle ühe aasta, ühe kuu ja kahekümne kaheksa päevase vangistuse kaheaastase katseajaga. Kohus otsustas I. L‑i siiski kinnipidamiselt vabastada.

11

Samal päeval lõpetas PPA ennetähtaegselt I. L‑i Eesti territooriumil lubatud viibimisaja ja pidas ta Harju Maakohtu kohtumajas kinni. PPA põhjendas kinnipidamise otsust VSS § 15 lõike 2 punkti 1 tähenduses „põgenemise ohuga“. Kinnipidamise protokollis märgitakse, et kinnipidamisel on arvestatud isiku suhtumist toime pandud kuriteosse ja karistusjärgset käitumist. PPA sõnul oli sellises olukorras alust arvata, et puudutatud isik võib väljasaatmisest kõrvale hoida vaatamata tema lubadusele lahkuda riigist vabatahtlikult ja palvele, et talle tehtaks vabatahtliku lahkumise ettekirjutus.

12

PPA tegi I. L‑ile ka ettekirjutuse Eesti territooriumilt lahkuda, kuna ta viibis seal ebaseaduslikult.

13

Tallinna Halduskohus (Eesti) rahuldas 15. oktoobri 2020. aasta määrusega PPA taotluse ja andis loa paigutada I. L. kinnipidamiskeskusesse kuni tema väljasaatmiseni, kuid mitte kauemaks kui 15. detsembrini 2020.

14

Tallinna Ringkonnakohus (Eesti) jättis 2. detsembri 2020. aasta määrusega I. L‑i määruskaebuse Tallinna Halduskohtu määruse tühistamiseks rahuldamata.

15

Vahepeal, 23. novembril 2020, saadeti I. L. välja Moldovasse.

16

I. L. esitas Riigikohtule (Eesti) määruskaebuse Tallinna Ringkonnakohtu määruse tühistamiseks ja tema kinnipidamiskeskusesse paigutamise õigusvastasuse tuvastamiseks. I. L. selgitas, et kui Riigikohus tuvastab tema kinnipidamiskeskusesse paigutamise õigusvastasuse, annab see talle aluse esitada PPA vastu kahju hüvitamise nõue.

17

Eelotsusetaotluse esitanud kohus täpsustab, et põhikohtuasja vaidlus puudutab üksnes I. L‑i kinnipidamiskeskusesse paigutamise lubatavust.

18

Vastupidi PPA hinnangule leiab see kohus, et I. L‑i kinnipidamiskeskusesse paigutamist ei saanud määrata „põgenemise ohu“ alusel VSS § 15 lõike 2 punkti 1 tähenduses. Nimetatud kohus tõdeb sellega seoses, et põhikohtuasja asjaoludel ei esine ühtegi selle seaduse §‑s 68 – mille eesmärk on määratleda mõiste „põgenemise oht“ – loetletud juhtudest.

19

Mis puudutab konkreetselt VSS § 68 punktis 4 sätestatud alust, mis käsitleb olukorda, kus isikut on toime pandud kuriteo eest karistatud vangistusega, siis rõhutab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et see eeldab jõustunud otsuse olemasolu. Otsus I. L‑i süüdimõistmise kohta jõustus aga alles pärast Tallinna Halduskohtu loa andmist tema kinnipidamiskeskusesse paigutamiseks.

20

Eelotsusetaotluse esitanud kohus lisab, et kinnipidamine ei saanud põhineda ka VSS § 15 lõike 2 punktidel 2 ja 3, mis käsitlevad vastavalt kaasaaitamiskohustuse täitmata jätmist ja tagasipöördumiseks vajalike dokumentide puudumist.

21

Seetõttu leiab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et I. L‑i kinnipidamise õiguspärasus sõltub sellest, kas VSS § 15 lõikes 2 sätestatud loetelu on ammendav.

22

Esimese tõlgenduse kohaselt on VSS § 15 lõikes 2 sätestatud kolm kinnipidamise alust ammendavad. Kuna I. L‑i puhul ei esine ühtegi neist kolmest alusest, tuleb tema kinnipidamist pidada ebaseaduslikuks.

23

Teise tõlgenduse kohaselt ei ole need alused ammendavad, vaid aitavad sisustada üldalust, s.o ohtu väljasaatmise tulemuslikkusele, mis nähtub VSS § 15 lõike 2 esimesest lausest.

24

Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et põhikohtuasja asjaolud võivad tõepoolest sellist ohtu sisaldada, kuivõrd esines reaalne oht, et I. L. võib asuda uuesti oma endise elukaaslasega tekkinud konflikti lahendama ja panna selle käigus toime uue kuriteo. Sellise kuriteo tuvastamine ja selle eest karistuse mõistmine kohtuotsusega ning sellisel juhul mõistetud karistuse täideviimine oleks kaasa toonud tema väljasaatmise täideviimise edasilükkamise teadmata ajaks.

25

Eelotsusetaotluse esitanud kohtul on tekkinud küsimus, kas niisugune tõlgendus on kooskõlas direktiivi 2008/115 artikli 15 lõikega 1.

26

Eelkõige soovib see kohus teada, kas direktiivi 2008/115 artikli 15 lõiget 1 võib tõlgendada nii, et see lubab kinnipidamist eespool nimetatud üldalusel, milleks on oht väljasaatmise tulemuslikkusele, või peab olema täidetud üks kahest selles sättes sõnaselgelt loetletud alusest.

27

Neil asjaoludel otsustas Riigikohus menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:

„Kas [direktiivi 2008/115] artikli 15 lõike 1 esimest lauset tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigid võivad kinni pidada kolmanda riigi kodaniku, kelle puhul esineb reaalne oht, et ta paneb vabaduses viibides enne väljasaatmist toime kuriteo, mille uurimine ja mille eest karistamine võivad oluliselt raskendada väljasaatmise läbiviimist?“

28

Oma küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2008/115 artikli 15 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et see lubab liikmesriigil määrata riigis ebaseaduslikult viibiva kolmanda riigi kodaniku kinnipidamine üksnes üldalusel, milleks on oht väljasaatmise tulemuslikkusele, ilma et oleks täidetud mõni riigisiseses õiguses selle sätte ülevõtmiseks ette nähtud ja selgelt määratletud kinnipidamise alustest.

29

Euroopa Kohtule esitatud selgituste kohaselt tõdeb eelotsusetaotluse esitanud kohus, et põhikohtuasja asjaoludel ei ole täidetud ükski VSS § 15 lõikes 2 – millega võeti Eesti õigusesse üle direktiivi 2008/115 artikli 15 lõige 1 – sätestatud kinnipidamise alustest, mis põhinevad vastavalt põgenemisohu olemasolul, kaasaaitamiskohustuse täitmata jätmisel ja tagasipöördumiseks vajalike dokumentide puudumisel. Seevastu leiab see kohus, et esitatud küsimuses välja toodud üldalus, milleks on oht väljasaatmise tulemuslikkusele, on täidetud, kuna esines reaalne oht, et puudutatud isik paneb toime kuriteo, mille uurimine ja mille eest karistamine võivad väljasaatmise edasi lükata teadmata ajaks.

30

Tuleb märkida, et direktiivi 2008/115 artikli 15 lõike 1 kohaselt on asjaomase isiku kinnipidamine lubatud üksnes „tagasisaatmise ettevalmistamiseks ja/või väljasaatmise läbiviimiseks“.

31

Euroopa Kohus on sellega seoses täpsustanud, et üksnes juhul, kui tagasisaatmisotsuse täitmine väljasaatmise teel võib igale konkreetsele olukorrale antud hinnangut arvestades asjaomase isiku käitumise tõttu ebaõnnestuda, võivad liikmesriigid võtta sellelt isikult kinnipidamise teel vabaduse (10. märtsi 2022. aasta kohtuotsus Landkreis Gifhorn, C‑519/20, EU:C:2022:178, punkt 37 ja seal viidatud kohtupraktika).

32

Sellest järeldub, et kui ebaseaduslikult riigis viibiva kolmanda riigi kodaniku kinnipidamine on määratud väljasaatmise eesmärgil, on kinnipidamise eesmärk üksnes tagasisaatmismenetluse tõhususe tagamine ja sellel ei ole mingit karistuslikku eesmärki (10. märtsi 2022. aasta kohtuotsus Landkreis Gifhorn, C‑519/20, EU:C:2022:178, punkt 38).

33

Seega peab kinnipidamismeede, mille liikmesriik on määranud riigisiseste õigusnormide alusel, millega võetakse üle direktiivi 2008/115 artikli 15 lõige 1, vastama üldalusele, milleks on oht väljasaatmise tulemuslikkusele.

34

See ei tähenda siiski, et direktiivi 2008/115 artikli 15 lõiget 1 tuleb mõista nii, et üldalus kui selline kehtestab kinnipidamise aluse ja võimaldab liikmesriigil määrata kinnipidamismeetme üksnes sel alusel.

35

Nimelt näeb direktiivi 2008/115 artikli 15 lõige 1 sõnaselgelt ette kaks kinnipidamise alust, mis põhinevad ühelt poolt direktiivi artikli 3 punktis 7 määratletud põgenemisohu olemasolul ja teiselt poolt asjaolul, et asjaomane isik hoiab kõrvale tagasisaatmise ettevalmistamisest või väljasaatmisest või takistab seda.

36

Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktides 30–34 märkis, tuleneb direktiivi 2008/115 artikli 15 lõike 1 esimesest lausest ja eelkõige sõnast „eelkõige“, et need kaks alust ei ole ammendavad. Seega võivad liikmesriigid ette näha muid konkreetseid kinnipidamise aluseid lisaks kahele selles sättes sõnaselgelt ette nähtud alusele.

37

Samas tuleb rõhutada, et liikmesriikidele antud võimalus kehtestada täiendavad kinnipidamise alused on rangelt piiritletud nii direktiivist 2008/115 kui ka põhiõiguste kaitsest tulenevate nõuetega ning eelkõige Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artiklis 6 sätestatud põhiõiguse vabadusele kaitsega.

38

Sellega seoses tuleb esiteks rõhutada, et nagu on meenutatud käesoleva kohtuotsuse punktides 30–33, võib kinnipidamismeetme määrata ainult juhul, kui tagasisaatmisotsuse täitmine väljasaatmise teel võib asjaomase isiku käitumise tõttu ebaõnnestuda, ning selle ainus eesmärk võib olla tagasisaatmismenetluse tõhususe tagamine.

39

Käesoleval juhul tuleb tõdeda, et sellele nõudele vastab üldalus, mis on esitatud küsimuses määratletud ja mille kohaselt esineb oht väljasaatmise tulemuslikkusele.

40

Teiseks peaks väljasaatmise eesmärgil kinnipidamise kasutamine olema piiratud ja selle puhul tuleb järgida proportsionaalsuse põhimõtet, nagu kinnitab ka direktiivi 2008/115 põhjendus 16.

41

Tuleb meenutada, et direktiivi 2008/115 eesmärk on kehtestada tõhus väljasaatmis- ja repatrieerimispoliitika, mis täielikult austab asjaomaste isikute põhiõigusi ja väärikust (10. märtsi 2022. aasta kohtuotsus Landkreis Gifhorn, C‑519/20, EU:C:2022:178, punkt 39 ja seal viidatud kohtupraktika).

42

Seega on iga selle direktiivi kohaldamisalasse jääv kinnipidamine rangelt piiritletud nimetatud direktiivi IV peatüki sätetega, et tagada ühelt poolt proportsionaalsuse põhimõtte järgimine seoses võetud abinõude ja taotletavate eesmärkidega ning teiselt poolt asjaomaste kolmanda riigi kodanike põhiõiguste austamine (10. märtsi 2022. aasta kohtuotsus Landkreis Gifhorn, C‑519/20, EU:C:2022:178, punkt 40 ja seal viidatud kohtupraktika).

43

Sellest järeldub, et täiendava kinnipidamisaluse lisamine liikmesriigi poolt ei või mingil juhul hõlmata olukorda, kus leebemate sunnimeetmete kohaldamine, eelkõige austades asjaomaste isikute põhiõigusi, on tagasisaatmismenetluse tõhususe tagamiseks piisav.

44

Mis puudutab konkreetsemalt nõudeid, mis tulenevad harta artiklis 6 sätestatud põhiõigusest vabadusele, siis tuleb viidata 15. märtsi 2017. aasta kohtuotsuses Al Chodor (C‑528/15, EU:C:2017:213) esitatud juhistele.

45

Selles kohtuotsuses märkis Euroopa Kohus, et Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta määruse (EL) nr 604/2013, millega kehtestatakse kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest (ELT 2013, L 180, lk 31), artikkel 28, mis lubab märkimisväärse põgenemisohu esinemise korral taotlejat kinni pidada, et tagada selles määruses ette nähtud üleandmismenetluse täideviimine, näeb ette põhiõiguse vabadusele teostamise piirangu (15. märtsi 2017. aasta kohtuotsus Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, punkt 36).

46

Samuti on direktiivi 2008/115 artikli 15 lõikes 1, mis lubab kinni pidada kolmanda riigi kodanikku, kelle suhtes kohaldatakse tagasisaatmismenetlust tagasisaatmise ettevalmistamiseks ja/või väljasaatmise läbiviimiseks, ette nähtud harta artiklis 6 sätestatud põhiõiguse vabadusele piirang.

47

Selle kohta nähtub harta artikli 52 lõikest 1, et selle õiguse teostamist tohib piirata ainult seadusega ning arvestades selle õiguse olemust ja proportsionaalsuse põhimõtet. Kuna harta näeb ette õigused, mis vastavad 4. novembril 1950 Roomas allkirjastatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooniga (edaspidi „EIÕK“) tagatud õigustele, näeb harta artikli 52 lõige 3 ette, et nende õiguste tähendus ja ulatus on samad, mis neile EIÕKga ette on nähtud, täpsustades samas, et liidu õiguses võib kehtestada ulatuslikuma kaitse. Harta artikli 6 tõlgendamisel tuleb seega võtta minimaalse kaitse tasemena arvesse EIÕK artiklit 5 (15. märtsi 2017. aasta kohtuotsus Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, punkt 37).

48

Mis puudutab nõudeid, millele õiguse vabadusele piirangu õiguslik alus peab vastama, siis on Euroopa Kohus EIK 21. oktoobri 2013. aasta kohtuotsust Del Río Prada vs. Hispaania (CE:ECHR:2013:1021JUD004275009) arvestades märkinud, et vabaduse võtmist lubav liikmesriigi seadus peab harta artikli 52 lõike 1 nõuetele vastamiseks olema piisavalt kättesaadav ja täpne ning selle kohaldamine ettenähtav, et vältida omavoli ohtu (15. märtsi 2017. aasta kohtuotsus Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, punkt 38, ja vt selle kohta 17. septembri 2020. aasta kohtuotsus JZ (vangistus sisenemiskeelu korral), C‑806/18, EU:C:2020:724, punkt 41).

49

Selles osas on Euroopa Kohus samuti rõhutanud, et selliste vabaduse tagatiste eesmärk, nagu on ette nähtud nii harta artiklis 6 kui ka EIÕK artiklis 5, on eelkõige kaitsta isikuid omavoli eest. Niisiis eeldab vabadust piirava meetme rakendamine kooskõlas selle eesmärgiga eelkõige seda, et ametiasutused ei tegutse pahauskselt ega eksitavalt (15. märtsi 2017. aasta kohtuotsus Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, punkt 39, ja 12. veebruari 2019. aasta kohtuotsus TC, C‑492/18 PPU, EU:C:2019:108, punkt 59).

50

Eeltoodust tuleneb, et tagasisaatmismenetluse subjektiks oleva kolmanda riigi kodaniku kinnipidamisel, mis tõsiselt riivab tema õigust vabadusele, tuleb järgida rangeid tagatisi: õigusliku aluse olemasolu, selgus, ettenähtavus, kättesaadavus ja kaitse omavoli eest (15. märtsi 2017. aasta kohtuotsus Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, punkt 40).

51

Mis puudutab käesoleval juhul õigusliku aluse nõuet, siis tuleb tõdeda, et õiguse vabadusele piiramine põhikohtuasja asjaoludel põhineb VSS §‑l 15, st riigisisese õiguse sättel, millega rakendatakse direktiivi 2008/115 artikli 15 lõiget 1.

52

Selle täpsustuse järel tuleb küsida, kas eespool mainitud muid tagatisi järgitakse esitatud küsimuses silmas peetud olukorras, kus puudutatud isik on kinni peetud üksnes üldalusel, milleks on oht väljasaatmise tulemuslikkusele, ilma et oleks täidetud mõni selles riigisisese õiguse sättes ette nähtud konkreetsetest kinnipidamise alustest.

53

Vastavalt käesoleva kohtuotsuse punktides 47–49 meenutatud kohtupraktikale tuleb sellega seoses rõhutada, et asjaomaste ametiasutuste individuaalset kaalutlusõigust tuleb kasutada teatavates varem kindlaks määratud piirides. Seetõttu on oluline, et kriteeriumid, mis määravad kindlaks kinnipidamise aluse, oleksid selgelt määratletud siduvas aktis, mille kohaldamine on ettenähtav (vt selle kohta 15. märtsi 2017. aasta kohtuotsus Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, punkt 42).

54

Tuleb aga tõdeda, et üldalus, milleks on oht väljasaatmise tulemuslikkusele, ei vasta selguse, ettenähtavuse ja omavoli eest kaitsmise nõuetele, nagu Euroopa Komisjon õigesti väitis. Nimelt, kuna see alus ei ole täpne, eelkõige mis puudutab nende asjaolude kindlaksmääramist, mida pädevad ametiasutused peavad arvesse võtma selle aluseks oleva ohu olemasolu hindamisel, ei võimalda see alus huvitatud isikutel nõutava kindlusega ette näha, millistel juhtudel võib neid kinni pidada. Samadel põhjustel ei paku selline alus nendele isikutele piisavat kaitset omavoli eest.

55

Eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb esitatud küsimusele vastata, et direktiivi 2008/115 artikli 15 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et see ei luba liikmesriigil määrata riigis ebaseaduslikult viibiva kolmanda riigi kodaniku kinnipidamine üksnes üldalusel, milleks on oht väljasaatmise tulemuslikkusele, ilma et oleks täidetud mõni riigisiseses õiguses selle sätte ülevõtmiseks ette nähtud ja selgelt määratletud kinnipidamise alustest.

56

Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (teine koda) otsustab:

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiivi 2008/115/EÜ ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel artikli 15 lõiget 1

tuleb tõlgendada nii, et

see ei luba liikmesriigil määrata riigis ebaseaduslikult viibiva kolmanda riigi kodaniku kinnipidamine üksnes üldalusel, milleks on oht väljasaatmise tulemuslikkusele, ilma et oleks täidetud mõni riigisiseses õiguses selle sätte ülevõtmiseks ette nähtud ja selgelt määratletud kinnipidamise alustest.