1.

Euroopa Parlament võttis 12. septembril 2018 vastu resolutsiooni ettepaneku kohta, millega kutsutakse nõukogu üles järeldama Euroopa Liidu lepingu artikli 7 lõike 1 alusel ilmset ohtu, et Ungari rikub oluliselt liidu aluseks olevaid väärtusi (edaspidi „vaidlusalune resolutsioon“). ( 2 ) Käesoleva hagiga palub Ungari selle resolutsiooni ELTL artikli 263 alusel tühistada.

2.

Hagis on tõstatatud kaks peamist õigusküsimust. Esiteks, kas ELL artikli 7 lõike 1 alusel vastu võetud põhjendatud ettepanekuid saab kohtulikult kontrollida ELTL artikli 263 alusel, pidades eelkõige silmas ELTL artiklit 269? Teiseks, kui see on tõepoolest võimalik, siis kuidas tuleb Euroopa Parlamendis erapooletuks jäänuid lugeda selle kindlaksmääramisel, kas antud häälte kahekolmandikuline enamus, mida nõuab ELTL artikkel 354, on saavutatud?

3.

ELL artiklis 7 on sätestatud:

„1.   Nõukogu võib ühe kolmandiku liikmesriikide, Euroopa Parlamendi või Euroopa Komisjoni põhjendatud ettepaneku alusel ja pärast Euroopa Parlamendilt nõusoleku saamist oma liikmete neljaviiendikulise häälteenamusega järeldada ilmset ohtu, et mõni liikmesriik rikub oluliselt artiklis 2 osutatud väärtusi. Enne sellise järelduse tegemist kuulab nõukogu kõnealuse liikmesriigi ära ja võib sama korra kohaselt otsustades anda talle soovitusi.

Nõukogu kontrollib korrapäraselt, kas sellise järelduse tegemisel aluseks olnud põhjused kehtivad endiselt.

2.   Euroopa Ülemkogu võib ühe kolmandiku liikmesriikide või Euroopa Komisjoni ettepaneku põhjal ning pärast Euroopa Parlamendilt nõusoleku saamist ühehäälselt teha järelduse, et mõni liikmesriik rikub oluliselt ja jätkuvalt artiklis 2 osutatud väärtusi, olles enne seda kutsunud asjaomast liikmesriiki üles esitama oma seisukohta.

3.   Kui rikkumine on lõike 2 alusel kindlaks tehtud, võib nõukogu kvalifitseeritud häälteenamusega teha otsuse peatada teatavad õigused, mis tulenevad aluslepingute kohaldamisest kõnealuse liikmesriigi suhtes, sealhulgas peatada selle liikmesriigi valitsuse esindaja hääleõiguse nõukogus. Seda tehes võtab nõukogu arvesse sellise peatamise võimalikke tagajärgi füüsiliste ja juriidiliste isikute õigustele ja kohustustele.

Kõnealuse liikmesriigi aluslepingute järgsed kohustused on sellele riigile jätkuvalt siduvad.

4.   Nõukogu võib kvalifitseeritud häälteenamusega teha hiljem otsuse lõike 3 alusel võetud meetmeid muuta või need kehtetuks tunnistada, kui nende kehtestamise tinginud olukord muutub.

5.   Käesoleva artikli kohaldamisel Euroopa Parlamendis, Euroopa Ülemkogus ja nõukogus kasutatav hääletamise kord määratakse kindlaks Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklis 354.“

4.

ELTL artikli 263 kohaselt kontrollib Euroopa Kohus niisuguste Euroopa Parlamendi õigusaktide seaduslikkust, mille eesmärgiks on tekitada õiguslikke tagajärgi kolmandatele isikutele.

5.

ELTL artiklis 269 on sätestatud:

„Euroopa Kohus on pädev otsustama Euroopa Ülemkogu või nõukogu poolt Euroopa Liidu lepingu artikli 7 alusel vastuvõetud õigusakti seaduslikkuse üle vaid siis, kui liikmesriik, mille suhtes Euroopa Ülemkogu või nõukogu on teinud järelduse, seda taotleb ja vaid nimetatud artiklis sisalduvate menetlusnormide järgimise suhtes.

Taotlus tuleb esitada ühe kuu jooksul alates sellise järelduse tegemise kuupäevast. Kohus teeb otsuse ühe kuu jooksul alates taotluse esitamise kuupäevast.“

6.

Euroopa Parlamendis hääletamist käsitlevas üldises eeskirjas, mis on sätestatud ELTL artiklis 231, on ette nähtud, et kui aluslepingud ei sätesta teisiti, teeb Euroopa Parlament otsused antud häälte enamusega. Kvoorum määratakse kindlaks kodukorraga.

7.

ELTL artiklis 354 on sätestatud:

„Liidu liikmelisusest tulenevate teatud õiguste peatamist käsitleva Euroopa Liidu lepingu artikli 7 kohaldamisel ei osale asjaomast liikmesriiki esindav Euroopa Ülemkogu või nõukogu liige hääletamisel ning asjaomast liikmesriiki ei arvestata asjaomase artikli lõigetes 1 ja 2 osutatud ühe kolmandiku või nelja viiendiku liikmesriikide hulka. Isiklikult kohal viibivate või esindatud liikmete hääletamisest hoidumine ei takista asjaomase artikli lõikes 2 osutatud otsuste vastuvõtmist.

Euroopa Liidu lepingu artikli 7 lõigetes 3 ja 4 osutatud otsuste vastuvõtmisel määratletakse kvalifitseeritud häälteenamust vastavalt käesoleva lepingu artikli 238 lõike 3 punktile b.

Kui nõukogu teeb aluslepingute sätete alusel kvalifitseeritud häälteenamusega otsuse pärast Euroopa Liidu lepingu artikli 7 lõike 3 alusel hääleõiguse peatamise otsuse vastuvõtmist, määratletakse kvalifitseeritud häälteenamust vastavalt käesoleva lepingu artikli 238 lõike 3 punktile b, või kui nõukogu teeb otsuse komisjoni või liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja ettepaneku põhjal, vastavalt artikli 238 lõike 3 punktile a.

Euroopa Liidu lepingu artikli 7 kohaldamisel teeb Euroopa Parlament otsuse antud häälte kahekolmandikulise enamusega, mis esindab tema liikmete enamust.“

8.

Euroopa Liidu liikmesriikide kodanikele varjupaiga andmist käsitleva protokolli nr 24 „Ainsas artiklis“ on sätestatud:

„Arvestades põhiõiguste ja ‑vabaduste kaitse taset Euroopa Liidu liikmesriikides, peetakse liikmesriike seoses varjupaigaküsimustega kõigis juriidilistes ja praktilistes tähendustes üksteise suhtes ohututeks päritolumaadeks. Sellest tulenevalt võib liikmesriik teise liikmesriigi kodaniku varjupaigataotluse arvesse võtta või vastuvõetavaks kuulutada ainult järgmistel juhtudel:

[…]“.

9.

Euroopa Parlamendi kodukorra (edaspidi „kodukord“) ( 3 ) artiklis 83 „Aluspõhimõtete ja ‑väärtuste rikkumine liikmesriigi poolt“ oli sätestatud:

„1.   Parlament võib vastutava komisjoni eriraporti põhjal, mis koostatakse artiklite 45 ja 52 alusel, teha järgmist:

2.   Parlamendile teatatakse kõikidest nõukogu taotlustest, parlamendi nõusoleku saamiseks Euroopa Liidu lepingu artikli 7 lõigete 1 ja 2 alusel esitatud ettepanekule, millega koos on esitatud ka kõnealuse liikmesriigi tähelepanekud, ning need edastatakse menetlemiseks vastutavale komisjonile kooskõlas artikliga 99. Parlament võtab otsuse vastu vastutava komisjoni ettepaneku alusel, välja arvatud kiireloomulistel juhtudel ja põhjendatud asjaoludel.

3.   Vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklile 354 on käesoleva artikli lõigetes 1 ja 2 osutatud parlamendi otsuste vastuvõtmiseks vaja antud häälte kahekolmandikulist enamust, mis vastab parlamendi liikmete enamusele.

[…]“.

10.

Kodukorra artiklis 178 „Hääletamine“ oli sätestatud:

„1.   Üldjuhul hääletab parlament käe tõstmisega.

President võib igal ajal otsustada kasutada hääletamiseks elektroonilist hääletussüsteemi.

[…]

3.   Teksti vastuvõtmiseks või tagasilükkamiseks võetakse arvesse ainult poolt‑ ja vastuhääli, välja arvatud juhul, kui aluslepingute kohaselt on vajalik spetsiifiline enamus.

[…]“.

11.

Kodukorra kohaldamist käsitleva artikli 226 lõikes 1 oli sätestatud:

„Kui kodukorra kohaldamisel või tõlgendamisel tekib kahtlusi, võib president saata küsimuse arutamiseks vastutavale komisjonile.

Komisjonide esimehed võivad toimida samamoodi, kui selliseid kahtlusi tekib komisjoni töö käigus ja sellega seotult.“

12.

Euroopa Parlament (edaspidi „kostja“) võttis 17. mail 2017 vastu resolutsiooni, millega tehti kodanikuvabaduste, justiits‑ ja siseasjade komisjonile (edaspidi „LIBE komisjon“) ülesandeks koostada spetsiaalne raport eesmärgiga koostada põhjendatud ettepanek, millega palutakse nõukogul võtta Ungari (edaspidi „hageja“) suhtes meetmed vastavalt ELL artikli 7 lõikele 1. ( 4 )

13.

LIBE komisjon võttis 4. juulil 2018 vastu raporti, ( 5 ) mida on nimetatud raportööri nime järgi ka Sargentini raportiks.

14.

Parlamendi õigustalitus esitas 7. septembril 2018 Euroopa Parlamendi presidendi palvel talle õigusliku arvamuse, mille eesmärk oli selgitada ELL artikli 7 lõike 1 kohase menetluse suhtes kohaldatavaid häälte lugemise eeskirju, eelkõige seda, kas erapooletuks jäänud tuleb lugeda antud häälteks, et teha kindlaks, kas nõutav antud häälte kahekolmandikuline enamus on saavutatud.

15.

Ungari alaline esindaja Euroopa Liidu juures teatas 10. septembri 2018. aasta kirjas parlamendi peasekretärile, et Ungari valitsuse hinnangul tuleb erapooletuks jäänuid parlamendi vaidlusaluse resolutsiooni suhtes hääletamisel arvesse võtta.

16.

Samal päeval teatas parlamendi asepeasekretär Euroopa Parlamendi liikmetele (edaspidi „parlamendiliikmed“) e‑posti teel, et arvesse võetakse üksnes vaidlusaluse resolutsiooni poolt ja vastu antud hääli.

17.

Euroopa Parlament võttis 12. septembril 2018 vaidlusaluse resolutsiooni vastu. Resolutsiooni poolt anti 448 häält ja vastu 197. Erapooletuid oli 48.

18.

Käesolevas hagis palub hageja Euroopa Kohtul tühistada vaidlusalune resolutsioon ja mõista kohtukulud välja kostjalt.

19.

Kostja palub Euroopa Kohtul jätta hagi ilmselge vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata või teise võimalusena põhjendamatuse tõttu rahuldamata ning mõista kohtukulud välja hagejalt.

20.

Parlamendi taotlusel otsustas Euroopa Kohus 14. mai 2019. aasta kohtumäärusega, et parlamendi õigustalituse arvamus, mida sisaldas hagiavalduse lisa 5, tuleb kohtutoimikust välja jätta. Samuti lükkas ta tagasi Ungari taotluse see dokument avalikustada. ( 6 )

21.

Euroopa Kohtu 22. mai 2019. aasta otsusega anti Poolale (edaspidi „menetlusse astuja“) luba astuda menetlusse hageja nõuete toetuseks.

22.

Kohtuistungil, mis peeti 29. juunil 2020, olid esindatud hageja, kostja ja menetlusse astuja.

23.

Käesolev ettepanek on üles ehitatud järgmiselt. Kõigepealt analüüsin käesoleva tühistamishagi vastuvõetavust. Kokkuvõttes tuleb selle küsimuse lahendamiseks kindlaks teha, kas põhjendatud ettepanekuid, mille alusel algatatakse ELL artiklis 7 ette nähtud menetlus, saab kontrollida ELTL artikli 263 üldsätete alusel ja kas ELTL artikkel 269 võib seda üldist võimalust ühel või teisel viisil mõjutada (A). Seejärel asun käsitlema hagi põhjendatust, keskendudes eriti esimesele ja kolmandale väitele: kuidas tuleb arvesse võtta parlamendiliikmete erapooletust selle kindlakstegemisel, kas vaidlusalune resolutsioon võeti vastu antud häälte kahekolmandikulise enamusega, nagu nõuab ELTL artikkel 354 (B)? Kuna ma ei leia, et Euroopa Parlamendi asjakohaseid eeskirju ja praktikat oleks käesoleva kohtuasja kontekstis selles suhtes valesti tõlgendatud, teen ettepaneku jätta hagi põhjendamatuse tõttu rahuldamata.

24.

Hageja sõnul saab vaidlusalust resolutsiooni ELTL artikli 263 alusel kontrollida, sest see tekitab olulisi õiguslikke ja poliitilisi tagajärgi kolmes aspektis. Esiteks on vaidlusalune resolutsioon asjaomase liikmesriigi jaoks mitte üksnes häbimärgistav, vaid samuti annab see nõukogule võimaluse teha selle liikmesriigi kohta järelduse ELL artikli 7 lõike 1 alusel. Teiseks kaasneb selle resolutsiooniga automaatne turvalise päritoluriigi staatuse kaotamine seoses varjupaigajuhtumitega. Kolmandaks mõjutab see liikmesriikidevaheliste koostöömeetmete, näiteks Euroopa vahistamismääruste täitmist.

25.

Peale selle on hageja seisukohal, et vaidlusalune resolutsioon määrab kindlaks parlamendi lõpliku seisukoha. Parlamendi edasine osalus ELL artikli 7 kohases menetluses seeläbi, et ta nõustub nõukogu järeldusega, erineb tema esialgsest ettepanekust. See puudutab teist akti, mille võtab vastu teine institutsioon ning millel on teistsugune sisu ja ese. ELL artikli 7 kohane menetlus ei ole võrreldav seadusandliku menetlusega. Seega ei ole vaidlusalune resolutsioon analoogne komisjoni seadusandlike ettepanekutega. ELL artikli 7 kohane menetlus on ainulaadne karistamismenetlus, mille kõikidel etappidel on õiguslikud tagajärjed, isegi kui järgmist etappi ei algatata. Ei ole kaugeltki kindel, kas õigusvastasust, mis vastuvõetud vaidlusaluse resolutsiooniga tuvastati, saab üheski edaspidises etapis heastada, sest ei ole tagatud, et nõukogu lõpuks otsuse vastu võtab.

26.

Hageja hinnangul ei muuda ELTL artikkel 269 vaidlusaluse resolutsiooni peale esitatud tühistamishagi vastuvõetamatuks. See säte on kohaldatav ainult selles nimetatud õigusaktide suhtes. Seetõttu ei ole see vaidlusaluse resolutsiooni suhtes kohaldatav. ELTL artikkel 269 sisaldab erandit üldistest menetlusnormidest ja seega tuleb seda tõlgendada kitsalt. Selle sätte tõlgendamisel tuleb võtta arvesse Lissaboni lepinguga kehtestatud konstitutsioonilisi muudatusi, mis laiendasid Euroopa Kohtu pädevuse kõikidesse liidu õiguse kohaldamisalasse kuuluvatesse valdkondadesse. Igas ELL artikli 7 kohase menetluse etapis tuleb austada kõiki asjakohaseid liidu õiguse sätteid. Seega ei saa ELTL artiklit 269 tõlgendada nii, et see vabastab parlamendi vaidlusaluse resolutsiooni kohtulikust kontrollist, eriti seoses menetlusega, mille eesmärk on kaitsta õigusriigi põhimõtet, vähemalt pädevus‑ ja menetlusnormide osas.

27.

Kostja sõnul on vaidlusaluse resolutsiooni peale esitatud tühistamishagi vastuvõetamatu. Kostja väidab, et käesolevas asjas on kohaldatav ELTL artikkel 269, mis on erinorm ELTL artikli 263 kui üldnormi suhtes. ELTL artikkel 269 on üks mitmest teisest sättest, mis piiravad Euroopa Kohtu pädevust erivaldkondades. See välistab vaidlusaluse resolutsiooni kohtuliku kontrolli Euroopa Kohtus. Aluslepingute koostajatel ei olnud kavas näha ette ulatuslikku kohtulikku kontrolli ELL artikli 7 kohase menetlusega seotud aktide suhtes.

28.

ELL artikli 7 kohane menetlus kujutab endast erakorralist poliitilist kaitsemeedet, mis jääb Euroopa Kohtu pädevusest suuresti kõrvale. Eri aktidest, mida on võimalik ELL artikli 7 alusel vastu võtta, saab allutada ELTL artikli 269 alusel kohtulikule kontrollile vaid Euroopa Ülemkogu või nõukogu tehtud järeldusi. Iseäranis oleks ebaloogiline olukord, kus ettevalmistavad aktid oleksid ELTL artikli 263 alusel kohtus täielikult, järeldused aga ELTL artikli 269 alusel vaid piiratud määral kontrollitavad. See tähendab, et poliitiline arutelu, mis peaks toimuma nõukogus, toimuks siis hoopis kohtusaalis. Euroopa Kohus saab analüüsida menetlusnormide rikkumisi, mis on väidetavalt toime pandud niisuguse akti vastuvõtmisel nagu vaidlusalune resolutsioon, ent ta võib seda teha hilisemas etapis, nõukogu või Euroopa Ülemkogu tehtud järeldust kohtulikult kontrollides.

29.

Kui Euroopa Kohus peaks otsustama teistsuguse lähenemisviisi kasuks, jääb kostja seisukohale, et vaidlusalune resolutsioon ei ole vaidlustatav, sest sellel ei ole õiguslikke tagajärgi. Esiteks ei kaasne selle resolutsiooniga ühtegi muudatust hageja õiguslikus olukorras. Nõukogul on täielik vabadus kas järgida parlamendi ettepanekut või valida, et ta ei tee seda. Teiseks, isegi kui vaidlusalune resolutsioon võib mõjutada Ungari kodanike võimalusi varjupaigataotluse esitamisel teises liikmesriigis, ei tohiks see määrata nimetatud liikmesriigi sellekohase lõpliku otsuse sisu. Igal juhul on vaidlusalune resolutsioon kohtus vaidlustamatu vahemeede. See ei sisalda parlamendi lõplikku seisukohta, sest parlamendil tuleb nõukogu järeldus heaks kiita menetluse hilisemas etapis ELL artikli 7 kohaselt. See on võrreldav ettepanekutega, mida komisjon teeb seadusandlikus tavamenetluses.

30.

Menetlusse astuja väljendas seisukohta, et vaidlusaluse resolutsiooni kohtuliku kontrolli taotlus on ELTL artikli 263 kohaselt vastuvõetav. Tegu ei ole ELL artikli 7 lõike 1 kohast nõukogu järeldust ette valmistava aktiga. Seetõttu ei saa menetlusnormide rikkumistele, mille tõttu on vaidlusaluse resolutsiooni vastuvõtmine väidetavalt õigusvastane, hiljem tugineda, et põhjendada väiteid, mille kohaselt nõukogu rikkus ELL artikli 7 lõike 1 alusel järeldust tehes menetlusnorme. ELL artikli 7 lõike 1 kohast parlamendi põhjendatud ettepanekut ei saa pidada samaväärseks komisjoni ettepanekutega seadusandlikus menetluses. Viimati nimetatud menetluses piirab nõukogu kaalutlusvõimu komisjoni ettepanek. Parlamendi põhjendatud ettepanekute puhul, mida tehakse ELL artikli 7 alusel, see aga nii ei ole. Põhjendatud ettepanekute autonoomsust kinnitab see, et parlament osaleb ka menetluse edaspidises etapis.

31.

Võimalus allutada vaidlusalune resolutsioon ELTL artikli 263 alusel kohtulikule kontrollile ei ole vastuolus ELTL artikli 269 ajaloolise ega teleoloogilise tõlgendusega. Erinevalt varasemast ELL artiklist 46 ei piira ELTL artikkel 269 Euroopa Kohtu pädevust ammendavalt loetletud aktidega. ELTL artikli 269 eesmärk on see, et kohtulik kontroll piirduks üksnes poliitiliselt oluliste diskretsiooniliste aktidega, nagu ELL artikli 7 lõikes 1 viidatud järeldused. Seega võib muid ELL artikli 7 alusel vastu võetud akte kontrollida ELTL artikli 263 alusel.

32.

Põhjendatud ettepanekute olulisi poliitilisi ja õiguslikke tagajärgi arvestades ei saa need kohtuliku kontrolli alt välja jääda, vähemalt menetlusnormide osas. Kohtulikku kontrolli eeldab ka see, et põhjendatud ettepanekute ebasoodsad tagajärjed ei ole ajaliselt piiratud. Kui arvata põhjendatud ettepanekud ELTL artikli 263 kohase kohtuliku kontrolli alt välja, ei oleks kontrollitavad ka muud aktid, nagu ELL artikli 7 lõike 3 alusel vastu võetud nõukogu otsused, millega peatatakse liikmesriigi õigusi. ELL artikli 7 kohase menetluse eesmärk ajendada liikmesriike liidu väärtusi järgima oleks täielikult ohus, kui selle saavutamiseks mõeldud meetmed ise saaksid ohustada isikute õigusi, sealhulgas liidu kodakondsusest tulenevaid õigusi.

33.

Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on Euroopa Liit õigusel rajanev liit, mille raames kontrollitakse selle institutsioonide kõigi aktide kooskõla eeskätt aluslepinguga, õiguse üldpõhimõtetega ja põhiõigustega. ( 7 ) Selleks on ELTLiga loodud täielik õiguskaitsevahendite ja menetluste süsteem, mille eesmärk on tagada liidu õigusaktide seaduslikkuse kohtulik kontroll, ja usaldatud see kontroll liidu kohtutele. ( 8 )

34.

Loomulikult saab seda täielikku õiguskaitsevahendite süsteemi kasutada iga hageja, olgu ta siis füüsiline isik, institutsioon või liikmesriik. Seega võivad tõhusa kohtuliku kaitse põhimõttele tugineda ka liikmesriigid omaenda huvides. ( 9 ) Samuti ei ole liikmesriigil kui eesõigustatud hagejal ELTL artikli 263 teise lõigu kohaselt vaja tõendada otsest ja isiklikku puutumust. Liikmesriigil on selleks, et tema hagi oleks ELTL artikli 263 alusel vastuvõetav, vaja tõendada põhimõtteliselt vaid seda, et akti – käesoleval juhul Euroopa Parlamendi akti – eesmärk oli tekitada õiguslikke tagajärgi kolmandatele isikutele. Seega võib liikmesriik liidu akti vaidlustada isegi siis, kui see ei tekita õiguslikke tagajärgi konkreetselt sellele liikmesriigile. ( 10 )

35.

Täieliku õiguskaitsevahendite süsteemi olemasolul on oluline tagajärg. Alates Lissaboni lepingu jõustumisest on Euroopa Kohtul vaikimisi pädevus kõikide liidu institutsioonide aktide suhtes, vähemasti nende suhtes, mille eesmärk on tekitada õiguslikke tagajärgi. Järelikult ei ole Euroopa Kohus pädev vaid siis, kui aluslepingutes on Euroopa Kohtu pädevus sõnaselgelt välistatud. Näiteks on sellised välistavad erandid ette nähtud ELTL artikli 275 esimeses lõigus ja ELTL artiklis 276 vastavalt ühise välis‑ ja julgeolekupoliitika ning avaliku korra tagamise suhtes.

36.

Ent isegi nende stsenaariumide suhtes on Euroopa Kohus toonitanud, et ELL artikliga 19 on Euroopa Kohtule antud üldine pädevus tagada õiguse järgimine aluslepingute tõlgendamisel. Seega tuleb iga erandit sellest üldise pädevuse reeglist tõlgendada kitsalt. ( 11 )

37.

Kokkuvõttes on Lissaboni lepingu kohane vaikimisi reegel kompromissitult lihtne: Euroopa Kohtul on pädevus kõikide liidu aktide suhtes, kui see ei ole aluslepingutega sõnaselgelt välistatud. Peale selle tuleb iga niisugust sõnaselget erandit tõlgendada kitsalt.

38.

ELL artikkel 7, algses numeratsioonis ELL artikkel F.1 jõustati 1997. aastal Amsterdami lepinguga. ELL artikli 7 lõige 1 käsitleb esimest etappi menetluses, mis algatatakse juhul, kui on olemas ilmne oht, et liikmesriik rikub ELL artiklis 2 sätestatud ühiseid väärtusi. ELL artikli 7 lõige 2 reguleerib järgmist etappi, milles on võimalik tuvastada, et liikmesriik rikub oluliselt ja jätkuvalt ELL artikli 2 väärtusi. ELL artikli 7 lõikes 3 on nähtud ette asjaomasele liikmesriigile sanktsioonide määramine.

39.

ELL artikkel 7 võimaldab asjaomas(t)el institutsiooni(de)l igas nimetatud etapis vastu võtta mitu õigusakti. Esiteks peab ELL artikli 7 lõike 1 kohaldamine algama põhjendatud ettepanekust, mille esitab kas üks kolmandik liikmesriike, Euroopa Parlament või komisjon, kes kutsub nõukogu võtma meetmeid. Teiseks võib nõukogu anda asjaomasele liikmesriigile soovitusi. Kolmandaks võib nõukogu, kui parlament oma nõusoleku annab, teha järelduse, et on olemas selge oht, et liikmesriik rikub oluliselt ELL artikli 2 kohaseid väärtusi.

40.

ELL artikli 7 lõige 2 järgib üldjoontes (ehkki mõningate väikeste erinevustega) sama skeemi, kuid viib järelduseni, et rikkumine juba esineb. Ühe kolmandiku liikmesriikide või komisjoni ettepanekul võib Euroopa Ülemkogu järeldada, et liikmesriik rikub oluliselt ja jätkuvalt ELL artiklis 2 osutatud väärtusi. Parlamendilt tuleb saada nõusolek ja asjaomasel liikmesriigil palutakse esitada tema seisukoht.

41.

Lõpuks võib ELL artikli 7 lõikes 3 näha kahe eelmise etapi kulminatsiooni, mis võimaldab viimaks teha otsuse peatada teatavad asjaomase liikmesriigi õigused, sealhulgas hääletamisõigused. ELL artikli 7 lõige 4 täiendab seda, võimaldades võtta hiljem vastu otsuse muuta peatavaid meetmeid või need kehtetuks tunnistada vastavalt sellele, kuidas olukord muutub.

42.

Järelikult võivad institutsioonid ELL artikli 7 kohases menetluses peale ELL artikli 7 lõikes 1 ette nähtud põhjendatud ettepanekute vastu võtta veel väga mitmesuguseid õigusakte, enne kui menetlus potentsiaalselt kulmineerub sellega, et nõukogu võtab ELL artikli 7 lõike 3 alusel sanktsioonimeetmeid. Pealtnäha on üsna selge, et ELL artikli 7 kohane menetlus ei ole tõenäoliselt kiire ega lihtne, kuid selle sätte ülesehituses on oma loogika. Muu hulgas järgivad otsuste kaskaadid teatavat mustrit, mis kajastub ka valitud terminites.

43.

Kuidas sobitub ELTL artikkel 269, mis on koos ELTL artikliga 263 käesoleva tühistamishagi keskmes, liidu üldisesse õiguskaitsevahendite süsteemi, pidades silmas eespool kirjeldatud ELL artikli 7 kohast erimenetlust? Kas see on, nagu väidab kostja, erinorm, mis on kohaldatav kogu ELL artikli 7 kohases menetluses ja mis välistab kõikide selle menetluse käigus vastu võetud aktide, välja arvatud ELTL artiklis 269 sõnaselgelt nimetatud aktid, kohtuliku kontrolli? Või on see hoopis, nagu väidavad hageja ja menetlusse astuja, tavapärastest menetlusnormidest tehtav erand, mis võimaldab viimati nimetatud aktide kategooria suhtes vaid teatavat laadi kontrolli, ilma et see välistaks teiste ELL artikli 7 alusel vastu võetud aktide kontrolli?

44.

ELTL artikli 269 tekst (1), ajalooline kontekst (2) ning eelkõige süsteem ja loogika (3) viivad mu järeldusele, et see säte ei ole tegelikult kohtu pädevust välistav. ELTL artikli 263 kohases kaebeõiguse süsteemis ja loogikas, eriti kui pidada silmas ettevalmistavate aktide kohtuliku kontrolli välistamist, on ELTL artikli 269 tagajärg hoopis vastupidine: sõnaselgelt kinnitada ja seega anda Euroopa Kohtule (olgugi et tõepoolest piiratud) pädevus spetsiifilist liiki aktide suhtes (Euroopa Ülemkogu või nõukogu järeldused), mis võib olla tavapäraste eeskirjade kohaldatavuse korral välistatud. Seega ei reguleeri – ja seetõttu ka ei välista – ELTL artikkel 269 tühistamishagide esitamist muude ELL artikli 7 alusel vastu võetud, st ELTL artiklis 269 nimetamata aktide peale, mille hulka kuuluvad ELL artikli 7 lõike 1 kohased Euroopa Parlamendi põhjendatud arvamused. Nende aktide suhtes on kohaldatavad ELTL artiklis 263 sätestatud üldeeskirjad.

45.

ELTL artikli 269 sõnastus viitab „Euroopa Ülemkogu või nõukogu poolt [ELL] artikli 7 alusel vastuvõetud õigusakti“ kohtulikule kontrollile. Peale selle ulatust puudutava institutsioonilise piirangu on see kontroll piiritletud veel kahel viisil: esiteks seoses potentsiaalse hagejaga (kohtulikku kontrolli saab taotleda üksnes asjaomane liikmesriik) ja teiseks seoses selle kontrolli ulatusega (mis piirdub menetlusküsimustega, niivõrd kui Euroopa Kohtul tuleb kontrollida vaid ELL artiklis 7 sätestatud menetlusnormide järgimist).

46.

Kui pidada silmas ELTL artikli 269 täpset positiivset kohaldamisala, on selle sättega hõlmatud esmapilgul üsna laialdane valik eri liiki akte: „Euroopa Ülemkogu või nõukogu poolt Euroopa Liidu lepingu artikli 7 alusel vastuvõetud õigusakti[d]“. Seega võiks ELTL artikli 269 kohaldamisalasse selle sätte esimese lause kohaselt kuuluda iga kummagi institutsiooni akt, mis on vastu võetud ELL artikli 7 kohases menetluses: mitte üksnes (ELL artikli 7 lõigete 1 ja 2 alusel) tehtud järeldused ja (ELL artikli 7 lõike 1 alusel tehtud) soovitused, vaid ka ELL artiklis 7 sõnaselgelt nimetamata aktid, mida Euroopa Ülemkogu või nõukogu võib vastu võtta.

47.

Ent kui tõlgendada ELTL artikli 269 esimest ja teist lauset koostoimes, saab täiesti selgeks, et ELTL artikkel 269 on kohaldatav üksnes Euroopa Ülemkogu või nõukogu järelduste suhtes. Edasi on selles sättes ju nõutud, et kohtuliku kontrolli taotluse esitaks „liikmesriik, mille suhtes […] on te[htu]d järeldu[s], […] ühe kuu jooksul alates sellise järelduse tegemise kuupäevast“.

48.

Seevastu, mis puudutab ELTL artikli 269 negatiivset kohaldamisala, ei hõlmagi ELTL artikkel 269 enda sõnastuse põhjal lihtsalt peale järelduste muid akte, mida teised institutsioonid peale Euroopa Ülemkogu ja nõukogu võivad ELL artikli 7 kohaselt vastu võtta. Seega ei ole ELTL artiklis 269 midagi öeldud Euroopa Parlamendi või komisjoni aktide kohta, mis võidakse võtta vastu ELL artikli 7 alusel.

49.

Praegune ELTL artikli 269 sõnastus kajastab suuresti Euroopa põhiseaduse lepingu algset artiklit III‑371. Näib aga, et selle konventsiooni ettevalmistavates materjalides ei ole seda sätet konkreetselt käsitletud. ( 12 )

50.

Pooled on arutlenud veel ühe ajaloolise paralleeli üle, millele tugines eelkõige kostja oma argumendis, et praegune ELTL artikkel 269 pidi kogu ELL artikli 7 kohase menetluse kohtuliku kontrolli alt välistama. See puudutab ELTL artikli 269 eelset sätet, endist ELL artikli 46 punkti e.

51.

Nice’i lepingus, endises ELL artikli 46 punktis e oli sätestatud: „[Aluslepingute] sätteid, mis käsitlevad Euroopa Ühenduste Kohtu volitusi ja nende volituste kasutamist, kohaldatakse üksnes järgmiste käesoleva lepingu sätete suhtes: […] [ELL] artiklis 7 esitatud puhtmenetluslikud tingimused, mille puhul Euroopa Kohus teeb otsuse asjaomase liikmesriigi taotlusel ühe kuu jooksul arvates kuupäevast, mil nõukogu tegi nimetatud artiklis sätestatud järelduse“.

52.

Vastab tõele, et nimetatud artikli sõnastus on mõningal määral sarnane ELTL artikli 269 omaga. Mõlema sätte kohaselt piirdub kohtulik kontroll ELL artiklis 7 sätestatud menetlusnormidega. Mõlema sätte kohaselt tuleb kontroll teha asjaomase liikmesriigi taotlusel ühe kuu jooksul alates järelduse kuupäevast. Ent sellega sarnasused piirduvad.

53.

Esiteks on teksti tasandil ainus selge aspekt, mis tuleneb endise ELL artikli 46 lõike e mõttest, see, et ELL artikli 7 raames saaks Euroopa Kohus teostada oma pädevust (seega eelkõige kohtuliku kontrolli ja tühistamise pädevust ELTL artiklile 263 ajaliselt eelnenud sätte kohaselt) üksnes ELL artikli 7 puhtmenetluslike sätete suhtes. Seega ei olnud endise ELL artikli 46 punkti e esemeline kohaldamisala täiesti selge, sest selles punktis ei olnud täpsustatud, millistele aktidele täpselt see on kohaldatav ning kas ka muud aktid peale järelduste võivad kuuluda selle sätte kohaldamisalasse (ja olla allutatud seal ette nähtud liiki kontrollile). Seevastu, nagu olen eespool ( 13 ) märkinud, on ELTL artikli 269 kohaldamisala mitte ainult kitsam, vaid ka selgem kui endisel ELL artikli 46 punktil e. Erinevalt viimati nimetatust ei ütle ELTL artikkel 269 midagi ELL artikli 7 raames vastu võetud muud liiki aktide võimaliku kontrolli (või mitte kontrollimise) kohta mõne muu pädevuse aluse, näiteks ELTL artikli 263 raames.

54.

Teiseks puudub Lissaboni lepingus see loogika, mis oli endise ELL artikli 46 kui terviku taustal ja mis lisati algul Maastrichti lepingusse koos Euroopa Liidu asutamisega. ( 14 ) See artikkel oli tihedalt seotud „sammaste struktuuriga“: selles oli ette nähtud Euroopa Kohtu pädevus ja piiratud seda valitsustevahelistes küsimustes, mis olid varem reguleeritud Euroopa Liidu lepinguga, nähes seega ette mitu erandit Euroopa Kohtu pädevuse suhtes. ( 15 ) Sel ajal eeldas Euroopa Liidu konkreetne olemus erinevalt Euroopa Ühenduse omast, et Euroopa Kohtu pädevus oleks ühenduse sambast väljapoole jäävates küsimustes, nagu artikli 7 kohane menetlus, piiratud.

55.

Lissaboni lepingu jõustumine on toonud kaasa paradigma muutuse, mille tõttu on liigne igasugune arutelu nüüdse ELTL artikli 269 ja kunagise ELL artikli 46 punkti e võimalike tekstiliste sarnasuste üle. ELTL artiklit 269 lihtsalt ei saa pidada pelgalt endise ELL artikli 46 punkti e õigusjärglaseks, millele võiks seega üle kanduda selle kohaldamisala, eesmärk ja mõte, sest kogu vundament, millel endine ELL artikkel 46 varem rajanes, on kadunud. Nii ei ole enam olemas üldsätet, kus oleksid loetletud eri punktid, mille suhtes Euroopa Kohtul seoses sammaste struktuuriga pädevus puudub. Selle asemel on Lissaboni lepinguga kehtestatud üldise pädevuse reegel, mille suhtes kohaldatakse vaid konkreetseid ja konkreetselt loetletud erandeid. ( 16 )

56.

Kokkuvõttes: vaevalt leiab argument, mis põhineb endisel ELL artiklil 46 ja sellel, milline oli varem paralleelse välistuse kohaldamisala, mingit kandepinda, olgu üldiselt või, mis olulisemgi, endise ELL artikli 46 kui konkreetse sätte suhtes. Kui üldse, võib see olla pigem vastandusel, kuid kindlasti mitte analoogial põhinev argument.

57.

Selgituseks selle kohta, miks ELTL artikli 269 sätteid ei saa tõlgendada nii, et need midagi Euroopa Kohtu pädevusest välistavad, on olemas süsteemsed argumendid. See säte on hoopis niisugune, mis annab positiivselt pädevuse, lisades sõnaselgelt veel midagi.

58.

Esiteks ei paikne ELTL artikkel 269 ELTL VI osa I jaotise 1. peatüki 5. jaos Euroopa Kohtu pädevuse erandite hulgas, ELTL artiklite 274, 275 ja 276 kõrval. ELTL artikkel 269 on hoopis Euroopa Kohtule pädevust andvate sätete hulgas: see järgneb ELTL artiklile 268 (mis annab Euroopa Kohtule pädevuse seoses liidu lepinguvälise vastutusega) ja eelneb ELTL artiklile 270 (mis annab Euroopa Kohtule pädevuse seoses liidu ja tema teenistujate vaheliste vaidlustega).

59.

Teiseks leiab see süstemaatiline paigutus kinnitust ka kasutatud sõnastust vaadates. Erinevalt tegelikes välistustes kasutatud sõnastusest („Euroopa Liidu Kohtu pädevusse ei kuulu“ ELTL artiklis 275 või „ei ole Euroopa Liidu Kohus pädev“ ELTL artiklis 276) omistab ELTL artikkel 269 pädevuse positiivselt („Euroopa Kohus on pädev“). ( 17 )

60.

Kolmandaks, ja mis kõige olulisem, see annab põhjust küsida: miks oli siis vaja positiivselt omistada või õieti kinnitada pädevust ELL artikli 7 lõike 1 või 2 alusel vastu võetud nõukogu või Euroopa Ülemkogu järelduste suhtes, piirates samal ajal selle pädevuse ulatust?

61.

Minu arvates oli seda sõnaselget kinnitust vaja just traditsioonilisema kohtupraktika pärast, mis käsitleb kaebeõigust ja kohtuliku kontrolli võimalikkust ELTL artikli 263 alusel. Selle kohtupraktika ( 18 ) kohaselt saaks ELL artikli 7 lõigete 1 ja 2 alusel tehtud järeldusi käsitada kui ELL artikli 7 lõike 3 alusel tehtavat lõplikku peatamisotsust ette valmistavaid meetmeid. Selle põhjal saaks näha neid nii, et need on kohtuliku kontrolli alt välja arvatud. Seega oleks sellise võimaliku ebaselguse lahendamiseks – seda enam tundlikus poliitilises valdkonnas, kus Euroopa Kohus on kontrolli teostades tõenäoliselt automaatselt mõnevõrra tagasihoidlik ( 19 ) – mõistlik aktide kohta, mille osas tehti valik need kohtulikule kontrollile allutada, näha selgelt ette piiratud kontroll.

62.

Seega on ELTL artikkel 269 niisuguses süsteemses mõttes käsitatuna tõepoolest teatavat laadi erinorm, kuid väga erinev sellest, mida väidab kostja. See ei ole – ega saagi loogiliselt olla – laialdane, üleüldine erand, mille kohaselt on kohtuliku kontrolli alt välistatud kõik selles sõnaselgelt nimetamata aktid, mis on sellegipoolest ELL artikli 7 alusel vastu võetud. See on spetsiaalne pädevuse kinnitamine või omistamine selles sättes nimetatud teatavat liiki aktide suhtes, mille väljajätmine olnuks tõenäoline. See aga tähendab ka, et see säte ei reguleeri selles sõnaselgelt nimetamata akte ja need kuuluvad ELTL artiklis 263 sätestatud üldnormide kohaldamisalasse.

63.

Märkimist väärib veel üks süsteemne argument. See puudutab (eba)loogilisi tagajärgi, milleni kostja pakutud tõlgendus viiks.

64.

Eeldusel, et kostjal on õigus ja ELTL artikli 269 sisu tuleb käsitada selle sõnastusest, kontekstist ja süsteemsest loogikast erinevalt sisuliselt nii, et „Euroopa Kohus ei ole pädev kontrollima ühtegi ELL artikli 7 alusel vastu võetud akti peale Euroopa Ülemkogu või nõukogu järelduste“. Järgmine loogiline küsimus on: mida öelda sel juhul ELL artikli 7 lõike 3 alusel vastu võtta võidavate nõukogu peatamisotsuste kohtuliku kontrolli kohta?

65.

Kohtuistungil kinnitas kostja, et tema arvates on kõik ELL artikli 7 alusel vastu võetud aktid peale järelduste, sealhulgas nõukogu poolt ELL artikli 7 lõike 3 alusel vastu võetud sanktsiooniotsused, kohtuliku kontrolli suhtes immuunsed. Sisuliselt oli kostja seisukohal, et kui asjaomasel liikmesriigil on lubatud ELTL artikli 269 alusel vaidlustada järeldusi, sealhulgas neid, mida teeb Euroopa Ülemkogu ELL artikli 7 lõike 2 alusel, peaks võimalik õigusvastasus selles etapis tuvastamist leidma. Kui Euroopa Kohus ELL artikli 7 lõike 2 alusel tehtud järelduse tühistab, ei saa ELL artikli 7 lõike 3 alusel peatamisotsust teha. Kui järeldust ei tühistata, annab see kindla õigusliku aluse ELL artikli 7 lõike 3 kohaselt peatamisotsuse tegemiseks ning see on sisuliselt vaid poliitiline otsus, mida ei saa vaidlustada.

66.

Minu arvates ei ole niisugune tõlgendus põhjendatud.

67.

Esiteks tuleb jällegi meeles pidada, et Euroopa Liit on „õigusel rajanev [liit], mis tähendab seda, et liikmesriigid ega institutsioonid ei pääse kohtulikust kontrollist [oma] õigusaktide vastavuse üle konstitutsioonilisele põhilepingule, mis on [alusleping]“. ( 20 ) ELL artiklis 7 on ette nähtud menetlus, mis on spetsiaalselt mõeldud tagama, et liikmesriigid järgiksid õigusriigi põhimõtet. Kohtulik kaitse on õigusriigi väärtustest üks olulisemaid. Nagu Euroopa Kohus on hiljuti ELL artikli 2 põhjal märkinud, on sellise tõhusa kohtuliku kontrolli olemasolu, mille eesmärk on tagada liidu õigusnormide järgimine, õigusriigi olemuslik tunnus. ( 21 ) See struktuurne argument on iseäranis oluline ELL artikli 7 lõike 3 kontekstis.

68.

Teiseks oleks ebaloogiline, lähtudes ELTL artikli 269 tõlgendusest, mille kostja välja pakkus, allutada järeldused, mida võib käsitada kui õiguste peatamist ette valmistavaid akte, piiratud kohtulikule kontrollile, ent jätta lõppakt, näiteks peatamisotsus ise, igasuguse kontrolli alt välja. Samuti, erinevalt ELL artikli 7 kohase menetluse eelmistest etappidest on nõukogu (poliitiline) kaalutlusruum selles konkreetses etapis õigupoolest sõnaselgelt aluslepinguga piiratud: peatamisotsust tehes (ja õieti valides, millised õigused tulenevad aluslepingute kohaldamisest peale hääleõiguste nõukogus) „võtab nõukogu arvesse sellise peatamise võimalikke tagajärgi füüsiliste ja juriidiliste isikute õigustele ja kohustustele“.

69.

Seega saaks nõukogu otsuseid kontrollida nendes etappides, kus nõukogul on prima facie piiramata poliitiline kaalutlusruum. Ent siis, kui nõukogu kaalutlusruum on piiritletud ja sellel hakkab olema tegelik mõju, kontroll puuduks. See pööraks kogu (harilikult kohaldatava) kohtuliku kontrolli loogika pea peale: kontrollitavad oleksid (tegelikult peamiselt poliitilised) ettevalmistavad aktid (järelduste kujul), ent kontrollida ei saaks (põhiosas õiguslikku laadi) lõplikku otsust või lõplikke otsuseid, mis võivad tegelikult avaldada selgelt „mõju“ kolmandatele isikutele ja mille suhtes kehtivad mõningad materiaalõiguslikud kriteeriumid väljaspool poliitilisi kaalutlusi.

70.

Kolmandaks on täiesti selge, et ELL artikli 7 lõike 3 kohaselt tehtavad otsused oleksid ise lõplikud õigusaktid, mis võivad tekitada õiguslikke tagajärgi mitte üksnes asjaomasele liikmesriigile, vaid ka kolmandatele isikutele, kellele on selles sättes sõnaselgelt viidatud. Artikli 7 lõige 3 jätab nõukogule laialdase kaalutlusõiguse otsustada, millised liikmesriikide õigused peatatakse, kuidas ja millises ulatuses. Jällegi, eeldamata, kuidas või millises ulatuses saaks selline individuaalselt algatatud kontroll toimuda, oleks tõepoolest üsna iseäralik, kui näiteks varade külmutamine ja muud piiravad meetmed isiku suhtes oleksid kontrollitavad ELTL artikli 275 lõike 2 alusel, ent ELL artikli 7 lõike 3 kohaselt tehtud otsuseid, mis võivad tekitada isikutele sama ebasoodsaid või isegi tugevamaid õiguslikke tagajärgi, ei saakski kontrollida.

71.

Olen kindlasti nõus, et nagu kostja kohtuistungil väitis, ei puuduta käesolev kohtuasi ELL artikli 7 lõike 3 alusel tehtud peatamisotsuse kohtuliku kontrolli lubatavust. See punkt aitab siiski esile tõsta, et kostja üldine seisukoht seoses ELTL artikli 269 väljapakutud tõlgendusega ei ole põhjendatud. Selles aspektis peavad nii ELL artikli 7 lõike 1 alusel enne selle sätte kohast järeldust vastu võetud aktid ja võimalikud edaspidised aktid, mis on vastu võetud pärast järelduse tegemist ELL artikli 7 lõike 2 alusel, aga ka ELL artikli 7 üldine loogika tagama vähemalt teataval määral kooskõlalise terviku.

72.

Sel põhjusel peab sama loogika kehtima ka ELTL artiklite 269 ja 263 vahelise suhte ning siis ka ELL artikli 7 kui terviku kohta. Sellele järeldusele jõudmisel ei ole vaja astuda julgeid samme uute õiguskaitsevahendite kehtestamiseks, nagu võiks mõista anda korduvalt viidatud kohtuotsus Les Verts vs. parlament, ( 22 ) millele tuginesid kaebaja ja menetlusse astuja. Käesolevas asjas piisab lihtsalt sellest, kui kohtuliku kontrolli kasutamise võimaluse osas ei alluta lahterdamise loogikale, mida toetab kostja ja mis õigupoolest tähendaks ELL artikli 7 jagamist kohtuliku kontrolli kasutamise võimaluse osas omavahel ühendamata vooluringideks, mis on reguleeritud erinevate normidega või üldse reguleerimata.

73.

Grammatilisest, ajaloolisest, süstemaatilisest ja loogilisest tõlgendusest lähtudes pakun välja, et ELTL artikkel 269 üksnes selgitab ja reguleerib Euroopa Kohtu pädevust ainult selles osas, mis puudutab järelduste kohtulikku kontrolli. Muud ELL artikli 7 alusel vastu võetud aktid, mida ei ole ELTL artiklis 269 sõnaselgelt nimetatud, kuuluvad tavapärase kohtuliku kontrolli korra, nimelt ELTL artikli 263 kohaldamisalasse ja neid tuleb analüüsida sellele vastavalt.

74.

Enne kui asun selle analüüsi juurde käesoleva ELL artikli 7 lõike 1 alusel tehtud põhjendatud ettepaneku konkreetses kontekstis, tahaksin mitme üldise argumendi varal selgitada, miks selle lõppjäreldusega tõenäoliselt ei kaasne Euroopa Kohtu äkilist ülekoormamist sisuliselt poliitiliste juhtumitega, mis seega õigupoolest põhjustaks ELL artikli 7 kohase menetluse seiskumise.

75.

Esiteks peetakse ELTL artikli 263 kohaselt mitmeid „muid akte“, mida ei ole ELTL artiklis 269 nimetatud, tõenäoliselt ettevalmistavateks aktideks ELTL artiklit 263 käsitleva klassikalise kohtupraktika tähenduses. Seetõttu jäävad need aktid kohtuliku kontrolli alt üldse välja.

76.

Teiseks, et neid akte saaks vaidlustada – eeldusel et need ei ole kõigest ettevalmistavad aktid –, peavad võimalikud ELTL artikli 263 tähenduses eesõigusteta hagejad tõendama, et need aktid neid isiklikult ja otseselt puudutavad. On üsna keeruline kujutleda, et individuaalsed hagejad täidavad need kriteeriumid, eriti otsese puutumuse kriteeriumi mingite muude aktide suhtes peale ELL artikli 7 lõike 3 alusel teha võidava lõpliku peatamisotsuse.

77.

Kolmandaks ei tähenda kohtulik kontroll tingimata süvitsi kontrolli. See on nii mitte ainult seoses ELTL artikli 263 teises lõigus loetletud nelja alusega, mis piiritlevad hagi võimaliku ulatuse, vaid ka seoses ELL artikli 7 konkreetse, poliitilise olemusega. Nimelt tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et liidu institutsioonidel peab olema suur kaalutlusruum, kui nad võtavad meetmeid valdkondades, mis eeldavad nende poolt eelkõige poliitiliste valikute tegemist ja keeruliste hinnangute andmist. ( 23 )

78.

Kokkuvõttes viivad need kaalutlused mu järeldusele, et väidetav oht, et käesolevas ettepanekus välja pakutava ELTL artiklite 263 ja 269 vahelise suhte tõlgenduse tagajärjel viiakse sisuliselt poliitiline debatt nõukogu saalidest üle kohtusaali ja rikutakse seega kogu ELL artikli 7 kohase menetluse tõrgeteta toimimine ja tõhusus, on väga ebatõenäoline realiseeruma.

79.

Vaidlusalune resolutsioon on põhjendatud ettepanek ELL artikli 7 lõike 1 tähenduses ja kostja võttis selle vastu 12. septembril 2018. Selle ettepaneku kaudu on antud käik ELL artikli 7 algsele etapile, mis teeb nõukogu jaoks võimalikuks võtta ELL artikli 7 lõike 1 kohaselt vastu järeldus, milles võidakse tunnistada, et esineb ilmne oht, et rikutakse oluliselt liidu väärtusi. Ent käesoleva tühistamishagi esitamise kuupäeva, nagu ka minu teada käesoleva ettepaneku esitamise päeva seisuga ei ole nõukogu selle põhjendatud ettepaneku suhtes ühel ega teisel viisil mingeid samme astunud.

80.

ELL artikli 7 lõike 1 kohane põhjendatud ettepanek kuulub ELL artikli 7 järgi algsesse etappi. Sellest jääb veel mitu sammu peatamisotsuse vastuvõtmiseni ELL artikli 7 lõike 3 alusel või isegi ELL artikli 7 lõike 1 kohaselt järelduse tegemiseni. Kas ei tuleks ELL artikli 7 lõike 1 alusel tehtavat põhjendatud ettepanekut seega käsitada kui pelgalt ettevalmistavat akti ja see ei peaks alluma ELTL artikli 263 alusel kohtulikule kontrollile?

81.

Minu arvates mitte. ELL artikli 7 lõike 1 alusel tehtud põhjendatud ettepanek ei ole pelgalt ettevalmistav akt ega ka (omaenda iseseisvate) õiguslike tagajärgedeta. Selles ei ole mitte ainult väljendatud parlamendi lõplik seisukoht (1), vaid samuti ei saa võimalikke puudusi selles menetluses enam hilisemates etappides heastada (2). Eelkõige aga tekitab põhjendatud ettepanek tegelikult ja selgelt (iseseisvaid) õiguslikke tagajärgi (kolmandatele isikutele) ELTL artikli 263 esimese lõigu tähenduses, mitte ainult ei ole mõeldud seda tegema (3).

82.

Väljakujunenud kohtupraktikast nähtub, et mitmeetapilises menetluses vastu võetud aktide või otsuste korral on akt kontrollitav vaid juhul, kui selles on väljendatud selle vastu võtnud institutsiooni lõplik seisukoht. ( 24 ) Hageja ja menetlusse astuja on seisukohal, et olukord on niisugune, kostja aga on asunud vastupidisele seisukohale. Tema arvates on vaidlusalune resolutsioon võrreldav komisjoni seadusandliku ettepanekuga.

83.

Ma ei ole kostjaga nõus.

84.

Kõigepealt tuleb tunnistada, et viidatud kohtupraktika kujunes eeskätt keerukais haldusmenetlustes, eriti majanduse valdkonnas, millega kaasneb tehnilise hinnangu andmine, eelkõige komisjoni poolt. Seetõttu ei ole ilmselge, et samad reeglid on kohaldatavad seadusandlike – ja seda enam konstitutsiooniliste – menetluste suhtes. Ent kuna sellele kohtupraktika suunale on tuginetud ja selle üle on ka kohtuistungil arutletud, oleks ehk lähtekohana ja üldise reeglina, mis kehtib igat liiki menetluste suhtes, aktsepteeritav, et akt on kohtulikult kontrollitav vaid juhul, kui selles väljendub selle vastu võtnud institutsiooni lõplik seisukoht. ( 25 )

85.

Vormilisel tasandil võiks vaidlusalune resolutsioon meenutada ühte komisjoni seadusandlikku ettepanekut, mis ei allu kohtulikule kontrollile, vähemalt Üldkohtu meelest. ( 26 ) Vaidlusaluse resolutsiooni lisa sisaldab tõepoolest „ettepanekut, millega kutsutakse nõukogu üles järeldama Euroopa Liidu lepingu artikli 7 lõike 1 alusel ilmset ohtu, et Ungari rikub oluliselt liidu aluseks olevaid väärtusi“.

86.

Ent sellega analoogia komisjoni seadusandlike ettepanekutega piirdubki. Esiteks ei pea põhjendatud ettepanekud võtma vaidlusaluse resolutsiooni kuju, mille lisas on täies mahus nõukogu otsuse eelnõu. Lihtsamalt võiks see võtta resolutsiooni kuju, millele ei ole lisatud niisugust eelnõu, vaid lihtsalt seletus: ( 27 ) ELL artikli 7 lõike 1 tekst eeldab põhjendatud ettepanekut, mitte tingimata järelduse eelnõu.

87.

Teiseks ja struktuursemalt ei ole vaidlusalune resolutsioon lihtsalt võrreldav komisjoni seadusandliku eelnõuga. Nimelt on ELL artiklis 7 sätestatud konstitutsioonilist laadi sanktsioonimenetlus liikmesriigi vastu. See on väga erinev üldisest seadusandlikust menetlusest, mille eesmärk on kujundada poliitikat. ( 28 ) Mis veelgi olulisem, on selge, et komisjoni seadusandlikud ettepanekud ei määra kindlaks komisjoni lõplikku seisukohta. Nende ettepanekute põhjal hoopis toimub kogu seadusandlik arutelu mitme institutsiooni, sealhulgas komisjoni vahel.

88.

ELL artikli 7 lõike 1 kohane põhjendatud ettepanek on hoopis teistsugune nähtus. See ei ole kutse läbi rääkima, kollektiivselt arutama teksti ja selle eri sätteid, milles kajastuks seadusandlikus menetluses tüüpiline eelnõu edasi-tagasi liikumine. ELL artikli 7 lõike 1 alusel tehtav põhjendatud ettepanek kajastab selle autori lõplikku seisukohta: kujundlikult väljendudes andis üks institutsioon ELL artikli 7 kohases mitmeetapilises menetluses teatepulga üle teisele. Tegu on teatejooksu ühe osalise lõpliku (ja selles mõttes ka tagasivõetamatu) seisukohaga. Menetlus on käivitatud (ja mitte ainult ajutiselt).

89.

Ent erinevalt komisjoni põhjendatud ettepanekust, mis võetakse vastu ELL artikli 7 lõike 1 alusel, palutakse institutsioonilt, kes ei ole – vähemalt mitte otseselt – menetluse järgmistesse toimingutesse kaasatud, nimelt parlamendilt nõusolekut mis tahes potentsiaalsele järeldusele nii ELL artikli 7 lõike 1 kui ka lõike 2 alusel.

90.

Minu arvates ei muuda see nõusolek kuidagi parlamendi põhjendatud ettepaneku lõplikkust. Eelkõige ei paluta parlamendilt kummagi nõusolekuga tema põhjendatud ettepaneku – kui ta on selle tõesti teinud – uuesti menetlusse võtmist. Mõlema akti esemed on erinevad: põhjendatud ettepanek puudutab ELL artikli 7 lõike 1 kohaldamist, nõutav nõusolek aga nõukogu järelduse kavandatavat sisu ja nõukogu järeldust, et liikmesriik rikub oluliselt liidu väärtusi või et on olemas sellise rikkumise oht.

91.

Pealegi on parlament ELL artikli 7 lõike 1 kohaselt vaid üks kolmest võimalikust osalisest, kes võivad põhjendatud ettepaneku vastuvõtmise teel ELL artiklis 7 ette nähtud menetluse algatada. On mõistlik eeldada, et ELL artikli 7 lõike 1 alusel tehtud põhjendatud ettepanekul peaks olema üks ja sama väärtus olenemata selle vastuvõtjast. Niisiis ei tohiks midagi muuta ka see, kui ühel selle menetluse kolmest võimalikust algatajast on ka hiljem funktsioon nõusoleku andmise näol. Oleks mõnevõrra ebaloogiline lähtuda situatsioonilisest asjaolust, et käesoleval juhul algatas menetluse parlament, mitte komisjon ega kolmandik liikmesriikidest, seostada see millegagi, mis näib olevat aluslepingu koostaja kavatsus anda Euroopa Parlamendile kogu menetluses eriline koht, ning lõpuks jõuda kavatsetuga võrreldes vastupidise tulemuseni: selle asemel, et parlamendi funktsiooni selles menetluses suurendada, seda hoopis vähendatakse. Ometi oleks tulemus just niisugune, kui eeldada, et parlamendi põhjendatud ettepanek on komisjoni või kolmandiku liikmesriikide omaga võrreldes kuidagi „väiksema väärtusega“ või „vähem lõplik“, ning et seda võib kaudselt uuesti arutada või koguni tühistada sellelt institutsioonilt palutava nõusoleku kaudu, mis puudutab teistsugust ettepanekut sama menetluse hilisemas etapis.

92.

Pealegi on vaevalt tegu viimati nimetatuga: eeldagem puhthüpoteetiliselt, et parlament teeb ELL artikli 7 lõike 1 alusel põhjendatud ettepaneku, kutsudes nõukogu üles järeldama, et esineb ilmne oht, et liikmesriik paneb toime olulise rikkumise. Ent kui temalt hiljem palutakse sama sätte alusel nõusolekut, keeldub parlament seda mis iganes põhjustel andmast: parlament ei pruugi nõustuda väljapakutud järelduse tekstiga; ta ei pruugi pärast lisateabe saamist või ka pärast asjaomase liikmesriigi ärakuulamist nõukogus enam olla veendunud, et oht tegelikult esineb, või parlamendi enamus võib arvata, et teatavatest nõukogu välja pakutud soovitustest võib sel ajal piisata olukorra parandamiseks. Kas igal nimetatud juhul ja vahest ka muudes olukordades põhjustaks nõusoleku andmisest keeldumine tagasilööke varem tehtud põhjendatud ettepaneku lõplikkuse suhtes? Kas see muudaks parlamendi varasema seisukoha „vähem lõplikuks“? Mina nii ei arva.

93.

Järelikult, võttes vastu ELL artikli 7 lõike 1 tähenduses põhjendatud ettepaneku, määrab parlament kindlaks oma lõpliku seisukoha ELL artikliga 7 ette nähtud menetluse algatamise suhtes.

94.

Samuti tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et vaheakti ei saa edasi kaevata ka juhul, kui on tõendatud, et selle akti õigusvastasusele võib tugineda hagis, mis esitatakse selle lõpliku otsuse peale, mille koostamise etapp see akt on. Sel juhul tagab menetlust lõpetava otsuse peale esitatav hagi piisava kohtuliku kaitse. Kui aga viimati nimetatud tingimus ei ole täidetud, siis tuleb asuda seisukohale, et vahemeede tekitab olenemata sellest, kas see väljendab asjaomase institutsiooni esialgset arvamust, iseseisvaid õiguslikke tagajärgi ning seega peab selle peale olema võimalik esitada tühistamishagi. ( 29 )

95.

See kohtupraktika suund, mida kohaldatakse nüüd ka (majandusalastes) haldusmenetlustes, toimib kui sisemine erand käesoleva ettepaneku eelmises alajaos kirjeldatud olukorrast. See avab võimalused kohtulikuks kontrolliks aktide üle, milles ei ole väljendatud lõplikku seisukohta, kuid millel on ikkagi iseseisvad õiguslikud tagajärjed. Kuna olen eelnevas punktis välja pakkunud, et vaidlusalune resolutsioon väljendab parlamendi lõplikku seisukohta ega ole seega pelgalt ettevalmistav akt, käsitlen seda punkti üksnes täielikkuse huvides, sest menetlusosalised on selle tõstatanud ja selle üle arutlenud.

96.

Niisuguses mitmeetapilises konstitutsioonilises menetluses, nagu on ette nähtud ELL artikliga 7, võib tõepoolest tunduda mõistlik – kindlasti üldise ja abstraktse arusaama tasandil – oodata seda menetlust lõpetava otsuse vastuvõtmiseni, et siis vaidlustada võimalik varem selle menetluse käigus toime pandud eeskirjade eiramine.

97.

Ent lähemal vaatlusel ei ole selline arusaam käesolevas asjas põhjendatud.

98.

Esiteks on raske kujutleda, kuidas saaks laiendada etteheiteid õigusvastaste tegude eest teistele konstitutsioonilistele osalistele, käesoleval juhul heita Euroopa Ülemkogule või nõukogule ette menetlusnormide eiramist, mille on väidetavalt toime pannud parlament ELL artikli 7 lõike 1 alusel põhjendatud ettepanekut vastu võttes, ja siis taotleda seetõttu, et parlament on pannud varem toime selle eeskirjade eiramise, näiteks nõukogu poolt ELL artikli 7 lõike 3 alusel tehtud peatamisotsuse tühistamist. See toob vaid esile tõiga, et kohtulikule kontrollile „holistilise kontrolli“ käsituse kaudu lähenemine võib hästi toimida keeruliste menetluste puhul ühes ja samas institutsioonis või sama liiki institutsioonides, nagu mitu halduse üksikotsust, mis kombinatsioonis viivad ühe lõpliku koondotsuseni. Seda loogikat aga lihtsalt ei saa üle kanda reale eraldi‑ ja iseseisvatele ning olemuselt erinevatele otsusele, mida teevad eri konstitutsioonilised osalised.

99.

Teiseks ei ole kohe selge, mis õieti on ELL artikli 7 kontekstis „menetlust lõpetav otsus“. Teisest küljest, kui vaadata ELL artiklit 7 tervikuna, võib põhjendatud ettepanekuga algatatud menetlust lõpetav otsus olla ELL artikli 7 lõike 1 või 2 alusel tehtud järeldus, nagu on välja pakkunud kostja (sisemine tsükkel). Siiski – ja vahest mõistlikumalt – võib selleks olla ka lõplik otsus kohaldada ELL artikli 7 lõike 3 alusel sanktsioone (välimine tsükkel). ( 30 ) Olenevalt sellest, kumb loetakse menetlust lõpetavaks otsuseks, on tõenäoliselt erinev ka kohtuliku kontrolli intensiivsus. Nimelt, kui asjakohane „otsus“ on ELL artikli 7 lõike 1 või 2 alusel tehtud järeldus, oleks kohaldatav ELTL artikli 269 ja käivituks seal ette nähtud kontroll. Ent kui asjakohane on ELL artikli 7 lõike 3 alusel vastu võetud otsus, tehtaks tavapärane kontroll ELTL artikli 263 alusel.

100.

Kolmandaks, ja mis vahest kõige olulisem: „menetlust lõpetavat otsust“, ei saagi olla, olenemata asjassepuutuvast sättest. ELL artikli 7 lõiked 1 ega 2 ei pane vähemalt oma sõnastusega nõukogule kohustust põhjendatud ettepaneku peale meetmeid võtta. Samuti ei ole nendes ette nähtud, et põhjendatud ettepaneku tagajärjed mõistliku aja järel lakkavad, kui edasisi samme ei astuta. Ometi selgub Euroopa Kohtu praktikast, et õiguskindluse nõue tähendab, et liidu institutsioonid peavad teostama oma pädevust mõistliku aja jooksul. ( 31 ) Kindlasti ei astu ma miiniväljale, mida kujutab endast arutelu selle üle, kas nõukogu võib olla õiguslikult kohustatud tegema järelduse mõistliku tähtaja jooksul (või sõnaselgelt keelduma seda tegemast) ja kas selline kohustus võib ehk tuleneda lojaalse koostöö põhimõttest. ( 32 )

101.

Käesolevas ettepanekus piisab lihtsalt märkimisest, et oleks küllalt kafkalik seada kohtuliku kontrolli tingimuseks see, et ühel päeval on potentsiaalselt olemas teadmata laadi lõplik otsus, ja vahepeal jääb määramata ajaks kehtima põhjendatud ettepanek. Vaevalt sobiks selline stsenaarium õigusel rajaneva liidu kirjeldusega, kus „[j]uba tõhusa kohtuliku kontrolli olemasolu, mille eesmärk on tagada liidu õigusnormide järgimine, on õigusriigi olemuslik tunnus“. ( 33 )

102.

Sellepärast pean järeldama, et tõhus kohtulik kaitse eeldab, et põhjendatud ettepanekud võiksid olla ELTL artikli 263 alusel kontrollitavad, kui neil on (iseseisvad) õiguslikud tagajärjed – ja selle küsimuse juurde nüüd viimaks asungi.

103.

Minu arvates käivitas käesolevas kohtuasjas vaidluse all olev põhjendatud ettepanek ELL artikli 7 kohase menetluse ja on sellest analüüsiperspektiivist juba tekitanud mõningaid õiguslikke tagajärgi, või oli kindlasti mõeldud neid tekitama. Ent ELTL artikli 263 esimeses lõigus sätestatud nõude tähenduses tekitab vaidlusalune resolutsioon kui põhjendatud ettepanek ELL artikli 7 lõike 1 tähenduses veel vähemalt kaht liiki õiguslikke tagajärgi.

104.

Esiteks on Amsterdami lepinguga kehtestatud Euroopa Liidu liikmesriikide kodanikele varjupaiga andmist käsitleva protokolli nr 24 ainsa artikli punktis b sätestatud, et kui on algatatud Euroopa Liidu lepingu artikli 7 lõikes 1 sätestatud menetlus ja kuni nõukogu võtab selle suhtes vastu otsuse liikmesriigi kohta, mille kodanik taotleja on, ei saa seda liikmesriiki enam pidada seoses varjupaigaküsimustega kõikides juriidilistes ja praktilistes tähendustes teiste liikmesriikide suhtes ohutuks päritolumaaks. Seega võib teine liidu liikmesriik selle liikmesriigi kodaniku varjupaigataotluse sisuliselt läbi vaadata.

105.

Kahtlemata kujutab see tagajärg endast põhjendatud ettepanekute (siduvat) õiguslikku tagajärge mitte ainult asjaomase liikmesriigi, vaid ka kõigi teiste liikmesriikide, liidu institutsioonide ja selle liikmesriigi kodanike jaoks. Kui protokolli nr 24 kohaldatakse, kaotab liikmesriik suhetes teiste liikmesriikidega (ja potentsiaalselt ka kolmandate riikidega) ohutu riigi staatuse. Seda tagajärge ei mõjuta kuidagi nõukogu võimaluses võtta selle põhjendatud ettepaneku suhtes lõpuks ise seisukoht.

106.

Muidugi võib küsida, kas oli asjakohane, et ELL artikli 7 lõike 1 kohaldamist käivitav põhjendatud ettepanek juba tekitab sellise kaugeleulatuva tagajärje. Võib isegi püüda vähendada nn Aznari protokolli tähtsust, osutades, et see on vastu võetud teistsugusel ajal ja teistsugustel eesmärkidel.

107.

Minu arvates ei oleks selline vähendamiskatse kohtu jaoks asjakohane, kuna õigusnormide sõnastus on väga selge. Aluslepingutega samaväärse õigusjõuga protokolli ( 34 ) koostajad on oma tahte selgelt väljendanud. See säte ja selle kohaldamine on nüüd parlamendi põhjendatud ettepaneku vastuvõtmisega õiguspäraselt käivitatud.

108.

Samuti pean asjakohatuks kostja argumenti, milles on sisuliselt mõista antud, et protokollile nr 24 tuginemine ei või anda isikutele vahetult täitmisele pööratavaid õigusi või et teiste liikmesriikide ametiasutustel on jätkuvalt kaalutlusõigus küsimuses, kas nad annavad Ungarist pärit taotlejatele lõpuks rahvusvahelise kaitse või mitte.

109.

Minu meelest on selles argumendis aetud isikute kaebeõigus (ja iseäranis otsese puutumise tingimus) segamini liikmesriigi huvidega. Esiteks on liikmesriik eesõigusega hageja. Ta ei ole kohustatud otsest puutumust tõendama. Teiseks, isegi kui ta seda oleks, quod non, oleks see selle riigi, mitte tema kodanike ega teiste riikide ametiasutuste mure. Käesolevas asjas ei ole kahtlust, et Ungarit puudutab see, kui ta jäetakse ilma ohutu riigi staatusest, mis juba iseenesest selgelt tähendab, et tema kodanike esitatud rahvusvahelise kaitse taotlusi võidakse teistes liikmesriikides sisuliselt menetleda. See, kas taotlus lõpuks rahuldatakse või mitte, on täiesti teine küsimus. Kui kasutada analoogiat riigivõlakirjade valdkonnast, on see otsekui riigi krediidireitingu muutmine ühe ööga AAA pealt B peale ning seejärel väitmine, et see reitingu alandamine seda riiki ei puuduta, sest paljudel tema kodanikel on ikka veel mõningal määral raha. See väide võib (tehniliselt) ka paika pidada, kuid on etteheite sisu seisukohast asjassepuutumatu.

110.

Teiseks tuleneb Euroopa Kohtu praktikast veel üks ELL artikli 7 lõike 1 alusel tehtavate põhjendatud ettepanekute õiguslik tagajärg. Põhjendatud ettepaneku olemasolu võib tõepoolest avaldada mõju vastastikusele usaldusele ja vastastikusele tunnustamisele vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneval alal, eriti Euroopa vahistamismääruste täitmise kontekstis, kuid kindlasti ei piirdu niisugune mõju vaid nimetatud õigusvaldkonnaga.

111.

Euroopa Kohus märkis kohtuotsuses LM ( 35 ), et kui on olemas tegelik oht, et vahistamismääruse teinud liikmesriigi kohtuvõimu sõltumatusega seoses esinevate süsteemsete või üldiste puuduste tõttu rikutakse põhiõigust õiglasele kohtulikule arutamisele, võib täitev asutus pärast juhtumipõhist hindamist keelduda isiku üleandmisest, kui on piisavalt alust arvata, et sellele riigile üleandmise korral esineb selle isiku suhtes niisugune oht. Sellisele võimalikule järeldusele jõudes võib see täitev asutus nii toimida juhul, kui tal „on sellist teavet nagu ELL artikli 7 lõike 1 kohases Euroopa Komisjoni põhjendatud ettepanekus sisalduv teave, mis viitab tegelikule ohule, et […] rikutakse […] põhiõigust õiglasele kohtulikule arutamisele“. ( 36 )

112.

Kindlasti ei ole mis tahes otsus keelduda Euroopa vahistamismäärust täitmast automaatne. Põhjendatud ettepanek on vaid üks dokumentidest ja faktilistest asjaoludest, mida liikmesriigi kohus võib omaenda hinnangu andmisel arvesse võtta. ( 37 ) Kohtuotsuse LM punktis 61 on sellegipoolest toonitatud, et ELL artikli 7 lõike 1 kohane põhjendatud ettepanek on eriti asjakohane dokument. ( 38 ) Tõepoolest on kohtuotsuses LM viidatud komisjoni põhjendatud ettepanekule. See sedastus aga on minu arvates tehtud lihtsalt selle kohtuotsuse faktiliste asjaolude kontekstis. Kindlasti ei käsita ma seda kui märki tahtest jätta sõelale komisjoni põhjendatud ettepanek ja kõrvale need, mille võivad olla vastu võtnud ülejäänud kaks ELL artikli 7 lõikes 1 ette nähtud osalist. ( 39 )

113.

Seega ei kaasne põhjendatud ettepaneku olemasoluga selles valdkonnas tõepoolest automaatseid tagajärgi. Kindlasti ei ole vältimatut automaatsust protokolli nr 24 kohaldamises. Sellegipoolest on raske väita, et millelgi, mis võib Euroopa Kohtu autoriteetse seisukoha kohaselt anda alust vastastikusest usaldusest loobumiseks ja vastastikuse tunnustamise peatamiseks, ei ole õiguslikke tagajärgi. Kas kahtlemata õiguslik dokument, mitte pelgalt faktiline asjaolu, mida võib õiguspäraselt kasutada liikmesriikidele mitmest liidu õiguse olulisest esmase ja teisese õiguse normist tulenevate kohustuste kõrvalejätmiseks, on õiguslikult tagajärjetu?

114.

Leian, et selline seisukoht ei oleks põhjendatud. Pragmaatilises mõttes on niisuguste Euroopa tasandilt tulevate autoriteetsete avalduste tähtsust raske alahinnata. On ebatõenäoline, et ühe liikmesriigi kriminaalkohus, harilikult esimese astme kriminaalkohus, mis on pädev menetlema väljaandmistaotlusi, oleks suuteline või tunneks end piisavalt autoriteetsena selleks, et viia läbi täiemahulist õigusriigi kvaliteedi kontrolli teise liikmesriigi suhtes. Niisiis, kui selliseid osalisi kutsutakse sõnaselgelt tuginema avaldusele, mille on teinud Euroopa institutsioonid, siis ajal, mil tuleb seista selliste avalduste eest ja aktsepteerida nende paratamatuid tagajärgi Euroopa Liidu tasandil, mille hulka kuulub mõistlik kohtusse pöördumise võimalus, ( 40 ) ei saa varasem võimu teostamine, millest on hakanud võrsuma õiguslikke tagajärgi, ühtäkki kaduda „juhtunu salgamise uttu“, meenutades üht teleseriaali „Salatoimikud“ tunnuslauset.

115.

Seega on Ungaril selge huvi vaidlusalune resolutsioon vaidlustada. See resolutsioon ei käivita üksnes ELL artikli 7 lõike 1 kohaldamist, mis annab nõukogule pädevuse leida, et esineb selge oht, et liikmesriik rikub oluliselt liidu väärtusi. Sellega kaasneb ka iseseisvaid õiguslikke tagajärgi asjaomase liikmesriigi jaoks.

116.

Seepärast on tühistamishagi, mille hageja on ELTL artikli 263 alusel esitanud vaidlusaluse resolutsiooni peale, vastuvõetav.

117.

Hageja on esitanud vaidlusaluse resolutsiooni kohta neli sisulist väidet. Käsitlen kõigepealt (koos) kahte väidet, milles on sisuliselt märgitud, et kostja oleks pidanud võtma antud hääli lugedes arvesse ka erapooletuid, et teha kindlaks, kas nõutav häälteenamus on saavutatud. Seejärel käsitlen lühidalt ülejäänud kaht väidet.

118.

Esimeses väites on hageja seisukohal, et vaidlusalune resolutsioon oleks jäänud vastu võtmata, kui erapooletuid oleks nõuetekohaselt arvesse võetud. Kodukorra artikli 178 lõikes 3 on sätestatud, et antud häältena võetakse arvesse ainult poolt‑ ja vastuhääled, 2016. aastal kehtestatud erandiga „välja arvatud juhul, kui aluslepingute kohaselt on vajalik spetsiifiline enamus“. ELTL artiklis 354, mis on kohaldatav parlamendis ELL artikli 7 alusel vastu võetavate aktide suhtes, on ette nähtud, et see spetsiifiline enamus on kaks kolmandikku antud häältest ja Euroopa Parlamendi liikmete enamus. Kodukorra artikli 178 lõike 3 tõlgendamine kooskõlas ELTL artikliga 354 eeldab häälte lugemise süsteemi raames erapooletute arvessevõtmist.

119.

Kostja sõnul ei kujuta erapooletute arvesse võtmata jätmine endast ELTL artikli 354 ega kodukorra artikli 178 lõike 3 rikkumist. Assambleedel kogu maailmas on mitmesuguseid reegleid erapooletute arvessevõtmise kohta. ELTL artikli 232 kohaselt saab parlament ise otsustada oma tegevuse korraldamise ja toimimise üle. Kuna ELTL artiklis 354 ei ole täpsustatud, kuidas tuleb käsitleda erapooletuid, otsustab selle üle parlament. Selles aspektis on parlamendi praktika olnud alati järjepidevalt niisugune, et erapooletuid antud häälte lugemisel arvesse ei võeta. Kodukorra 2016. aasta redaktsiooni eesmärk ei olnud kehtestada erandit üldisest reeglist, mille kohaselt erapooletuid arvesse ei võeta.

120.

Menetlusse astuja sõnul tuleb ELTL artikli 354 neljandat lõiku tõlgendada nii, et selles on sätestatud kohustus erapooletuid arvesse võtta, kui lähtuda ELTL artikli 354 esimesest lõigust. Kuna seal on sõnaselgelt sätestatud, et hääletamisest hoidumine ei takista nõukogus ega Euroopa Ülemkogus otsuse vastuvõtmist, viitab sellise reservatsiooni puudumine ELTL artikli 354 neljandas lõigus sellele, et erapooletuid tuleb arvesse võtta.

121.

Oma kolmandas väites märgib hageja, et erapooletute arvesse võtmata jätmisega ei ole antud Euroopa Parlamendi liikmetele võimalust täita oma ülesandeid rahva esindajatena ning seeläbi on rikutud demokraatia põhimõtet ja Euroopa Parlamendi liikmete võrdse kohtlemise põhimõtet. Euroopa Parlamendi liikmed peavad saama väljendada oma poliitilisi arvamusi mitmel eri viisil. Samuti ei ole Euroopa Parlamendi liikmeid hääletusviisi üksikasjadest nõuetekohaselt teavitatud, sest see teave anti lihtsa e‑kirjaga kõigest poolteist päeva enne hääletamist.

122.

Kostja sõnul tuleb kolmas väide tunnistada ilmselgelt põhjendamatuks. See, et erapooletuid arvesse ei võeta, ei kujuta endast Euroopa Parlamendi liikmete ebavõrdset kohtlemist. Kõikidel Euroopa Parlamendi liikmetel on üks ja sama õigus hääletada ja vabadus hääletada oma poliitiliste arvamuste kohaselt ning täies teadlikkuses mõjust, mida see, kuidas nad hääletavad, lõpptulemusele avaldab. Pealegi said Euroopa Parlamendi liikmed teha käesoleval juhul teadliku valiku, sest nad teadsid enne hääletamist täpselt, kuidas hääli loetakse.

123.

Hageja esimeses väites on märgitud, et vaidlusaluse resolutsiooniga on rikutud ELTL artiklit 354 ja kodukorra artikli 178 lõiget 3, kolmas väide aga keskendub vastavalt ELL artiklis 2 ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artiklis 21 sätestatud demokraatia põhimõtte ja võrdsuse põhimõtte rikkumisele. Sellegipoolest taanduvad mõlemad väited sisuliselt ühele ja samale küsimusele: kas erapooletute arvesse võtmata jätmine häälte lugemisel on kooskõlas liidu õiguse eri sätetega. Sellistena on neid kõige parem käsitleda koos.

124.

ELTL artiklis 231 on ette nähtud: „Kui aluslepingud ei sätesta teisiti, teeb Euroopa Parlament otsused antud häälte enamusega.“ ELL artikkel 7 sisaldab niisugust erandit sellest reeglist. ELL artikli 7 lõikes 5 on sätestatud: „Käesoleva artikli kohaldamisel Euroopa Parlamendis […] kasutatav hääletamise kord määratakse kindlaks Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklis 354.“

125.

ELTL artikli 354 neljandas lõigus on sätestatud: „Euroopa Liidu lepingu artikli 7 kohaldamisel teeb Euroopa Parlament otsuse antud häälte kahekolmandikulise enamusega, mis esindab tema liikmete enamust.“ Järelikult on selleks, et võtta vastu põhjendatud ettepanekuid, milles kutsutakse nõukogu ELL artikli 7 lõike 1 alusel samme astuma, ELTL artikli 354 kohaselt vaja kahte liiki enamust: antud häälte kahekolmandikulist enamust ja parlamendi koosseisu kuuluvate liikmete enamust. ( 41 )

126.

Käesolevas asjas on vaidluse all ainult esimest liiki enamus. Menetluspooled on lahkarvamusel mõiste „antud hääled“ määratlemises. Hageja ja menetlusse astuja on seisukohal, et „antud hääled“ peab sisaldama ka erapooletuid, kostja aga väidab, et see mõiste viitab üksnes ettepaneku poolt või vastu antud häältele.

127.

Minu arvates on selles küsimuses õigus kostjal.

128.

Esiteks, tavakeele tasandil tuleneb ingliskeelne sõna „abstention“ [ELTLis „hääletamisest hoidumine“; kodukorras „erapooletus“] ladinakeelsest sõnast abstinere, mis tähendab „eemale hoidma“, „tagasi hoidma“ või „teatavasse kaugusse hoiduma“ või „millestki hoiduma“. Samamoodi on Oxfordi inglise keele sõnastikus määratletud sõna abstain järgmiselt: „formally decline to vote either for or against a proposal or motion“ [„ettepanekule või eelnõule poolt‑ või vastuhääle andmisest vormiliselt keelduma“]. Seega ei soovi erapooletuks jääv isik, et teda loetaks ettepaneku poolt või vastu olijaks. Ta lihtsalt soovib, et (või käitub nii, nagu) teda ei oleks üldse seal. See isik keeldub häält andmast ja palub enda kohtlemist nii, nagu ta üldse ei oleks hääletanud.

129.

Mõiste „antud hääl“ loomulik tähendus omakorda on niisugune, et isik on aktiivselt väljendanud oma arvamust hääletamise kaudu, valides eri alternatiivide vahel. Valik võib võtta kellegi või millegi – olgu see resolutsioon, põhikiri või aruanne – poolt või vastu hääletamise kuju.

130.

Mõistete „erapooletus“ ja „antud hääl“ kombineeritud tähendusest järeldub, et need on tavaliselt teineteist välistavad. Seda loogilist baasjäreldust ei sea kahtluse alla teised konkreetsed eeskirjad, mis on koostatud teistel eesmärkidel ja mille puhul Euroopa Parlamendi liikmetel võidakse paluda aktiivselt väljendada oma erapooletust. ( 42 ) On selge, et sellised eeskirjad käsitlevad väga teistsuguseid küsimusi ja igasugused nendest tagasi ulatuvad põhjendused ei ole kuigi sisukad.

131.

Teiseks oli kodukorra artikli 178 lõikes 3, mis on üldine hääletamist käsitlev säte, vaidlusaluse resolutsiooni vastuvõtmise ajal sätestatud: „Teksti vastuvõtmisel või tagasilükkamisel võetakse arvesse ainult poolt‑ ja vastuhääli, välja arvatud juhul, kui aluslepingute kohaselt on vajalik spetsiifiline enamus.“ On selge, et erapooletus oli sellest sättest põhimõtteliselt välja jäetud. Seda tehes on parlament teostanud oma pädevust otsustada ise oma tegevuse korraldamise ja toimimise üle, nagu seda tõepoolest võimaldab ELTL artikkel 232.

132.

Tõik, et kodukorra 2016. aasta redaktsioonis on lisatud reservatsioon „välja arvatud juhul, kui aluslepingute kohaselt on vajalik spetsiifiline enamus“, selles aspektis midagi ei muuda. Sõnastus, mille juurde selles sättes jäädi, on lahtine, sisaldades lihtsalt seadusandlikku sissejuhatust ja viidet teistele sätetele.

133.

Ent ükski hageja viidatud esmase õiguse säte ei vii järeldusele, et kodukorra artikli 178 lõiget 3 tuleb neid esmase õiguse sätteid arvesse võttes tõlgendada nii, et see kohustab parlamenti võtma erapooletuks jäänuid antud häältena arvesse selle arvutamisel, kas on saavutatud antud häälte kahekolmandikuline enamus, mis on nõutav selleks, et võtta vastu ELL artikli 7 lõike 1 kohane põhjendatud ettepanek, näiteks vaidlusalune resolutsioon.

134.

Kui kohtuistungil hagejalt konkreetselt selle kohta küsiti, viitas ta ainult ELTL artiklile 354. See säte näeb tõepoolest ette spetsiifilise enamuse (antud häälte kahekolmandikuline enamus, mis esindab parlamendi liikmete enamust), kuid jällegi puuduvad erandeid sätestavad erieeskirjad selle kohta, kuidas tuleb „antud hääli“ lugeda. Selles etapis muutuvad hageja argumendid mõnevõrra ringtõenduseks, jäädes kinnises ringis viitama ühtede ja samade sätete vahel, millest üheski ei ole tegelikult ette nähtud teisiti. Kokkuvõttes on kodukorra artikli 178 lõikes 3 jäetud lahtiseks miski, mis ei ole kunagi realiseerunud.

135.

Kolmandaks, erinevalt sellest, mida väidab hageja, on keeruline näha, kuidas parlamendi liikmed saaksid omal vabal ja sõltumatul valikul erapooletuks jäädes olla pärsitud oma ülesannete täitmisel rahva esindajatena. Otsus erapooletuks jääda oli ju nende endi (poliitiline) valik. Pealegi on Euroopa Parlamendi liikmete erapooletuks jäämine iseenesest poliitilise arvamuse väljendamise viis. Isegi kui erapooletuid ei loeta antud häälteks, on need harilikult otseselt asjakohased vastava enamuse saavutamiseks vajalike häälte arvu väljaarvutamisel. ( 43 ) Samuti on need olulised poliitilise legitiimsuse tasandil. Harilikult, mida suurem on erapooletute osakaal, seda vähem legitiimne on poliitiline otsus, isegi kui see lõpuks vastu võetakse.

136.

Neljandaks ja viimaseks võib konkreetselt seoses hageja kolmanda väitega tõesti öelda, et demokraatia põhimõte nõuab õiguslikult seda, et hääletamise suhtes kohaldatavad eeskirjad oleksid ettearvatavad. Euroopa Parlamendi liikmed peavad saama hääletada nii, et nad teavad hääletamismenetluse suhtes kohaldatavaid eeskirju. Näiteks peaksid nad enne hääletamist kindlasti teadma, millised on hääletamise viisi üksikasjad.

137.

Ent käesolevas asjas ei näe ma, kuidas need nõuded ei saaks olla täidetud. On väljaspool vaidlust, et Euroopa Parlamendi liikmetele teatati poolteist päeva enne hääletamist, et erapooletuks jäänuid ei loeta antud häälteks. Ma ei soovi astuda arutellu selle üle, mis kujutab endast poliitikas piisavat aega, kuid kindlasti oli tegu aegsasti antud teabega selle kohta, kuidas hääletamine tegelikult korraldatakse. Samamoodi ei näe ma, kuidas saaks otsus saata see teave parlamendi liikmetele adresseeritud e‑kirja teel olla midagi muud kui täiesti asjakohane, pidades silmas selle teavitamise laadi ja funktsiooni 21. sajandil.

138.

Seetõttu ei ole esimene ega kolmas väide minu arvates põhjendatud.

139.

Hageja väidab, et kuna Euroopa Parlamendi president ei küsinud parlamendi põhiseaduskomisjoni (edaspidi „AFCO komisjon“) arvamust kodukorra tõlgendamise kohta, kujutas see endast õiguskindluse põhimõtte rikkumist, sest enne ja pärast hääletamist oli ebaselge, kuidas kodukorda tõlgendada. Kuna parlamendi president ei küsinud AFCO komisjoni arvamust hääletusmeetodi kohta, ei täitnud ta kohustust tagada õiguskindlus. Selle tagajärjel riivas parlamendi president oluliselt Euroopa Parlamendi liikmete võimalust teostada hääletamise suhtes oma õigusi rahva esindajatena.

140.

Kostja sõnul tuleb teine väide tunnistada ilmselgelt vastuvõetamatuks. Hageja ei väida, et rikutud oleks õiguskindlust. Ei ole selge, kas teises väites on tõstatatud küsimus kodukorra artikli 178 lõike 3 kehtetuse kohta seoses õiguskindluse põhimõttega või presidendi otsuse kohta konsulteerida õigustalitusega, kuid mitte AFCO komisjoniga, või oluliste vorminõuete rikkumise kohta resolutsiooni vastuvõtmisel. Igal juhul ei pea president kodukorra artikli 178 lõike 3 tõlgendamise küsimuses AFCO komisjoniga nõu pidama.

141.

Teine väide on ilmselgelt põhjendamatu.

142.

Parlamendi kodukord ei sisalda kohustust pidada sellistes olukordades nagu käesolev hääletamiseeskirjade tõlgendamiseks nõu AFCO komisjoniga. Nimelt on kodukorra artikli 226 lõikes 1 sätestatud, et „[k]ui kodukorra kohaldamisel või tõlgendamisel tekib kahtlusi, võib president saata küsimuse arutamiseks vastutavale komisjonile“. ( 44 ) Järelikult võis vaidlusaluse resolutsiooni üle hääletamine toimuda ilma AFCO komisjoni eelneva, tõlgendava osaluseta.

143.

Seega ei ole parlamendi president lihtsalt kohustatud toimima hageja osutatud viisil. Niisugust järeldust ei muuda selles kontekstis õiguskindluse põhimõttele viitamine. Ja mis lisaks puudutab õiguskindluse tagamist, küsis president nõu parlamendi õigustalituselt, ( 45 ) ehkki tal ei olnud kohustust seda teha, ning pealegi teavitati kõiki Euroopa Parlamendi liikmeid enne hääletamist ka sellest, kuidas hääli loetakse. ( 46 )

144.

Hageja sõnul rikkus vaidlusalune resolutsioon lojaalse koostöö põhimõtet, heausksuse põhimõtet, õiguskindluse põhimõtet ja õiguspärase ootuse põhimõtet. Resolutsiooni eelnõud koostades ei oleks kostja tohtinud tugineda hageja vastu algatatud rikkumismenetlusele, mis on veel pooleli või mille komisjon on lõpetanud. Kuna komisjon ei ole aluslepingute täitmise järelevalvajana pidanud ELL artikli 7 alusel menetluse algatamist põhjendatuks, ei võinud teine liidu institutsioon ELL artiklis 7 sätestatud menetluse algatamise eesmärgil tugineda lõpetatud rikkumismenetlusele.

145.

Kostja omalt poolt on seisukohal, et see väide tuleb tunnistada ilmselgelt põhjendamatuks. Puudub õiguslik alus, mis võimaldaks järeldada, et pooleliolevad või lõpetatud rikkumismenetlused takistavad ELL artikli 7 alusel menetlust algatamast. ELL artikli 7 lõike 1 kohaselt on parlamendil kaalutlusõigus selle üle, millistel faktilistel asjaoludel tema seisukoht põhineb.

146.

Ka neljas väide on ilmselgelt põhjendamatu.

147.

ELL artikli 7 lõige 1 ei piira põhjendusi, mille alusel võib põhjendatud ettepaneku vastu võtta. Samuti ei saa tõsiselt väita, et on olemas muu liidu õiguse säte, sealhulgas lojaalse koostöö kohustus, mis kuidagi piirab nende allikate hulka, millele ELL artikli 7 lõike 1 alusel tehtav põhjendatud ettepanek võib tugineda. Kuna see ettepanek peab olema põhjendatud, peab parlament tuginema objektiivsetele asjaoludele, mis viitavad sellise ohu esinemisele. Selliste asjaolude hulka võivad kahtlemata kuuluda varem tuvastatud rikkumine või rikkumised, mis võimaldavad esitada asjaomase liikmesriigi vastu argumente ELL artikli 7 alusel, niivõrd kui need rikkumised kujutavad endast liidu väärtuste rikkumist. Seega ei ole vaidlusaluse resolutsiooniga, tuginedes lõpetatud või pooleliolevale rikkumismenetlusele, rikutud ühtegi põhimõtet, millele hageja on oma neljandas väites tuginenud.

148.

Euroopa Kohtu kodukorra artikli 138 lõike 1 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud. Kuna hageja on kohtuvaidluse kaotanud ja kostja on kohtukulude hüvitamist nõudnud, tuleb kohtukulud välja mõista hagejalt. Kodukorra artikli 140 lõike 1 kohaselt kannab menetlusse astuja oma kohtukulud ise.

149.

Teen Euroopa Kohtule ettepaneku: