1.

Käesolev hagi kuulutab uue vooru algust Ühendkuningriigi ja Euroopa Liidu Nõukogu vahelises ägedas vaidluses küsimuse üle, millist õiguslikku alust tuleb kasutada, kui Euroopa Liit soovib kolmanda riigiga loodud assotsiatsiooni raames osaleda selliste sotsiaalõigusnormide vastuvõtmisel, mis peavad ühelt poolt tulema kasuks kolmanda riigi kodanikele, teiselt poolt aga ka liidu kodanikele.

2.

Samamoodi nagu kohtuasjades C‑431/11 ja C‑656/11 kavatseb nõukogu Euroopa Komisjoni ettepanekul võtta liidusiseselt kehtivate õigusnormide alusel vastu teatavad sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimise eeskirjad, mis reguleerivad suhteid Türgiga. Selleks määras nõukogu eelnevalt otsusega 2012/776/EL ( 2 ) kindlaks EMÜ‑Türgi assotsiatsiooninõukogus liidu nimel võetava seisukoha ning tugines seejuures sätetele, mis puudutavad töötajate vaba liikumist Euroopa Liidu siseturul, täpsemalt ELTL artiklile 48.

3.

Ühendkuningriik vaidlustab viidatud otsuse Euroopa Kohtus. Erinevalt nõukogust ja komisjonist on Ühendkuningriik, keda toetab Iirimaa, seisukohal, et aluseks ei tule võtta mitte ELTL artikli 48 kohased töötajate vaba liikumist reguleerivad sätted, vaid sätted, mis käsitlevad kolmandate riikide kodanike õigusi vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala raames, täpsemalt ELTL artikli 79 lõike 2 punkt b.

4.

ELTL artikli 48 ja ELTL artikli 79 lõike 2 punkti b piiritlemine, samuti viidatud sätete suhe ELTL artikli 217 üldise assotsieerimispädevusega ja ELTL artikli 216 lõikega 1 ei ole olemuslikult sugugi vaid tehniline. Tegelikkuses on sellel küsimusel märkimisväärne praktiline tähtsus, seda eelkõige Ühendkuningriigi ja Iirimaa seisukohast, kellel on ELTL artikli 79 lõike 2 punkti b raames teatavad eriõigused (nn nõusoleku lahendus, Opt‑in).

5.

Euroopa Kohus leidis hiljuti 26. septembri 2013. aasta otsuses ( 3 ) ja 27. veebruari 2014. aasta otsuses ( 4 ), et õige õiguslik alus liidusiseselt kehtivate sotsiaalõigusnormide laiendamiseks Euroopa Majanduspiirkonnale (EMP) (kohtuasi C‑431/11) ja Šveitsile (kohtuasi C‑656/11) on ELTL artikkel 48. Nii mõlema viidatud kohtuotsuse kui ka kohtuasjas C‑431/11 esitatud ettepaneku ( 5 ) suhtes asusid pooled käesolevas menetluses vastukäivatele seisukohtadele. Esitatud argumente arvestades tuleb uurida, kas EMP ja Šveitsi puhul leitud lahendust saab üle kanda Türgiga loodud assotsiatsioonile.

6.

Käesoleva juhtumi õigusliku raamistiku määratlevad esiteks Euroopa Liidu toimimise leping (edaspidi „ELT leping” või „ELTL”) ja teiseks EMÜ‑Türgi assotsiatsioonileping (edaspidi „assotsiatsioonileping”) koos asjaomaste lisaprotokollidega.

7.

Seoses ELT lepingu viienda osa V jaotise sätetega, mis käsitlevad liidu rahvusvahelisi lepinguid, tuleb esmalt viidata ELTL artikli 218 lõikele 9:

„Nõukogu võtab komisjoni või liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja ettepaneku põhjal vastu otsuse, millega peatatakse lepingu täitmine ja kehtestatakse lepingus sätestatud organis liidu nimel võetavad seisukohad, kui asjaomasel organil tuleb vastu võtta õigusliku toimega akte, välja arvatud õigusaktid, millega täiendatakse või muudetakse lepingu institutsioonilist raamistikku.”

8.

ELT lepingu samas jaotises sisaldub veel ELTL artikli 216 lõige 1, mis on sõnastatud järgmiselt:

„Liit võib sõlmida lepingu ühe või mitme kolmanda riigi või rahvusvahelise organisatsiooniga, kui aluslepingutes on nii sätestatud või kui lepingu sõlmimine on vajalik mõne aluslepingutes seatud eesmärgi saavutamiseks liidu poliitika raames, kui lepingu sõlmimise näeb ette liidu õiguslikult siduv akt või kui see võib mõjutada ühiseeskirju või muuta nende reguleerimisala.”

9.

Liidu välistegevust reguleerivate õiguslike aluste hulka kuulub peale selle veel assotsieerumispädevus, mis on sätestatud ELTL artiklis 217 (endine EMÜ asutamislepingu artikkel 238):

„Liit võib ühe või mitme kolmanda riigiga või rahvusvahelise organisatsiooniga sõlmida lepinguid, millega luuakse assotsiatsioon, mis hõlmab vastastikuseid õigusi ja kohustusi, ühismeetmeid ja erimenetlusi.”

10.

ELT lepingu kolmanda osa IV jaotises sisalduvate vaba liikumise sätete hulgas on artikkel 48 (endine EMÜ asutamislepingu artikkel 51), mille esimene lõik on sõnastatud järgmiselt:

„Euroopa Parlament ja nõukogu võtavad seadusandliku tavamenetluse kohaselt sotsiaalkindlustuse valdkonnas meetmeid, mis on vajalikud töötajate liikumisvabaduse tagamiseks; selleks kehtestavad nad korra, millega kindlustatakse võõrtöötajatele ja teise liikmesriigi füüsilisest isikust ettevõtjatele ning nende ülalpeetavatele:

11.

ELTL artikkel 79, mis kuulub ELT lepingu kolmanda osa V jaotise „Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala” sätete hulka, on sõnastatud järgmiselt:

„1.   Liit töötab välja ühise sisserändepoliitika, mille eesmärk on tagada kõigil etappidel sisserändevoogude tõhus juhtimine, liikmesriikides seaduslikult elavate kolmandate riikide kodanike õiglane kohtlemine ning tõhusamad meetmed ebaseadusliku sisserände ja inimkaubanduse ennetamiseks ja nende vastu võitlemiseks.

2.   Lõikes 1 osutatud eesmärgil võtavad Euroopa Parlament ja nõukogu seadusandliku tavamenetluse kohaselt vastu meetmed järgmistes valdkondades:

[…]

[…]”

12.

EL lepingule ja ELT lepingule on lisatud protokoll Ühendkuningriigi ja Iirimaa seisukoha kohta vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala suhtes (protokoll nr 21). Ühendkuningriigi puhul kehtib nimetatud protokoll kogu vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala osas, Iirimaa puhul ei kohaldata seda protokolli ELTL artikli 75 suhtes (vt protokolli nr 21 artikkel 9).

13.

Protokolli nr 21 artikli 1 esimese lõigu esimesest lausest ja artiklist 3 tuleneb, et Ühendkuningriik ja Iirimaa „ei osale” vastavalt ELTL kolmanda osa V jaotisele ettepandud „meetmete vastuvõtmisel nõukogus”, välja arvatud juhul, kui nad teatavad kolme kuu jooksul pärast ettepaneku või algatuse esitamist nõukogu eesistujale kirjalikult, et nad soovivad osaleda sellise kavandatud meetme võtmisel ja kohaldamisel.

14.

Protokolli nr 21 artiklist 2 nähtub lisaks, et „Ühendkuningriigile või Iirimaale ei ole siduv ega nende riikide suhtes ei ole kohaldatav ükski [ELT] lepingu kolmanda osa V jaotise säte, ükski selle jaotise alusel võetud meede, ükski selle jaotise alusel liidu poolt sõlmitud rahvusvaheline leping ega ükski mõnda sellist sätet tõlgendav Euroopa Liidu Kohtu otsus”; peale selle „ei mõjuta ükski selline säte, meede või otsus mingil viisil nende riikide pädevust, õigusi ja kohustusi”.

15.

Leping assotsiatsiooni loomiseks Euroopa Majandusühenduse ja Türgi vahel kirjutati 12. septembril 1963 Ankaras alla ühelt poolt Türgi Vabariigi ja teiselt poolt tookordse EMÜ ja selle liikmesriikide vahel. Assotsiatsioonileping „sõlmiti, kiideti heaks ja kinnitati” ühenduse nimel nõukogu poolt 23. detsembril 1963, kusjuures õiguslikuks aluseks oli toona EMÜ asutamislepingu artiklis 238 (nüüd ELTL artikkel 217) sätestatud assotsieerumispädevus. ( 6 ) Kõnealune assotsiatsioonileping jõustus 1. detsembril 1964. Seda täiendab lisaprotokoll ( 7 ), mis allkirjastati 23. novembril 1970 Brüsselis ning „sõlmiti, kiideti heaks ja kinnitati” nõukogu poolt EMÜ nimel EMÜ asutamislepingu artikli 238 alusel 19. detsembril 1972. ( 8 )

16.

Assotsiatsioonilepingu preambulis on viidatud lepingupoolte tahtele „luua üha tihedamad sidemed Türgi rahva ja Euroopa Majandusühenduses ühinenud rahvaste vahel” (põhjendus 1); lisaks kajastub seal lepingupoolte tõdemus, et „abi, mida Euroopa Majandusühendus osutab Türgi rahvale elatustaseme tõstmiseks, hõlbustab Türgil hiljem ühendusega liituda” (põhjendus 4).

17.

Assotsiatsioonilepingu artikkel 9, mis viitab EMÜ asutamislepingu artiklile 7 (nüüd ELTL artikkel 18), sätestab assotsiatsiooni raames kodakondsuse alusel diskrimineerimise keelu:

„Lepingupooled tunnistavad, et lepingu kohaldamisalas […] on keelatud igasugune kodakondsuse alusel diskrimineerimine vastavalt ühenduse asutamislepingu artiklis 7 sätestatud põhimõttele.”

18.

Assotsiatsioonilepingu artikkel 12 viitab EMÜ asutamislepingu artiklitele 48–50 (nüüd ELTL artiklid 45–47) järgmiselt:

„Lepingupooled lepivad kokku juhinduda ühenduse asutamislepingu artiklitest 48, 49 ja 50, et tagada omavahel järk-järgult töötajate vaba liikumine.”

19.

Lisaprotokolli artiklis 36 on märgitud:

„Töötajate vaba liikumine ühenduse liikmesriikide ja Türgi vahel tagatakse assotsiatsioonilepingu artiklis 12 sätestatud põhimõtete kohaselt järkjärguliste etappide abil nimetatud lepingu jõustumisele järgneva kaheteistkümnenda aasta lõpust kahekümne teise aasta lõpuni.”

20.

Sotsiaalkindlustuse kohta sätestab lisaprotokolli artikkel 39:

„1.   Enne käesoleva protokolli jõustumisele järgneva esimese aasta lõppu võtab assotsiatsiooninõukogu vastu sotsiaalkindlustust reguleerivad sätted, mis on kohaldatavad ühenduse piires liikuvate Türgi kodakondsusega töötajate ning nende ühenduses elavate perekondade suhtes.

2.   Viidatud sätted peavad kehtestatava korra kohaselt võimaldama Türgi kodakondsusega töötajatel liita eri liikmesriikides täitunud kindlustus- ja töötamisperioodid, mis on seotud vanadus‑, toitjakaotus- ja töövõimetuspensionidega ning haigushüvitistega töötajatele ning nende ühenduses elavatele perekondadele. Nende meetmetega ei kohustata liikmesriike võtma arvesse Türgis täitunud perioode.

3.   Eespool nimetatud meetmetega tuleb tagada peretoetuste maksmine, kui töötaja perekond elab ühenduses.

4.   Vanadus-, toitjakaotus- ja töövõimetuspensione, mille saamise õigus on tekkinud lõike 2 alusel vastu võetud sätete kohaselt, peab olema võimalik Türki üle kanda.

5.   Käesoleva artikliga ette nähtud meetmed ei mõjuta Türgi ja ühenduse liikmesriikide vahelistest kahepoolsetest lepingutest tulenevaid õigusi ja kohustusi, kui nende lepingutega on Türgi kodanikele ette nähtud soodsamad tingimused.”

21.

Assotsiatsioonilepingu artikli 6 kohaselt moodustavad lepingupooled assotsiatsiooninõukogu ( 9 ). Vastavalt assotsiatsioonilepingu artikli 22 lõikele 1 on assotsiatsiooninõukogul õigus võtta vastu otsuseid lepingu eesmärkide saavutamiseks ja lepingus ette nähtud juhtudel.

22.

Lisaprotokolli artikli 39 alusel võttis assotsiatsiooninõukogu vastu otsuse nr 3/80 ( 10 ), millega kooskõlastatakse sotsiaalkindlustussüsteemid, et anda Türgi töötajatele ja nende pereliikmetele võimalus saada EMÜ piires teatavaid sotsiaaltoetusi. Sisuliselt võttis otsus nr 3/80 põhiosas üle määruse (EMÜ) nr 1408/71 ( 11 ) teatavad sätted ja peale selle ka määruse (EMÜ) nr 574/72 ( 12 ) üksikud sätted.

23.

Komisjon esitas 8. veebruaril 1983 nõukogule oma ettepaneku: määrus otsuse nr 3/80 rakendamise kohta. ( 13 ) Nimetatud ettepanek, mis omakorda tugines EMÜ asutamislepingu artiklile 238 (nüüd ELTL artikkel 217), ei toonud aga kaasa nõukogu asjaomase määruse vastuvõtmist ja komisjon võttis selle lõpuks 2013. aastal aegumise tõttu tagasi. ( 14 )

24.

Liidusiseselt kehtivad sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimise eeskirjad sisaldusid pikka aega määruses nr 1408/71 ja seda täiendavas määruses nr 574/72. Määrus nr 1408/71 asendati 1. maist 2010 määrusega nr 883/2004 ( 15 ) ja määruse nr 574/72 vahetas välja määrus nr 987/2009 ( 16 ).

25.

Türgiga loodud assotsiatsiooni tasandil on kavas viia otsuse nr 3/80 kohaselt kehtivad sotsiaalkindlustussüsteemide kohaldamise eeskirjad vastavusse liidu muudetud õigusliku olukorraga. Selleks tuleb otsus nr 3/80 kehtetuks tunnistada ja senist süsteemi põhijoontes säilitades asendada see assotsiatsiooninõukogu uue otsusega, milles muu hulgas asendatakse senised viited määrustele nr 1408/71 ja nr 574/72 viidetega määrustele nr 883/2004 ja nr 987/2009. Endiselt ei ole aga kavas määruse nr 883/2004 süsteemi täielikult Türgile laiendada. ( 17 )

26.

Nõukogu võttis 6. detsembril 2012 vastu otsuse 2012/776, millega kehtestati liidu seisukoht assotsiatsiooninõukogus (edaspidi ka „vaidlustatud otsus”). Vastavalt komisjoni ettepanekule ( 18 ) tugineb nimetatud otsus ELTL artiklile 48 koosmõjus ELTL artikli 218 lõikega 9. Otsusele on lisatud assotsiatsiooninõukogu kavandatud uue otsuse eelnõu.

27.

Otsuse 2012/776 preambuli põhjendustes 5–7 on otsuse vastuvõtmist põhjendatud järgmiselt:

28.

Samad põhjendused sisalduvad ka assotsiatsiooninõukogu uue otsuse eelnõu preambulis, täpsemalt põhjendustes 6, 7 ja 9.

29.

Assotsiatsiooninõukogu uue otsuse eelnõu artiklist 2 („Isikuline kohaldamisala”) nähtub lisaks sisuliselt, et kõnealust otsust ei kohaldata mitte üksnes Türgi kodanikest töötajate suhtes, kes töötavad või on töötanud seaduslikult ühe liikmesriigi territooriumil, vaid ümberpöördult ka töötajate suhtes, kes on Euroopa Liidu liikmesriigi kodanikud ja kes töötavad või on töötanud seaduslikult Türgi territooriumil. Peale selle kohaldatakse kõnealust otsust töötaja pereliikmete suhtes, tingimusel et need pereliikmed elavad või on elanud seaduslikult koos asjaomase töötajaga selles vastuvõtvas riigis, kus töötaja töötab.

30.

Sisuliselt näeb eelnõu artikkel 3 ette võrdse kohtlemise põhimõtte hüvitiste puhul ja artikkel 4 sätestab elukohatingimusest loobumise teatavate hüvitiste puhul. Eelnõu artiklite 5 ja 6 kohaselt tuleb kehtestada lepingupoolte koostöö kord ja teatavad eeskirjad halduskontrolli ja arstliku läbivaatuse kohta.

31.

Nõukogu istungi protokolli ( 19 ) kohta esitatud ühisavalduses märkisid Ühendkuningriik ja Iirimaa, et ELTL artikli 48 valimine otsuse 2012/776 materiaalõiguslikuks aluseks on nende arvates kaheldav ja et nad jätavad endale õiguse võtta õiguslikke meetmeid. Nõukogu märkis omakorda samas protokollis, et Euroopa Liit aktsepteerib assotsiatsiooninõukogu poolt vastuvõetavat otsust alles pärast seda, kui Euroopa Kohus on teinud otsuse kohtuasjades C‑431/11 ja C‑656/11. Ühendkuningriik ei osalenud enda sõnul otsuse 2012/776 vastuvõtmise üle hääletamisel.

32.

Ühendkuningriik esitas 15. veebruari 2013. aasta kirjaga otsuse 2012/776 suhtes tühistamishagi. Ühendkuningriik on seisukohal, et vaidlustatud otsus oleks ELTL artikli 48 asemel pidanud tuginema ELTL artikli 79 lõike 2 punktile b.

33.

Komisjonile anti 2. juulil 2013 luba astuda menetlusse nõukogu nõuete toetuseks, Iirimaa sai 15. jaanuaril 2014 loa astuda menetlusse Ühendkuningriigi nõuete toetuseks. Taotluse hilise esitamise tõttu pidi Iirimaa Euroopa Kohtu kodukorra artikli 129 lõike 4 kohaselt siiski piirduma suuliste seisukohtade esitamisega.

34.

Ühendkuningriik, keda toetab Iirimaa, palub

35.

Nõukogu, keda toetab komisjon, palub

36.

Euroopa Kohus menetles Ühendkuningriigi hagi kõigepealt kirjalikult ja seejärel suuliselt 13. mai 2014. aasta kohtuistungil. Ühendkuningriigi taotluse alusel tuleb Euroopa Kohus selles menetluses vastavalt oma põhikirja artikli 16 kolmandale lõigule kokku suurkojana.

37.

Samamoodi nagu kohtuasjades C‑431/11 ja C‑656/11 tugineb Ühendkuningriigi hagi üheleainsale tühistamise alusele: Ühendkuningriigi väitel kasutas nõukogu liidu poolt EMÜ‑Türgi assotsiatsiooninõukogus võetava seisukoha kehtestamisel vale õiguslikku alust.

38.

Menetlusõiguslikust seisukohast on pooled üksmeelel selles, et Euroopa Liidu Nõukogu toimis õigesti, kehtestades liidu seisukoha ELTL artikli 218 lõike 9 alusel otsuse vormis. Nimelt on assotsiatsiooninõukogu assotsiatsioonilepinguga loodud organ, kes võtab kõnealuse lepingu eesmärkide saavutamiseks vastu õigusliku toimega otsuseid (vt selle kohta assotsiatsioonilepingu artikkel 6 lõige 1 ja artikkel 22).

39.

Samuti ei ole vaidlust küsimuses, et nõukogu selline otsus, millega kehtestatakse liidu seisukoht, vajab kooskõlas pädevuse andmise põhimõttega (EL lepingu artikli 5 lõike 1 esimene lause) ELTL artikli 218 lõike 9 kõrval ka materiaalõiguslikku alust, millest tuleneb liidu pädevuse ulatus ja seega kokkuvõttes aluslepingutes kindlaksmääratud kaalutlusõigus. ( 20 )

40.

Siiski vaieldakse nüüd ägedalt selle üle, kas seda õiguslikku alust tuleb käesoleval juhul otsida siseturu eeskirjadest või vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanevat ala reguleerivatest sätetest või hoopis ELTL artiklist 217 tulenevast assotsieerimispädevusest. Lisaks on vaidlus selle üle, milline tähtsus on ELTL artikli 216 lõikel 1.

41.

Just sellises asjas nagu käesolev on ilmselge, et õige õigusliku aluse valik on märkimisväärse praktilise ja institutsionaalse ning isegi konstitutsiooniõigusliku tähtsusega ( 21 ): õigusliku aluse valikuga sillutatakse teed otsustamaks, kas Ühendkuningriik ja Iirimaa saavad kasutada eriõigusi, mille annab neile EL ja ELT lepingu protokolli 21 kohaselt nõusolekuklausel (Opt‑in). ( 22 )

42.

Ent protokoll nr 21 ei anna iseenesest mingil moel vastust küsimusele, kas vaidlustatud otsuse vastuvõtmisel on kasutatud sobivat õiguslikku alust. ( 23 ) Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peab liidu õigusakti õigusliku aluse valik põhinema objektiivsetel asjaoludel, mis on kohtulikult kontrollitavad ja mille hulka kuuluvad õigusakti eesmärk ja sisu. ( 24 )

43.

Nõukogu vaidlustatud otsusega valmistatakse ette assotsiatsiooninõukogu uut otsust, millega soovitakse olemasoleva assotsiatsiooni raames ajakohastada ja mõõdukalt laiendada Türgi ja liidu vahel praegu kehtivaid sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimise eeskirju. ( 25 )

44.

Assotsiatsiooninõukogu kavandatud uus otsus, mille ettevalmistamiseks on vastu võetud vaidlustatud otsus, näeb muu hulgas ette teatavad sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimise eeskirjad, mis tulevad otsuses nimetatud tingimustel kasuks liidus seaduslikult töötavatele Türgi töötajatele ja nende töötajate teatavatele pereliikmetele. ( 26 )

45.

Seetõttu võib pealiskaudsel vaatlusel olla sedes materiae ELTL artikli 79 lõike 2 punkt b, sest nimetatud säte võimaldab sõnaselgelt „liikmesriigis seaduslikult elavate kolmandate riikide kodanike õiguste määratlemi[st], sealhulgas liidusisest liikumisvabadust ja teistes liikmesriikides elamist reguleerivate tingimuste sätestami[st]”. Nende hulka võivad kuuluda ka kolmandate riikide kodanike sotsiaalkindlustust puudutavad sätted. ( 27 )

46.

Vaieldamatult tuginevad sellele sättele juba mitu õigusakti, mille eesmärk on hõlmata kolmandate riikidega sõlmitud lepingute raames liidu sotsiaalõiguse kohaldamisalasse ka nende riikide kodanikud ( 28 ); seda asjaolu rõhutas Ühendkuningriik.

47.

Institutsioonide selline praktika ei saa aga iseenesest olla otsustava tähtsusega, kui tuleb kindlaks teha käesolevas asjas vaidluse all oleva nõukogu otsuse õige õiguslik alus. ( 29 )

48.

Käesolevas asjas räägivad ELTL artikli 79 lõike 2 punkti b kasutamise vastu kaks kaalutlust: esiteks ei piirdu assotsiatsiooninõukogu kavandatud uus otsus kolmandate riikide kodanike õiguste pelga kindlaksmääramisega (vt selle kohta allpool punkt a). Teiseks on kõnealune otsus ette nähtud liidu ja Türgi vahel juba loodud assotsiatsiooni edasiarendamiseks (vt selle kohta allpool punkt b).

49.

Esiteks tuleb märkida, et ELTL artikli 79 lõike 2 punkt a saaks materiaalõigusliku alusena üldse kõne alla tulla vaid siis, kui assotsiatsiooninõukogu kavandatud uus otsus piirduks kolmandate riikide kodanike õiguste kindlaksmääramisega või oleks pühendatud vähemasti põhiosas sellele temaatikale. Nimelt peab liidu õigusakti õigusliku aluse valik teatavasti juhinduma õigusakti regulatiivse sisu tuumast. ( 30 )

50.

Nagu aga nõukogu ja komisjon õigesti rõhutavad, ei ole vaidlustatud otsuse eesmärk sugugi reguleerida ühepoolselt vaid kolmandate riikide kodanike, täpsemalt Türgi töötajate ja nende pereliikmete sotsiaalõigusi liidus, vaid sellega reguleeritakse ka liidu kodanike ja nende pereliikmete teatavaid sotsiaalõigusi Türgis. ( 31 )

51.

Vähemasti nimetatud teise elemendi puhul ei tulene õiguslikku alust ELTL artikli 79 lõike 2 punktist b. Seda võiks ELTL artikli 79 lõike 2 punkti b alusel võetavaks meetmeks lugeda äärmisel juhul vaid siis, kui see oleks teisejärgulise tähtsusega ega kujutaks endast meetme tuuma.

52.

Euroopa Kohtu istungil püüdsidki Ühendkuningriik ja Iirimaa selgitada, et kavandatud meetme teine element, nimelt liidu kodanike ja nende pereliikmete suhtes Türgis kohaldatavate eeskirjade vastuvõtmine on väiksema tähtsusega. Nende arvates ei ole selle elemendi puhul tegemist assotsiatsiooninõukogu otsuse tuumaga. Nende väitel on põhielemendiks esimene element ehk vaadeldavad liidus töötavate Türgi kodanike ja nende pereliikmete suhtes kohaldatavad eeskirjad.

53.

Asi on siiski vastupidi.

54.

Silmas tuleb pidada seda, et liidu ja Türgi vahel loodud assotsiatsiooni raames ei ole praegu veel üldse ette nähtud sotsiaalkindlustussüsteeme koordineerivaid eeskirju, mis võiksid kasuks tulla Türgis töötavatele liidu kodanikele ja nende pereliikmetele. ( 32 ) Sellised õigusnormid tuleb assotsiatsiooninõukogu kavandatud uue otsusega kõigepealt ette näha ja sellega loodaks ka tasakaal, mis praegu kehtivas assotsiatsiooninõukogu otsuses nr 3/80 Türgi töötajate kasuks puudub.

55.

Seda arvestades ei kuulu liidu kodanike ja nende pereliikmete suhtes kavandatud sätted sugugi vaid teisejärgulise tähtsusega reguleerimisalasse. Kõnealused sätted on hoopiski põhimõtteline uuendus, mille assotsiatsiooninõukogu peab vastu võtma. Liidus töötavate Türgi kodanike ja nende pereliikmete suhtes kavandatavad uued sätted seevastu üksnes ajakohastavad liidu õigustikku ( 33 ), mis on põhiosas kehtiv juba alates assotsiatsiooninõukogu otsusest nr 3/80. ( 34 )

56.

Ühendkuningriik väidab vastu, et Türgis töötavate liidu kodanike ja nende pereliikmete suhtes kavandatud sätted tekitavad kohustusi eeskätt Türgi asutustele ja puudutavad liidu liikmesriikide asutusi vaid riivamisi, nii-öelda vastastikuse abi raames. ( 35 )

57.

Ka see argument on siiski alusetu. Nimelt ei saa liidu õigusakti õigusliku aluse valik sõltuda sellest, kes peavad seda õigusakti hiljem rakendama: liidu institutsioonid, liikmesriikide siseriiklikud asutused või kolmandad riigid.

58.

Ühendkuningriik, kes keskendub liidusisestele meetmetele, mis on vajalikud assotsiatsiooninõukogu kavandatud uue otsuse rakendamiseks, ei võta minu arvates arvesse aluslepingute ülesehitust, kus tehakse selgelt vahet liidu sise- ja välispädevuse vahel. Alates Lissaboni lepingu jõustumisest on liidu välispädevus aluslepingutes selgemini määratletud ja korraldatud, mis muu hulgas nähtub lisatud uutest sätetest nagu ELTL artikli 216 lõige 1 ja artikli 3 lõige 2. ( 36 )

59.

Kui leitaks, et liidu välistegevuseks piisab sisepädevuse olemasolust, mis võimaldab liidul võtta näiteks vajalikke rakendusmeetmeid liidu poolt rahvusvahelisel tasandil võetavate kohustuste täitmiseks, tooks see kaasa liidu välispädevuse märkimisväärse laiendamise ja muudaks liidu õigused suhetes kolmandate riikidega pea piirituks. See oleks vastuolus pädevuse andmise põhimõttega (EL lepingu artikli 5 lõike 1 esimene lause).

60.

Seda arvestades ei ole Ühendkuningriigi ja Iirimaa väited kavandatud uue otsuse tuuma kohta veenvad.

61.

Teiseks tuleb silmas pidada, et ELTL artikkel 79 kuulub vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala sätete hulka ning piirikontrolli‑, varjupaiga- ja sisserändepoliitika peatüki alla.

62.

ELTL artikli 79 lõike 1 kohaselt on kõnealusel artiklil ka eriomane eesmärk: sätte ülesanne on liidu ühise sisserändepoliitika väljatöötamine, „mille eesmärk on tagada […] sisserändevoogude tõhus juhtimine, […] kolmandate riikide kodanike õiglane kohtlemine ning tõhusamad meetmed ebaseadusliku sisserände ja inimkaubanduse ennetamiseks ja nende vastu võitlemiseks”. Kõiki ELTL artikli 79 lõike 2 punktile b tuginevaid meetmeid tuleb vaadelda selles kontekstis ning pealegi kehtestatakse need sõnaselgelt üksnes „lõikes 1 osutatud eesmärgil”.

63.

ELTL artikli 79 lõike 2 punkti b kõnealune eesmärk ja kontekst ei sobi sellise meetme tarbeks nagu käesoleva menetluse ese.

64.

Vaidlustatud otsus ei piirdu nimelt ühise sisserändepoliitika raames teatavate sotsiaalsete õiguste andmisega liidus seaduslikult elavatele kolmandate riikide kodanikele, et neid ELTL artikli 79 lõike 1 tähenduses „õiglaselt kohelda”. Kõnealune meede ulatub selgelt kaugemale. Selle eesmärk on arendada edasi liidu ja Türgi vahel loodud assotsiatsiooni ning eeskätt täita assotsiatsioonilepingu juurde kuuluva lisaprotokolli artiklis 39 sätestatud reguleerimisülesannet.

65.

Asjaolu, et assotsiatsiooninõukogu poolt vastuvõetavad sätted sobituvad Türgiga juba loodud assotsiatsiooni ja selle edasiarendamise konteksti, on materiaalõigusliku aluse valiku seisukohast otsustava tähtsusega. Nimelt annab just see kontekst ja eesmärk vaidlustatud otsusele lisamõõtme: mõõtme, mis läheb selgelt kaugemale sellest, mida näeb ette ja lubab meetmetena võtta ELTL artikkel 79.

66.

Seetõttu tuleb Ühendkuningriigi ja Iirimaa väide, et vaidlustatud otsuse õige õiguslik alus on ELTL artikli 79 lõike 2 punkt b, tervikuna tagasi lükata.

67.

Samamoodi ei sobi minu arvates aga vaidlustatud otsuse õiguslikuks aluseks nõukogu ja komisjoni kasutatud ELTL artikkel 48.

68.

Ühendkuningriik ja Iirimaa osutavad aga täiesti õigesti asjaolule, et ELTL artikkel 48 võib olla ainult liidusiseste meetmete andmise aluseks ning puudutab lisaks sellele üksnes liidu, mitte aga kolmandate riikide kodanike sotsiaalkindlustust.

69.

ELTL artikkel 48 võimaldab võtta vaid „sotsiaalkindlustuse valdkonnas meetmeid […], mis on vajalikud töötajate liikumisvabaduse tagamiseks”. Viidatud säte kuulub lepingu samasse peatükki, kus paikneb ka ELTL artikli 45 lõige 1, mis sätestab, et töötajate liikumisvabadus tagatakse „liidu piires”. Ka Euroopa Kohus on juba leidnud, et ELTL artikkel 45 (endine EMÜ asutamislepingu artikkel 48) tagab vaba liikumise „üksnes liikmesriikide töötajatele” ( 37 ), seega liidu kodanikele. ( 38 )

70.

Vastavalt sellele ei saa kolmandate riikide kodanikud tugineda liidus ELTL artikli 45 kohasele vaba liikumise õigusele ja liidu seadusandjal ei ole pädevust võtta ainult ELTL artikli 48 alusel erimeetmeid sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimiseks liidu ja kolmandate riikide vahel. Taolised meetmed ei ole sobivad ega ammugi vajalikud töötajate (liidusisese) liikumisvabaduse tagamiseks ELTL artiklite 45 ja 48 tähenduses.

71.

Ma ei leia küll, et välistatud on liidu institutsioonide tuginemine neile siseturu loomiseks antud pädevusele, et reguleerida liidu kodanikke ja ettevõtjaid puudutavate sätete kehtestamisel ühtlasi ka kolmandate riikide kodanike olukorda, näiteks siis, kui see on vajalik võrdsete konkurentsitingimuste tagamiseks siseturul. ( 39 )

72.

Käesoleval juhul ei ole aga põhiküsimuseks üksnes see, et sotsiaalõigusnormide kehtestamisega liidu territooriumi tarvis reguleeritakse ka kolmandate riikide kodanike olukorda. Pigem on vaidlustatud otsuse ese eelkõige sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimise eeskirjade väljatöötamine, pidades silmas liidu ja kolmanda riigi vahelist suhet.

73.

Selleks ei anna ELTL artikkel 48 liidu institutsioonidele pädevust.

74.

Tuleb möönda, et Euroopa Kohus leidis hiljuti kohtuasjades C‑431/11 ja C‑656/11, et liidu sotsiaalõigusnormide laiendamiseks EMP‑le ja Šveitsile võib õigusliku alusena kasutada ELTL artiklit 48. ( 40 ) Selle põhjal ei saa siiski teha järeldust, et ELTL artikkel 48 võimaldab üldiselt vastu võtta liidu ja kolmandate riikide suhteid reguleerivaid sotsiaalõigusnorme. Nimelt tuleb Euroopa Kohtu poolt heakskiidetud ELTL artikli 48 kohaldamisel EMP lepingus osalevate EFTA riikide ja Šveitsi suhtes arvesse võtta eriomaseid tegureid, mis on iseloomulikud EMP lepingule ja Šveitsiga sõlmitud vaba liikumise kokkuleppele. Kõnealustele eriomastele teguritele juhtis Euroopa Kohus tähelepanu kohtuasjades C‑431/11 ja C‑656/11 tehtud otsustes.

75.

Nii tuletas Euroopa Kohus kohtuasjas C‑431/11 meelde, et EMP leping loob liidu ja EFTA riikide vahel tiheda assotsiatsiooni, mis põhineb pooltevahelistel erilistel ja privilegeeritud sidemetel ja mille eesmärk on muu hulgas viia võimalikult täielikult ellu vaba liikumine. ( 41 ) Kohtuasjas C‑431/11 vaidlustatud nõukogu otsus on üks sellistest meetmetest, millega laiendatakse liidu siseturu valdkonna õigust võimalikult täiel määral EMP‑le, nii et nimetatud EFTA riikide kodanikud saavad kasutada isikute vaba liikumise õigust samadel sotsiaalsetel tingimustel nagu liidu kodanikud. ( 42 )

76.

Samamoodi rõhutas Euroopa Kohus veidi hiljem kohtuasjas C‑656/11, et liidu ja Šveitsi vahel sõlmitud kahepoolsed kokkulepped hõlmavad ulatuslikke valdkondi reguleerivaid konkreetseid õigusi ja kohustusi, mis on nii mõneski mõttes sarnased ELT lepingus ette nähtud õiguste ja kohustustega. ( 43 ) Just sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimise eeskirju silmas pidades tuleb Šveits „samastada […] liidu liikmesriigiga”. ( 44 )

77.

ELTL artikli 48 kohaldamisel juhinduti kohtuasjades C‑431/11 ja C‑656/11 määravas osas tõdemusest, et Šveits ning EFTA riigid Norra, Island ja Liechtenstein on isikute vaba liikumise õiguse kasutamiseks kehtivate sotsiaalsete tingimuste poolest liidu liikmesriikidega nii ulatuslikult assimileerunud, et neid võib pidada siseturu osaks.

78.

Sama ei saa väita liidu ja Türgi vahelise suhte kohta. Erinevalt EMP lepingust ja Šveitsiga sõlmitud isikute vaba liikumise kokkuleppest ei näe käesolevas asjas huvipakkuv assotsiatsioonileping ette siseturgu reguleerivate sätete üldist laiendamist Türgile. Kuigi assotsiatsioonilepinguga võidakse taotleda üha tihedamate sidemete loomist Türgiga ( 45 ) ja kaugema eesmärgina koguni Türgi liitumist Euroopa Liiduga ( 46 ), ei saa praeguse seisu juures kaugeltki rääkida Türgi täielikust assimileerumisest Euroopa siseturu hulka kuuluvate riikidega. ( 47 )

79.

Eeskätt ei taga assotsiatsioonileping veel töötajate vaba liikumist liidu ja Türgi vahel, vaid näeb üksnes ette töötajate vaba liikumise järkjärgulise kehtestamise. ( 48 ) Selle ülesande teatavaid olulisi elemente ei ole seni ellu viidud. ( 49 ) Seetõttu juhindub kohtupraktika liidus töötavate Türgi kodanike ja nende pereliikmete õiguste puhul vaid üksikutes punktides „võimalikult suurel määral” töötajate vaba liikumise suhtes liidus kehtivatest põhimõtetest. ( 50 )

80.

Erinevalt EMP lepingust ja Šveitsiga sõlmitud isikute vaba liikumise kokkuleppest ei ole Türgiga loodud assotsiatsiooni eesmärk anda Türgi kodanikele liidus või liidu kodanikele Türgis õigus töötada samadel sotsiaalsetel tingimustel nagu asjaomased residentidest töötajad. Pigem soovivad liit ja Türgi „juhinduda” ( 51 ) EMÜ asutamislepingu artiklitest 48–50 (nüüd ELTL artiklid 45–47) vaid sisuliselt ja kohaldada kodakondsuse alusel diskrimineerimise keelu põhimõtet ( 52 ), kusjuures märkimisväärne on see, et EMÜ asutamislepingu artiklit 51, mis vastab ELTL artiklile 48, assotsiatsioonilepingus ei mainita.

81.

Assotsiatsiooni selline tunduvalt väiksem ulatus kajastub ka käesolevas asjas huvipakkuvas sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimises liidu ja Türgi vahel. Kuigi nii praegu kehtivas otsuses nr 3/80 kui ka assotsiatsiooninõukogu kavandatud uues otsuses viidatakse üksikutes punktides määrusele nr 1408/71 ja/või sellele järgnenud määrusele nr 883/2004, ei kanta liidusiseselt kehtivate sotsiaalõigusnormide süsteemi siiski Türgile tervikuna üle. Veelgi enam – liidusiseselt kehtiva sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimise täielik ülekandmine on assotsiatsioonilepingus koguni sõnaselgelt välistatud, nimelt ei ole liidu liikmesriigid kohustatud võtma arvesse Türgis täitunud teatavaid kindlustus- või töötamisperioode. ( 53 )

82.

Vastupidi nõukogu ja komisjoni arvamusele ei saa järelikult kohtuasjades C‑431/11 ja C‑656/11 leitud lahendust üle kanda käesolevale asjale.

83.

Viidatud kohtupraktika kohaselt võib ELTL artikkel 48 küll tulla erandkorras kõne alla sätete vastuvõtmiseks sellise assotsiatsiooni raames, mis on juba sedavõrd tugev ja jõudnud sellisele arengutasemele, et assotsieerunud kolmandad riigid osalevad siseturus faktiliselt samamoodi nagu liidu liikmesriigid. Nimelt siis – ja ainult siis – saab sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimise ka kõnealuste kolmandate riikide osas samastada siseturgu puudutava siseküsimusega, mille puhul võib tugineda ELTL artiklile 48.

84.

Vastupidi nõukogu ja komisjoni seisukohale on ja jääb ELTL artikkel 48 aga ebasobivaks õiguslikuks aluseks juhtudel, mil siseturuga sarnanevad sidemed puuduvad, kuna liidu ja asjaomase kolmanda riigi vahelised suhted on alles siseturule järkjärgulise lähenemise etapis.

85.

Selles etapis on ka käesolevas asjas vaatluse all liidu ja Türgi vaheline suhe.

86.

Seega ei saa vaidlustatud otsuse õigusliku alusena kasutada ei ELTL artiklit 48 ega ELTL artiklit 79.

87.

Vaidlustatud otsuse õige õigusliku aluse määratlemiseks on oluline, et see otsus kujutab endast liidusiseselt esimest vajalikku sammu Türgiga loodud assotsiatsiooni edasiarendamiseks. Selleks tuleks kasutada sama sisulist pädevust, nagu omaaegne Euroopa Majandusühendus kasutas assotsiatsioonilepingu ja lisaprotokolli vastuvõtmisel, täpsemalt ELTL artikli 217 (endine EMÜ asutamislepingu artikkel 238) assotsieerimispädevust.

88.

Minu hinnangul ei sisalda kohtupraktika pidepunkte, mis õigustaksid nõukogu ja komisjoni seisukohta, et ELTL artiklit 217 saab õigusliku alusena kasutada vaid assotsiatsiooni loomiseks ja selle institutsioonilise raamistiku täiendamiseks või muutmiseks ja et selle kohaldamisalast on välistatud kõik meetmed, mille eesmärk on assotsiatsioonilepingus määratletud assotsiatsioonikava rakendamine.

89.

Vastupidi – kui ELTL artikkel 217 lubab väga kaugele ulatuva meetmena luua assotsiatsiooni liidu ja kolmanda riigi vahel, siis peab kõnealune säte seda enam sobima ka õiguslikuks aluseks selliste meetmete võtmisel, millega muudetakse, laiendatakse või arendatakse edasi juba loodud assotsiatsiooni (argumentum a maiore ad minus). Eelkõige saab seda kasutada meetmete puhul, mida võetakse selleks, et rakendada assotsiatsioonilepingus määratletud assotsiatsioonikava ( 54 ), mille eesmärk on muu hulgas tagada järk-järgult töötajate vaba liikumine. ( 55 )

90.

Peab küll paika, et liit võib assotsiatsioonilepingust tulenevate kohustuste täitmiseks vajalike ühepoolsete meetmete võtmisel tugineda muule õiguslikule alusele kui ELTL artikkel 217 ja teatavatel juhtudel koguni peab seda tegema. ( 56 ) Kui aga selliste meetmete võtjaks on – nagu käesolevas asjas – assotsiatsiooninõukogu, siis on tegemist liidu ja Türgi vahelise assotsiatsiooni organi tegevusega. Liidu õiguse seisukohast annab assotsiatsiooninõukogule tegutsemiseks volituse üksnes ELTL artiklis 217 sätestatud assotsieerumispädevus. Assotsiatsiooninõukogu vastuvõetavad sätted ei saa tugineda ELTL artiklile 79 ega ELTL artiklile 48. Teisiti ei saa see olla ka vaidlustatud otsuse puhul, millega nõukogu kehtestab enne assotsiatsiooninõukogu tegutsema asumist liidu seisukoha ning valmistab seega lõppkokkuvõttes ette liidu tegevuse rahvusvahelisel tasandil ning assotsiatsiooni tasandil kehtivate sätete kavandatavad kohandused. Ka selle otsuse materiaalõiguslik alus peab olema ELTL artikkel 217.

91.

Isegi kui eeldada, et teatavaid sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimise kavandatud sätteid – nimelt neid, mis puudutavad kolmandate riikide kodanikke ja nende pereliikmeid – võiks vastu võtta ka ELTL artikli 79 lõike 2 punkti b alusel ( 57 ), siis tuleks sellise kolmanda riigiga nagu Türgi sõlmitud assotsieerumislepingu kontekstis pidada lex specialis’eks siiski ELTL artiklit 217. ( 58 )

92.

Erinevalt ELTL artiklist 48 võimaldab ELTL artikkel 217 vähimagi kahtluseta kehtestada liidu ja kolmandate riikide suhteid reguleerivaid eeskirju ning võimaldada kasutada neid eeskirju nii liidu kodanikel kui ka kolmandate riikide kodanikel, sealhulgas majanduslikult mitteaktiivsetel isikutel. Just sellised sätted, mis puudutavad liidu suhteid kolmandate riikidega ning nende kolmandate riikide kodanike õiguslikku seisundit, moodustavadki assotsiatsioonilepingu. Selle kohta on Euroopa Kohus juba tükk aega tagasi otsustanud, et ELTL artikkel 217 (endine EMÜ asutamislepingu artikkel 238) annab liidule vajaduse korral pädevuse tagada oma kohustuste täitmine kolmandate riikide suhtes kõigis aluslepingutega hõlmatud valdkondades: ka osas, mis puudutab võõrtöötajate ja nende pereliikmete õiguslikku seisundit. ( 59 )

93.

Tunnustades ELTL artiklit 217 kui materiaalõiguslikku alust kõikide meetmete võtmiseks, millega rakendatakse assotsiatsioonilepingus määratletud assotsiatsioonikava, saaks Euroopa Kohus suurendada assotsiatsioonide valdkonnas märkimisväärselt õiguskindlust ja ühtlustada liidu institutsioonide lahknevat praktikat selles valdkonnas. Sellega saaks ennetada ka selliseid seeriaviisilisi kohtuvaidlusi, nagu on lahvatanud kohtuasjades C‑431/11 ja C‑656/11 ning käesolevas asjas seoses õigusliku aluse küsimusega.

94.

Erinevalt nõukogu ja komisjoni arvamusest ei takista ka Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas CITES ( 60 ) kasutada vaidlustatud otsuse materiaalõigusliku alusena ELTL artiklit 217. Kohtuotsusest CITES nähtub vaid, et ELTL artikli 218 lõike 9 kohaste otsuste vastuvõtmisel, millega kehtestatakse liidu seisukoht rahvusvahelistes institutsioonides, peab nõukogu tuginema eriomasele materiaalõiguslikule alusele ja seda otsuses ka nimetama. ( 61 ) Mitte ühestki viidatud kohtuotsuse punktist ei nähtu aga, et ELTL artikkel 217 ei ole selliste otsuste vastuvõtmiseks sobiv või piisavalt täpne materiaalõiguslik alus.

95.

ELTL artikli 217 kasutamise vastu sellise otsuse vastuvõtmiseks nagu käesolevas asjas vaidlustatud otsus ei saa väita, et sel moel raskendatakse ülemäära assotsiatsiooninõukogu otsuste tegemise menetlust.

96.

Esiteks ei määra nimelt õigusakti õiguslikku alust menetlused, vaid õigusakti vastuvõtmiseks järgitav menetlus tuleneb õiguslikust alusest. ( 62 )

97.

Teiseks ei too ELTL artikli 217 kasutamine materiaalõigusliku alusena käesoleval juhul kaasa mingeid muutusi menetluses. Menetlusõiguslikust aspektist jääb nimelt määravaks ELTL artikli 218 lõige 9, mille kohaldamisalas teeb nõukogu oma otsused kvalifitseeritud häälteenamusega (EL lepingu artikli 16 lõige 3). Ühehäälsuse nõue nõukogus (ELTL artikli 218 lõike 8 teine lõik) puudutab samamoodi nagu Euroopa Parlamendilt nõusoleku saamise nõue (ELTL artikli 218 lõike 6 punkti a alapunkt i) vastavalt selle mõttele ja eesmärgile ning ELTL artikli 218 ülesehitusele ( 63 ) üksnes assotsiatsioonilepingu esmakordset sõlmimist või sellise lepingu struktuurimuudatusi, mille suhtes ELTL artikli 218 lõige 9 vastavalt selle viimasele lauseosale („välja arvatud […]”) nagunii ei kehti.

98.

Lõppkokkuvõttes leian samamoodi nagu juba varem kohtuasjas C‑431/11 ( 64 ), et vaidlustatud otsuse õige materiaalõiguslik alus oleks olnud ELTL artikkel 217, kusjuures menetlusõiguslikust seisukohast oleks jäänud asjakohaseks ELTL artikli 218 lõige 9, mille kohaselt teeb nõukogu otsuse kvalifitseeritud häälteenamusega (EL lepingu artikli 16 lõige 3).

99.

Menetlusõiguse seisukohast ei ole Euroopa Kohtul käesoleval juhul pealegi takistusi määratlemaks vaidlustatud otsuse õige õigusliku alusena ELTL artiklit 217. Ühendkuningriik, keda toetab Iirimaa, esitas nimelt sõnaselgelt vale õiguslikku alust puudutava väite ning seega on see menetluse ese. Peale selle oli just võimalus kasutada materiaalõigusliku alusena ELTL artiklit 217 arutuse all nii kirjalikus menetluses kui ka kohtuistungil. Seega ei esine mingeid kahtlusi seoses õigusega olla ära kuulatud ja võistleva menetluse nõudega. ( 65 )

100.

Küll võib mõnel menetlusosalisel – nagu omal ajal kohtuasjas C‑431/11 –olla kahtlusi ELTL artikli 217 kasutamise suhtes vaidlustatud otsuse materiaalõigusliku alusena. Sisuliselt on need kahtlused aga viidatud menetlusosaliste endi huvides ega too kaasa seda, et Euroopa Kohus peab otsuse tegemisel piirduma valikuga ühelt poolt ELTL artikli 79 ja teiselt poolt ELTL artikli 48 vahel. Nimelt ei ole kohtunik „poolte hääletoru”. ( 66 ) Seega ei pea ta piirduma üksnes argumentidega, mille pooled on esitanud oma väidete põhjendamiseks, vastasel korral võib ta sattuda olukorda, kus ta on sunnitud oma otsuses tuginema vääradele õiguslikele kaalutlustele. ( 67 )

101.

Üksnes juhuks, kui Euroopa Kohus ei nõustu minu selgitustega ELTL artikli 217 kohta, lisan, et käesolevas asjas võib kõne alla tulla ka tuginemine ELTL artikli 216 lõikele 1.

102.

ELTL artikli 216 lõiget 1 ei või ajada segi liidu institutsioonide üldise välistegevuse pädevusega. Viidatud sättest tuleneb välispädevus üksnes koosmõjus seal nimetatud aluslepingute sätete, liidu eesmärkide, õigusaktide ja liidu õigusnormidega.

103.

ELTL artikli 216 lõike 1 kohta selgituste andmine näib mulle käesoleval juhul asjakohane eelkõige seetõttu, et nõukogu üritas Euroopa Kohtu kirjalikus menetluses ja kohtuistungil põhjendada oma valikut kasutada vaidlustatud otsuse materiaalõigusliku alusena ELTL artiklit 48 osaliselt niinimetatud AETR doktriiniga. ( 68 )

104.

Selle kohta tuleb märkida, et AETR doktriin on alates Lissaboni lepingu jõustumisest 1. detsembril 2009 põhiosas kodifitseeritud ELTL artikli 216 lõikega 1. ( 69 ) Seega kui nõukogu oleks vaidlustatud otsuse vastuvõtmisel soovinud tugineda teatavale AETR mõjule, siis ei oleks ta tohtinud piirduda otsuse preambulis pelgalt viitega ELTL artiklile 48, vaid oleks pidanud lisaks nimetama materiaalõigusliku alusena ka ELTL artikli 216 lõiget 1. Tema loobumist viitamisest ELTL artikli 216 lõikele 1 tuleb pidada vähemalt põhjendamisveaks ELTL artikli 296 esimese lõigu tähenduses.

105.

Seda arvestades näib täiesti võimalik, et käesolevas asjas tuleneb liidu pädevus välistegevuseks ELTL artikli 216 lõikest 1. Erinevalt mõne menetlusosalise seisukohast on just see viidatud sätte ülesanne.

106.

Kuna assotsiatsiooninõukogu kavandatud uue otsuse taolise meetme võtmist ei ole liidu esmases õiguses – see tähendab EL lepingus või ELT lepingus – ette nähtud, on tuginemine ELTL artikli 216 lõike 1 esimesele võimalusele („kui aluslepingutes on nii sätestatud”) välistatud. Peale selle ei ole assotsiatsiooninõukogus kavandatud otsuse vastuvõtmine ette nähtud „mõne aluslepingutes seatud eesmärgi saavutamiseks liidu poliitika raames”, mistõttu ei tule alusena kõne alla ka ELTL artikli 216 lõike 1 teine võimalus. ( 70 )

107.

Samuti ei ole selge, mil viisil võiks liikmesriikide ja Türgi sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimise sätete vastuvõtmine „mõjutada ühiseeskirju” – seega liidu õigusnorme – või „muuta nende reguleerimisala”, nagu seda eeldab ELTL artikli 216 lõike 1 neljas võimalus. Sellega seoses tuleb meenutada, et liidu sotsiaalõigus, mis kajastub määrustes nr 883/2004 ja nr 987/2009, on kohaldatav vaid siseturu suhtes ega reguleeri suhteid kolmandate riikidega. Kõnealust sotsiaalõigust ei mõjuta selline olukord nagu käesolevas asjas, kus väljaspool selle õiguse reguleerimisala soovitakse anda kolmandate riikide kodanikele liidus ning liidu kodanikele kolmandates riikides ja vastavalt nende pereliikmetele teatavaid sotsiaalset laadi õigusi.

108.

Kõne alla tuleb aga tuginemine ELTL artikli 216 lõike 1 kolmandale võimalusele, mille kohaselt võib liit sõlmida „liidu poliitika raames” lepingu kolmanda riigiga, „kui lepingu sõlmimise näeb ette liidu õiguslikult siduv akt”.

109.

Assotsiatsioonileping ja selle lisaprotokoll on kaks liidu õiguseellase Euroopa Majandusühenduse sõlmitud rahvusvahelist lepingut, mis moodustavad sellest ajast alates liidu õiguskorra lahutamatu osa ( 71 ) ja on ELTL artikli 216 lõike 2 kohaselt siduvad nii liidu institutsioonidele kui ka liikmesriikidele. Seega on mõlemad „liidu õiguslikult siduvad aktid” ELTL artikli 216 lõike 1 kolmanda võimaluse tähenduses.

110.

Lisaprotokolli artiklis 39 on ette nähtud, et assotsiatsiooninõukogu võtab liidu piires liikuvate Türgi kodakondsusega töötajate ja nende liidus elavate pereliikmete suhtes vastu „sotsiaalkindlustust reguleerivad sätted”; need sätted peavad „vastavalt eeskirjadele, mis tuleb veel kindlaks määrata”, võimaldama teatavate liikmesriikides täitunud kindlustus- ja töötamisperioodide kokkuliitmise.

111.

Asjaomaste sätete vastuvõtmiseks Türgis töötavate liidu kodanike ja nende pereliikmete suhtes ei ole küll olemas sõnaselget erinormi, mis oleks võrreldav lisaprotokolli artikliga 39. Siiski on vastavalt assotsiatsioonilepingu artiklile 12 ja lisaprotokolli artiklile 36 eesmärk tagada liikmesriikide ja Türgi vahel järk-järgult üldine töötajate vaba liikumine, kusjuures assotsiatsioonilepingu artikli 9 kohaselt on keelatud diskrimineerimine kodakondsuse alusel. Selle põhjal saab teha järelduse, et assotsiatsioonilepingus ette nähtud sotsiaalkindlustussüsteemide kooskõlastamine liidu ja Türgi vahel peab kasuks tulema ka Türgis töötavatele liidu kodanikele ja nende pereliikmetele.

112.

Seda arvestades võiks ka ELTL artikli 216 lõike 1 kolmas võimalus olla vaidlustatud otsuse materiaalõiguslik alus. Nimelt valmistab vaidlustatud otsus assotsiatsiooninõukogu raames ette rahvusvahelist lepingut, mis on ette nähtud kahes liidu õiguslikult siduvas aktis: assotsiatsioonilepingus ja selle lisaprotokollis.

113.

Kuna aga, nagu juba märgitud, on vaidlustatud otsuse jaoks ELTL artikli 217 näol erinormina olemas muu materiaalõiguslik alus ( 72 ), jään oma seisukoha juurde, et lõppkokkuvõttes ei tuleks tugineda mitte ELTL artikli 216 lõike 1 kolmandale võimalusele, vaid ELTL artiklile 217. ( 73 )

114.

Samamoodi nagu kohtuasjas C‑431/11 soovin ka käesolevas asjas täiendavalt märkida, et ELTL artikli 217 – nagu ka ELTL artikli 48 või ELTL artikli 216 lõike 1 kolmanda võimaluse – kohaldamine ei võta sellises asjas nagu käesolev protokollilt nr 21 selle kasulikku mõju.

115.

Protokoll nr 21 sisaldab Ühendkuningriiki ja Iirimaad puudutavaid erisätteid seoses vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva alaga. Selle kohaselt kehtivad vastavalt ELTL kolmanda osa V jaotisele ettepandud meetmed Ühendkuningriigi ja Iirimaa suhtes ainult siis, kui nimetatud liikmesriigid teatavad sõnaselgelt ja kirjalikult, et nad soovivad nendes meetmetes osaleda (nõusolekuklausel, vt protokolli nr 21 artikli 1 esimese lõigu esimene lause koosmõjus artikliga 3).

116.

Nimetatud erisätte esemeline kohaldamisala on sõnaselgelt piiratud vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva alaga. Lisaks tuleb seda erisättena tõlgendada kitsalt. ( 74 )

117.

Protokolli nr 21 mõte ja eesmärk ei ole anda Ühendkuningriigile ja Iirimaale liidu õiguse teistes valdkondades, eelkõige siseturu või kolmandate riikide assotsieerimise raames, kaalutlusõigust küsimuses, kas nad osalevad liidu institutsioonide vastu võetud meetmetes ja kas kõnealused meetmed on nende suhtes siduvad.

118.

Selle kohaselt ei saa nõusolekuklauslit kasutada selliste meetmete vastuvõtmisel, mis – nagu käesolevas asjas vaidluse all olev nõukogu otsus – puudutavad liidu ja kolmanda riigi vahel loodud assotsiatsiooni edasiarendamist.

119.

Kui üksikud liidu liikmesriigid kohaldaksid assotsieerunud kolmanda riigi või selle kodanike suhtes liidu õigustikku ainult osaliselt või muudatustega ning võiksid endale sel viisil välja nõuda erikohtlemise, siis mõjutaks see pealegi oluliselt assotsiatsioonilepingu toimimist ja selles sätestatud assotsiatsioonikava elluviimist. ( 75 )

120.

Assotsiatsioonilepingu kohaldamisalas ei oleks võimalust kasutada nõusolekuklausleid (Opt‑in või Opt-out) ega Euroopa à la carte ideed. Vastasel juhul tekiks assotsiatsiooni killustumise oht, mis mõjutab negatiivselt kõigi assotsiatsioonilepingu kohaldamisalas tegutsevate isikute ja ettevõtjate võrdset kohtlemist ning nende suhtes kohaldatavate konkurentsitingimuste ühtsust. ( 76 )

121.

Nagu eespool tuvastatud, on nõukogu valinud vaidlustatud otsusele vale õigusliku aluse. Nimetatud otsuse materiaalõiguslikuks aluseks oleks pidanud olema ELTL artikli 217 assotsieerimispädevus või siis ELTL artikli 216 lõike 1 kolmas võimalus, mõlemal juhul koosmõjus ELTL artikli 218 lõike 9 kohase menetlusõigusliku alusega.

122.

Vale õigusliku aluse valimine liidu õigusaktile ei tähenda siiski tingimata, et see õigusakt tuleks tühistada. Kohtupraktika kohaselt tuleb õigusakt jätta tühistamata, kui vale õigusliku aluse kasutamine ei saanud kuidagi mõjutada õigusakti sisu või selle andmise menetlust ning seega oli tegemist pelgalt vormiveaga. ( 77 )

123.

Selline on olukord käesolevas asjas. Vastavalt ELTL artikli 218 lõikele 9 oleks nõukogu pidanud võtma vaidlustatud otsuse vastu kvalifitseeritud häälteenamusega ja Euroopa Parlamendi osaluseta ( 78 ), olenemata sellest, kas pidada õigeks õiguslikuks aluseks ELTL artiklit 217, ELTL artikli 216 lõiget 1 või nõukogu valitud ELTL artiklit 48. Peale selle ei luba ükski nimetatud materiaalõiguslikest alustest Ühendkuningriigil ja Iirimaal kasutada protokollis nr 21 ette nähtud erisätteid.

124.

Seega ei õigusta vale õigusliku aluse valik käesoleval juhul vaidlustatud otsuse tühistamist.

125.

Kodukorra artikli 138 lõike 1 kohaselt on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna minu esitatud lahenduse kohaselt on Ühendkuningriik kohtuvaidluse kaotanud ja nõukogu on esitanud asjaomase nõude, tuleb kohtukulud välja mõista Ühendkuningriigilt. Erandina kannavad Iirimaa ja komisjon menetlusse astujatena kodukorra artikli 140 lõike 1 kohaselt oma kohtukulud ise.

126.

Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku langetada järgmine otsus: