1.

See võib tunduda üllatav, aga sõnniku laotamine on Euroopa Kohtu praktikas üks tähtsamaid põllumajandusse puutuva keskkonnaõiguse teemasid. ( 2 ) Seetõttu seati põllumajandustoetuste saamise tingimuseks asjaomaste õigusnormide järgimine. Seda tehti nõuetele vastavuse süsteemi kehtestamisega määruses (EÜ) nr 1782/2003 ( 3 ) ja seda laiendati muudele toetusmeetmetele, eelkõige Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondist (EAFRD) antavatele toetustele vastavalt käesolevas asjas käsitletavale määrusele (EÜ) nr 1698/2005 ( 4 ).

2.

Käesolevas asjas on küsimus selles, millistel tingimustel on toetusesaaja vastutav toetust saavatele aladele sõnniku laotamist puudutavate õigusnormide rikkumise eest. Seejuures esitab Madalmaade Raad van State Euroopa Kohtule küsimused, mis pakuvad palju suuremat huvi kui ainult seoses põllumajandusse puutuva keskkonnaõigusega. Käsitleda tuleb tahtliku käitumise asjaolusid ja selle kindlakstegemist ning küsimust, mil määral saab kolmandate isikute tegevuse omistada toetusesaajale, kui ta tegi neile ülesandeks sõnnikut laotada.

3.

Liidu õiguse raamistiku moodustavad määrus (EÜ) nr 1698/2005 ning selle rakendamiseks vastu võetud määrused (EÜ) nr 1975/2006 ( 5 ) ja (EÜ) nr 796/2004 ( 6 ).

4.

Määruse (EÜ) nr 1698/2005 alusel antakse maaelu arengu toetusi. Toetust saavad põllumajandustootjad peavad vastavalt artiklile 51 täitma kogu ettevõttes teatud kohustuslikke keskkonnakaitse põhinõudeid. Selle artikli lõige 1 on käesolevas asjas kohaldatavas redaktsioonis sõnastatud järgmiselt:

„Kui artikli 36 punkti a alapunktide i–v ja punkti b alapunktide i, iv ja v kohaselt toetust saavad abisaajad ei täida kogu ettevõttes mingi tegevuse või neile otseselt omakspandava tegevusetuse tagajärjel määruse (EÜ) nr 1782/2003 artiklites 4 ja 5 ning III ja IV lisas sätestatud kohustuslikke nõudeid, vähendatakse selle kalendriaasta jooksul, mil mittevastavus ilmneb, neile antava toetuse kogusummat või seda ei anta üldse.

Esimeses lõigus nimetatud toetuse vähendamist või andmata jätmist rakendatakse ka juhul kui artikli 36 punkti a alapunkti iv kohaselt toetust saavad abisaajad ei täida kogu ettevõttes mingi tegevuse või neile otseselt omakspandava tegevusetuse tagajärjel artikli 39 lõikes 3 nimetatud minimaalseid väetiste ja taimekaitsevahendite kasutuse nõudeid.”

5.

Nimetatud nõuete hulka kuulub vastavalt määruse (EÜ) nr 1782/2003 artiklile 4 ja III lisa punktile 4 direktiiv 91/676 ( 7 ). Liikmesriigid võtavad selle direktiivi alusel vastu eeskirjad väetiste kasutamise kohta.

6.

Määruse (EÜ) nr 1975/2006 artikkel 22 sätestab, et nõuetele mittevastavuse kindlakstegemisele järgnevate vähendamiste ja väljaarvamiste suhtes kohaldatakse muu hulgas määruse (EÜ) nr 796/2004 artikli 65 lõiget 2. See viide tunnistati kehtetuks 1. jaanuaril 2010 jõustunud määruse (EÜ) nr 484/2009 ( 8 ) artikli 1 punktiga 10.

7.

Määruse nr 1975/2006 artikli 23 („Vähendamiste ja väljaarvamiste arvutamine”) teises ja kolmandas lõigus on sätestatud vähendamise arvutamine:

„Kui mittevastavus tuleneb toetusesaaja hooletusest, arvutatakse vähendamine vastavalt määruse (EÜ) nr 796/2004 artiklis 66 sätestatud eeskirjadele.

Tahtliku mittevastavuse korral arvutatakse vähendamine vastavalt määruse (EÜ) nr 796/2004 artiklis 67 sätestatud eeskirjadele.”

8.

Määruse (EÜ) nr 796/2004 artikli 65 lõike 2 esialgne redaktsioon oli sõnastatud järgmiselt:

„Määruse (EÜ) nr 1782/2003 artikli 6 lõike 1 kohaldamiseks seotakse tegevus või tegevusetus otseselt individuaalse põllumajandustootjaga, kes isiklikult rikkus nõudeid ja kes kõnealuse nõude rikkumise kindlaksmääramise ajal vastutab asjaomase majandi, maa-ala, tootmisüksuse või looma eest. Kui asjaomane majand, maa-ala, tootmisüksus või loom anti põllumajandustootjale üle pärast tingimuste rikkumise algust, peetakse vastuvõtjat võrdselt vastutavaks juhul, kui ta tingimuste rikkumist ei lõpetanud, kui ta oleks võinud selle tingimuste rikkumise mõistlikult avastada ja lõpetada.”

9.

Määruse (EÜ) nr 239/2005 ( 9 ) artikli 2 punktiga 3 muudeti määruse (EÜ) nr 796/2004 artikli 65 lõiget 2 nii, et mitmetes keeleversioonides, kuid mitte kõigis jäeti selle sõnastusest välja sõna „isiklikult”.

10.

Määruse (EÜ) nr 319/2008 ( 10 ) (edaspidi „määrus 319/2008”) artikli 2 punktiga 3 jäeti määruse (EÜ) nr 796/2004 artikli 65 lõige 2 alates 1. aprillist 2008 välja, siiski sätestas määruse artikkel 3 järgmist:

„Määruse (EÜ) nr 796/2004 artikli 65 lõige 2, nii nagu see on sätestatud enne selle väljajätmist käesoleva määruse artikli 2 punktiga 3, jääb kehtima määruse (EÜ) nr 1975/2006 artikli 22 lõike 1 kohaldamise eesmärgil.”

11.

Määruse (EÜ) nr 796/2004 artiklid 66 ja 67 sätestavad, mil määral vähendatakse toetusi hooletuse ja tahtliku käitumise puhul.

12.

Besluit gebruik meststoffen’i (valitsuse määrus väetiste kasutamise kohta), millega võeti üle direktiiv 91/676, artikli 5 lõike 1 kohaselt on sõnniku laotamine rohu- ja põllumaadele keelatud, välja arvatud juhul, kui seda tehakse vähese kasvuhoonegaaside heitega.

13.

Beleidsregels normenkader randvoorwaarden Gemeenschappelijk Landbouwbeleid’i (ühise põllumajanduspoliitika nõuetele vastavuse õiguslikku raamistikku käsitlevad suunised; edaspidi „suunised”) artikli 2 lõige 1 sätestab, et toetuse saamisega seonduvate kohustuste rikkumisel vähendatakse ühise põllumajanduspoliitika raames antavat sissetulekutoetust teatava protsendi võrra.

14.

Suuniste artikli 8 lõige 1 näeb ette, et nõude või normi iga tahtliku täitmata jätmise korral vähendatakse toetust üldjuhul 20%, kusjuures sama artikli lõike 2 kohaselt tuleb tahtluse olemasolu hindamisel võtta kindlasti aluseks järgmised kriteeriumid:

15.

Suuniste lisas on nõuetele vastavuse nõudena esitatud kohustus kasutada sõnnikut vähese kasvuhoonegaaside heitega.

16.

A. M. van der Ham ja A. H. van der Ham-Reijersen van Buuren (edaspidi koos ja eraldi „van der Ham”) on Madalmaade põllumajandustootjad, kes saavad põllumajanduslikku keskkonnatoetust.

17.

Van der Hami juures 13. märtsil 2009 teostatud kohapealse kontrolli käigus tuvastati, et sõnnikut ei olnud laotatud vähese kasvuhoonegaaside heitega. Konkreetset rohumaad oli van der Hami ülesandel sõnnikuga väetanud üks põllumajandusettevõtja. Konkreetsete laotamistingimuste kohta puuduvad Euroopa Kohtul täpsemad andmed.

18.

Selle tuvastuse alusel vähendas College van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland (Zuid-Holland’i provintsivalitsus, edaspidi „College”) 29. juuli 2010. aasta otsusega van der Hamile 2009. aastaks antud toetust 20% talle pandud kohustuste tahtliku rikkumise tõttu.

19.

College hindab nõuetele vastavuse nõude tahtlikku täitmatajätmist tavaliselt suuniste artikli 8 lõikes 2 loetletud kriteeriumide põhjal. Keeld laotada sõnnikut rohke kasvuhoonegaaside heitega on pikalt püsinud poliitika suuniste artikli 8 lõike 2 punkti c tähenduses, mistõttu lähtuti sellest, et keeldu on tahtlikult rikutud. Otsuses peeti van der Hami vastutavaks selle eest, et põllumajandusettevõtja ei olnud sõnnikut laotanud vähese kasvuhoonegaaside heitega.

20.

Van der Ham esitas nimetatud otsuse peale vaide, mille College jättis 2. detsembri 2010. aasta vaideotsusega põhjendamatuse tõttu rahuldamata. Ka Rechtbank’s‑Gravenhage jättis talle esitatud kaebuse rahuldamata, mille peale esitas van der Ham apellatsioonkaebuse Raad van State’le. Raad van State palub Euroopa Kohtul vastata järgmistele eelotsuse küsimustele:

21.

Euroopa Kohtus toimunud menetluses esitasid kirjalikud märkused Euroopa Komisjon, Madalmaade Kuningriik, Sloveenia Vabariik ja Eesti Vabariik. 25. septembril 2013 toimunud kohtuistungil osales ka van der Ham, kuid ei osalenud Eesti.

22.

Järgmisena tuleb kõigepealt selgitada, milline viidatud määruste redaktsioon on käesolevas asjas kohaldatav (selle kohta allpool punkt A). Seejärel käsitletakse nõuete tahtliku rikkumise kriteeriume (selle kohta allpool punkt B) ja asjaolusid, mille puhul vastutab toetusesaaja tema ülesandel tööd tegevate isikute toimepandud rikkumiste eest (selle kohta allpool punkt C).

23.

Raad van State küsimused puudutavad määruse (EÜ) nr 1698/2005, mida on muudetud määrusega (EÜ) nr 74/2009, artiklit 51, ning määruse (EÜ) nr 1975/2006 artiklit 23 ja määruse (EÜ) nr 796/2004 artiklit 67 ilma kohaldatavat redaktsiooni täpsustamata.

24.

Van der Hami valduste kohapealne kontroll teostati 13. märtsil 2009. Seetõttu tuleb käesolevas asjas kohaldada ja tõlgendada nimetatud määruste sel ajal kehtinud redaktsiooni. ( 11 )

25.

Määruse (EÜ) nr 1698/2005 artikli 51 puhul on see redaktsioon, mis kehtis enne selle muutmist määrusega (EÜ) nr 74/2009, kuna käesolevas asjas määrava tähtsusega muudatused hakkasid kehtima alles alates 1. jaanuarist 2010.

26.

Ka määruse (EÜ) nr 1975/2006 artikleid 22 ja 23 on muudetud ja nimelt määruse (EÜ) nr 484/2009 ( 12 ) artikli 1 lõigetega 10 ja 11, kuid need muudatused hakkasid samuti kehtima alles alates 1. jaanuarist 2010. Järelikult tuleb ka selle määrusega seoses tõlgendada enne muudatuste tegemist kehtinud redaktsiooni.

27.

Määrust (EÜ) nr 796/2004 muudeti määrusega (EÜ) nr 380/2009 küll alles 16. mail 2009, st pärast van der Hami juures teostatud kontrolli, kuid need muudatused kehtisid nende toetustaotluste kohta, mis olid seotud 1. jaanuarist 2009 algavate aastate või lisatasuperioodidega. Seejärel tunnistati see vastavalt määruse (EÜ) nr 1122/2009 ( 13 ) artiklile 86 alates 1. jaanuarist 2010 kehtetuks, kuid seda kohaldati jätkuvalt nende toetustaotluste suhtes, mis olid seotud 1. jaanuarist 2010 algavate majandusaastate või lisatasuperioodidega. Seega on käesolevas asjas kohaldatav määrus (EÜ) nr 796/2004, mida on muudetud määrusega (EÜ) nr 380/2009. Tagasiulatuva jõuga seonduvaid probleeme see ei tekita, kuna käesolevas asjas kohaldatavaid sätteid ei ole muudetud.

28.

Esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kuidas tuleb tõlgendada määruse (EÜ) nr 1975/2006 artiklis 23 ja määruse (EÜ) nr 796/2004 artikli 67 lõikes 1 kasutatud mõistet „tahtlik rikkumine”, ning kas seda mõistet võib tõlgendada nii, et tahtliku rikkumisega on tegemist juba siis, kui rikutakse pikalt püsinud poliitikat. Teise küsimusega, mis on sõnastatud veidi laiemalt, soovitakse teada, kas tahtlikku rikkumist tuleb eeldada siis, kui esineb üks või mitu siseriiklikes suunistes määratletud asjaolu.

29.

Sloveenia valitsus märgib, et teisele küsimusele vastamisel tuleb piirduda juba esimeses küsimuses nimetatud kriteeriumiga, mis puudutab seda, kas on rikutud pikalt püsinud poliitikat. Ülejäänud punktides nimetatud kriteeriumidega seoses on küsimus puhtalt hüpoteetiline ja sel puudub otsene seos põhikohtuasjaga.

30.

On tõsi, et haldusasutuse otsused tuginevad ainult nimetatud kriteeriumile. Siiski ei saa välistada, et vaidluse lahendamise seisukohast on tähtsad ka muud kriteeriumid. Seega tuleb vastata teisele küsimusele tervikuna.

31.

Kahele esimesele küsimusele vastamiseks on asjakohane analüüsida kõigepealt tahtluse mõistet ja seejärel käsitleda siseriiklikke kriteeriume.

32.

Nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, ei ole mõistet „tahtlik rikkumine” määruse (EÜ) nr 1975/2006 artiklis 23 ja määruse (EÜ) nr 796/2004 artikli 67 lõikes 1 määratletud. Kuna määrused ei viita sellega seoses ka siseriiklikule õigusele, tuleb tahtluse mõistet liidu õiguses tõlgendada autonoomselt ja ühetaoliselt. ( 14 )

33.

Kohtupraktikas on tahtluse mõiste küll aeg-ajalt kasutusel, kuid seadusandja ega Euroopa Kohus ei ole siiani välja töötanud üldkehtivat definitsiooni.

34.

Seda selgitab eelotsusetaotluse esitanud kohtu viidatud kohtuotsus Afrasiabi jt ( 15 ) ja seal esitatud määruse (EÜ) nr 423/2007, milles käsitletakse Iraani vastu suunatud piiravaid meetmeid, ( 16 ) artikli 7 lõigete 3 ja 4 tõlgendus. Nimetatud õigusnormi prantsuskeelse versiooni kohaselt on teadlik ja tahteline ( 17 ) osalemine teatud tegevuses keelatud, mistõttu otsustas Euroopa Kohus, et mõlemad elemendid on laadilt kumuleeruvad. ( 18 ) Seevastu on näiteks määruse (EÜ) nr 423/2007 saksakeelses, ( 19 ) ingliskeelses ( 20 ) ja hollandikeelses ( 21 ) versioonis kombineeritud mõisted „teadmine” ja „tahtlus”. Tahtluse tunnus hõlmab aga juba teadmist. ( 22 )

35.

Kohtuotsusest Afrasiabi nähtub igal juhul, et oma seisukohad esitanud menetluse pooled on põhjendatult üksmeelsel arvamusel, et tahtluse mõiste hõlmab ka teadmist sõnaselgelt mainimata mõlemat elementi, nimelt teadmist ( 23 ) ja tahet. See põhineb piisaval üleeuroopalisel veendumusel, ( 24 ) mistõttu tuleb oletada, et sellest juhindub ka liidu seadusandja tahtluse mõiste kasutamisel.

36.

Teadmine ja tahe peavad puudutama rikkumise esinemiseks nõutavaid koosseisutunnuseid. Kohtuotsusest Afrasiabi tuleb järeldada, et on piisav, kui teo toimepanija möönab rikkumist. ( 25 )

37.

Järelikult tuleb tõdeda, et tahtlik rikkumine määruse (EÜ) nr 1975/2006 artikli 23 ja määruse (EÜ) nr 796/2004 artikli 67 lõike 1 tähenduses eeldab igal juhul, et teo toimepanijale on rikkumise toimepanemise võimalus teada ja ta möönab seda.

38.

Järgmisena tuleb välja selgitada, kas on lubatud loobuda teadmise ja tahte konkreetsest tuvastamisest ja oletada selle asemel tahtlust, kui on täidetud teatud tingimused, näiteks on rikutud pikalt püsinud poliitikat.

39.

Komisjoni arvates võivad liikmesriigid vastu võtta vastavad eeskirjad, kui nad järgivad tõhususe ja võrdväärsuse põhimõtteid. Kriteeriumid ei või muuta liidu õiguse nõuete järgimist ülemäära raskeks ja need ei või olla ebasoodsamad kui siseriiklikud nõuded. Mõlemad põhimõtted on siseriiklike õigusnormide jaoks määrava tähtsusega üldjuhul ainult siis, kui liikmesriigid sätestavad liidu õigusnormide puudumise korral liidu materiaalõigusnormide kohaldamise menetluse. ( 26 )

40.

Tõendite kogumine kuulub küll menetlusõiguse valdkonda; see ei kehti aga tõendite hindamise eeskirjade kohta, nagu käesolevas asjas kõne all olevad kriteeriumid. Need puudutavad liidu õiguses ette nähtud toetuste vähendamise materiaalõiguslike tingimuste kindakstegemist. Seetõttu peavad need kriteeriumid arvesse võtma nende tingimuste normatiivset sisu. See tähendab, et need ei või viia tahtluse eeldamiseni, kui puudub tahtlus liidu õiguse tähenduses, ega või välistada tahtlust, kuigi see liidu õiguse seisukohast esineb.

41.

Nõuete tahtliku rikkumise tingimuse kasutamist võidakse raskendada, kui iga kõnealune kriteerium tingiks tahtluse ümberlükkamatu eeldamise, nagu sellele viitavad kaks esimest eelotsuse küsimust. Seda seetõttu, et ei saa välistada, et need kriteeriumid on täidetud, kuigi rikkumine ei toimunud tahtlikult.

42.

Väetiste laotamine on selge juhtum. Seda tegevust teostatakse üldjuhul tahtlikult ja teatud viisil. Kui selles valdkonnas kehtib pikalt püsinud poliitika, võib oletada, et asjassepuutuvatele isikutele oli teatud laotamisviisi puhul esinev rikkumise oht teada ja nad vähemalt möönsid seda.

43.

Muude rikkumiste puhul võib tahtlik käitumine aga, olenemata sellest, et teo toimepanija on rikkumisest teadlik, olla kaheldav. Mõelgem näiteks sellistele range kaitse all olevatele taimedele elupaikade direktiivi ( 27 ) artikli 13 tähenduses, mida ei või vastavalt määruse (EÜ) nr 1698/2005 artikli 51 lõikele 1 ja III lisa punkti A alapunktile 5 tahtlikult lõigata ega hävitada, kusjuures piisab sellest, et kahju tekitamist tunnistatakse. ( 28 ) Neid õigusnorme võidakse näiteks rikkuda niitmisega rohumaadel, kus kasvavad rangelt kaitstavasse liiki kuuluvad taimed, mida ei pandud hoolimata hoolikast kontrollimisest tähele. Sellisel juhul peab olema vähemalt võimalik Madalmaade kriteeriumid ümber lükata.

44.

Kui kriteeriumide sisu kõrvale jätta, siis ei ole kahtlust, et – nagu rõhutab Madalmaade valitsus – Madalmaade suuniste artikli 8 lõige 2 nõuab sõnastuse kohaselt ainult seda, et tahtluse olemasolu hindamisel tuleb aluseks võtta teatud kriteeriumid. Sobivate kriteeriumide pelk arvessevõtmine ei saa nimelt kahju tekitada.

45.

Enamik suunistes esitatud kriteeriume toetab tahtluse tuvastamist.

46.

Käesolevas asjas tähtsaimat kriteeriumi, mille haldusasutus tahtluse esinemise põhjendamiseks esitas, nimelt seda, et eeskirjad, mille kohaselt ei või laotada sõnnikut rohke kasvuhoonegaaside heitega, on pikalt püsinud poliitika, ei või siiski vääriti mõista. See ei võimalda teha vastupidist järeldust, et kahtluse korral tuleb lähtuda sellest, et uusi nõudeid ei rikuta tahtlikult. Põllumajandustoetuste saaja peab teadma kõiki nõudeid, mida tuleb toetuse saamiseks järgida. Kui seda viga vältida, toetab see kriteerium igati keelu tahtliku rikkumise eeldamist. Seda seetõttu, et see võimaldab oletada, et toetusesaajale pidi asjassepuutuvate nõuete rikkumise oht teatud tegevuste korral teada olema, mistõttu võib oletada, et ta vähemalt möönis rikkumist.

47.

Lõpuks on teine küsimus õigusnormi komplekssuse kriteeriumi kohta ebaselge: loomulikult ei võimalda nõude komplekssus teha järeldust, et tegemist on tahtliku rikkumisega. Pigem võib väga kompleksseid nõudeid eriti hõlpsasti vääriti mõista. Seetõttu kehtestati komplekssuse kriteerium pigem kaudse tõendina selle kohta, et tahtlust ei saa eeldada. Seda kriteeriumi ei või siiski ka mõista nii, et see tingimata välistab tahtluse.

48.

Kokkuvõttes tuleb tõdeda, et ühise põllumajanduspoliitika nõuetele vastavuse õiguslikku raamistikku käsitlevate Madalmaade suuniste artikli 8 lõikes 2 loetletud kriteeriumid võib aluseks võtta, et ümberlükatavalt eeldada määruse (EÜ) nr 1782/2003 artiklites 4 ja 5 ning III ja IV lisas sätestatud nõuete tahtlikku rikkumist. Nende kriteeriumide tõlgendamine ja rakendamine ei või aga õõnestada „tahtliku” rikkumise tingimust.

49.

Kolmanda küsimusega soovib Raad van State teada, kas põllumajandustootjat võib süüdistada tahtlikus rikkumises, kui kolmas isik tegi tema ülesandel töid, mis põhjustasid rikkumise. Sellega seoses on võimalik rakendada erisuguseid süüksarvamise süsteeme. Eriti tõhus oleks toetusesaaja süüst sõltumatu vastutus iga rikkumise eest tema ettevõttes või vähemalt iga rikkumise eest, mille põhjustas teo toime pannud isik. Toetust saanud põllumajandustootjat koheldaks tunduvalt leebemalt, kui süüksarvamine piirduks toetust saanud isiku enda süüliste rikkumistega. Järgmisena näitan ma, et tuleb leida kesktee nende kahe äärmuse vahel.

50.

Vastavalt määruse (EÜ) nr 1698/2005 artikli 51 lõikele 1 eeldavad toetuse vähendamine või andmata jätmine, et nõudeid on „konkreetsele põllumajandustootjale otseselt omistatava tegevuse või tegevusetuse tõttu” rikutud.

51.

Vastavalt määruse (EÜ) nr 1975/2006 artiklile 22 kohaldatakse nõuetele mittevastavuse kindlakstegemisele järgnevate vähendamiste ja väljaarvamiste suhtes muu hulgas määruse (EÜ) nr 796/2004 artikli 65 lõiget 2. See sätestab, et tegevuse või tegematajätmise saab omistada põllumajandustootjale, „kes rikkus nõudeid”.

52.

Asjaolu, et selle sätte kohaselt on nõutav rikkumise otsene omistamine ja see, et toetusesaaja peab olema isiklikult nõudeid rikkunud, viitavad sellele, et toetuse vähendamist õigustab ainult isiklik rikkumine. Määruse (EÜ) nr 796/2004 artikli 65 lõike 2 prantsuskeelne versioon, mis on siiski veidi laiemalt sõnastatud, peab piisavaks, et toetusesaaja on rikkumise põhjustanud („être à l’origine”).

53.

Liidu õigusnormi eri keeleversioone tuleb tõlgendada ühetaoliselt. Juhul kui keeleversioonid üksteisest erinevad, tuleb sätet üldjuhul tõlgendada lähtuvalt selle õigusakti üldisest ülesehitusest ja eesmärgist, mille osa see säte moodustab. ( 29 ) Õigusnormi, mis keeleversioonides erineb, tuleb siiski tõlgendada ka selle autori tegelikust tahtest lähtuvalt. ( 30 )

54.

Määruse (EÜ) nr 1698/2005 artikli 51 lõikes 1 sätestatud tingimus, mille kohaselt peab rikkumine põhinema „konkreetsele põllumajandustootjale otseselt omistataval tegevusel või tegevusetusel”, sõnastati siis, kui määruse nr 1782/2003 artikli 6 lõikes 1 kehtestati nn nõuetele vastavuse süsteem, st põllumajandustoetused seoti keskkonnastandarditega.

55.

Käesolevas asjas käsitletava määruse (EÜ) nr 1698/2005 artikli 51 lõike 1 saksa- ja hollandikeelne versioon erinevad küll mõningal määral määruse (EÜ) nr 1782/2003 artikli 6 lõike 1 sõnastusest, kuid siiski näitavad eelkõige nende sätete inglis- ja prantsuskeelne versioon, et põhimõtteliselt on need sisult identsed. Seetõttu tuleb lähtuda sellest, et saksa- ja hollandikeelse versiooni erinevused on tingitud üksnes vähem täpsest tõlkest, kuid sisult need ei erine.

56.

Komisjon tegi määruse nr 1782/2003 vastuvõtmiseks rakendatud seadusandlikus menetluses ettepaneku vähendada oluliste nõuete täitmatajätmisel toetust või jätta see andmata. ( 31 ) See ettepanek on tuvastatav määruse põhjenduses 2, mis sätestab, et otsetoetuse maksmine tuleb siduda nõuete järgimisega, ilma et oleks mainitud rikkumise otsest omistamist. On üksnes märgitud, et vähendamise suurus tuleb kindlaks määrata proportsionaalsete, objektiivsete ja järkjärguliste kriteeriumide alusel.

57.

Liikmesriigid seevastu omistasid nõukogus suurt tähtsust toetusesaaja otsesele vastutusele. ( 32 ) Seetõttu tuleb lähtuda sellest, et seadusandja tahtis praegu kehtiva sõnastusega takistada seda, et toetusi vähendataks põllumajandustootja isiklikust vastutusest sõltumata.

58.

Määruse (EÜ) nr 1698/2005 põhjendust 45 saab mõista selle lähenemisviisi kinnitusena. Selle kohaselt tuleks luua karistuste süsteem juhuks, kui toetust saavad isikud ei täida oma ettevõttes määruses (EÜ) nr 1782/2003 sätestatud kohustuslikke nõudeid, võttes arvesse rikkumiste raskust, ulatust, püsivust ja kordumist. Kui rikkumist ei ole aga toime pannud toetusesaaja, ei tule karistust määrata.

59.

Konkreetsele põlumajandustootjale otseselt omistatava rikkumise esinemise tingimust täpsustati määruse (EÜ) nr 796/2004 artikli 65 lõikega 2. Selle esialgses saksa-, taani-, inglis-, itaalia-, hollandi- ja rootsikeelses versioonis eeldas rikkumise omistamine, et põllumajandustootja ise oli jätnud nõuded täitmata. Seda oleks võinud mõista nii, et toetuse vähendamine on lubatud ainult isiklike rikkumiste korral.

60.

Hiljem jäeti nimetatud keeleversioonides sõna „ise” siiski välja, täpsustamaks, et asjaomasele põllumajandustootjale saab panna vastutuse ka siis, kui „põllumajandustootja sõna otseses mõttes ise ei tegutsenud”. ( 33 ) Nagu Madalmaade valitsus rõhutab, ei ole toetusesaaja vastutus seetõttu piiratud isiklike rikkumistega.

61.

Määruse (EÜ) nr 1698/2005 artikli 51 lõike 1 ja määruse (EÜ) nr 796/2004 artikli 65 lõike 2 ettevalmistavaid materjale koos vaadeldes saab järeldada, et karistus tuleb määrata sellise rikkumise eest, mille eest toetusesaaja isiklikult vastutab, kuid rikkumise isiklik toimepanemine ei ole nõutav.

62.

Määruse (EÜ) nr 1698/2005 artikli 51 lõike 1 ja määruse (EÜ) nr 796/2004 artikli 65 lõike 2 vaheline süstemaatiline seos võimaldab toetusesaaja vastutust täpsustada (selle kohta allpool punkt a). Seevastu ei nõua süsteemi hilisemad muudatused (selle kohta allpool punkt b) ega üldpõhimõtted (selle kohta allpool punkt c) või kuritarvitamisega seotud ohud (selle kohta allpool punkt d) toetusesaaja vastutuse laiendamist.

63.

Seni esitatud kaalutlused räägivad suures osas selle poolt, et toetuse vähendamine peab piirduma rikkumistega, mille eest vastutab toetusesaaja. Positiivsed vastutuse kindlakstegemise kriteeriumid tulenevad sätetest, mis seovad toetuse vähendamise tahtluse ja hooletusega.

64.

Kumbki algmäärus, ei määrus (EÜ) nr 1698/2005 ega määrus (EÜ) nr 1782/2003 ei sisalda küll vastavaid sätteid, kuid määruse (EÜ) nr 1975/2006 artikkel 23 viitab esimesena nimetatud määruse artikli 51 rakendamiseks määruse (EÜ) nr 796/2004 artiklitele 66 ja 67. Need sätestavad vähendamiste ja väljaarvamiste kohaldamise hooletuse ja tahtliku rikkumise puhul.

65.

Kuigi hooletust ja tahtlikku rikkumist on seega sõnaselgelt nimetatud vaid seoses karistusmeetmega, tuleb konteksti põhjal järeldada, et mõlemad tunnused eraldi võetuna kujutavad endast ka karistamise määramise eeldust. Vähendamiste ja väljaarvamiste süsteem vastavalt määruse (EÜ) nr 1698/2005 artiklile 51 rajaneb seetõttu süüpõhimõttel. Vastutada tuleb süüliselt toimepandud rikkumise eest, mis põhineb kas hooletusel või tahtlusel.

66.

Seda käsitlust kinnitavad määruse (EÜ) nr 796/2004 põhjendused 56 ja 57. Vastavalt esimesena nimetatud põhjendusele on kavandatud vähendamiste ja väljaarvamiste süsteemil aga nõuetele vastavuse kohustustega seoses (keskkonnaõiguse valdkonnas) hoopis muu eesmärk, nimelt motiveerida põllumajandustootjaid austama nõuetele vastavuse valdkonnas juba kehtivaid õigusakte. Seda süsteemi tuleks seetõttu rakendada ainult selliste rikkumiste puhul, mis võivad põllumajandustootjaid mõjutada. Need on hoolimatust või tahtlikust tegutsemisest tingitud rikkumised, nagu kinnitab põhjendus 57.

67.

Ainuüksi asjaolu, et tööde tegemine on tehtud ülesandeks kolmandatele isikutele, ei välista põllumajandustootja enda süüd. See võib eelkõige puudutada lepingupartneri valikut, juhendamist või tema üle teostatavat järelevalvet (culpa in eligendo, instruendo vel custodiendo).

68.

Toetusesaaja peab nimelt üldjuhul tagama, et isikul, kes teeb tema ülesandel ettevõttes tööd, oleksid vajalikud oskused ja teadmised, et rikkumisi vältida. Eelkõige ei või ta anda ülesannet, mis viib paratamatult nõuete rikkumiseni, vaid peab ülesande sõnastama nii, et tööde tegemisega ei kaasne rikkumisi. Peale selle peab ta teostama teenuseosutaja üle asjakohast järelevalvet, et vajaduse korral rikkumisi takistada.

69.

Käesolevas asjas oleks mõistetav, kui Madalmaade ametiasutused oletaksid pikalt püsinud poliitika tõttu, mis lubab heita sõnniku laotamisel keskkonda vaid vähesel määral kasvuhoonegaase, eeldanud, et tegemist on tahtliku rikkumisega. Sel juhul oleks toetusesaaja ülesanne see eeldus ümber lükata. Sel eesmärgil võiks ta näiteks tõendada, et ta on asjaomaste tööde tegemise teinud ülesandeks usaldusväärsele ja kogenud põllumajandusettevõtjale ning andnud talle korralduse laotada sõnnikut vähese kasvuhoonegaaside heitega, ja et ta on teostanud tema üle asjakohast järelevalvet ja teavitanud teda oma põllumajandusmaal kehtivatest eritingimustest. Kui tööde tellijal ei õnnestu tõendada, et ta on oma kohustusi täielikult täitnud, võib sageli eeldada, et tegemist on ainult hooletusest toime pandud teoga. Ilmsete rikkumiste korral, näiteks kui töö tehakse ülesandeks mitteusaldusväärsele põllumajandusettevõtjale, kelle üle ei teostata piisavat järelevalvet, võib siiski eeldada, et tööde tellija möönab nõuete rikkumist, st käitub tahtlikult.

70.

Põhikohtuasjas ei saa rikkumise omistamise laiendamisel tugineda eelotsusetaotluses mainitud kohtuasjale Langestraat ( 34 ).

71.

Selles kohtuasjas kinnitas Euroopa Kohus, et kui isik, kellele põllumajandusmaa üle anti või kes selle üle andis, eirab nõuetele vastavuse nõudeid, siis tuleb see rikkumine täies mahus omistada põllumajandustootjale, kes toetustaotluse esitas. ( 35 )

72.

See otsus põhineb aga määruse (EÜ) nr 73/2009 artikli 23 lõike 1 teisel lõigul. ( 36 ) Seda sätet ei saa käesolevas asjas juba ajalistel põhjustel kohaldada. See puudutab teistsugust olukorda, nimelt konkreetselt maa üleandmist.

73.

Madalmaade valitsus püüab kaugemale ulatuvat vastutust siiski põhjendada respondeat superior’i põhimõttega, mille kohaselt on isik, kes teeb asjaomase töö tegemise ülesandeks kolmandatele isikutele, kolmandate isikute eest vastutav.

74.

Minu arvates ei tulene selline üldine reegel liidu õigusest ja ka Madalmaade valitsus ise ei ole seda millegagi põhjendanud.

75.

Mis puudutab liikmesriikide õigust, siis näib, et Madalmaade tsiviilõiguses on see reegel tuntud nii lepinguõiguses kui ka lepinguväliste kohustuste suhtes kohaldatavas õiguses, seega lepinguvälist kahju reguleerivas õiguses. ( 37 )

76.

Liikmesriikide õiguskordade võrdlemisel ilmnevad siiski erinevused. Nii ei tunne mõne liikmesriigi õigus lepinguvälise kahju valdkonnas põhimõtet, mille kohaselt omistatakse ettevõtjat kohustuste täitmisel abistavate isikute toimepandud rikkumine ettevõtjale sõltumata tema enda süüst. Toetusesaaja ei vastuta seal seetõttu abistava isiku toimepandud rikkumise eest samamoodi kui enda toimepandud rikkumise eest, vaid teeb seda ainult osas, milles tal on isiklik süü seoses abistava isiku valiku või tema üle teostatava järelevalvega. ( 38 )

77.

Teistsugune olukord valitseb lepinguõiguse valdkonnas. Kui isik kasutab lepingulise kohustuse täitmiseks kolmanda isiku abi, tuleb valdava enamiku liikmesriikide puhul lähtuda sellest, et nende õiguskordades on ette nähtud lahendused, mille kohaselt tuleb võlgnikku kohustuste täitmisel abistavate isikute poolt lepingupartneri suhtes toimepandud rikkumine lõppkokkuvõttes omistada võlgnikule. Võlgnik vastutab tema ülesandel tegutseva kolmanda isiku toimepandud rikkumise eest samamoodi kui enda toimepandud rikkumise eest. ( 39 )

78.

Seega on abistavate isikute vastutuse puhul tegemist lepinguõiguse üldtunnustatud reegliga. Van der Hamile antud toetus ei põhine seevastu lepingupoolte autonoomia põhimõtte alusel sõlmitud lepingul, vaid avaliku võimu organi vastu võetud avalik-õiguslikul aktil. Siiski sarnaneb see õigussuhe lepinguga, kuna see paneb samamoodi kui leping aluse paljudele vastastikustele kohustustele, mille puhul on jooksev toetuse andmine seotud toetuse saamise nõuete täitmisega.

79.

Sellele vastavalt näib, et põhimõtet, mille kohaselt vastutab isik oma lepingupartneritest abistavate isikute tegevuse eest, saab kohaldada analoogia alusel, kuna selle mõte seisneb selles, et isik, kes kasutab oma kohustuse täitmiseks kolmanda isiku abi ja saab sellest tänu oma tegevusulatuse laiendamisele kasu, peab kandma ka kahju, mis tuleneb võimalikust abistava isiku toimepandud rikkumisest. Lepingupartneri halvemasse olukorda seadmist seoses vastutusega võlgnikupoolse kohustuste rikkumise eest tuleb järelikult vältida.

80.

See kaalutlus ei muuda siiski asjaolu, et liidu seadusandja ei lisanud respondeat superior’i põhimõtet õigusnormidesse, mis käsitlevad põllumajandustoetuste vähendamist nõuetele vastavuse nõuete rikkumise tõttu. Pigem lähtus ta määruse (EÜ) nr 1698/2005 artiklis 51 sõnaselgelt sellest, kas rikkumine tuleb otseselt omistada toetusesaajale või mitte, ja täpsustas rikkumise omistamist määruse (EÜ) nr 796/2004 artiklites 65–67 süülise käitumise eest vastutamise tähenduses.

81.

Seega ei oleks õiguskindluse põhimõttega kooskõlas eeldada toetusesaaja süüst sõltumatut vastutust isikute eest, kes teevad tööd tema ülesandel. See põhimõte nõuab, et õigusnorm oleks selge ja täpne ning õigussubjektid saaksid selle kohaldamist ette näha. Seda nõuet tuleb eriti rangelt järgida siis, kui tegemist on õigusnormidega, mis võivad tekitada asjaomasele isikule rahalisi kohustusi. ( 40 )

82.

Seda, et nõutav on süüline tegevus, ei saa lõpuks ümber lükata ka Madalmaade valitsuse väide, et põllumajandustootja vastutuse kitsas tõlgendamine võib soodustada kuritarvitusi.

83.

Oluline kuritarvituste oht esineks kindlasti siis, kui toetusesaaja vastutus piirduks tema enda toimepandud rikkumistega, nagu asjaomase sätte sõnastus selle väga kitsa tõlgendamise korral tõlgendada võimaldaks. Seda seetõttu, et sel juhul võimaldaks lihtne tööjaotus nõuetest kõrvale hoida.

84.

Kui piirata toetusesaajate vastutust süüliste rikkumistega, ei soodusta see siiski kuritarvitusi. Iga kuritarvitus oleks nimelt vältimatult seotud toetusesaaja süüga.

85.

Seega tuleb määruse (EÜ) nr 1698/2005 alusel toetust saavale põllumajandustootjale omistada nõuetele vastavuse nõuete rikkumine, mille panid toime isikud, kes teevad tööd tema ülesandel, ainult siis, kui ta oli rikkumises ise süüdi, kusjuures tema süü võib eelkõige põhineda nende isikute valikul, juhendamisel või nende üle teostataval järelevalvel.

86.

Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata eelotsuse küsimustele järgmiselt: