1. 

Esimest korda on Euroopa Kohtul võimalus otsustada, kas tõhususe ja võrdväärsuse põhimõtte ning Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta”) artikli 47 esimese lõiguga on vastuolus siseriiklik menetlusnorm, mille tagajärjel kohtuasjad, mis puudutavad ühise põllumajanduspoliitika rakendamise raames põllumajandustoetuste maksmise eest vastutava siseriikliku asutuse otsuseid, on koondatud ühte kohtusse.

2. 

Nimelt Administrativen sad Sofia-grad (Bulgaaria) leiab, et niisugune spetsialiseerumine võib seda liiki kohtuasja puhul heidutada või isegi takistada asjaomaseid isikuid ehk põllumajandustootjaid kohtusse pöördumast ning see tähendab nende õiguse tõhusale õiguskaitsevahendile rikkumist.

3. 

Käesolevas ettepanekus toon ma esile põhjused, miks ma leian, et harta artikli 47 esimest lõiku tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus niisugune siseriiklik menetlusnorm, nagu on kõne all põhikohtuasjas, mille tagajärjel kohtuasjad, mis puudutavad ühise põllumajanduspoliitika rakendamise raames põllumajandustoetuste maksmise eest vastutava siseriikliku asutuse otsuseid, on koondatud Administrativen sad Sofia-gradi, tingimusel et see norm ei takista liigselt isikute võimalust kohtusse pöörduda – mida peab kontrollima siseriiklik kohus.

4.

Komisjon võttis 30. novembril 2009 vastu määruse (EÜ) nr 1122/2009, millega kehtestatakse nõukogu määruse (EÜ) nr 73/2009 üksikasjalikud rakenduseeskirjad seoses põllumajandustootjate otsetoetuskavade alusel makstavate toetuste nõuetele vastavusega, ümbersuunamisega ning ühtse haldus- ja kontrollisüsteemiga ning nõukogu määruse (EÜ) nr 1234/2007 üksikasjalikud rakenduseeskirjad seoses veinisektori toetuskavade alusel makstavate toetuste nõuetele vastavusega ( 2 ).

5.

Määruse nr 1122/2009 artiklis 58 on ette nähtud:

„Kui põllukultuurirühma puhul pindalatoetuse kavade jaoks deklareeritud pindala, välja arvatud määruse (EÜ) nr 73/2009 IV jaotise 1. peatüki 2. ja 5. jaos sätestatud tärklisekartuli- ja seemnetoetuse puhul, ületab kooskõlas käesoleva määruse artikliga 57 kindlaksmääratud pindala, arvutatakse toetus kindlaksmääratud pindala alusel, millest lahutatakse kahekordne leitud erinevus, kui see erinevus on suurem kui 3% või kaks hektarit, kuid mitte rohkem kui 20% kindlaksmääratud pindalast.

Kui see erinevus on suurem kui 20% kindlaksmääratud pindalast, siis ei maksta asjaomase põllukultuurirühma puhul pindalatoetust.

Kui erinevus on üle 50%, arvatakse põllumajandustootja taas toetuse saajate hulgast välja kuni selle summa ulatuses, mis vastab deklareeritud pindala ja kooskõlas käesoleva määruse artikliga 57 kindlaksmääratud pindala vahele. Kõnealune summa tasaarvestatakse kooskõlas komisjoni määruse (EÜ) nr 885/2006 artikliga 5b. Kui kõnealust summat ei ole kooskõlas nimetatud artikliga võimalik täielikult tasaarvestada avastatud rikkumise kalendriaastale järgneva kolme kalendriaasta jooksul, siis tasumata jääk kustutatakse.”

6.

Vastavalt põllumajandustootjate toetamise seaduse (Zakon za podpomagane na zemedelskite proizvoditeli) artikli 1 lõikele 6 reguleerib see seadus ühtse pindalatoetuste kava rakendamist vastavalt Euroopa Liidu ühisele põllumajanduspoliitikale.

7.

Halduskohtumenetluse seadustiku (Administrativnoprotsesualen kodeks; edaspidi „APK”) artikli 128 kohaselt kuuluvad halduskohtute pädevusse kõik kohtuasjad, mis puudutavad haldusakti andmise, muutmise, kehtetuks tunnistamise või tühistamise nõudeid.

8.

APK artikli 133 lõikes 1 on ette nähtud, et kohtuasja lahendamine kuulub selle administrativen sadi (halduskohus) pädevusse, kelle tööpiirkonnas on vaidlustatud haldusakti andnud asutuse asukoht.

9.

Bulgaarias on ainus ametiisik, kellel on pädevus rahuldada või jätta rahuldamata ühise põllumajanduspoliitika kavade raames esitatud abitaotlusi, Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie” (riikliku põllumajandusfondi tegevdirektor; edaspidi „direktor”), kelle asukoht on Sofias.

10.

APK muutmise ja täiendamise seaduse ülemineku- ja lõppsätete §-s 19 on märgitud, et põllumajandusmaade omandi ja kasutamise seaduse (Zakon za sobstvenostta i polzuvaneto na zemedelskite zemi) ja selle rakendusmääruse alusel antud halduse üksikakte ning selliste aktide andmisest keeldumist – välja arvatud aktid, mille on andnud põllumajandus- ja toiduainete minister (Ministar na zemedelieto i hranite) – võib vastavalt APK-le vaidlustada kinnisasja asukoha järgses Rayonen sadis (esimese astme kohus).

11.

ET Agrokonsulting-04-Velko Stoyanov (edaspidi „Agrokonsulting”) on põllumajandustootjana registreeritud alates 23. märtsist 2007. Ta esitas 11. mail 2010 ühise põllumajanduspoliitika toetuskavade raames abitaotluse esiteks ühtse pindalatoetuse saamiseks ja teiseks siseriikliku põllumajandusmaa täiendava hektaritoetuse saamiseks. Asjaomane põllumajandusmaa asub Veliko Tarnovo piirkonnas (Bulgaaria), Sofiast ligikaudu 250 km kaugusel.

12.

Direktor jättis Agrokonsultingi taotluse 2. oktoobri 2011. aasta kirjaga rahuldamata põhjendusel, et viimase deklareeritud maatükid ei vasta määruse nr 1122/2009 nõuetele.

13.

Agrokonsulting esitas selle otsuse peale kaebuse Administrativen sad-Burgas’ele (Bulgaaria). See kohus tuvastas 16. novembril 2011 kohtualluvuse konflikti, peatas menetluse ning saatis kohtuasja Administrativen sad Sofia-gradile, et viimane teeks otsuse kohtualluvuse kohta, kuna vastavalt APK artiklile 133 kuulub vaidlus selle halduskohtu pädevusse, kelle tööpiirkonnas on direktori asukoht, milleks on Sofia.

14.

Administrativen sad Sofia-grad leiab, et kohtualluvuse konflikti küsimus tuleb anda lahendamiseks Varhoven administrativen sadile (Bulgaaria). Administrativen sad Sofia-gradil on siiski kahtlusi menetlusautonoomia, tõhususe ja võrdväärsuse põhimõtte tõlgendamise ja neile omistatava ulatuse suhtes. Seetõttu otsustas ta menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule kaks eelotsuse küsimust.

15.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus esitab Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

16.

Oma eelotsuse küsimustega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtet ning harta artiklit 47 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus selline siseriiklik menetlusnorm nagu APK artikli 133 lõige 1, mille tagajärjel kohtuasjad, mis puudutavad ühise põllumajanduspoliitika rakendamise raames põllumajandustoetuste maksmise eest vastutava siseriikliku asutuse otsuseid, on koondatud Administrativen sad Sofia-gradi alluvusse.

17.

Oma kirjalikes seisukohtades väidab Saksamaa valitsus, et Euroopa Kohtul puudub pädevus esimesele eelotsuse küsimusele vastata, kuivõrd see küsimus puudutab harta artiklit 47. Ta on seisukohal, et põhikohtuasjas vaidlusalune säte ei ole seotud liidu õiguse rakendamisega.

18.

Ma ei nõustu selle arvamusega.

19.

Harta artikli 51 lõike 1 kohaselt on harta sätted liikmesriikidele ette nähtud üksnes liidu õiguse kohaldamise korral. Selle artikli lõikes 2 on omakorda ette nähtud, et harta ei laienda liidu õiguse reguleerimisala kaugemale liidu pädevusest, ei lisa liidule uusi pädevusvaldkondi ja ülesandeid ega muuda aluslepingutes määratletud pädevust ja ülesandeid.

20.

Selle sätte lõiked 1 ja 2 on omavahel tihedalt seotud. Nimelt täpsustab lõige 1 harta kohaldamisala ja lõige 2 kinnitab seda, märkides, et harta ei saa laiendada pädevusvaldkondi ega ülesandeid, mis on liidule aluslepingutega antud. See tähendab, et sõnaselgelt on mainitud seda, mis loogiliselt tuleneb subsidiaarsuse põhimõttest ja asjaolust, et liidul on ainult pädevus, mis on talle antud. ( 3 )

21.

Praegusel juhul tuleb meenutada käesoleva kohtuasja õiguslikku konteksti. APK artikli 133 lõikes 1 on ette nähtud kohtualluvuse norm, mis puudutab muu hulgas määruse nr 1122/2009 alusel põllumajandustoetuste maksmisega seotud vaidlusi. Vastab tõele, et selle normi eesmärk ei ole kõnealuse määruse ülevõtmine. Sellegipoolest mõjutab see paratamatult liidu õigust ja täpsemalt õigusi, mis isikutele tulenevad sellest määrusest, kuna kui ilmneb, et see norm rikub õigust tõhusale õiguskaitsevahendile, võib see neid õigusi märkimisväärselt muuta või isegi need täielikult välistada.

22.

Seetõttu tegutses Bulgaaria Vabariik sellise kohtualluvuse normi vastuvõtmisel tõepoolest liidu õiguse kohaldamisalas. ( 4 )

23.

Kui nõustuda, et käesoleval juhul ei ole tegemist harta artikli 51 lõike 1 tähenduses liidu õiguse rakendamisega, kuna asjaomane norm on siseriiklik menetlusnorm, siis tähendaks see, et välistataks igasugune võimalus kontrollida niisuguse normi vastavust hartaga tagatud põhiõigustele.

24.

Lisaks ei mõista ma, kuidas eelotsuse küsimuse analüüsimine harta artiklist 47 lähtuvalt laiendaks liidu õiguse kohaldamisala kaugemale liidu pädevusest või lisaks liidule uue pädevusvaldkonna ja ülesande või hoopis muudaks aluslepingutes määratletud pädevust ja ülesandeid harta artikli 51 lõike 2 tähenduses.

25.

Käesolevas kohtuasjas esineb eelotsusetaotluse esitanud kohtul kahtlusi küsimuses, ega Administrativen sad Sofia-gradile ainupädevuse andmine konkreetsetes kohtuasjades ehk nendes, mis puudutavad ühise põllumajanduspoliitika rakendamise raames põllumajandustoetuste maksmise eest vastutava siseriikliku asutuse otsuseid, ei jäta asjassepuutuvaid isikuid, käesoleval juhul põllumajandustootjaid ilma tõhusast juurdepääsust kohtumenetlusele.

26.

Sellega seoses olgu meenutatud, et väljakujunenud kohtupraktikast ilmneb, et kui puuduvad konkreetset valdkonda reguleerivad liidu õigusnormid, tuleb iga liikmesriigi õiguskorras määrata pädevad kohtud ja kehtestada menetlusnormid nende kohtuasjade läbivaatamiseks, mille eesmärk on tagada isikutele liidu õigusest tulenevate õiguste kaitse. ( 5 )

27.

Tegemist on liikmesriikide menetlusautonoomia põhimõtte väljendusega. Need menetlusnormid ei tohi siiski olla ebasoodsamad kui samalaadsete siseriiklike kaebuste puhul (võrdväärsuse põhimõte) ja need ei tohi muuta liidu õiguskorraga antud õiguste kasutamist praktiliselt võimatuks või ülemäära raskeks (tõhususe põhimõte). ( 6 )

28.

Seega neid põhimõtteid ja harta artiklis 47 väljendatud õigust tõhusale õiguskaitsevahendile silmas pidades palub eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtul otsustada, kas nendega on vastuolus siseriiklik õigusnorm, millega on Administrativen sad Sofia-gradile antud ainupädevus ühise põllumajanduspoliitika valdkonnas põllumajandustoetuste maksmisega seotud vaidluste lahendamiseks.

29.

Minu hinnangul on siiski otstarbekas viia analüüs läbi ainult lähtuvalt harta artiklist 47.

30.

Võrdväärsuse ja tõhususe nõuded väljendavad nimelt liikmesriikide üldist kohustust tagada isikutele liidu õigusest tulenevate õiguste kohtulik kaitse. ( 7 )

31.

Tõhusa kohtuliku kaitse põhimõte, mis on põhiõigus, hõlmab õigust tõhusale õiguskaitsevahendile. ( 8 ) See õigus ise on sätestatud harta artikli 47 esimeses lõigus, mille kohaselt on igaühel, kelle liidu õigusega tagatud õigusi või vabadusi rikutakse, õigus tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus.

32.

Neid asjaolusid arvestades olen ma seega seisukohal, et küsimust saab analüüsida ainult lähtuvalt sellest sättest. ( 9 )

33.

Täpsemalt seisneb küsimus selles, kas ühise põllumajanduspoliitika raames põllumajandustoetuse taotlejal takistatakse kasutada õigusi, mis ta on liidult saanud, ainuüksi seeläbi, et selle abi maksmist puudutavad kohtuasjad on koondatud üksnes Administrativen sad Sofia-gradi. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab nimelt, et geograafiline vahemaa taotleja elukoha ja kohtu asukoha vahel võib teatud juhtudel – nagu ka põhikohtuasjas – kujutada endast takistust õiguse tõhusale õiguskaitsevahendile teostamisel, kuna see takistab füüsilist juurdepääsu kohtule või vähemalt pärsib taotleja soovi kohtusse pöörduda. Seetõttu ongi tegemist harta artikli 47 esimese lõigu rikkumisega.

34.

Tegelikult on vaidluse keskmes Administrativen sad Sofia-gradi spetsialiseerumise küsimus. Kas see takistab konkreetselt isiku füüsilist juurdepääsu kohtule või vähemalt pärsib tema tahet kohtusse pöörduda?

35.

Oma suveräänse võimu teostamisel teevad liikmesriigid sageli oma kohtusüsteemi korraldamisel kohtuasjadele spetsialiseerumise valikuid kas seetõttu, et kõnealune kohtuasi on tehnilist laadi, või seetõttu, et see on eriline, näiteks patente, alaealisi või ka terrorismi puudutavad kohtuasjad. ( 10 )

36.

Spetsialiseerumine võib esineda mitmes vormis – näiteks kohtuasjade koondamisena ühte kohtusse või erikolleegiumide loomisena samas kohtus.

37.

Liikmesriik peab seega territooriumil kohtute paiknemise korraldamisel arvesse võtma paljusid tegureid, sealhulgas transpordivahendite kättesaadavust, et isikule oleks tagatud füüsiline juurdepääs kohtule. Siseriiklike asutuste vastav hinnang sõltub igale territooriumile omastest eripäradest.

38.

Seega, kuigi vastab tõele, et liikmesriikide üldine kohustus tagada isikutele liidu õigusest tulenevate õiguste kohtulik kaitse kehtib ka sellel õigusel põhinevate kohtuasjade lahendamiseks pädevate kohtute määramise suhtes ( 11 ), ei saa Euroopa Kohus asendada enda hinnanguga seda hinnangut, mis liikmesriigid on andnud sellele, milline on parim poliitika kohtuasjade jaotamiseks ja kohtute paiknemise korraldamiseks oma territooriumil. ( 12 ) Liikmesriigil on selleks parimad eeldused, kuna temal ainsana on sellise hinnangu andmiseks olulised teadmised.

39.

Ma olen seisukohal, et Euroopa Kohus peab seega piirduma sellega, et ta osutab asjaoludele, mida siseriiklik kohus peab arvesse võtma selle hindamisel, kas kohtuasjade koondamine ühte kohtusse takistab liigselt juurdepääsu kohtule ja kahjustab seega õigust tõhusale õiguskaitsevahendile.

40.

Sellega seoses märkis Euroopa Kohus eespool viidatud menetlusabi käsitleva kohtuotsuse DEB punktis 45, et õigus kohtusse pöörduda ei ole absoluutne, võttes seega üle Euroopa Inimõiguste Kohtu praktika. Niisiis märkis Euroopa Kohus, et siseriiklik kohus peab kontrollima, kas menetlusabi andmise tingimused kujutavad endast kohtusse pöördumise õiguse piirangut, mis kahjustab selle õiguse olemust, kas nende tingimustega taotletakse õiguspärast eesmärki ning kas kasutatud vahendite ja taotletava eesmärgi vahel esineb mõistlik proportsionaalsuse suhe. ( 13 )

41.

Nii peab see olema ka käesolevas kohtuasjas.

42.

Nimelt selleks, et teha kindlaks, kas põhikohtuasjas kõne all olev kohtualluvuse norm kahjustab õigust kohtusse pöörduda, tuleb esmalt – nagu komisjon oma seisukohtades märkis – kõrvutada vahemaa, mille taotleja peab läbima, selliste transpordivahendite olemasoluga, mis võimaldavad Sofiasse jõuda. Käesoleval juhul ilmneb põhikohtuasja asjaoludest, et Agrokonsultingi asukoht on Burgases ehk Sofiast ligikaudu 370 kilomeetri kaugusel. Eelotsusetaotluse esitanud kohus peab arvesse võtma autoteede, aga ka raud- ja õhuteede võrgu olemasolu.

43.

Selle kohta märkis direktor kohtuistungil, et mööda maanteed ühest linnast teise sõitmiseks kulub ligikaudu kolm tundi. Kuigi see vahemaa võib tõepoolest tunduda märkimisväärne kõige kehvemas seisus olevate isikute jaoks, olen ma seisukohal, et see ei ole reaalne takistus, mis piiraks liigselt juurdepääsu Administrativen sad Sofia-gradile.

44.

Igal juhul peab eelotsusetaotluse esitanud kohus oma hinnangu andmisel kontrollima, kas olemasolevad transpordivahendid on taotlejale hõlpsalt kättesaadavad ja ega nendega kaasneda võiv kulu ei ole nii suur, et see pärsiks isikute tahet esitada kaebus direktori otsuse peale, millega on nende põllumajandustoetuse taotlus jäetud rahuldamata. Eelotsusetaotluse esitanud kohus võib näiteks hinnata neid kulusid võrreldes summaga, mis võidakse anda menetlusabina.

45.

Neid tegureid tuleb kaaluda ka võrreldes eesmärgiga, mida taotletakse siseriikliku kohtualluvuse normiga. Käesoleval juhul on Administrativen sad Sofia-gradi spetsialiseerumine põllumajandustoetuste maksmisega seotud kohtuasjade lahendamisele seletatav nende kohtuasjade spetsiifilisuse endaga.

46.

Nimelt tõid nii Euroopa Kohtule esitatud seisukohtades kui ka kohtuistungil kõik pooled selle spetsiifilisuse esile. Nii näiteks esitavad ühise põllumajanduspoliitika raames põllumajandustoetuse saamiseks kõlblikkuse kohta tõendeid kohtu määratud eksperdid. Direktor märkis, et eksperdid ei lähe peaaegu kunagi kohapeale, kuna nad kasutavad ortofotosid ehk aero- või satelliitfotosid, millega tutvutakse Sofias asuvas integreeritud kontrollisüsteemis. Seda liiki kohtuasjades on otsene ja isiklik kontakt taotlejaga seega palju vähem oluline kui näiteks kriminaal- või perekonnaasjades.

47.

Lõpuks ei tohi unustada, et kohtuasjade koondamine ühte kohtusse võimaldab sellel kohtul omandada teatud oskusteadmisi, mille tagajärjel muu hulgas lüheneb menetluse kestus. Käesoleval juhul märkis Bulgaaria valitsus kohtuistungil, et menetluse kestus Administrativen sad Sofia-gradis on kuus kuni kaheksa kuud võrreldes üldise 12–18-kuulise kestusega. Õiguse sellele, et kohtuasi vaadataks läbi mõistliku aja jooksul, on aga samuti õiguse tõhusale õiguskaitsevahendile oluline aspekt. ( 14 )

48.

Kohtu spetsialiseerumine võib seega aidata kaasa korrakohasele õigusemõistmisele ja vaidluste tõhusale lahendamisele ning seda õigussubjektide huvides. Sellega seoses tõi komisjon kohtuistungil esile asjaolu, mis minu hinnangul on käesolevas asjas eriti asjakohane. Nimelt ühise põllumajanduspoliitika raames tehtavate maksete korral nähtub määruse (EÜ) nr 883/2006 ( 15 ) artiklist 9, et pärast ettenähtud tähtaja möödumist tehtud kulude puhul makseid vähendatakse. Põllumajandustootjatel, kellele on sellel alusel põllumajandustoetuse maksmisest keeldutud, on seega huvi, et kaebus lahendataks kiiresti, kuna vastasel juhul võidakse talle antavat summat vähendada.

49.

Kõiki eespool toodud kaalutlusi silmas pidades olen ma seisukohal, et harta artikli 47 esimest lõiku tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus selline siseriiklik menetlusnorm nagu APK artikli 133 lõige 1, mille tagajärjel kohtuasjad, mis puudutavad ühise põllumajanduspoliitika rakendamise raames põllumajandustoetuste maksmise eest vastutava siseriikliku asutuse otsuseid, on koondatud Administrativen sad Sofia-gradi, tingimusel et see norm ei takista liigselt isikute võimalust kohtusse pöörduda – mida peab kontrollima siseriiklik kohus.

50.

Eespool esitatust lähtuvalt teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Administrativen sad Sofia-gradile (Bulgaaria) järgmiselt:

Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 47 esimest lõiku tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus selline siseriiklik menetlusnorm nagu halduskohtumenetluse seadustiku artikli 133 lõige 1, mille tagajärjel kohtuasjad, mis puudutavad ühise põllumajanduspoliitika rakendamise raames põllumajandustoetuste maksmise eest vastutava siseriikliku asutuse otsuseid, on koondatud Administrativen sad Sofia-gradi, tingimusel et see norm ei takista liigselt isikute võimalust kohtusse pöörduda – mida peab kontrollima siseriiklik kohus.