KOHTUJURISTI SEISUKOHT

PAOLO MENGOZZI

esitatud 29. septembril 2011(1)

Kohtuasi C‑256/11

Murat Dereci,

Vishaka Heiml,

Alban Kokollari,

Izunna Emmanuel Maduike ja

Dragica Stevic

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Verwaltungsgerichtshof (Austria))

Liidu kodakondsus – Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigus elada vabalt liikmesriigi territooriumil – Olukord, milles liidu kodanik elab liikmesriigis, mille kodanik ta on – Kolmanda riigi kodanikest pereliikmetele elamisloa andmise tingimused – Liidu kodaniku staatusega kaasnevate põhiliste õiguste reaalse kasutamise võimalusest ilmajätmine – EMÜ-Türgi assotsiatsioonileping – Standstill-tingimused – Lisaprotokolli artikkel 41 – Assotsiatsiooninõukogu otsuse nr 1/80 artikkel 13

I –    Sissejuhatus

1.        Kõnesolev eelotsusetaotlus, mille esitas Verwaltungsgerichtshof (Austria), käsitleb peamiselt ELTL artikli 20 tõlgendamist ja selle sätte kohaldamisala pärast kohtuotsuste Ruiz Zambrano(2) ja McCarthy(3) väljakuulutamist.

2.        See eelotsusetaotlus esitati seoses eelotsusetaotluse esitanud kohtus algatatud viie menetlusega, milles kõigis palutakse tühistada apellatsioonimenetluses tehtud otsused, millega kinnitati Bundesministerium für Inneresi (Siseministeerium) keeldumist anda elamisluba põhikohtuasjades kaebuse esitajatele, kusjuures teatud juhtudel kaasnes selle keeldumisega Austria territooriumilt väljasaatmise otsus või Austriast lahkumise ettekirjutus.

3.        Neid viit menetlust iseloomustab ühine asjaolu, et põhikohtuasjades kaebuse esitanud isikud on kolmanda riigi kodanikest Austrias elavate liidu kodanike pereliikmed, kes soovivad elada nimetatud riigis koos kõnealuste liidu kodanikega.

4.        Neile menetlustele on ühine ka asjaolu, et asjaomased liidu kodanikud ei ole kunagi kasutanud oma õigust vabalt liikuda ning nad ei sõltu elatusvahendite osas oma pereliikmetest.

5.        Viiel põhikohtuasjal on siiski teatud hulk erinevusi, mis on peamiselt seotud järgmiste asjaoludega: a) Austriasse sisenemise seaduslikkus (kohtuasjad Heiml, Kokollari) või ebaseaduslikkus (kohtuasjad Dereci ja Maduike); b) seal elamise seaduslikkus või ebaseaduslikkus (kui viiendas põhikohtuasjas kaebuse esitaja Dragica Stevic välja arvata, elasid teiste põhikohtuasjade kaebuse esitajad kõik Austrias ebaseaduslikult); c) peresidemed, mis neil on asjaomase liidu kodanikuga või kodanikega (abikaasa ja väikelaste isa kohtuasjas Dereci; abikaasa kohtuasjades Heiml ja Maduike; täisealine laps kohtuasjades Kokollari ja Stevic), ja d) võimalik majanduslik sõltuvus nendest liidu kodanikest (kolmanda riigi kodanik on liidu kodanikust suuremal või vähemal määral sõltuv kõikides kohtuasjades, välja arvatud kohtuasjas Maduike).

6.        Täpsemalt, esimeses põhikohtuasjas sisenes Türgi kodanik Murat Dereci 2001. aasta novembris ebaseaduslikult Austria territooriumile, abiellus 2003. aasta juulis Austria kodanikuga, kellega tal on kolm alaealist last, kes sündisid 2006., 2007. ja 2008. aastal ning kes on kõik samuti Austria kodanikud. Tema 2004. aasta juunis esitatud elamisloataotlus vaadati läbi ja jäeti rahuldamata pärast Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz’i (Austriasse elama asumist ja elamist käsitlev seadus, edaspidi „NAG”) jõustumist 1. jaanuaril 2006, kusjuures selles seaduses on eelkõige sätestatud, et kolmandate riikide kodanikud, kes taotlevad Austria elamisluba, peavad jääma nende taotluse suhtes otsuse tegemiseni väljapoole selle liikmesriigi territooriumi. Austria ametiasutused leidsid seega, et alates 1. jaanuarist 2006, ja seda isegi elamisloa taotluse kohta tehtavat otsust oodates, elas M. Dereci ebaseaduslikult Austrias. Austria ametiasutused võtsid tema suhtes ka väljasaatmisotsuse, mille peale esitati kaebus, millele aga ei antud taotletud väljasaatmisotsuse täitmist peatavat toimet. Eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitab, et kuigi M. Dereci väitis, et kui talle antakse elamisluba, saab ta asuda tööle või tegutseda füüsilisest isikust ettevõtjana juuksuri ametikohal, kahtlevad Austria ametiasutused selles, et tal on piisavad vahendid perekonnaga taasühinemise õiguse saamiseks, kuna perekonna sissetulek ei ulatu NAG sätetes nõutava seadusjärgse summani. Austria ametiasutused leidsid samuti, et ei liidu õigus ega 4. novembril 1950. aastal Roomas alla kirjutatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (edaspidi „EIÕK”) artikkel 8 ei nõua M. Derecile elamisloa andmist.

7.        Teises põhikohtuasjas kaebuse esitaja Vishaka Heiml on Sri Lanka kodanik, kes abiellus 2006. aasta mais Austria kodanikuga. Jaanuaris 2007 väljastati talle viisa ning ta sisenes sama aasta veebruaris seaduslikult Austria territooriumile. Ta taotles 2007. aasta aprillis Austria kodaniku pereliikmena elamisluba. Tema abikaasal on Viinis püsiv töökoht ning V. Heiml märkis, et ta soovib jätkata kõrghariduse omandamist ühes selle linna kõrgkoolis, kuhu ta oli juba vastu võetud. Tema elamisloataotlus jäeti siiski rahuldamata, põhjendusel et viisa aegumise järel oleks V. Heiml pidanud tema taotluse suhtes otsuse tegemiseni elama välismaal. Peale selle leidsid Austria ametiasutused samamoodi nagu kohtuasjas Dereci, et V. Heiml ei saanud tugineda ei liidu õigusele ega EIÕK artiklile 8.

8.        Kolmandas kohtuasjas sisenes Kosovost pärit Alban Kokollari 1984. aastal seaduslikult Austriasse koos oma vanematega, kes olid siis Jugoslaavia kodanikud, kusjuures A. Kokollari oli tol ajal vaid kaheaastane. Talle väljastati elamisluba kuni 2006. aastani ning ta taotles nimetatud aastal esimest korda selle pikendamist. Kuna ta ei esitanud teatud dokumente, jäeti see taotlus rahuldamata. A. Kokollari esitas 2007. aasta juulis uue elamisloataotluse, eelkõige põhjendusel, et tema ema, kellel oli nüüd Austria kodakondsus ja kes töötas puhastusteenuseid pakkuva tööandja jaoks, pidas teda ülal, samas kui tema isa saab töötushüvitist. A. Kokollari taotlus jäeti rahuldamata põhjendusel, et pärast tema elamisloa pikendamise esimese taotluse rahuldamata jätmist 2006. aastal oleks ta pidanud lahkuma Austria territooriumilt ja jääma tema 2007. aasta juulis esitatud taotluse suhtes otsuse tegemiseni välismaale. Lisaks leidsid Austria ametiasutused, et A. Kokollari ei saanud tugineda liidu õigusele ja ei olnud esitanud ühtegi muud erilist põhjust, mille tõttu talle peaks elamisloa väljastama. Tema suhtes on juba tehtud väljasaatmisotsus.

9.        Neljandas kohtuasjas sisenes Nigeeria kodanik Izunna Emmanuel Maduike 2003. aastal sarnaselt M. Dereciga ebaseaduslikult Austria territooriumile. Ta esitas valeandmete alusel varjupaigataotluse, mille rahuldamata jätmise otsuse vaidlustamise tähtaeg möödus 2005. aasta detsembris. Vahepeal abiellus I. E. Maduike Austria kodanikuga ja taotles 2005. aasta detsembris elamisluba. Tema taotlus jäeti rahuldamata eelkõige põhjendusel, et ta elas oma taotlusele vastust oodates ebaseaduslikult Austrias ning kuna ta oli rikkunud varjupaiga taotlemise eeskirju, ohustas ta avalikku korda, mis takistas elamisloa väljastamist.

10.      Viiendas põhikohtuasjas on kaebuse esitaja Serbia kodanik D. Stevic, kes elab Serbias oma abikaasa ja täisealiste lastega. Ta esitas 5. septembril 2007 Austria elamisloa taotluse selleks, et taasühineda oma isaga, kes elab selles liikmesriigis alates 1972. aastast ja kes sai 4. septembril 2007 Austria kodakondsuse. D. Stevici ja tema isa väitel oli viimati nimetatu kõikide nende aastate jooksul maksnud talle toetust 200 eurot kuus ja kui tema tütar on Austrias, hoolitseks isa tema ülalpidamise eest. Austria ametiasutused jätsid D. Stevici taotluse rahuldamata põhjendusel, et talle makstud igakuist toetust ei saa pidada elatusrahaks ja, arvestades NAG‑s kindlaks määratud summasid, oleks tema isa sissetulek ebapiisav D. Stevici ülalpidamiseks. Lisaks ei nõudvat ei liidu õigus ega EIÕK artikkel 8 D. Stevici esitatud perekonna taasühinemise taotluse rahuldamist.

11.      Neid kohtuasju arutav eelotsusetaotluse esitanud kohus esitab eespool viidatud kohtuotsust Ruiz Zambrano arvesse võttes küsimuse selle kohta, millistel tingimustel peavad liidu kodanikud selle kohtuotsuse tähenduses liidu territooriumilt lahkuma, et olla koos oma pereliikmetega, kes on kolmanda riigi kodanikud, ja jäävad seega ilma neile liidu kodakondsusest tulenevate õiguste reaalse kasutamise võimalusest. Lisaks, kuigi eelotsusetaotluse esitanud kohus möönab, et direktiiv 2004/38/EÜ(4) ei ole viies põhikohtuasjas kohaldatav, sest asjaomased liidu kodanikud ei ole kasutanud oma vaba liikumise õigust, küsib see kohus samas, kas seda direktiivi – kuivõrd sellega omistatakse esmatähtsus perekonna ühtsuse säilitamisele – ei peaks arvesse võtma ja sedastama selle põhjal, et üksnes asjaolust, et liikmesriigis on võimatu elada pereelu, võib tuleneda see, et liidu kodanikud jäävad ilma võimalusest kasutada oma põhilisi õigusi, mida liidu kodaniku staatus neile annab. Peale selle, ainuüksi kohtuasja Dereci osas, küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus selles põhikohtuasjas kaebuse esitaja kodakondsust silmas pidades, kas teise võimalusena ei takista 12. septembril 1963 Ankaras alla kirjutatud lepingu Euroopa Ühenduse ja Türgi vahel assotsiatsiooni loomiseks (mis sõlmiti ühenduse nimel nõukogu 23. detsembri 1963. aasta otsusega 64/732/EMÜ(5)) sätted NAG‑ga Türgi kodanike suhtes kehtestatud ning varasemast rangemate Austria elamisloa saamise tingimuste kohaldamist alates 1. jaanuarist 2006.

12.      Neil asjaoludel otsustas eelotsusetaotluse esitanud kohus menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

„1. a) Kas ELTL artiklit 20 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus see, kui liikmesriik keeldub andmast kolmanda riigi kodanikule, kelle abikaasa ja alaealised lapsed on liidu kodanikud, elamisõigust liikmesriigis, kus on abikaasa ja laste elukoht ja mille kodanikud nad on, ning seda isegi siis, kui asjaomased liidu kodanikud ei sõltu elatusvahendite osas kolmanda riigi kodanikust? (kohtuasi M. Dereci)

b)      Kas ELTL artiklit 20 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus see, kui liikmesriik keeldub andmast kolmanda riigi kodanikule, kelle abikaasa on liidu kodanik, elamisõigust liikmesriigis, kus on abikaasa elukoht ja mille kodanik ta on, ning seda isegi siis, kui asjaomane liidu kodanik ei sõltu elatusvahendite osas kolmanda riigi kodanikust? (kohtuasjad V. Heiml ja I. E. Maduike)

c)      Kas ELTL artiklit 20 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus see, kui liikmesriik keeldub andmast täisealisele kolmanda riigi kodanikule, kelle ema on liidu kodanik, elamisõigust liikmesriigis, kus on ema elukoht ja mille kodanik ta on, ning seda isegi siis, kui mitte liidu kodanik ei sõltu elatusvahendite osas kolmanda riigi kodanikust, vaid kolmanda riigi kodanik on elatusvahendite osas sõltuv liidu kodanikust? (kohtuasi A. Kokollari)

d)      Kas ELTL artiklit 20 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus see, kui liikmesriik keeldub andmast täisealisele kolmanda riigi kodanikule, kelle isa on liidu kodanik, elamisõigust liikmesriigis, kus on isa elukoht ja mille kodanik ta on, ning seda isegi siis, kui mitte liidu kodanik ei sõltu elatusvahendite osas kolmanda riigi kodanikust, vaid kolmanda riigi kodanikku peab ülal liidu kodanik? (kohtuasi D. Stevic)

2.      Kui vastus vähemalt ühele esimese küsimuse raames esitatud küsimustest on jaatav:

Kas ELTL artiklist 20 tuleneva liikmesriigi kohustuse puhul anda kolmanda riigi kodanikule elamisõigus on tegemist elamisõigusega, mis tuleneb vahetult liidu õigusest, või piisab sellest, kui liikmesriik annab kolmanda riigi kodanikule elamisõiguse seda õigust kehtestavate normide alusel?

3. a) Kui teisele küsimusele antud vastusest selgub, et elamisõigus tuleneb liidu õigusest:

Millistel tingimustel ei ole erandkorras liidu õigusest tulenevat elamisõigust või millistel tingimustel võib kolmanda riigi kodanikult riigis elamise õiguse ära võtta?

b)      Kui teisele küsimusele antud vastuse kohaselt on piisav, et liikmesriik annab kolmanda riigi kodanikule elamisõiguse seda õigust kehtestavate normide alusel:

Millistel tingimustel võib keelduda kolmanda riigi kodanikule – olgugi, et liikmesriik on põhimõtteliselt kohustatud talle elamisõiguse andma – elamisõiguse andmisest?

4.      Kui ELTL artikliga 20 ei ole vastuolus keeldumine anda kolmanda riigi kodanikule elamisõigus liikmesriigis sellistel asjaoludel nagu M. Dereci puhul:

Kas lepinguga assotsiatsiooni loomiseks Euroopa Majandusühenduse ja Türgi Vabariigi vahel asutatud assotsiatsiooninõukogu 19. septembri 1980. aasta otsuse nr 1/80 assotsiatsiooni arendamise kohta artikliga 13 või nõukogu 19. detsembri 1972. aasta määrusega (EMÜ) nr 2760/72 ühenduse nimel sõlmitud, heaks kiidetud ja kinnitatud lisaprotokolli^[(6)^], mis vastavalt selle artiklile 62 on lepingu assotsiatsiooni loomiseks Euroopa Majandusühenduse ja Türgi Vabariigi vahel lahutamatu osa,^[(7)^] artikliga 41 on vastuolus, kui M. Dereci juhtumiga sarnastel asjaoludel kohaldatakse seoses Türgi kodaniku esmakordse riiki sisenemisega siseriiklikke õigusnorme, mis on rangemad kui varem esmakordsel riiki sisenemisel Türgi kodanike suhtes kohaldatud õigusnormid, kuigi need viimatinimetatud õigusnormid, mis hõlbustasid esmakordset sisenemist, jõustusid alles pärast seda, kui Türgiga assotsieerumist puudutavad eespool nimetatud õigusnormid olid asjaomases liikmesriigis juba jõustunud?”

13.      9. septembri 2011. aasta kohtumäärusega rahuldas Euroopa Kohtu president eelotsusetaotluse esitanud kohtu taotluse kohaldada käesoleva kohtuasja suhtes kiirendatud menetlust.

14.      Austria, Kreeka, Madalmaade, Poola, Saksamaa, Taani ja Ühendkuningriigi valitsus, Iirimaa ja Euroopa Komisjon esitasid kirjalikud märkused. Need huvitatud pooled ja M. Dereci kuulati ära 27. septembri 2011. aasta kohtuistungil, välja arvatud Poola ja Madalmaade valitsus, kes ei olnud seal esindatud.

II – Analüüs

15.      Nagu juba rõhutatud, on Euroopa Kohtule esitatud neli eelotsuse küsimust oma ulatuselt erinevad. Kolm esimest puudutavad ELTL artikli 20 tõlgendamist ja käsitlevad kõigi viie põhikohtuasja olukordi, sealjuures on teisele ja kolmandale küsimusele vastamise tingimuseks siiski see, et vastus esimesele küsimusele oleks vähemalt osaliselt jaatav. Neljas küsimus, mis on seotud ainuüksi M. Dereci olukorraga, on esitatud juhuks, kui Euroopa Kohus vastab esimesele küsimusele eitavalt, ning see käsitleb liidu ja Türgi Vabariigi vahelise assotsiatsioonilepingu kontekstis kohaldatavate standstill‑tingimuste tõlgendamist.

A –    Kolm esimest eelotsuse küsimust (ELTL artikli 20 tõlgendamine)

16.      Kolme esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas – ja vajaduse korral, millistel tingimustel – nõuavad liidu kodakondsust käsitlevad ELTL sätted tuletatud elamisõiguse andmist kolmanda riigi kodanikule, kes on liidu kodaniku abikaasa, vanem või laps; juhul kui see liidu kodanik on alati elanud selles liikmesriigis, mille kodakondsus tal on, ega ole kunagi kasutanud oma õigust vabalt liikuda.

17.      Põhjused, miks eelotsusetaotluse esitanud kohus väljendab kahtlust seoses ELTL artikli 20 tõlgendamisega, on selged: soovitud on paremini mõista, milline ulatus on eespool viidatud kohtuotsusel Ruiz Zambrano, mille suurkoda kuulutas välja käesoleva aasta 8. märtsil.

18.      Tuletan meelde, et selles kohtuasjas oli sisuliselt tegemist küsimusega, kas liidu kodakondsust käsitlevad ELTL sätted võisid anda kolmanda riigi kodanikule (kõnealuses asjas Colombia kodanikule, kellega oli kaasas sama kodakondsusega abikaasa), kelle ülalpidamisel olid tema kaks väikest last, kes on liidu kodanikud, elamisõiguse või vabastada ta tööloa nõudest liikmesriigis, mille kodanikud need kaks last on (kõnealuses asjas Belgia Kuningriik) ning kus need lapsed on sündinud ja elanud, ilma et nad oleks kunagi kasutanud oma õigust vabalt liikuda.

19.      Arvestades, et G. Ruiz Zambrano lapsed ei olnud liikunud Belgia Kuningriigist erinevasse liikmesriiki, oli selge, nagu Euroopa Kohus ka märkis eespool viidatud kohtuotsuse Ruiz Zambrano punktis 39, et direktiiv 2004/38 ei olnud selles kohtuasjas kõne all olnud olukorra suhtes kohaldatav.

20.      Selle asjaolu tulemusena järeldasid ka Euroopa Kohtule märkused esitanud valitsused ja komisjon, et kohtuasja Ruiz Zambrano aluseks olnud faktilised asjaolud kujutasid endast puhtalt liikmesriigisisest olukorda, mis ei saa muuta kohaldatavaks liidu kodakondsust käsitlevaid ELTL sätteid, millele tugines siseriiklik kohus.(8)

21.      Euroopa Kohus ei järginud seda arutluskäiku ja leidis, et asjaolu, et G. Ruiz Zambranole keelduti andmast elamisõigust ja tööluba, on vastuolus ELTL artikliga 20, „kui niisugused otsused jätaksid […] lapsed ilma reaalsest võimalusest kasutada põhilisi liidu kodaniku staatusega seotud õigusi”.(9)

22.      Euroopa Kohus leidis nimelt, et elamisõiguse andmisest keeldumise tagajärjel peaksid need liidu kodanikuks olevad lapsed lahkuma liidu territooriumilt, et olla koos oma vanematega. Juhul kui G. Ruiz Zambranole ei anta tööluba, võib tal samuti nappida vajalikke vahendeid iseenda ja oma perekonna ülalpidamiseks, mis tooks samuti tagajärjena kaasa selle, et liidu kodanikuks olevad lapsed peaksid lahkuma liidu territooriumilt. Niisuguses olukorras leidis Euroopa Kohus, et kõnesolevatel liidu kodanikel on reaalselt võimatu kasutada põhilisi õigusi, mida liidu kodaniku staatus neile annab.(10)

23.      Näib, et vaatamata asjaolule, et liidu kodanik ei ole veel oma vaba liikumise õigust kasutanud, välistab Euroopa Kohus nõnda selle, et olukorda, kus siseriikliku meetme tulemusena jääb see liidu kodanik ilma reaalsest võimalusest kasutada põhilisi tema staatusega seotud õigusi, võiks kvalifitseerida „puhtalt liikmesriigisisese olukorrana”.

24.      Sellist tõlgendust kasutas Euroopa Kohus ka kohtuasjas McCarthy(11), mida on käesolevas eelotsusetaotluses samuti lühidalt mainitud.

25.      Nimetatud kohtuasjas oli tegemist Ühendkuningriigi kodanikuga, kes sai selles liikmesriigis sotsiaaltoetusi ning kellel oli ka Iiri kodakondsus, kuid kes ei olnud kunagi elanud muus liikmesriigis kui Ühendkuningriigis. Olles abiellunud Jamaica kodanikuga, taotlesid S. McCarthy ja tema abikaasa Ühendkuningriigi ametiasutustelt vastavalt kui liidu kodanik ja selle kodaniku abikaasa liidu õiguse alusel elamisluba. Need taotlused jäeti rahuldamata. Supreme Court of the United Kingdom, kellele oli esitatud kassatsioonkaebus S. McCarthy kohta tehtud otsuse peale, esitas Euroopa Kohtule küsimused direktiivi 2004/38 sätete tõlgendamise kohta.

26.      Pärast seda, kui Euroopa Kohus oli ümber sõnastanud talle esitatud küsimused, et hõlmata nendega ELTL artikkel 21(12), välistas ta kõigepealt loogiliselt direktiivi 2004/38 kohaldamise sellise liidu kodaniku suhtes nagu S. McCarthy, kes ei ole kunagi kasutanud oma õigust vabalt liikuda ja on alati elanud selle liikmesriigi territooriumil, mille kodanik ta on.(13)

27.      Seejärel asus Euroopa Kohus analüüsima ELTL artikli 21 kohaldatavust, täheldades kõigepealt, et pelgalt seda asjaolu, et liidu kodanik ei ole kasutanud oma õigust vabalt liikuda, ei saa võrdsustada puhtalt liikmesriigisisese olukorraga; seejärel kontrollis Euroopa Kohus esiteks eespool viidatud kohtuotsuse Ruiz Zambrano punktis 42 esitatud kriteeriumi kohaldades, kas kõnealune siseriiklik meede takistas S. McCarthyl reaalselt kasutada põhilisi õigusi, mida liidu kodaniku staatus talle annab, ja teiseks kohtuotsustest Garcia Avello(14) ning Grunkin ja Paul(15) tulenevat kriteeriumi kohaldades, kas see meede takistas neil kasutada ELTL artiklis 21 sätestatud õigust vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil.(16)

28.      Euroopa Kohus lükkas ümber võimaluse, et keeldumine võtta arvesse S. McCarthy Iiri kodakondsust Ühendkuningriigis, mille eesmärk on lõppkokkuvõttes see, et tema abikaasa, kes on kolmanda riigi kodanik, saaks tuletatud elamisõiguse Ühendkuningriigis(17), võiks takistada S. McCarthyl „kasutada oma õigust liikmesriikide territooriumil vabalt liikuda ja elada, [või] […] muu liidu kodaniku staatusest tuleneva õiguse kasutamist” (18).

29.      Eelkõige, nagu Euroopa Kohus märgib, ei pea S. McCarthy kõnealuse siseriikliku meetme kohaldamise tagajärjel, vastupidi kohtuasjas Ruiz Zambrano esinenud olukorrale, liidu territooriumilt lahkuma, kuna tal on rahvusvahelise õiguse põhimõtte alusel tingimusteta õigus Ühendkuningriigis elada seetõttu, et tal on selle liikmesriigi kodakondsus.(19)

30.      Neist kaalutlustest lähtudes leidis Euroopa Kohus, et S. McCarthy isiklik olukord ei ole kuidagi seotud liidu õiguses käsitletud mis tahes olukorraga, mistõttu ELTL artikkel 21 ei olnud tema suhtes kohaldatav.(20)

31.      Selles etapis, ja olenemata teatud küsimustest, mida võib tekitada eespool viidatud kohtuotsuste Ruiz Zambrano ja McCarthy ühitamine(21), on nendest juba võimalik tuletada kasulikke juhtnööre kolmele esimesele eelotsuse küsimusele vastamiseks.

32.      Esiteks, niisamuti nagu eespool viidatud kohtuasjades Ruiz Zambrano ja McCarthy, ei ole direktiiv 2004/38 kohaldatav ka eelotsusetaotluse aluseks oleva viie faktilise olukorra suhtes, sest ükski asjaomastest liidu kodanikest ei ole kasutanud oma õigust vabalt liikuda. Lisaks nõustub sellega ka eelotsusetaotluse esitanud kohus.(22)

33.      Teiseks, sarnaselt sellele, mida väitsid Euroopa Kohtule märkused esitanud valitsused ja komisjon, tundub, et üheski kõnealusest viiest kohtuasjast ei esine ohtu, et asjaomased liidu kodanikud jäävad ilma reaalsest võimalusest kasutada põhilisi liidu kodakondsusega seotud õigusi või et neil takistatakse kasutada õigust vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil.

34.      Esmalt, perekond Dereci olukorra puhul ei ole mingit ohtu, et asjaolu, et Austria ametiasutused keelduvad M. Derecile elamisloa andmisest, tooks kaasa selle, et M. Dereci abikaasa ja kolm väikest last, kes kõik neli on liidu kodanikud, jäävad ilma võimalusest kasutada mõnd ELTL artikli 20 lõikes 2 loetletud õigust. Eelkõige on ELTL artikli 20 lõike 2 punktis a nimetatud õiguse osas vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil M. Dereci abikaasal Austria kodanikuna endiselt Austrias elamise õigus ja ta võib tulemuslikult tugineda oma õigusele liikuda vabalt liikmesriikide vahel. Sama kehtib ka tema laste kohta, kes oma vanuse tõttu ei saa siiski kasutada seda õigust oma emast sõltumatult. Peale selle, vastupidi eespool viidatud kohtuasja Ruiz Zambrano aluseks olnud olukorrale, nähtub eelotsusetaotlusest, et ükski neljast liidu kodanikust ei ole kolmanda riigi kodaniku M. Dereci ülalpidamisel.(23) Seega, kui M. Dereci ei peaks saama elamisluba ja/või kui ta peaks saadetama välja Türgisse, ei ole ei tema abikaasa ega laste puhul, erinevalt G. Ruiz Zambrano lastest, ohtu, et nad peaksid liidu territooriumilt lahkuma.

35.      Teiseks, olukorrad, milles on Sri Lanka kodanik V. Heiml ja Nigeeria kodanik I. E. Maduike, kes on mõlemad liidu kodanike abikaasad, on teatud määral analoogsed S. McCarthy abikaasa olukorraga. Ei V. Heimli abikaasa ega I. E. Maduike abikaasa, kellel mõlemal on eelotsusetaotluse esitanud kohtu andmete kohaselt püsiv töökoht Viinis, ei ole, niisamuti nagu eespool viidatud kohtuotsuse McCarthy aluseks olnud kohtuasja puhul, olukorras, kus nad peaksid liidu territooriumilt lahkuma, kui Austria ametiasutused keelduvad andmast nende abikaasadele elamisõigust Austrias. Peale selle ei jääks kõnealused liidu kodanikud mitte sugugi ilma võimalusest kasutada õigusi, mis liidu kodakondsus neile annab, eelkõige õigust vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil.

36.      Kolmandaks, sama otsus tuleb teha A. Kokollari ja D. Stevici kohta, kes on mõlemad liidu kodanike täisealised lapsed. Täpsemalt, ei A. Kokollari ema ega D. Stevici isa ei oleks kohustatud liidu territooriumilt lahkuma juhul, kui nende täisealine laps ei saaks jääda või siseneda Austriasse, kuna need liidu kodanikud ei sõltu mitte mingil viisil majanduslikult ja/või õiguslikult oma täisealistest lastest, kes on kolmanda riigi kodanikud.

37.      Ilmneb, et eeltoodud kaalutlustes ei ole lõppkokkuvõttes tehtud muud, kui üksnes kohaldatud eespool viidatud kohtuotsustes Ruiz Zambrano ja McCarthy kasutatud kriteeriume. Need põhinevad eeldusel, et „põhilised liidu kodaniku staatusega seotud õigused” eespool viidatud kohtuotsuse Ruiz Zambrano tähenduses ei hõlma Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklis 7 ja EIÕK artikli 8 lõikes 1 kinnitatud õigust perekonnaelu austamisele.

38.      Nimelt nähtub Euroopa Kohtu seisukohast neis kahes eespool viidatud kohtuotsuses ja iseäranis kohtuotsuses McCarthy kasutatud arutluskäigust, et õigus perekonnaelu austamisele on üksinda ebapiisav selleks, et viia liidu õiguse kohaldamisalasse sellise liidu kodaniku olukord, kes ei ole kasutanud oma õigust vabalt liikuda ja/või kes vajadusel ei ole jäetud ilma reaalsest võimalusest kasutada mõnd teist ELTL artikli 20 lõike 2 punktides b‑d loetletud õigustest.(24)

39.      Seda seisukohta seletab mitte niivõrd ELTL artikli 20 lõike 2 sõnastuse järgimine, milles esitatud loetelu liidu kodanike õigustest ei ole selgelt ammendav(25), vaid pigem soov, et liidu ja selle institutsioonide pädevus ei piiraks ei liikmesriikide pädevust sisserände valdkonnas ega Euroopa Inimõiguste Kohtu pädevust põhiõiguste kaitse valdkonnas, vastavalt ELL artikli 6 lõikele 1 ja põhiõiguste harta artikli 51 lõikele 2.(26)

40.      Konkreetselt perekonnaelu kaitsmisel on kõnealused kolm õiguskorda – siseriiklik, liidu ja konventsiooniga kehtestatud õiguskord – üksteist täiendavad. Seega, juhul kui liidu kodanik kasutas üht ELTL‑s ette nähtud vabadust, kaitstakse õigust perekonnaelu austamisele praeguses staadiumis siseriiklikul ja liidu õiguse tasandil.(27) Juhul kui liidu kodanik ei kasutanud üht neist vabadustest, tagatakse see kaitse siseriiklikul ja konventsiooni tasandil.(28)

41.      Seega ei saa põhikohtuasjades välistada, et elamisloa väljastamisest keeldumine ja/või väljasaatmisotsused, mis on adresseeritud ühele põhikohtuasjade kaebuse esitajatest, kes on liikmesriigi kodaniku vanem, laps või abikaasa, võivad kujutada endast EIÕK artikli 8 lõikega 1 tagatud perekonnaelu austamise rikkumist.

42.      Selline rikkumine tuleneb siiski kohustustest, mis lasuvad Austria Vabariigil EIÕK kohaselt, mitte liidu liikmesriigina. Selle uurimine kuulub siseriiklike kohtute ja vajaduse korral Euroopa Inimõiguste Kohtu pädevusse.(29)

43.      Vaatamata eespool öeldule, ei saa ma jätta tähelepanuta asjaolu, et kohtuotsuste Ruiz Zambrano ja McCarthy üksnes lihtne kohaldamine põhikohtuasjades tekitab teatud kahtlusi, mida võib käsitleda takistuste või vähemalt paradoksidena.

44.      Üks neist seisneb asjaolus, et selleks, et perekonnaelu liidu territooriumil oleks reaalselt võimalik, on asjaomased liidu kodanikud kohustatud kasutama üht ELTL‑s ette nähtud liikumisvabadust. Nõnda, kui M. Dereci abikaasa ja tema lapsed, V. Heimli abikaasa või I. E. Maduike abikaasa asuksid elama näiteks Saksamaale või osutaksid teenuseid mõnes teises liikmesriigis, kuuluks nende olukord liidu õiguse kohaldamisalasse ja seega, nagu möönab komisjon, võiksid nad suure tõenäosusega saada õiguse oma abikaasadega taasühineda.(30) Need liidu kodanikud saaksid seejärel ka naasta oma päritoluliikmesriiki koos oma lähisugulastega, olenemata majandustegevuse teostamisest selles liikmesriigis, kuna sedalaadi olukord jääb puhtalt liikmesriigisisese olukorra määratluse alt välja.(31)

45.      Kui piirduda perekond Dereci olukorraga, mis hõlmab sarnaselt kohtuasja Ruiz Zambrano aluseks olnud olukorraga väikseid lapsi, kes on liidu kodanikud, siis M. Dereci abikaasa liidu kodakondsust võiks paradoksaalselt mõista kui asjaolu, mis pidurdab ja/või lükkab edasi perekonna taasühinemist. Kui pärast kohtuotsust Ruiz Zambrano saavad perekond Zambrano (kus mõlemad abikaasad on kolmanda riigi kodanikud) liidu kodanikest lapsed kohe jätkata suhteid oma mõlema vanemaga liikmesriigis, mille kodanikud need lapsed on ja mille territooriumil nad elavad, siis seevastu abielupaari Dereci kolme väikese lapse perekonnaelu sõltub praktikas sellest, kas nende ema kasutab mõnd ELTL‑s ette nähtud liikumisvabadust, ja seega tõenäoliselt sellest, kas nende ema läheb Austriast ära elama mõnda teise liikmesriiki.

46.      See ei tähenda minu arvates küll seda, et kohtuotsuse Ruiz Zambrano ulatus piirduks, nagu Austria valitsus kohtuistungil väitis, juhtumitega, kus on tegemist vanemate ülalpidamisel olevate alaealiste liidu kodanikega, kelle mõlemad vanemad on kolmandate riikide kodanikud.

47.      Seega, perekond Dereci puhul ei ole minu arvates kindel, et juhul kui teatud faktilised asjaolud oleksid erinevad, oleks vastus esimesele eelotsuse küsimusele sama. Näiteks kui M. Dereci abikaasa oleks mingil põhjusel töövõimetu ja seega võimetu oma lapsi ülal pidama, leian, et oleks suur oht, et keeldumine anda tema abikaasale elamisluba ja veelgi enam tema väljasaatmine Türgisse võtavad selle abielupaari lastelt reaalse võimaluse kasutada liidu kodakondsusega seotud põhilisi õigusi, sundides neid tegelikult liidu territooriumilt lahkuma. Kuidas kolme väikese lapse ema saaks ilma isiklike elatusvahenditeta, vaatamata tema kodakondsusest tulenevale Austrias elamise õigusele, tagada oma laste ülalpidamise, kui ta on töövõimetu ja seetõttu ka võimetu asuma koos oma pereliikmetega püsivalt elama teise liikmesriiki?

48.      Olen arvamusel, et keeldumine anda elamisluba kolmanda riigi kodanikule, kes peaks hakkama majanduslikult ja/või õiguslikult, halduslikult ja emotsionaalselt hoolitsema ühe oma vanema eest, kes on liidu kodanik, võib samamoodi tekitada selle liidu kodaniku jaoks samasuguse ohu, et ta ei saa enam tugineda oma staatusele ja peab liidu territooriumilt lahkuma.

49.      Seega määravad kohtuotsuse Ruiz Zambrano täpse ulatuse edaspidi kindlaks erinevad konkreetsed olukorrad, millega eelotsusetaotlustes Euroopa Kohtu poole pöördutakse. Möönan, et see olukord ei ole õiguskindluse seisukohast eriti rahuldav. Tänu käesolevatele kohtuasjadele, mis esitati vähem kui kolm kuud pärast kõnealuse kohtuotsuse väljakuulutamist, on Euroopa Kohtule antud kiiresti ülesanne täpsustada oma kujuneva kohtupraktika piire.(32) Vastus esimesele küsimusele, nii nagu see on sisuliselt välja pakutud käesoleva seisukoha punktides 33–36, vähendab samuti kohtuotsusega Ruiz Zambrano loodud õiguslikku ebakindlust. See ei selgita siiski kõiki selle kohtuotsuse tagajärgi puudutavaid ebaselgeid aspekte, mis on seotud liidu kodaniku sellise staatusega kaasnevate põhiliste õiguste reaalse kasutamise võimalusest ilmajätmise kriteeriumi kohaldamisega teatud olukordades, näiteks olukordades, mida on kirjeldatud käesoleva seisukoha kahes eelmises punktis.

50.      Arvestades neid märkusi ja liidu õiguse praegust arengustaadiumi, teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata esimesele eelotsuse küsimusele järgmiselt: ELTL artiklit 20 tuleb tõlgendada nii, et see ei ole kohaldatav liidu kodaniku suhtes, kes on kolmanda riigi kodaniku abikaasa, vanem või alaealine laps, kui see liidu kodanik ei ole veel kunagi kasutanud oma õigust liikmesriikide vahel vabalt liikuda ja on alati elanud liikmesriigis, mille kodakondsus tal on; ja seda tingimusel, et kõnealuse liidu kodaniku olukorraga ei kaasne siseriiklike meetmete kohaldamine, mille tagajärjel ta jääb ilma reaalsest võimalusest kasutada põhilisi liidu kodaniku staatusega seotud õigusi või mis takistavad tal kasutada oma õigust vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil.

51.      Neil asjaoludel ei ole vaja vastata eelotsusetaotluse esitanud kohtu teisele ja kolmandale küsimusele.

B –    Neljas eelotsuse küsimus (standstill‑tingimuste tõlgendamine liidu ja Türgi Vabariigi vahelise assotsiatsiooni loomise lepingu kontekstis)

52.      Neljanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas juhul, kui vastus tema esimesele küsimusele on eitav, on standstill-tingimustega, mis on Türgi töötajate liikumise osas ette nähtud assotsiatsiooninõukogu otsuse nr 1/80 artiklis 13 ja Türgi töötajate asutamisvabaduse osas lisaprotokolli artiklis 41, vastuolus see, et liikmesriik kohaldab seoses Türgi kodanike esmakordse riiki sisenemisega siseriiklikke õigusnorme, mis on palju rangemad kui seni sellisel riiki sisenemisel kohaldatud õigusnormid, kuigi need seni kehtinud siseriiklikud õigusnormid, mis hõlbustasid esmakordset sisenemist, jõustusid alles pärast seda, kui eespool nimetatud artiklid olid asjaomases liikmesriigis juba jõustunud.

53.      Nagu ma juba rõhutasin, on see küsimus asjakohane üksnes M. Dereci olukorra puhul, kes on Türgi kodanik ja kes eelotsusetaotluse esitanud kohtu esitatud andmetel väidab, et ta saab asuda tööle või hakata tegutsema füüsilisest isikust ettevõtjana, kui Austria ametiasutused väljastavad talle elamisloa.

54.      On selge, et M. Dereci taotlus Austria elamisloa saamiseks esitati ajal, mil kehtis Austria 1997. aasta seadus, mis andis kolmandate riikide kodanikele õiguse jääda kõnealuse liikmesriigi territooriumile nende esmase elamisloa taotluse kohta otsuse tegemiseni. Selle seadusega muudeti leebemaks 1. juuli 1993. aasta seadust, mis kehtis ajal, mil Austrias jõustus assotsiatsioonileping Türgiga.

55.      Niisamuti on selge, et NAG sätted, mis jõustusid 1. jaanuaril 2006, võtsid niisugustelt kolmandate riikide kodanikelt nagu M. Dereci ära Austria 1997. aasta seadusega kehtestatud õiguse jääda Austria territooriumile nende esmase elamisloa taotluse menetlemise ajaks.

56.      Toimiku materjalidest nähtub samuti, et M. Dereci riigis elamine muutus alates 1. jaanuarist 2006 ebaseaduslikuks just nimelt selle tõttu, et tema elamisloataotluse kohta, mis oli esitatud 24. juunil 2004 Austria 1997. aasta seaduse kehtivusajal, ei olnud 31. detsembril 2005 veel otsust tehtud.

57.      Seega on küsimuse mõte selles, kas – kuivõrd otsuse nr 1/80 artiklis 13 ja lisaprotokolli artikli 41 lõikes 1 ette nähtud standstill-tingimused on kohaldatavad Türgi kodaniku esmakordse sisenemise suhtes liikmesriigi territooriumile – need tingimused võimaldavad eelotsusetaotluse esitanud kohtul jätta kohaldamata NAG‑ga nüüdsest peale kehtestatud kohustuse, et selline kodanik peab Austria elamisloa taotluse menetlemise ajal jääma välismaale või lahkuma Austria territooriumilt.(33)

58.      Selles osas tuletan meelde, et otsuse nr 1/80 artikli 13 kohaselt ei või liikmesriigid ja Türgi Vabariik kehtestada töötajatele ja nende pereliikmetele, kes viibivad ja töötavad seaduslikult nende territooriumil, uusi piiranguid töö saamise tingimuste osas.

59.      Lisaprotokolli artikli 41 lõike 1 kohaselt hoiduvad lepinguosalised omavahel kehtestamast mis tahes uusi asutamisvabaduse ning teenuste osutamise vabaduse piiranguid.

60.      Ei ole mingit kahtlust, et vaidlusalused NAG sätted kujutavad endast uusi piiranguid otsuse nr 1/80 artikli 13 tähenduses, selles osas, milles need mõjutavad Türgi töötajate olukorda, ja lisaprotokolli artikli 41 lõike 1 tähenduses, selles osas, milles need puudutavad Türgi kodanikke, kes soovivad assotsiatsioonilepingu alusel teostada asutamisvabadust või teenuste osutamise vabadust, sest need NAG sätted võeti vastu pärast nimetatud artiklite jõustumist.

61.      Seda hinnangut ei kõiguta eelotsusetaotluse esitanud kohtu poolt rõhutatud asjaolu, mille kohaselt NAG sätted ei karmistanud Türgi kodanike suhtes kohaldatavaid tingimusi mitte võrreldes sätetega, mis kehtisid Austrias otsuse nr 1/80 artikli 13 ja lisaprotokolli artikli 41 lõike 1 jõustumise hetkel (st 1. juuli 1993. aasta seaduse sätetega), vaid võrreldes soodsamate sätetega, mis olid vastu võetud pärast nimetatud aktide jõustumist Austrias (st 1997. aasta seaduse sätetega).

62.      Sellist lahendust kasutas Euroopa Kohus juba oma otsuses Toprak ja Oguz(34) ja seda õigustab minu arvates täielikult nõue, et liikmesriigid ei kaugeneks, pärast nende aktide jõustumist oma territooriumil, eesmärgist mitte raskendada Türgi kodanikele liidus antud majanduslike vabaduste järkjärgulist kehtestamist ega tühistaks muu hulgas sätteid, mis nad kõnealuste kodanike kasuks on vastu võtnud.(35)

63.      Peale selle on Euroopa Kohus lisaprotokolli artikli 41 lõike 1 osas juba korduvalt otsustanud, et selles artiklis ette nähtud keeld hõlmab uusi piiranguid, mis puudutavad asjaomases liikmesriigis asutamisvabadust teostada soovivate Türgi kodanike kõnealuse riigi territooriumile esmakordse lubamise sisulisi tingimusi ja/või menetlust.(36)

64.      See säte ei mõjuta seega liikmesriikide pädevust reguleerida asutamisõigust.(37) Euroopa Kohtu sõnul on see oma olemuselt pigem menetlusnorm, mis näeb ratione temporis ette, millised on need liikmesriigi õigusnormid, millest lähtuvalt tuleb hinnata sellise Türgi kodaniku olukorda, kes soovib teostada liikmesriigis asutamisvabadust(38), olenemata sellest, kas tema elamine selles liikmesriigis on seaduslik või mitte.(39)

65.      Viimase asjaolu kohta on oluline meenutada, et kohtuotsuse Savas(40) aluseks olnud kohtuasjas tugines huvitatud isik lisaprotokolli artikli 41 lõikes 1 ette nähtud standstill-tingimusele pärast seda, kui ta oli rikkunud siseriiklikke sisserändealaseid õigusnorme, elades enam kui kümme aastat ebaseaduslikult liikmesriigi territooriumil. See asjaolu ei andnud Euroopa Kohtule siiski alust keelata nimetatud isikul tugineda selles sättes ette nähtud menetlusnormile.

66.      Samamoodi tuginesid lisaprotokolli artikli 41 lõikes 1 ette nähtud standstill-tingimusele eespool viidatud kohtuasjas Tum ja Dari kaks Türgi kodanikku, kes olid elanud liikmesriigis, rikkudes väljasaatmisotsust, mis nende suhtes võeti pärast nende varjupaigataotluse rahuldamata jätmist. Euroopa Kohus lükkas oma otsuses sõnaselgelt tagasi argumendi, et Türgi kodanik võib standstill-tingimusele tugineda ainult siis, kui ta on liikmesriiki seaduslikult sisenenud.(41)

67.      Seega tundub mulle, et M. Dereci suhtes, kelle olukord meenutab kohtuasja Tum ja Dari aluseks olnud olukorda, võiks lisaprotokolli artikli 41 lõiget 1 kohaldada.

68.      Neil asjaoludel ei ole tingimata vaja vastata neljanda küsimuse sellele osale, mis puudutab otsuse nr 1/80 artikli 13 tõlgendamist, sest selle sätte kohaldamine ühel ajal lisaprotokolli artikli 41 lõikega 1 on välistatud.(42)

69.      Siiski on selles osas oluline märkida, et mitu valitsust rõhutasid Euroopa Kohtule esitatud märkustes asjaolu, et otsuse nr 1/80 artiklis 13 ette nähtud standstill-tingimus ei ole nende arvates kohaldatav Türgi kodanike kasuks, kes elavad riigis ebaseaduslikult. See tõlgendus tuleneb nende sõnul kõnealuse sätte sõnastusest endast ning eespool viidatud kohtuotsuse Abatay jt punktist 84.

70.      Selle arutluskäiguga nõustumise korral oleks kõnealusel tingimusel erinev ulatus lisaprotokolli artikli 41 lõikes 1 sätestatud tingimusest.

71.      Selline tõlgendus oleks vastuolus kohtupraktika suunaga, millega on mõlema kõnealuse standstill-tingimuse ulatus samastatud(43) ja mille kohaselt Euroopa Kohus leidis samuti, et otsuse nr 1/80 artikkel 13 keelab mis tahes uued töötajate liikumisvabaduse teostamise piirangud, kaasa arvatud need, mis puudutavad liikmesriigi territooriumile esmakordse lubamise sisulisi tingimusi ja/või menetlust(44), sarnaselt sellega, mida on otsustatud lisaprotokolli artikli 41 lõike 1 kohta.

72.      Ilma et seda küsimust oleks vaja lahendada, piisab siiski sellest, kui meenutada, et nagu nähtub eelotsusetaotlusest ning nagu M. Dereci ja komisjon kohtuistungil väitsid, M. Dereci elas Austria territooriumil seaduslikult kuni 31. detsembrini 2005 ning alles alates 1. jaanuarist 2006 muutus tema elamine Austrias ebaseaduslikuks selle tõttu, et ta jäi vaidlusaluseid NAG sätteid rikkudes selle riigi territooriumile oma perekonna taasühinemise taotluse menetlemise ajal. Olen aga arvamusel, et sellise Türgi kodaniku vastu, kes soovib tugineda otsuse nr 1/80 artiklile 13, ei saa kasutada tema väidetavalt ebaseaduslikku elamist liikmesriigi territooriumil, sest see ebaseaduslikkus tuleneb kõnealuse liikmesriigi selliste õigusnormide kohaldamisest, mille puhul siseriiklik kohus on just nimelt tõstatanud küsimuse nende kooskõla kohta sellele liikmesriigile kehtestatud keeluga võtta vastu uusi piiranguid otsuse nr 1/80 artikli 13 tähenduses. Teistsugune järeldus võtaks lihtsalt viimati nimetatud sättelt kasuliku mõju.

73.      Neil asjaoludel teen ettepaneku vastata eelotsusetaotluse esitanud kohtu neljandale küsimusele järgmiselt: lisaprotokolli artikli 41 lõiget 1 ja otsuse nr 1/80 artiklit 13 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus see, kui niisuguse Türgi kodaniku nagu M. Dereci juhtumiga sarnastel asjaoludel kohaldatakse seoses selle kodaniku esmakordse riiki sisenemisega siseriiklikke õigusnorme, mis on rangemad kui seni sellisel riiki sisenemisel kohaldatud õigusnormid, kuigi need seni kehtinud siseriiklikud õigusnormid, mis hõlbustasid neile eelnenud esmakordse sisenemise korda, jõustusid alles pärast seda, kui assotsiatsiooni Türgi Vabariigiga puudutavad eespool nimetatud artiklid olid asjaomases liikmesriigis juba jõustunud.

III – Ettepanek

74.      Kõikidest eespool toodud kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Verwaltungsgerichtshofi esitatud küsimustele järgmiselt:

1.      ELTL artiklit 20 tuleb tõlgendada nii, et see ei ole kohaldatav liidu kodaniku suhtes, kes on kolmanda riigi kodaniku abikaasa, vanem või alaealine laps, kui see liidu kodanik ei ole veel kunagi kasutanud oma õigust liikmesriikide vahel vabalt liikuda ja on alati elanud liikmesriigis, mille kodakondsus tal on; ja seda tingimusel, et kõnealuse liidu kodaniku olukorraga ei kaasne siseriiklike meetmete kohaldamine, mille tagajärjel ta jääb ilma reaalsest võimalusest kasutada põhilisi liidu kodaniku staatusega seotud õigusi või mis takistavad tal kasutada oma õigust vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil.

2.      Ankaras 12. septembril 1963 alla kirjutatud lepingule, millega loodi assotsiatsioon Euroopa Majandusühenduse ja Türgi vahel, lisatud 23. novembril 1970 alla kirjutatud lisaprotokolli artikli 41 lõiget 1 ja Euroopa Majandusühenduse ja Türgi vahel assotsiatsiooni loomiseks sõlmitud lepinguga asutatud assotsiatsiooninõukogu 19. septembri 1980. aasta otsuse nr 1/80 assotsiatsiooni arengu kohta artiklit 13 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus see, kui niisuguse Türgi kodaniku nagu M. Dereci juhtumiga sarnastel asjaoludel kohaldatakse seoses selle kodaniku esmakordse riiki sisenemisega siseriiklikke õigusnorme, mis on rangemad kui seni sellisel riiki sisenemisel kohaldatud õigusnormid, kuigi need seni kehtinud siseriiklikud õigusnormid, mis hõlbustasid neile eelnenud esmakordse sisenemise korda, jõustusid alles pärast seda, kui assotsiatsiooni Türgi Vabariigiga puudutavad eespool nimetatud artiklid olid asjaomases liikmesriigis juba jõustunud.

---

1 – Algkeel: prantsuse.

---

2 – 8. märtsi 2011. aasta otsus kohtuasjas C‑34/09 (kohtulahendite kogumikus veel avaldamata).

---

3 – 5. mai 2011. aasta otsus kohtuasjas C‑434/09 (kohtulahendite kogumikus veel avaldamata).

---

4 – Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiiv, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ (ELT L 158, lk 77; ELT eriväljaanne 05/05, lk 46).

---

5 – EÜT 1964, 217, lk 3685; ELT eriväljaanne 11/11, lk 10.

---

6 –      Lisaprotokoll ja finantsprotokoll, mis allkirjastati 23. novembril 1970 ja on lisatud lepingule assotsiatsiooni loomise kohta Euroopa Majandusühenduse ja Türgi vahel, ning nende jõustumiseks rakendatavate meetmete kohta – Lõppakt – Deklaratsioonid (EÜT 1972, L 293, lk 4; ELT eriväljaanne 11/11, lk 43).

---

7 –      EÜT L 293, lk 1; ELT eriväljaanne 11/11, lk 41.

---

8 – Kohtupraktikast tuleneb, et ELTL norme, mis käsitlevad isikute vaba liikumist, ja nende normide rakendusakte ei saa kohaldada olukorra suhtes, mis ei ole kuidagi seotud liidu õiguses käsitletud mis tahes olukorraga ja mille kõik asjakohased elemendid on ainult ühe liikmesriigi sisesed (vt eelkõige 1. aprilli 2008. aasta otsus kohtuasjas C‑212/06: Gouvernement de la Communauté française ja gouvernement wallon, EKL 2008, lk I‑1683, punkt 33; 25. juuli 2008. aasta otsus kohtuasjas C‑127/08: Metock jt, EKL 2008, lk I‑6241, punkt77, ja eespool viidatud kohtuotsus McCarthy, punkt 45).

---

9 – Eespool viidatud kohtuotsuse Ruiz Zambrano resolutsioon (kohtujuristi kursiiv). Vt samuti nimetatud kohtuotsuse punkt 42, milles on omakorda viidatud 2. märtsi 2010. aasta otsuse kohtuasjas C‑135/08: Rottman (EKL 2010, lk I‑1449) punktile 42, milles Euroopa Kohus leidis, et on ilmne, et sellise liidu kodaniku olukord, kellelt liikmesriigi ametiasutused otsustavad sarnaselt J. Rottmaniga võtta ära naturalisatsiooni korras saadud kodakondsuse, pannes ta pärast niisuguse teise liikmesriigi kodakondsuse kaotamist, mille ta omandas sünniga, olukorda, mis võib tuua kaasa EÜ artiklis 17 (nüüd ELTL artikkel 20) ette nähtud staatuse ja sellega seotud õiguste kaotamise, kuulub oma olemuse ja tagajärgede poolest liidu õiguse valdkonda.

---

10 – Eespool viidatud kohtuotsus Ruiz Zambrano, punkt 44.

---

11 – Eespool viidatud kohtuotsus, punktid 46, 47 ja 55.

---

12 – Idem, punkt 26.

---

13 – Idem, punktid 39 ja 43.

---

14 – 2. oktoobri 2003. aasta otsus kohtuasjas C‑148/02 (EKL 2003, lk I‑11613).

---

15 – 14. oktoobri 2008. aasta otsus kohtuasjas C‑353/06 (EKL 2008, lk I‑7639).

---

16 – Eespool viidatud kohtuotsus McCarthy, punktid 49–53.

---

17 – Vt selle kohta S. McCarthy taotluse ümberkvalifitseerimine eespool viidatud kohtuotsuse McCarthy punktides 22 ja 23.

---

18 – Idem, punkt 49.

---

19 – Idem, punkt 50. Nagu on meenutatud kohtuotsuse McCarthy punktis 29, tuleneb EIÕK protokolli nr 4 artiklis 3 kinnitatud asjaomasest rahvusvahelise õiguse põhimõttest, et liikmesriik ei saa oma kodanikke välja saata või keelata neil oma territooriumile siseneda ja seal elada.

---

20 – Idem, punktid 55 ja 56.

---

21 – Tasub mainida kahte asjaolu. Esiteks, põhjus, miks Euroopa Kohus otsustas analüüsida kõnealuse kahe kohtuasja aluseks olnud olukordi kas ELTL artiklit 20 või siis ELTL artiklit 21 arvestades, ei ole eriti selge. Selles osas tundub, et ELTL artikli 20 lõige 2 kujutab endast liidu kodanikele antud õiguste loetelu, mille üksikasjad on täpsustatud ELTL artiklites 21–24, ja seega on sellel laiem ulatus kui ELTL artikli 21 lõikes 1 sätestatud elamise ja liikumise õigusel. Siiski ei ole võimalik mõista, millise ELTL artikli 20 lõike 2 punktides a–d loetletud õigusega, peale just nimelt liidu kodanike õiguse liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil, võis olla tegemist kohtuasjades Ruiz Zambrano ja McCarthy. Teiseks näib, et asjaolu, et kohtuotsuse McCarthy põhjendustes lisati „liikmesriikide territooriumil vaba liikumise ja elamise õiguse kasutamise takistamise” kriteerium, mis võimaldab siduda liikmesriigisisese olukorra liidu õigusega, paralleelselt kohtuotsuses Ruiz Zambrano välja toodud liidu kodaniku staatusega seotud põhiliste õiguste reaalse kasutamise võimalusest ilmajätmise kriteeriumiga, muudab lõpuks selle kriteeriumi leebemaks osas, mis puudutab ainsat tegelikku õigust, millest Ruiz Zambrano lapsed võisid ilma jääda. Seega, kui kohtuotsust McCarthy peaks kohaldama teatud olukorra suhtes, siis liidu kodanik, kes ei ole veel kasutanud oma õigust vabalt liikuda, võiks kuuluda liidu õiguse kohaldamisalasse, kui ta esitab tõendid mitte selle kohta, et ta jäeti ilma reaalsest võimalusest kasutada õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil, vaid lihtsalt selle kohta, et sellise õiguse kasutamine on takistatud. Seega tundub sellest vaatepunktist, et kohtuotsus McCarthy kergendab tõendamiskoormist, mida on nõutud kohtuotsuses Ruiz Zambrano selleks, et liikmesriigisisene olukord võiks kuuluda liidu õiguse kohaldamisalasse.

---

22 – Igaks juhuks tuleb märkida, et põhikohtuasjade aluseks olevate olukordade suhtes ei ole kohaldatav ka nõukogu 22. septembri 2003. aasta direktiiv 2003/86/EÜ perekonna taasühinemise õiguse kohta (ELT L 251, lk 12; ELT eriväljaanne 19/06, lk 224), mis käsitleb küll kolmandate riikide kodanike perekonna taasühinemise õigust, kuid on siiski kohaldatav üksnes tingimusel, et need kodanikud elavad seaduslikult liikmesriikide territooriumil, ja seda saavad kasutada, nagu komisjon oma kirjalikes märkustes rõhutas, üksnes nende kolmandate riikide kodanike pereliikmed, kellel ei ole liidu kodakondsust ning kes ühinevad temaga kõnealusel territooriumil.

---

23 – Euroopa Kohtu istungil väitis M. Dereci esindaja, et M. Derecil on kohustus pidada oma lapsi ülal. See asjaolu ei nähtu aga eelotsusetaotluse esitanud kohtu tuvastatud faktilistest asjaoludest.

---

24 – St vastavalt õigus hääletada ja kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel ja liidu kodaniku elukohajärgse liikmesriigi kohaliku omavalitsuse valimistel selle riigi kodanikega võrdsetel tingimustel; õigus saada kolmanda riigi territooriumil, kus ei ole esindatud see liikmesriik, mille kodanik see liidu kodanik on, kaitset iga teise liikmesriigi diplomaatilistelt ja konsulaarasutustelt samadel tingimustel kui selle teise riigi kodanikud, ja õigus pöörduda petitsiooniga Euroopa Parlamendi poole, esitada kaebus Euroopa ombudsmanile ning pöörduda liidu institutsioonide ja nõuandvate organite poole ühes aluslepingute keeltest ja saada vastus samas keeles.

---

25 – ELTL artikli 20 lõike 2 teises lauses on nimelt märgitud, et liidu kodanikel on „muu hulgas” sama sätte punktides a–d loetletud õigused. Märgin siiski, et ELTL artikli 25 teise lõigu alusel tundub, et ainuüksi nõukogu võib võtta pärast Euroopa Parlamendilt nõusoleku saamist ühehäälselt vastu sätteid ELTL artikli 20 lõikes 2 „loetletud õiguste suurendamiseks või täiendamiseks”.

---

26 – Nende sätete kohaselt ei laienda harta liidu õiguse reguleerimisala kaugemale liidu pädevusest. Samuti ei lisa see liidule uusi pädevusvaldkondi ja ülesandeid ega muuda aluslepingutes määratletud pädevust ja ülesandeid.

---

27 – Vt selle kohta eelkõige 11 juuli 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑60/00: Carpenter (EKL 2002, lk I‑6279, punkt 41); eespool viidatud kohtuotsus Metock jt, punkt 56, ja direktiivi 2004/38 sätted.

---

28 – Vt eespool viidatud kohtuotsus Metock jt, punktid 77–79.

---

29 – Vt selle kohta ka kohtujurist Kokott’i ettepanek kohtuasjas, milles tehti eespool viidatud kohtuotsus McCarthy (ettepaneku punkt 60). Selles osas märgin, et kuigi Austria õiguses on nõutud, et siseriiklikud ametiasutused kaaluksid omavahel kolmanda riigi kodanikule elamisloa andmisest keeldumise põhjuseid ning vajadust austada era- ja perekonnaelu EIÕK artikli 8 tähenduses, ei nähtu eelotsusetaotluse esitanud kohtu esitatud asjaoludest selgelt, et selline kaalumine viidi läbi A. Kokollari ja I. E. Maduike juhtumite puhul. Perekond Dereci puhul ei ole samuti kindel, kas siseriiklikud ametiasutused kontrollisid, et elamisloa andmisest keeldumine, mis oli osaliselt põhjendatud sellega, et nimetatud perekonna sissetulekud ei vastanud Austria õigusnormidega niisuguse perekonna sissetulekute suuruse kohta kehtestatud rangele määrale, oleks proportsionaalne perekonnaelu kaitse nõude seisukohast. Igal juhul, nagu eespool on juba märgitud, tuleb seda uurida siseriiklikul kohtul, vajadusel Euroopa Inimõiguste Kohtu kontrolli all.

---

30 – Vt eespool viidatud kohtuotsuste Carpenter ja Metock jt ning direktiivi 2004/38 tagajärjed.

---

31 – Vt selle kohta 11. detsembri 2007. aasta otsus kohtuasjas C‑291/05: Eind (EKL 2007, lk I‑10719, punktid 35–37).

---

32 – Euroopa Kohtu menetluses on praegu ka teisi kohtuasju, mis puudutavad ELTL artikli 20 tõlgendamist pärast eespool viidatud kohtuotsust Ruiz Zambrano: vt 7. juulil 2011 esitatud kohtuasjad C‑356/11: O ja S ning C‑357/11: L.

---

33 – Kuigi selles osas vaidlust ei ole, tuletan meelde, et Türgi kodanikud saavad siseriiklikes kohtutes tugineda otse otsuse nr 1/80 artiklile 13 ja lisaprotokolli artikli 41 lõikele 1, et takistada selliste siseriiklike õigusnormide kohaldamist, mis on vastuolus nimetatud liidu õigusnormides sisalduvate üheselt mõistetavate standstill-tingimustega: vt eelkõige 21. oktoobri 2003. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑317/01 ja C‑369/01: Abatay jt (EKL 2003, lk I‑12301, punktid 58 ja 117).

---

34 – 9. detsembri 2010. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑300/09 ja C‑301/09 (kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punktid 54 ja 60).

---

35 – Idem, punktid 52 ja 55.

---

36 – Vt selle kohta eelkõige 20. septembri 2007. aasta otsus kohtuasjas C‑16/05: Tum ja Dari (EKL 2007, lk I‑7415, punkt 69); 17. septembri 2009. aasta otsus kohtuasjas C‑242/06: Sahin (EKL 2009, lk I‑8465, punkt 64) ja 29. aprilli 2010. aasta otsus kohtuasjas C‑92/07: komisjon vs. Madalmaad (EKL 2010, lk I‑3683, punkt 47).

---

37 – Vt selle kohta 19. veebruari 2009. aasta otsus kohtuasjas C‑228/06: Soysal ja Savatli (EKL 2009, lk I‑1031, punkt 47) ja 21. juuli 2011. aasta otsus kohtuasjas C‑186/10: Oguz (kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 26).

---

38 – Eespool viidatud kohtuotsused Tum ja Dari, punkt 55, ning Oguz, punkt 28.

---

39 – Eespool viidatud kohtuotsused Tum ja Dari, punkt 59, ja Oguz, punkt 33.

---

40 – 11. mai 2000. aasta otsus kohtuasjas C‑37/98 (EKL 2000, lk I‑2927).

---

41 – Eespool viidatud kohtuotsus, punktid 59 ja 64–67.

---

42 – Vt eespool viidatud kohtuotsus Abatay jt, punkt 86.

---

43 – Vt eelkõige eespool viidatud kohtuotsus Toprak ja Oguz, punkt 54.

---

44 – Vt eespool viidatud kohtuotsus komisjon vs. Madalmaad, punkt 49. Vt selle kohta ka eespool viidatud kohtuotsus Toprak ja Oguz, punkt 45.