1.

Käesolevas kohtuasjas soovib Symvoulio tis Epikratias (Kreeka kõrgeim halduskohus) teada, kas nõukogu 29. septembri 2003. aasta määruse nr 1782/2003 (edaspidi „määrus nr 1782/2003”) ( 2 ) artikkel 69, mis võimaldab liikmesriikidel üleminekuajal vabalt kehtestada kinnipidamise määra (vahemikus 0% kuni 10%, mis on üldine siseriiklik ülemmäär) lisatoetuse maksmiseks teatavate põllumajanduslike tootmisviiside ja kvaliteetse tootmise eest, on kehtiv.

2.

Sisuliselt puudutab siseriikliku kohtu esitatud eelotsuseküsimus piire, mille raames on liidu seadusandjal õigus delegeerida liikmesriikidele ühise põllumajanduspoliitika rakendamine. Tubakasektoris on liikmesriigid ühtse otsemaksete kava kehtestamisele ja määruses nr 1782/2003 sätestatud lisatoetuste jaoks rakendatavatele kinnipidamise määradele lähenenud erinevalt.

3.

See on 1999. aasta 26. märtsil Berliinis toimunud Euroopa Ülemkogul Agenda 2000 ( 3 ) vastuvõtmise järel välja kujunenud ühise põllumajanduspoliitika reformi üks olulisimaid teemasid. Selle reformi üks põhieesmärke oli liidu asjakohaste õigusnormide ratsionaliseerimine ja lihtsustamine, saavutades ühtlasi poliitika rakendamise suurema detsentraliseerituse, jättes liikmesriikidele ja nende piirkondadele suurema tegutsemisruumi. ( 4 )

4.

Määruse nr 1782/2003 artikli 64 lõigetes 1 ja 2 on sätestatud:

„1.   Liikmesriik võib hiljemalt 1. augustiks 2004 otsustada kohaldada 1.–4. peatükis osutatud ühtset otsemaksete kava siseriiklikul või piirkondlikul tasandil käesolevas jaos sätestatud tingimustel.

2.   Vastavalt liikmesriikide valikule määrab komisjon artikli 144 lõikes 2 osutatud korras kindlaks ülemmäära vastavalt artiklites 66–69 osutatud iga otsetoetuse jaoks.

Iga otsetoetuse jaoks on see ülemmäär võrdne osaga artiklis 41 osutatud siseriiklikust ülemmäärast, mis on korrutatud vähendusprotsentidega, mida liikmesriigid kohaldavad artiklite 66–69 kohaselt.

Kindlaksmääratud ülemmäärade kogusumma arvatakse maha artiklis 41 osutatud siseriiklikest ülemmääradest artikli 144 lõikes 2 osutatud korras.

[…]”.

5.

Määruse nr 1782/2003 artiklis 69 on sätestatud:

„Liikmesriigid võivad säilitada maksimaalselt 10% artiklis 41 osutatud siseriiklike ülemmäärade sellest osast, mis vastab igale VI lisas osutatud sektorile. […]

Sellisel juhul teevad asjaomased liikmesriigid artikli 64 lõike 2 kohaselt kehtestatud ülemmäära piires säilitatud toetuse määraga seotud sektori või sektorite põllumajandustootjatele igal aastal lisamakse.

Lisamakse tehakse teatavate põllumajanduslike tootmisviiside eest, mis on olulised keskkonna kaitsmisel või parandamisel [või põllumajandustoodete kvaliteedi ja turustamise parandamisel] komisjoni poolt artikli 144 lõikes 2 osutatud korras määratletavatel tingimustel.” [Tsitaati on parandatud Euroopa Kohtus, kuna määruse eestikeelne tõlge on ekslik]

6.

Määrusega (EÜ) nr 795/2004 (edaspidi „määrus nr 795/2004”) ( 5 ) kehtestas komisjon määruses nr 1782/2003 sätestatud ühtse otsemaksete kava rakenduseeskirjad.

7.

Vastavalt määruse nr 795/2004 artiklile 48:

„1.   Määruse (EÜ) nr 1782/2003 artiklis 69 sätestatud lisatoetus antakse, ilma et see piiraks määruse (EÜ) nr 1257/1999 artikli 37 lõike 3 ja selle rakenduseeskirjade kohaldamist, käesoleva artikli lõigetes 2–6 sätestatud tingimustel.

2.   Toetus antakse üksnes talupidajatele määruse (EÜ) nr 1782/2003 artikli 2 punkti a tähenduses, olenemata sellest, kas nad on ühtse otsemaksete kava taotluse esitanud või mitte või omavad toetuseõigusi.

3.   „Kinnipidamisega seotud sektoris või sektorites” tähendab seda, et toetust võivad taotleda põhimõtteliselt kõik talupidajad, kes lisatoetuse taotluse esitamise ajal ja käesolevas artiklis sätestatud tingimustel toodavad määruse (EÜ) nr 1782/2003 VI lisas viidatud sektori või sektoritega hõlmatud tooteid.

4.   Juhul kui toetus hõlmab põllumajandusliku tootmise liike või kvaliteedi- ja turustusmeetmeid, mille puhul ei saa spetsiifilist toodangut määratleda või toodang pole otseselt sektoriga hõlmatud, võib toetust anda tingimusel, et kinnipidamine toimub kõikides määruse (EÜ) nr 1782/2003 VI lisas viidatud sektorites ja kavas osalevad ainult nimetatud lisas viidatud sektoritesse kuuluvad talupidajad.

5.   Määruse (EÜ) nr 1782/2003 artikli 69 kohaldamisel piirkondlikul tasandil arvutatakse kinnipidamine asjaomase piirkonna asjaomaste sektorite toetuste komponendi alusel.

Liikmesriigid määratlevad piirkonna asjakohasel territoriaalsel tasandil kooskõlas objektiivsete kriteeriumitega ja talupidajate võrdset kohtlemist tagavalt ning turgu ja konkurentsi kahjustamata.

6.   Asjaomased liikmesriigid teatavad kavandatavate toetuste üksikasjad ja eelkõige abikõlblikkustingimused ja asjaomased sektorid hiljemalt ühtse otsemaksete kava rakendamise esimesele aastale eelneva aasta 1. augustiks.

Mis tahes muudatus esimeses lõigus viidatud teatesse tehakse hiljemalt antud aasta 1. augustiks ja seda kohaldatakse järgmise aasta suhtes. Sellest teatatakse viivitamata komisjonile koos selliseid muudatusi õigustavate objektiivsete kriteeriumitega. Liikmesriik ei või siiski muuta asjaomaseid sektoreid ega kinnipidamisprotsenti.”

8.

Määrus nr 1782/2003 tunnistati komisjoni määrusega (EÜ) nr 73/2009 (edaspidi „määrus nr 73/2009”) kehtetuks. ( 6 )

9.

Määrus nr 1782/2003 ja määrus nr 795/2004 võeti siseriiklikku õigusesse üle Ypoyrgos Oikonomias kai Oikonomikon’i (majandus‑ ja rahandusminister) ja Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon’i (maaelu arendamise ja toiduainete minister) kahe ühise dekreediga: 9. augusti 2005. a ühise dekreediga nr 292464 (edaspidi „2005. aasta ühine dekreet”) ( 7 ), millega kehtestati üldiselt täiendavad rakenduslikud haldusmeetmed ja otsetoetuste saajatele antavate toetuseõiguste arvu ja väärtuse arvutamise meetmed ning 8. augusti 2006. aasta ühine dekreet nr 49143 (edaspidi „2006. aasta ühine dekreet”) ( 8 ), millega kehtestati konkreetsemalt meetmed (maksmise kord, eraldatavad summad, toetuse andmise põhjused) lisatoetuste (kvaliteedi säilitamine) maksmiseks tubakasektoris.

10.

2005. aasta ühise dekreedi artikliga 16 ja I lisaga määrati tubaka osas toetuse määraks (kvaliteedi säilitamine) 2%.

11.

Novembris 2006 taotles Panellinios Sindesmos Viomikhanion Metapiisis Kapnou (Kreeka tubakatöötlejate ühendus, edaspidi „Ühendus”) Symvoulio tis Epikratiases 2006. aasta ühise dekreedi tühistamist. Selle menetluse raames vaidlustas Ühendus ka 2005. aasta ühise dekreedi õiguspärasuse. Ühenduse arvates on mõlemad ühised dekreedid õigusvastased, sest nad rakendavad määruse nr 1782/2003 artiklit 69, mis on omakorda õigusvastane, sest on vastuolus Euroopa Liidu aluslepingute mitme sättega.

12.

Neil asjaoludel otsustas määruse nr 1872/2003 artikli 69 kehtivuses kahtlev Symvoulio tis Epikratias menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:

„Kas määruse nr 1782/2003 artikkel 69, mille kohaselt lubatakse liikmesriikidel kehtestada artiklis 41 sätestatud „siseriiklike ülemmäärade” ulatuses ja artikli 69 kolmandas lõigus sätestatud tingimusi järgides erinevad kinnipidamise protsendimäärad tootjatele lisatoetuse maksmiseks, on EÜ artiklitega 2, 32 ja 34 ning tootjatele stabiilse sissetuleku tagamise ja maapiirkondade säilitamise eesmärkidega kooskõlas osas, milles niisuguste erinevate protsendimäärade kehtestamist lubatakse?”

13.

Ühendus, Kreeka Vabariik, Euroopa Liidu Nõukogu ja Euroopa Komisjon esitasid kirjalikud seisukohad. Nad kõik osalesid 21. novembril 2012 toimunud kohtuistungil.

14.

Määrusega nr 1782/2003 kehtestatakse ühise põllumajanduspoliitika raames kohaldatavate otsetoetuskavade ühiseeskirjad ja teatavad toetuskavad põllumajandustootjate jaoks ning muudetakse mitut varasemat määrust. See oli üks peamisi õigusakte, millega reformiti ühist põllumajanduspoliitikat, ja selle eesmärk oli suurendada põllumajandussektori konkurentsivõimet, toetades turule orienteeritud ja jätkusuutlikku põllumajandust ning tugevdades maaelu arengupoliitikat. ( 9 )

15.

Sisuliselt kehtestatakse määrusega nr 1782/2003 ühelt poolt põllumajandustootjatele makstavate otsetoetuste summade järkjärguline vähendamine kuni aastani 2012 (artikkel 11) ja teiselt poolt ühtne otsemaksete kava (artiklid 33–71).

16.

Esmalt on oluline selgitada käesolevas kohtuasjas asjakohaste liidu õigusnormide ratione temporis kohaldatavust. Kuigi osa märkusi esitanud osapooltest viitavad oma seisukohtades mõnedele praegu kehtivatele Euroopa Liidu aluslepingute sätetele, leidsid kohtuasja aluseks olevad asjaolud aset enne Lissaboni lepingu jõustumist. Nagu juba nimetatud, tühistati määrus nr 1782/2003 enne seda kuupäeva, kuigi selle mõju jätkus ka pärast. Sellest lähtudes on selle kohtuasja õige õiguslik raamistik liidu õigus selle hetke seisuga, mil algas kohtumenetlus siseriiklikus kohtus.

17.

Sellest hoolimata, nagu ma ka edaspidi täpsemalt selgitan, ei leia ma, et Lissaboni lepinguga jõustunud muudatustel oleks tegelik mõju selle kohtuasja õiguslikule hinnangule. Praegu kehtivate lepingute sätted on sisuliselt vanadega samaväärsed või on neis kodifitseeritud kohtupraktikas tunnustatud või muudes õigusaktides sätestatud õiguspõhimõtteid.

18.

Samuti ei mõjuta käesolevat kohtuasja asjaolu, et määrused nr 1782/2003 ja nr 795/2004 on vahepeal tühistatud. Nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus eelotsusetaotluses nimetab ja komisjon oma märkustes kinnitab, lõi määruse nr 1782/2003 artikkel 69 endiselt õiguslikke tagajärgi ajal, mil algas käesoleva kohtuasja menetlemine siseriiklikus kohtus (13. november 2006), ja selles ettenähtud toetusi maksti kuni 2010. aasta juunini.

19.

Teiseks rõhutan ma, et kõik osapooled nõustuvad sellega, et käesolev eelotsusetaotlus ei puuduta määruste nr 1782/2003 ja nr 795/2004 rakendamiseks vastu võetud Kreeka valitsuse meetmete kooskõla liidu õigusega, eelkõige 2005. ja 2006. aasta ühisdekreetide õiguspärasust. Eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole esitanud küsimust liidu õiguse sätte tõlgendamise, vaid kehtivuse kohta.

20.

Seega ei puuduta käesolev menetlus küsimust, kas Kreeka ametiasutused on õigesti kohaldanud asjakohaseid liidu õigusnorme. Seetõttu keskendub õiguslik analüüs üksnes määruse nr 1782/2003 artikli 69 kehtivusele.

21.

Kolmandaks on kasulik meenutada, et liidu pädevus põllumajanduse valdkonnas on oma olemuselt jagatud pädevus. Ka ELTL uue artikli 4 lõike 2 punktis d nimetatakse põllumajandust liidu ja selle liikmesriikide jagatud pädevusega valdkondade hulgas. Õigusteoorias on põhjalikult arutletud, kas ja mil määral Lissaboni lepinguga selles osas midagi muudeti. ( 10 ) Minu hinnangul ei ole see aga asjakohane, sest ka enne Lissaboni lepingut oli Euroopa Kohus järjekindlalt asunud seisukohale, et ühise turukorraldusega hõlmatud valdkondades on liikmesriikidel seadusandlik kõrvalpädevus seoses olukordadega, mida liidu õigusnormid ei reguleeri või juhul, kui nende õigusnormidega antakse neile sõnaselgelt rakendusvolitused. ( 11 )

22.

Asjaolu, et põllumajanduspoliitika on valdkond, kus võivad õiguslikult siduvaid akte ( 12 ) menetleda ja vastu võtta nii liit kui liikmesriigid, ei ole käesolevas asjas tähtsusetu. Nagu endises EL artiklis 5 (mida sisuliselt asendab ELL artikkel 5) mõista anti, reguleerib liidu pädevuste kasutamist selles valdkonnas subsidiaarsuse põhimõte. Seega valdkondades, mis ei kuulu tema ainupädevusse, võtab liit meetmeid ainult niisuguses ulatuses ja siis, kui liikmesriigid ei suuda täielikult saavutada kavandatava meetme eesmärke, vaid need on võimalik paremini saavutada liidu tasandil.

23.

Liidu õigusnormide rakendamise õiguse andmine siseriiklikele või ka regionaalsetele või kohalikele ametiasutustele on lubatud ka ainupädevuse valdkondades. ( 13 ) Selline üleandmine võib aga olla veelgi olulisem, kui see toimub jagatud pädevuse valdkondades. Valik, kas ja mis osas peaks liidu seadusandja delegeerima rakendamisõiguse kohalikele ametiasutustele, peab nendes valdkondades olema kooskõlas ka subsidiaarsuse põhimõttega.

24.

Seega on keeruline umber lükata asjaolu, et põllumajanduse valdkonnas on liikmesriikidel säilinud mingisugune pädevus tegutseda liiduga paralleelselt. Eelkõige võivad liikmesriikide ametiasutused tegutseda ja peavadki seda tegema juhul, kui liit on palunud neil seda teha, selleks et kohaldada või rakendada liidu õigusnorme selles valdkonnas. ( 14 ) Sellega seoses viitaksin ka kohtujurist Trstenjaki ettepanekule kohtuasjas Horvath, kus ta rõhutas seda, et detsentraliseeritud ja diferentseeritud seadusloome ühise põllumajanduspoliitika raames ei ole aluslepingute asjakohaste põhimõtetega per se vastuolus. ( 15 )

25.

Käesolevas kohtuasjas tõstatatud kehtivuse küsimus saab seetõttu puudutada üksnes viisi, kuidas määruse nr 1782/2003 artikkel 69 saavutab sellise delegeerimise, andes liikmesriikidele teatava otsustusruumi rakendada täiendavaid toetusi ühise põllumajanduspoliitika reformi raames.

26.

Muu hulgas on selle reformi keskmes põllumajandustootjate otsetoetuste nn lahtisidumine; toetused ei ole – välja arvatud erandjuhtudel – enam seotud konkreetse toodanguga. Selle tulemusena saavad põllumajandustootjad otsemakseid, mille suurust ei mõjuta näiteks viljeletava põllukultuuri tüüp või toodangu kogus.

27.

Ma nimetan sõnaselgelt lahtisidumist, sest minu hinnangul ei oleks ühenduse nimetatud väidetav negatiivne mõju Kreeka tubakatööstusele, juhul kui see eksisteeriks, mitte määruse nr 1782/2003 artiklis 69 sätestatud meetme, vaid tubakasektorile lahtisidumise rakendamise tagajärg.

28.

Määruse nr 1782/2003 artikli 69 kehtivuse vaidlustamiseks Ühenduse esitatud argumentide keskmes on väide, et liidu seadusandja on kohalikele ametiasutustele andnud liiga suure tegutsemisruumi. Ühenduse hinnangul on asjaolu, et liidu seadusandja lubas kohalikel ametiasutustel 10% ulatuses vabalt kehtestada siseriiklikust ülemmäärast kinni peetava ja lisatoetuste maksmiseks kasutatava määra, vastuolus mõnede ühise põllumajanduspoliitika aluspõhimõtetega ning tekitab põhjendamatuid konkurentsimoonutusi. Selle peamine põhjus on asjaolu, et selle kaalutlusõiguse tõttu on vältimatu, et erinevad liikmesriigid valivad erineva protsendimäära siseriiklikust ülemmäärast. Selle tulemusena saavad erinevates liikmesriikides asuvad tubakatootjad erinevas mahus lisatoetusi. Selle väidetav tulemus on järsk tubakatootmise langus Kreekas.

29.

Kreeka valitsus toob aga oma kirjalikes märkustes õigesti esile, et see arutluskäik näib ebaõige, sest põhineb vääral eeldusel. Olenemata sellest, mida näib tähendavat termin „lisatoetused”, ei lisandu see toetus otsetoetustena välja makstavale maksimaalsele toetussummale. Väga lihtsustatult võimaldas määruse nr 1782/2003 artikkel 69 liikmesriikidel põllumajandustootjatele makstavate toetuste kogusumma otsetoetustena välja maksmise asemel maksta osa sellest summast otsetoetuste ja osa lisatoetustena. Artikkel 69 tugines põhimõttele, mille kohaselt võisid liikmesriigid soovi korral otsustada 10% ulatuses mõnevõrra vähendada kõigi tootjate otsetoetusi ja kasutada vabanenud vahendeid selleks, et maksta piiratud lisatoetust teatud eritunnustega põllumajandustootjatele. ( 16 )

30.

Kuni siseriiklikke ülemmäärasid ei muudeta, ei mõjuta makstava toetuse jagamine otsetoetusteks ja lisatoetusteks kuidagi tootjatele makstava toetuse kogusummat. ( 17 ) Näiteks majanduslikus mõttes ei ole toetust saava sektori seisukohalt vahet, kas siseriikliku ülemmäära ulatuses saadavast rahasummast jaotatakse 98% otsetoetuste ja 2% lisatoetustena või 90% otsetoetuste ja 10% lisatoetustena, olenemata sellest, et see võib mõjutada abi jaotumist sektori sees.

31.

See kehtib eriti Kreeka puhul, kuivõrd Kreeka valitsus otsustas, et lisatoetuse saamise tingimused on täidetud kõigi Kreekas asuvate tubakatootjate puhul, ja niiviisi läksid need toetused samadele tootjatele, kes oleksid ilma lisatoetuste olemasoluta saanud selle raha otsetoetuste kaudu.

32.

Seega näivad Ühenduse väited ekslikud. Väidetavad konkurentsimoonutused või tubakatootmise vähenemine ei ole vaidlustatud meetme tagajärg. Seda kinnitas kohtuistungil kaudselt ka Ühenduse esindaja.

33.

Pigem tekib mulje, et selles osas saab etteheiteid teha põllumajandustootjatele antava abi toodangust lahtisidumisele ja seda kahel põhjusel. Esmalt on määruse nr 1782/2003 artikliga 64 lubatud lahtisidumise osalise rakendamise tagajärg erinevates liikmesriikides asuvate tootjate erinev kohtlemine. Teiseks heidutaks toodangust lahtisidumine tubakatootjaid selle kultuuri viljelemise jätkamisest ja see omakorda viiks Kreeka tubakatoodangu vähenemiseni, mis kahjustaks Kreeka tubakatööstuse huve, mida esindab Ühendus.

34.

See, kas need oletused on õiged või mitte, ei ole käesolevas kohtuasjas asjakohane, sest toodangust lahtisidumine kui selline või selle osaline rakendamine vastavalt määruse nr 1782/2003 artiklile 64 ei ole käesoleva menetluse ese. Lisaks näivad Ühenduse väited selles punktis olevat ekslikud. Ühise põllumajanduspoliitika eesmärk ei ole tagada, et teatud põllumajandussaaduse tootmine püsib aastate jooksul muutumatuna. Nii enne kui pärast ühise põllumajanduspoliitika reformi võib tõeks osutuda vastupidine. ( 18 )

35.

Lisaks sellele ei tohiks määruse nr 1782/2003 põhjenduse 28 kohaselt ühtse otsemakse saamise tingimuseks olla ühegi konkreetse toote tootmine, et jätta põllumajandustootjatele vabadus valida, mis tooteid oma maal kasvatada.

36.

Olles selgitanud käesoleva eelotsusetaotluse ulatust, uurin ma järgnevalt määruse nr 1782/2003 artikli 69 kehtivust. Sellega seoses tuleb märkida, et Symvoulio tis Epikratias vaidlustab selle sätte kooskõla liidu õigusega vaid kolmel erineval alusel: i) EÜ artikkel 34 koosmõjus EÜ artikliga 2; ii) EÜ artikkel 32 ja iii) „tootjatele stabiilse sissetuleku tagamise” ja „maapiirkondade säilitamise” eesmärgid. Kohtuistungil esitas Ühendus mõned täiendavad põhjendused toetamaks oma väidet, et kõnealune säte on kehtetu.

37.

Ma käsitlen esmalt eelotsusetaotluse esitanud kohtu otsuses tõstatud võimalikke kehtetuse aluseid. Seejärel puudutan ma Ühenduse esitatud täiendavaid väiteid, niivõrd kui nad on siseriikliku kohtu tõstatatud küsimustega piisavalt seotud. Ma ei arva, et Euroopa Kohus peaks oma otsuses puudutama Symvoulio tis Epikratiases esitatud ja seal tagasi lükatud väiteid.

38.

Sisuliselt soovib Symvoulio tis Epikratias teada, kas määruse nr 1782/2003 artikkel 69 on vastuolus EÜ artikliga 34 (nüüd ELTL artikkel 40) koosmõjus EÜ artikliga 2 (nüüd ELL artikkel 3), mis loovad põllumajandussaaduste ühisturu. ( 19 )

39.

Ühenduse arvates tekivad määruse nr 1782/2003 artikli 69 rakendamise tagajärjel konkurentsimoonutused sama saaduse tootjate vahel erinevates liikmesriikides, sest see asetab ebasoodsamasse olukorda tootjad nendes liikmesriikides, kus on kehtestatud väike kinnipidamise protsendimäär, võrreldes nende tootjatega, kes asuvad liikmesriikides, kus see protsendimäär on suurem. See toob kaasa diskrimineerimise erinevates liikmesriikides asuvate tootjate ja tarbijate vahel.

40.

Esmalt meenutaksin ma, et EÜ artikli 34 lõige 2, milles on kehtestatud igasuguse diskrimineerimise keeld ühise põllumajanduspoliitika valdkonnas, on vaid üldise võrdsuspõhimõtte konkreetne väljendus, mille kohaselt ei tohi sarnaseid olukordi käsitleda erinevalt ega erinevaid olukordi ühtemoodi, välja arvatud siis, kui selline erinev kohtlemine on objektiivselt põhjendatud. ( 20 ) Selle põhimõtte kohaselt on liidu seadusandja määruses nr 1782/2003 kehtestanud mitu sätet, mille eesmärk on selliste olukordade erinev kohtlemine, mis konkreetse saaduse ( 21 ) või geograafilise piirkonna ( 22 ) tõttu vajasid erieeskirju.

41.

Juba eespool nimetatud põhjustel ei saa Ühenduse esitatud väiteid pidada veenvaks. Põllumajandustootjatele makstavate toetuste kogusumma sektori kohta on igas riigis põhimõtteliselt sama, sõltumata sellest, kas kohalikud ametiasutused otsustavad kasutada määruse nr 1782/2003 artiklis 69 sätestatud võimalust lisatoetuste kehtestamiseks, ja kui see on nii, siis selleks otstarbeks kehtestatud kinnipidamise määra. Üksnes jaotus iga riigi sees, mitte aga Kreeka tubakatootmise sektoris, võib tekitada sisulisemaid erinevusi seeläbi, et mõned tootjad võivad saada üksnes otsetoetusi, samal ajal kui teised võivad saada ka lisatoetusi.

42.

Igal juhul leian ma, et väidetav ebavõrdne kohtlemine, mis tuleneb vaidlustatud sätte rakendamisest, on objektiivselt õigustatud ega ole seetõttu liidu õigusega keelatud diskrimineerimine ega tekita põhjendamatuid konkurentsimoonutusi.

43.

Ma rõhutaksin, et Euroopa Kohus on leidnud, et asjaolu, et ühise turukorralduse raames võetud meede võib avaldada mõningatele tootjatele nende tootmise eripära tõttu erinevat mõju, ei põhjusta diskrimineerimist, kui selle meetme aluseks on objektiivsed kriteeriumid, mida on vastavalt ühise turukorralduse üldistele toimimise vajadustele kohandatud. ( 23 ) Samuti on Euroopa Kohus kinnitanud, et olukord erinevates liikmesriikides ei ole alati võrreldav ja see võib õigustada erinevusi asjakohastes õigusaktides selle liikmesriigi või tema territooriumil asuvate teatud tootjate suhtes. ( 24 )

44.

Viimaks meenutas Euroopa Kohus juba viidatud kohtuasjas Horvath oma väljakujunenud kohtupraktikat ( 25 ), mille kohaselt ei puuduta liidu õiguse üldpõhimõtteks olev diskrimineerimise keeld võimalikke erinevusi kohtlemises, mis tulenevad liikmesriikide õigusaktide vahelistest erinevustest, kui need õigusaktid puudutavad kõiki nende kohaldamisalasse kuuluvaid isikuid ühtemoodi. Teiseks järeldas ta sellest kohtupraktikast, et kui liikmesriigi konstitutsiooniline kord näeb ette, et kohalikel omavalitsustel on seadusandlik pädevus, ei kujuta see, kui nimetatud valitsused kehtestavad ühise põllumajanduspoliitika raames erinevad standardid, endast ühenduse õigusega vastuolus olevat diskrimineerimist. ( 26 )

45.

Käesoleva asja asjaoludest tulenevalt ei näe ma ühtegi põhjust, miks neist põhimõtetest kõrvale kalduda. Eelkõige usun ma, et Euroopa Kohtu arutluskäik kohtuasjas Horvath on mutatis mutandis kohaldatav ka käesolevale kohtuasjale. Pelk asjaolu, et kohtuasjas Horvath tulenes erinev kohtlemine igas liikmesriigis liidu õigusnormide rakendamiseks vastu võetud õigusaktidest, samal ajal kui käesolevas kohtuasjas oleks see liidu seadusandja poolt selliseks rakendamiseks liikmesriikide ametiasutustele sõnaselgelt jäetud otsustusruumi loogiline tagajärg, ei tingi minu hinnangul erinevat järeldust.

46.

Konkurentsimoonutuste osas tuleb märkida, et Euroopa Kohus leidis kohtuasjas Vodafone ulatuslikule kohtupraktikale tuginedes, et „ühenduse seadusandja[l on] ulatuslik[…] kaalutlusõigus[…] talle antud pädevuse teostamisel niisugustes valdkondades, kus ta peab tegema nii poliitilisi kui ka majanduslikke või sotsiaalseid valikuid või kus ta peab läbi viima keerulisi hindamisi või andma hinnanguid. Siiski peab ühenduse seadusandja ka niisuguse kaalutlusõiguse olemasolul võtma tehtava valiku puhul aluseks objektiivsed kriteeriumid. Lisaks peab ta erinevate võimalike meetmetega seotud piiranguid hinnates uurima, kas meede, mille ta on otsustanud võtta, võib taotletavaid eesmärke arvestades õigustada ka arvestatavate negatiivsete majanduslike tagajärgede tekkimist osadele ettevõtjatele.” ( 27 )

47.

Isegi kui kõnealune meede oleks käesoleval juhul tekitanud negatiivseid tagajärgi mõnedele põllumajandustootjatele, ei näe ma midagi, mis võimaldaks arvata, et andes liikmesriikidele määruse nr 1782/2003 artikli 69 rakendamisel mõningase kaalutlusõiguse, ei ole liidu seadusandja rajanud oma otsust kindlale ja objektiivsele alusele või et neid negatiivseid tagajärgi ei õigustaks näiteks eesmärk tagada sujuv üleminek ühelt ühise põllumajanduspoliitika süsteemilt teisele või pakkuda riigi tingimustele või vajadustele kohandatud abi.

48.

Selle kohta tuleb märkida, et määruse nr 1782/2003 põhjendused 33 ja 34 selgitavad põhjuseid, millele tuginedes on liidu seadusandja kehtestanud mõned regionaalse ja valikulise kohaldamise erisätted, eelkõige määruse artikli 69. Lisaks sellele ei ole Ühendus esitanud ühtegi väidet, mis tõeliselt vaidlustaks taotletavad eesmärgid ning üldise mõtte ja kriteeriumid, millele seadusandja neid norme luues tugines.

49.

Sisuliselt väidab Ühendus ka seda, et määruse nr 1782/2003 artikkel 69 on vastuolus EÜ artikliga 32 ( 28 ) (nüüd ELTL artikkel 38). Vastuolu põhjuseks on asjaolu, et lubades liikmesriikidel tingimusteta määrata vabalt kindlaks kinnipidamise protsendi maksimaalsest riiklikust toetussummast, mida antakse mõne ühise turukorraldusega hõlmatud toote – nagu toortubakas – toetamiseks, muudetakse põhimõtteliselt sellise toote osas ühine turukorraldus olematuks. Teisisõnu „taasriigistaks” määruse nr 1782/2003 artikkel 69 põllumajanduspoliitika, eirates seega ühisturgu ja ühist põllumajanduspoliitikat reguleerivaid põhimõtteid.

50.

Selline argument ei ole veenev. On mõeldamatu, et liikmesriikide ametiasutustele lisatoetuste andmiseks antud kaalutlusõigus ja sellega seotud kinnipidamise määr (10% siseriikliku ülemmäära ulatuses) võiks kahjustada ükskõik millist ühist põllumajanduspoliitikat või siseturgu reguleerivatest põhimõtetest.

51.

Vastupidi, liikmesriikide ametiasutustele teatud tegutsemisruumi andmine, et otsustada kohaste meetmete üle tagamaks Euroopa põllumajandusturgude jaoks keerulisel ajal sujuvat üleminekut, on täielikult kooskõlas ELTL artikli 39 lõikes 2 sisalduva põhimõttega. Selle sätte kohaselt peab seadusandja muu hulgas võtma arvesse „põllumajandusliku tegevuse eripära, mis tuleneb põllumajanduse sotsiaalsest struktuurist ning põllumajanduspiirkondade struktuurilistest ja looduslikest erinevustest”. Liikmesriikidele sellise kaalutlusõiguse andmise vajadust rõhutab määruse nr 1782/2003 põhjendus 33.

52.

Seega ei saa pidada ilmselgelt ekslikuks seisukohta, et kohalikel ametiasutustel on paremad eeldused tegemaks otsuseid, mis puudutavad näiteks kinnipidamise määra lisatoetuste maksmiseks või tema territooriumil asuvate sellist toetust vajavate teatud põllumajanduslike tootmisviiside määramiseks. See ei ole ühise põllumajanduspoliitika „taasriigistamine”, vaid otsus osaliselt delegeerida liikmesriikide ametiasutustele pädevus rakendada selliseid eeskirju, mida liidu seadusandja pidas kohaseks üleminekul vanalt ühiselt põllumajanduspoliitikalt selle täiendatud versioonile.

53.

Määrusega nr 1782/2003 kehtestatud üldises reformikavas võib artiklit 69 pidada teisejärguliseks. See üksnes kehtestab võimaluse kombineerida otsetoetusi mõningate piiratud lisatoetustega. Lisaks sellele tuleb selle võimaluse puhul täita mitu menetluslikku ja sisulist tingimust, mis kehtestatakse nii artiklis 69 kui määruse nr 795/2004 artiklis 48.

54.

Määruse nr 795/2004 artiklis 48 kehtestatakse olulised kaitsemeetmed, mille kohaselt peavad liikmesriigid tegema otsuseid kooskõlas objektiivsete kriteeriumidega ja „talupidajate võrdset kohtlemist tagavalt ning turgu ja konkurentsi kahjustamata”. Lisaks annab see säte komisjonile õiguse tähelepanelikult jälgida seda, kuidas liikmesriigi ametiasutused lisatoetusi maksavad, pannes neile palju teavitamiskohustusi. ( 29 )

55.

Määruse nr 1782/2003 alusel liikmesriikide poolt teostatav pädevus on seega eelnevalt piiratud ja allutatud järelkontrollile.

56.

Seega ei ole määruse nr 1782/2003 artikkel 69 EÜ artikliga 32 vastuolus.

57.

Siseriiklik kohus soovib samuti teada, kas määruse nr 1782/2003 artikkel 69 rikub „tootjatele stabiilse sissetuleku tagamise” ja „maapiirkondade säilitamise” eesmärke. Ühendus väidab, et kõnealune säte jätab põllumajandustootjad ilma stabiilsest sissetulekust, mis omakorda viib järsu languseni tubakakasvatuses ja põllumajandusmaa kasutusest väljalangemiseni.

58.

Siseriikliku kohtu nimetatud esimese eesmärgi osas oletan ma, et kohus soovis viidata EÜ artikli 33 lõike 1 punktis b (nüüd ELTL artikli 39 lõige 1 punkt b) kehtestatud eesmärgile „kindlustada põllumajandusega tegeleva rahvastikuosa rahuldav elatustase”.

59.

Esmalt tuleb märkida, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu kasutatud termin „stabiilne” ei ole samaväärne terminiga „rahuldav”, mida kasutatakse lepingu tekstis. ( 30 ) See termini erinevus on oluline, sest liidu seadusandja ei ole kohustatud tagama, et põllumajandustootjate elatustase oleks ajas muutumatu. Vastasel juhul oleks seadusandja tegutsemisruum ühise põllumajanduspoliitika muutmisel äärmiselt piiratud. ( 31 )

60.

Lisaks sellele ei nõua aluslepingud seda, et rahuldava elatustaseme tagaks ühe ja sama saaduse muutumatu kasvatamine. Teisisõnu ei esine vältimatult vajalikku seost elatustaseme ja teatud konkreetse saaduse kasvatamise vahel.

61.

Seega ei taga EÜ artikkel 33, et teatud põllumajandussaaduse tootmine peaks aasta-aastalt püsima muutumatuna, ammugi mitte ühe konkreetse liikmesriigi turul.

62.

Järelikult tuleb märkida, et ka EÜ artikli 33 lõike 1 punktis c nimetatud turgude stabiliseerimise eesmärk ei tähenda, et tootmine peab olema alati stabiilne. ( 32 ) Sellel sättel on laiem tähendus ja see ei ole piiratud mitte toodetud koguste, vaid üldisemalt põllumajandussaaduste turuolukorraga. ( 33 )

63.

Oma väidetes viitab Ühendus väidetavale õiguslikule kaitsele, mis tubakal EÜ lepingu I lisas (nüüd EL toimimise lepingu I lisa) loetlemise tagajärjel on. ( 34 ) Asjaolu, et tubakat nimetatakse I lisas asuvas nimekirjas, tähendab aga üksnes seda, et see kuulub ühise põllumajanduspoliitika kohaldamisalasse. I lisaga ei anta seal loetletud toodetele mingit eristaatust ega ‑kaitset.

64.

Seega tuleb järeldada, et ühise põllumajanduspoliitika ükski taotletud eesmärkidest ei tähenda, et teatud saaduse tootmine või sellele antav toetus peab olema muutumatu. Vastupidi, tuleb märkida, et ühise põllumajanduspoliitika reformi üks eesmärke on just enam turule orienteeritud ja konkurentsivõimelise põllumajanduse edendamine. Kuivõrd põllumajandustootjatele antav abi ei ole enam seotud teatud saaduse kasvatamisega, võivad tootjad vabalt tootmist muuta, et järgida turusuundumusi ja reageerida Euroopa Liidu ja sellest väljas asuvate tarbijate vajadustele ja nõudmistele kiiremini ning paindlikumalt. ( 35 )

65.

Maapiirkondade säilitamise osas tuleb märkida, et määruse nr 1782/2003 põhjendus 3 nimetab määruse ühe eesmärgina põllumajandusmaa kasutusest väljalangemise vältimist. Selline eesmärk on EÜ artiklis 33 nimetatutega täielikult kooskõlas ning näib olevat põllumajandusega tegeleva rahvastikuosa rahuldava elatustaseme kindlustamise eesmärgi peaaegu loomulik tagajärg. ( 36 )

66.

Siiski tuleb meenutada, et määruse nr 1782/2003 artiklis 69 kehtestatud meede ja liidu seadusandja poolt kohalikele ametiasutustele antud paindlikkus selle siseriiklikul rakendamisel ei mõjuta maa väidetavat kasutusest väljalangemist Kreekas. On selge, et asjassepuutuvad tubakakasvatajad oleks lõpuks saanud sama toetussumma nii lisatoetuste korral kui ilma nendeta ja olenemata Kreeka valitsuse valitud kinnipidamismäärast.

67.

Ühenduse esitatud kirjalikes märkustes sisalduv täiendav väide, mida Symvoulio tis Epikratiase esitatud eelotsusetaotluses ei nimetata, puudutab EÜ artiklit 33.

68.

Ühendus väidab, et niivõrd, kuivõrd see tekitab Kreeka tubakatootmise järsu languse, põhjustab määruse nr 1782/2003 artikkel 69 turu pikaajalist tasakaalustamatust. See rikuks põhimõtet, mille kohaselt peab seadusandja ühise põllumajanduspoliitika raames ühildama kõiki EÜ artiklis 33 sätestatud eesmärke ning tohib ühte teistele eelistada üksnes ajutiste meetmete puhul.

69.

Seda väidet tuleb puudutada üksnes ammendavuse huvides. Esmalt tuleb meenutada väljakujunenud kohtupraktikat, mille kohaselt on ühenduse seadusandjal ühise põllumajanduspoliitikaga seotud küsimustes lai diskretsioon, mis vastab talle ELTL artiklitega 40‐43 antud poliitilisele vastutusele. Sellest tulenevalt piirdub kohtulik kontroll uurimisega, kas vastavat meedet ei muuda kehtetuks ükski ilmne viga ega võimu kuritarvitamine ning kas asjaomane ametiasutus ei ole ilmselgelt ületanud oma kaalutlusõiguse piire. ( 37 ) Lisaks sellele on Euroopa Kohus selgitanud, et ei ole vajalik, et kõik ühise põllumajanduspoliitika raames võetud meetmed taotlevad EÜ artiklis 33 sätestatud ühise põllumajanduspoliitika eesmärke korraga ja samal määral. ( 38 ) Euroopa Kohus on samuti leidnud, et ühise põllumajanduspoliitika eesmärkide taotlemisel peavad ühenduse institutsioonid tagama nende eesmärkide vahel tekkinud konfliktidest tulenevalt iga eesmärgi püsiva tasakaalustatuse tingimusel, et selline tasakaalustamine ei muuda võimatuks teiste eesmärkide saavutamist. ( 39 )

70.

Käesolevas asjas ei ole alust arvata, et määruse nr 1782/2003 artikkel 69 on vastuolus ükskõik millise EÜ artiklis 33 loetletud eesmärgiga. Samuti ei ole alust arvata, et neid eesmärke ei saavutata. Lisaks sellele ei ole alust arvata, et tehes otsuse lisatoetuste reguleerimise osas, on liidu seadusandja ületanud oma volitusi nende erinevate eesmärkide tasakaalustamisel. Pealegi pidi artikkel 69 algusest peale olema ajutine meede ( 40 ) ning tühistati siis, kui määrus nr 1782/2003 asendati tervikuna määrusega nr 73/2009.

71.

Viimaks märgib Ühendus oma kirjalikes seisukohtades, et määruse nr 1782/2003 artikkel 69 rikub liidu õiguse üldpõhimõtteid nagu proportsionaalsuse ja õiguspärase ootuse põhimõte.

72.

Seda teemat tuleb samuti puudutada üksnes terviklikkuse huvides. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt nõuab proportsionaalsuse põhimõte, et liidu institutsioonide aktid ei ületaks selle piire, mis on sobiv ja vajalik asjaomaste õigusnormide eesmärkide saavutamiseks. Kui on valida mitme sobiva meetme vahel, tuleb valida kõige vähem piirav meede ning sellega kaasnevad tagajärjed ei tohi olla taotletavat eesmärki silmas pidades ülemäära koormavad. ( 41 ) Mis puudutab nimetatud tingimuste täitmise kohtulikku kontrolli ühise põllumajanduspoliitikaga seotud küsimustes, siis on liidu seadusandjal ulatuslik kaalutlusõigus. Seega, nagu juba eespool nimetatud, võib meetme õiguspärasust mõjutada vaid see, kui selles vallas võetud meede on ilmselgelt ebasobiv pädevate institutsioonide püstitatud eesmärgi suhtes. ( 42 )

73.

Määruse nr 1782/2003 artikli 69 puhul see siiski nii ei ole. Nagu juba seletatud, ei taotle ei määrus ega see konkreetne säte eesmärki tagada tubaka jätkuv tootmine Kreekas selle jõustumiseelsel tasemel. Samuti ei ole see säte ilmselgelt sobimatu, et saavutada ühisele põllumajanduspoliitikale aluslepingutega seatud üldisi või määruses viidatud konkreetseid eesmärke. Viimaks ei mõjuta kõnealune säte kuidagi põllumajandusmaa kasutusest väljalangemist.

74.

Mis puudutab õiguspärase ootuse kaitse põhimõtet, on Euroopa Kohus selgitanud, et ettevõtjatel ei saa olla õiguspärast ootust status quo säilimisele, kuna ühenduse institutsioonid võivad oma kaalutlusõigust kasutades seda olukorda muuta, eriti sellises valdkonnas nagu ühine turukorraldus, mille eesmärk on majandusliku olukorraga pidev kohanemine. ( 43 ) Lisaks sellele on Euroopa Kohus välja toonud, et õiguspärase ootuse kaitse põhimõttele saab ühenduse õigusnormide vastu tugineda vaid juhul, kui ühendus on ise eelnevalt loonud õiguspärase ootuse teket soodustava olukorra ( 44 ), andes asjassepuutuvale isikule täpse tagatise. ( 45 )

75.

Käesolevas asjas on ilmne, et liidu institutsioonid ei olnud andnud Kreeka tubakatöötlejatele mingisugust tagatist tootjatele antava abi vana korra jätkumise kohta või lisatoetuste reguleerimise viisi kohta. Sama selge on see, et liidu seadusandja valik ühe konkreetse põllumajandussaaduse, nimelt puuvilla osas, ei tähenda, et sama valik tehakse mõne muu saaduse, sealhulgas tubaka suhtes.

76.

Eeltoodud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Symvoulio tis Epikratiase esitatud eelotsuse küsimusele järgmiselt:

Eelotsusetaotluses esitatud küsimuste analüüs ei toonud ilmsiks midagi, mis võiks mõjutada nõukogu 29. septembri 2003. aasta määruse (EÜ) nr 1782/2003, millega kehtestatakse ühise põllumajanduspoliitika raames kohaldatavate otsetoetuskavade ühiseeskirjad ja teatavad toetuskavad põllumajandustootjate jaoks ning muudetakse määruseid (EMÜ) nr 2019/93, (EÜ) nr 1452/2001, (EÜ) nr 1453/2001, (EÜ) nr 1454/2001, (EÜ) nr 1868/94, (EÜ) nr 1251/1999, (EÜ) nr 1254/1999, (EÜ) nr 1673/2000, (EMÜ) nr 2358/71 ja (EÜ) nr 2529/2001, artikli 69 kehtivust.