EUROOPA KOMISJON

Brüssel,17.12.2018

COM(2018) 844 final

KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE

otsese maksustamise valdkonna statistika ja automaatse teabevahetuse ülevaade ja hindamine

1.SISSEJUHATUS

Üha üleilmastuvas maailmas võivad maksusüsteemide erinevused vähendada riikide maksutulu, kuna ettevõtjad saavad kasumi üle piiri viia ning maksukohustuslastel on võimalik välismaalt maksustamata tulu teenida, kui maksukohustuslased kõigis asjaomastes riikides ettenähtud nõudeid ei täida). Seetõttu on maksuhaldurid loonud eri koostöömehhanisme, mida nimetatakse maksustamisalaseks halduskoostööks.

ELis on liikmesriikide vahelises koostöös olulisel kohal nõukogu direktiiv 2011/16/EL maksustamisalase halduskoostöö kohta (edaspidi „direktiiv“ või DAC (directive on administrative cooperation). See on liikmesriikidele toeks, luues ühiselt struktureeritud töömeetodite ja (alates 2013. aastast) elektrooniliste töövahendite uue, täiustatud raamistiku , tuginedes alates 1977. aastast antud vastastikuse abi kogemustele .

Residendist maksukohustuslaste välismaal teenitud tulu ja omandatud vara käsitleva teabe kättesaadavus on maksuhalduritele väga tähtis. Samuti on tõhusa halduskoostöö oluline osa teabevahetus piiriüleselt tegutsevate maksukohustuslaste kohta, mida käsitletakse teiste koostöövormide kõrval ka direktiivis. Teabevahetus hõlmab kahe riigi pädevate maksuhaldurite vahelist kahepoolset infovoogu, milles liiguvad füüsilistele ja juriidilistele isikutele kohaldatavate maksude seisukohalt eeldatavalt olulised andmed.

Direktiivis on ette nähtud kolme liiki teabevahetus: i) teabevahetus taotluse korral (taotluse esitanud riik soovib teavet konkreetsete isikute või tehingute kohta); ii) omaalgatuslik teabevahetus (aeg-ajalt edastatakse teavet, mis arvatakse saajariigi jaoks oluline olevat); iii) automaatne teabevahetus (varem kokkulepitud maksuandmete edastamine kindlas vormingus ja kindlal ajal, ilma et teine riik peaks neid taotlema).

Siin aruandes käsitletakse ainult automaatset teabevahetust. See erineb teistest teabevahetuse vormidest selle poolest, et on kohustuslik ja laiahaardelisem.

Liikmesriigid leppisid kokku, et kohustuslik automaatne teabevahetus teiste liikmesriikide maksuresidentide viit liiki tulu ja kapitali kohta algab 2015. aasta keskel (esimene maksustamisalase halduskoostöö direktiiv (DAC1). 2014. aastal leppisid liikmesriigid kokku direktiivi ajakohastamises, et rakendada ELis Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsiooni (OECD) väljatöötatud ühine aruandlusstandard, mille alusel hakatakse teavet vahetama ka finantskontode kohta (teine maksustamisalase halduskoostöö direktiiv (DAC2)). 2015. aastal tehtud muudatusega nähti ette automaatne teabevahetus maksualaste eelotsuste ja siirdehinna eelkokkulepete kohta (kolmas maksustamisalase halduskoostöö direktiiv (DAC3)). 2016. ja 2017. aastal laiendati automaatse teabevahetuse kohaldamisala veelgi. 1

Käesolev aruanne põhineb direktiivi artikli 8b lõikel 2, mille kohaselt peab komisjon enne 1. jaanuari 2019 esitama DAC1, DAC2 ja DAC3 kohase automaatse teabevahetuse kohta ülevaate ja hinnangu. Selles käsitletakse automaatse teabevahetuse rakendamisega seotud peamisi järeldusi, kulusid ja kasu ning seda, kuidas liikmesriigid saadud teavet on kasutanud.

Aruanne on koostatud peamiselt liikmesriikide maksuhalduritelt saadud iga-aastasest analüüsist ja igal aastal kogutud statistilistest andmetest saadud teabe põhjal. 2 Aruanne hõlmab DAC1 osas ajavahemikku 2015. aastast 2018. aasta keskpaigani ning DAC2 ja DAC3 osas 2017. aastast 2018. aasta keskpaigani.

Tuleb märkida, et aruande koostamise ajal on komisjonil käimas DACi laiaulatuslik hindamine, 3 milles vaadeldakse automaatse teabevahetuse kõrval ka kõiki teisi halduskoostöö vorme.

2.DAC1

DAC1 järgi tuleb liikmesriikidel vahetada automaatselt teavet viie tulu ja kapitali kategooria kohta: hüvitised töötajatele, juhtide tasud, elukindlustustooted, pensionid ning kinnisomand ja kinnisvaratulu. 4  

See teave tuleb saata vähemalt kord aastas maksukohustuslase elukoha liikmesriiki. Neid andmeid vahetati esimest korda 2015. aasta juunis (2014. maksuaasta kohta). Liikmesriigid pidid 2017. aastaks saatma teavet direktiivi artikli 8 lõikes 1 sätestatud viiest tulu- ja kapitali kategooriast vähemalt kolme kohta.

Siinne aruanne hõlmab liikmesriikidelt 2015., 2016. ja 2017. aasta kohta saadud teavet.

2.1. DAC1 alusel toimuva teabevahetuse põhijooned

2017. aasta juunini vahetasid liikmesriigid teavet peaaegu 16 miljoni maksukohustuslase kohta seoses tulu ja kapitaliga, mida oli kokku enam kui 120 miljardit eurot. Enamus teabest hüvitisi töötajatele ja pensioneid (80% maksukohustuslastest ja 95% kogusummast).

Joonis 1. DAC1 teabevahetus aastati

Vahetatud teabe maht on ajaga suurenenud (2016. aastal 2015. aastaga võrreldes kaks korda). 2017. aasta esimese poole andmed teabevahetuse kohta näitavad, et kasv jätkub. Seda kinnitavad ka liikmesriikide poolt omavahelise teabevahetuse jaoks kasutatavast turvalisest teabevahetuskanalist genereeritud aruanded: vahetatud andmete hulk kasvas ka 2017. aastal.

Joonis 2. 10 kõige rohkem andmeid saatnud ja saanud riiki – 2016. aastal saadetud andmed

Teabevahetuse mahud kattuvad suuresti ELi sisese rände mahtudega. Riigid, kust välja rännatakse, saavad teavet rohkem kui ise saadavad. Näiteks Poola saab teavet tervelt 14 korda rohkemate maksukohustuslaste (ja 19 korda suurema kogusumma) kohta, kui ise saadab. Rände sihtriikide puhul on aga vastupidi. Näiteks Luksemburg saadab teavet viis korda rohkemate maksukohustuslaste kohta kui ise saab ja üle 30 korra suurema kogusumma kohta. Teised riigid, kes saavad teavet rohkem kui ise saadavad, on Hispaania ja Portugal, ning riigid, kes saadavad rohkem kui saavad, on Saksamaa ja Taani.

Suured ELi riigid nagu Prantsusmaa, Saksamaa, Itaalia ja Ühendkuningriik on oodatult nii kõige suuremad saatjad kui ka saajad, kuigi tululiikide kaupa on erinevusi. Näiteks Prantsusmaa ja Saksamaa saadavad maksukohustuslaste kohta kõige rohkem töötajate hüvitiste ja pensionitulu andmeid, aga saadav teave hõlmab suuresti kinnisasju. Itaalia, Hispaania ja Portugali puhul on asi täpselt vastupidine: suur osa teavet, mida nad saadavad, hõlmab kinnisasju, aga saavad nad teavet peamiselt töötajate hüvitiste ja pensionitulu kohta.

Kahepoolse andmevahetuse ülevaatest on näha suurt kontsentreerumist ning seaduspärasused olenevad sellest, kas vaadelda maksukohustuslaste arvu või vahetatud teabe väärtust. Maksukohustuslaste arvu alusel on peamised saatjariigid Prantsusmaa ja Saksamaa. Suurem osa andmevahetust toimub kahel suunal: Saksamaalt ja Prantsusmaalt Hispaaniale ja Portugalile ning Saksamaalt Itaaliale. Peale selle on veel kaks märkimisväärset andmevoogu: Prantsusmaalt Itaaliale ja Madalmaadelt Poolale.

Kui aga vaadata kogusummat, mille kohta teavet on edastatud, on pilt teistsugune. Kolm suurimat teabevoogu – üle üheksa miljardi euro kohta – liigub Luksemburgist Belgiasse, Prantsusmaale ja Saksamaale. Peale selle on märkimisväärne ka Prantsusmaalt Portugali liikuv teabevoog (sellel on ka selge seos maksukohustuslaste arvuga, kelle kohta teavet edastatakse).

Joonis 3. Suurimad kahepoolsed teabevood / Vahetatud teabe väärtus/2016. aasta

Teabe kättesaadavus

DAC1 kohaselt peavad liikmesriigid vahetama ainult seda teavet, mis neil riiklikes maksuandmebaasides olemas on. Vaja ei ole koguda rohkem andmeid kui maksuhaldur riigisisese maksustamise eesmärgil hangib.

2017. aastal oli kaheksas liikmesriigis kättesaadav teave DAC1s sätestatud kõigi viie tulu- ja kapitalikategooria kohta ning veel üheksas liikmesriigis teave kättesaadav kõigi kategooriate kohta, välja arvatud elukindlustustooted. Ainult ühel riigil (Küpros) oli teavet vaid ühe tulukategooria kohta (pensionid). Ülejäänud kümme riiki said vahetada teavet kolme tulukategooria kohta. Kolmel vaadeldud aastal on teabe kättesaadavus paranenud vaid veidi. Ainult Tšehhi Vabariik, Eesti, Soome ja Itaalia on pärast 2015. aastat hakanud edastama teavet rohkemate tulukategooriate kohta.

Joonis 4. DAC1 kohaste kategooriate kohta käiva teabe kättesaadavus aastatel 2015–2017

Maksuhalduritele automaatse teabevahetuse jaoks uue teabe kättesaadavaks tegemine olla kulukas ja aeganõudev. Näiteks andis Iirimaa teada, et elukindlustustoodete kohta teabe kogumine nõuaks märkimisväärseid vahendeid ning selleks vajalike õigusaktide kehtestamisele ja IT-süsteemide kasutussevõtule kulub aega. Malta aga juhtis tähelepanu sellele, et lisateabe kogumine oleks ettevõtjatele lisakoorem.

Siiski on tõendeid ka selle kohta, et teabe kättesaadavamaks tegemiseks ei ole alati vaja koguda rohkem andmeid. Piisab vaid olemasoleva teabe kättesaadavuse parandamisest. Näiteks Tšehhi korraldas 2015. aastal oma riiklikud maksuandmebaasid ümber, et pakkuda teavet kinnisvaratulu kohta, ning Soome sai 2016. aastal hakata kinnisvaratulu andmeid edastama pärast seda, kui integreeris olemasolevad andmebaasid.

Tunnuste kättesaadavus – maksukohustuslasena registreerimise number

Tunnuste lisamine edastatavasse teabesse on vajalik, et liikmesriigid saaksid seostada saadud info riikliku maksukohustuslaste andmebaasiga. Maksukohustuslase nimi ja saajariigis väljastatud maksukohustuslasena registreerimise number on kõige kasulikumad tunnused, mille alusel on võimalik andmed automaatselt õige isikuga kokku viia. Maksukohustuslasena registreerimise numbri lisamine päästab mitmest nime kasutamisega seotud probleemist (nt kirjavead, tõlge/transliteratsioon või homonüümid).

Ent ainult kaks riiki (Iirimaa ja Leedu) kasutas kõigi maksukohustuslaste puhul, kelle kohta teavet edastasid, saajariigis välja antud maksukohustuslasena registreerimise numbrit. Eesti lisas selle peaaegu 60% maksukohustuslaste puhul.

Vähemalt 15 juhul ei sisaldanud edastatud teave saava riigi maksukohustuslasena registreerimise numbrit ühegi maksukohustuslase puhul, kelle kohta teavet edastati. Kuna nende seas olid ka suurimad teabesaatjad, oli saajariigi väljastatud maksukohustuslasena registreerimise numbrid lisatud ainult 2% maksukohustuslaste puhul, kelle kohta teavet edastati. Seetõttu tuvastatakse maksukohustuslased tegelikkuses nende sünniaja ja nime alusel, mis on esitatud kas vabas või struktureeritud vormis.

Joonis 5. Maksukohustuslaste osakaal, kelle puhul edastati ka saajariigis väljastatud maksukohustuslasena registreerimise numbrid (kõik aastad, kaalutud keskmine)

Tulu saamise aasta ja teabe saatmise vaheline aeg

DAC1 kohast teavet peavad liikmesriigid esitama kuue kuu jooksul pärast liikmesriigi selle maksuaasta lõppu, mil teave muutus kättesaadavaks. Tegelikkuses võib teabe edastamine viibida kuni 18 kuud maksuaasta lõpust.

Üldiselt saadeti DAC1 kohase teabevahetuse algusest alates teavet keskmiselt 12 kuud pärast selle maksuaasta lõppu, mida teave puudutab, kuid liikmesriigiti on see väga erinev.

Teabe saatmiseks vajalik aeg on siiski lühenenud ja eri tululiikide vahel suuri erinevusi ei ole. Kuue kuu jooksul saadetud teabe maht suurenes proportsionaalselt 2014. maksuaasta kohta saadetud teabe puhul 31%-lt 2015. maksuaasta kohta saadetud teabe puhul 45%-ni.

Teabe vahetamiseks kulunud aja ning tulu ja kapitali liigi, saadetud failide arvu, maksukohustuslaste arvu või asjaomase koguväärtuse vahel ei leitud seost. Lisaks saadavad kümme liikmesriiki kõik andmed korraga, teised aga tavaliselt mitme kuu jooksul.

Saadud teabe töötlemine ja kasutamine

Kõigepealt tuleb saadud failid avada ja neid töötlema hakata. Liikmesriigid avavad failid tavaliselt kuni aasta jooksul pärast saamist. 2017. aastal andis 23 liikmesriiki teada, et avasid saadud failid aastal, mil need saadi (olenevalt tulu liigist). 2017. aasta seisuga näis olevat vaid kolm riiki (Bulgaaria, Malta ja Slovakkia), kes ei teinud saadud failidega midagi ei sel aastal, mil need saadi, ega ka hiljem.

Tavaliselt tuleb esimesena viia saadud teave kokku maksukohustuslase kohta juba olemas olevate andmetega. Tundmatu maksukohustuslase kohta saadud teabe kasutamine ei ole kuigi lihtne. Andmete kokkuviimisel saab teistest riikidest saadud teabe seostada maksukohustuslase kohta juba olemas olevate failidega.

DAC1 alusel automaatselt vahetatud maksukohustuslasi puudutavate andmete osakaal, mis tuvastati ja suudeti riiklikus maksukohustuslaste andmebaasis olevate andmetega kokku viia, on tulu liigist ja kapitalist sõltuvalt erinev. Neis liikmesriikides, kelle kohta olid 2017. aastat puudutavad kokkuviidud andmed kättesaadavaks tehtud, suudeti olemasolevate andmetega seostada keskmiselt 90% töötajate hüvitisi ja pensionitulu andmetest, 75–80% juhtide tasude ning kinnisomandi ja kinnisvaratulu andmetest ning vaid 59% elukindlustustoodete andmetest. Peaaegu 90%‑l juhtudest on andmed seostatud automaatselt või poolautomaatselt. Mitteautomaatselt kokkuviimise osakaal on aja jooksul vähenenud.

Saadud teavet kasutati kõigil kolmel aastal peamiselt riskihindamiseks ja füüsilise isiku tulumaksu arvutamiseks. 5 Üldine suundumus on, et saadud teavet kasutatakse aina enam. Eri tulukategooriate andmete kasutamises suurt erinevust ei ole, välja arvatud elukindlustustoodete andmed, mida kasutatakse kõikjal teistest vähem.

Joonis 6. DAC1 kohase teabe kasutamine

3.DAC2

DAC2 kohaselt pidi liikmesriikide automaatne teabevahetus hõlmama ka finantskontode andmeid ehk asjaomaste kontode saldot aasta lõpus ning kontole aasta jooksul laekunud dividendide, intresside, esmasest avalikust pakkumisest saadava tulu ja muu investeerimistulu andmeid. Seda teavet esitavad liikmesriikide maksuhalduritele finantsasutused, kes peavad täitma hoolsuskohustust, et tuvastada finantskontod, mille kohta tuleb maksustamise otstarbel esitada teavet. DAC2ga võeti ELis kasutusele ühine aruandlusstandard, mille on välja töötanud OECD ja mida kasutatakse laialdaselt kogu maailmas.

Teavet edastatakse kord aastas üheksa kuu jooksul pärast selle kalendriaasta või muu asjakohase aruandlusperioodi lõppu, mille kohta andmeid esitati. Teabevahetus toimus esimest korda 2017. aasta septembris.

Siinses aruandes kasutatud teave pärineb 2017. aasta septembri keskpaigast 2018. aasta märtsi lõpuni kestnud poolaastast. Seetõttu ei saa teabevoogudes leida mingeid suundumusi ega usaldusväärselt analüüsida andmete võimalikku kasutust. Austria hakkas DAC2 täielikult rakendama alles 2018. aastal.

DAC2 kohase teabevahetuse põhitunnused

Liikmesriigid vahetasid teavet kokku umbes 8,7 miljoni konto kohta ja aasta lõpu seisuga saadud finantstulu kohta 2919 miljardi euro ulatuses. Ent seni on piirdutud ainult olemasolevate suure väärtusega kontode 6 ja uute, 2016. aasta viimastel kuudel avatud kontode andmetega. Sellepärast on oodata kontode arvu kasvu, kui jõutakse DAC2 kohase aruandluse ulatuse täieliku rakendamiseni.

Muu finantsteave, mida edastatakse, hõlmab peamiselt esmasest avalikust pakkumisest (IPO) saadavat tulu, mille kogusumma on 3466 miljardit. 7 Dividendide koguväärtus, mille koha andmed on edastatud, oli 21,2 miljardit eurot, intressidel 19,0 miljardit ja muudel maksetel 61,8 miljardit.

Joonis 7. Kümme suurimat DAC2 alusel teabe saatjat ja saajat

Kahepoolse teabevahetuse võrgustiku kese on Luksemburg ja veidi ka Iirimaa. Finantsteavet saadab kõige rohkem Luksemburg (17% kontodest ja 80% kogusummast). Teine suurem teabesaatja nii kontode arvu kui ka kogusumma poolest on Iirimaa.

Saadava teabemahu suurus on andmeliigist olenevalt riigiti erinev. Kontode arvu andmed näitavad suuresti riigi majanduse suurust: Saksamaale, Itaaliale, Prantsusmaale ja Ühendkuningriigile saadetavad andmed moodustavad poole kontode koguarvust. Kui aga vaadata kogusummat, siis juhivad saadava andmemahu edetabelit Belgia, Rootsi ja Ühendkuningriik (63% kogusummast).

Joonis 8. Peamised kahepoolsed teabevood – kontode arv (vasakul) ja kogusumma (paremal)

Teabe kättesaadavus ja õigeaegsus

DAC2 puhul ei ole teabe kättesaadavus ja õigeaegsus olulised, sest puudub kättesaadavuse säte ja maksuhaldurid ei viivita finantsasutustelt saadava teabe edastamisega. DAC2 kohase teabe saatmisel kasutatakse rohkem maksukohustuslasena registreerimise numbreid kui DAC1 alusel teabe saatmisel. Ühtekokku sisaldavad andmed füüsiliste isikute kontode kohta umbes 70%‑l juhtudest vähemalt üht maksukohustuslasena registreerimise numbrit ja andmed juriidiliste isikute kontode kohta sisaldavad 73%‑l juhtudest organisatsiooni tunnusnumbrit. Oma klientide tundmine on seotud finantseerimisasutuse või panga vastutusega.

Saadud teabe töötlemine ja kasutamine 

DAC2 kohase teabevahetuse esimesel aastal andsid vaid kolm riiki (Bulgaaria, Malta ja Slovakkia) teada, et ei ole neile saadetud faile avanud. Itaalia ja Rootsi tegid failide seast teatud künnise ja muude kriteeriumide alusel valiku, aga teised riigid kasutasid kogu andmestikku.

Teave olemasolevate andmetega kokkuviimise protsendi ja meetodi (täis- või poolautomaatne või mitteautomaatne) kohta on teada vaid mõne riigi puhul. Enamik liikmesriike viivad andmed kokku automaatselt. Vaid mõni kasutab vähemtõhusat mitteautomaatset kokkuviimist. Kui rääkida tulemustest, siis seitse riiki suutis olemasolevate andmetega kokku viia vähemalt 80% saadud teabest, kaks 75% ja teiste tulemused on kesisemad. Kõige vähem suutis andmeid kokku viia Eesti (37%).

DAC2 kohast teavet kasutatakse kõige sagedamini riskihindamises, teisel kohal on maksuotsuste tegemine. Paljud liikmesriigid andsid ka teada, et kasutasid saadud teavet teadlikkuse parandamise kampaaniates ja maksukohustuslaste teavitamiseks, et nad sellised andmed ise avaldaksid.

Kuna DAC2 alusel toimus teabevahetus esimest korda 2017. aasta septembris, ei ole seda kasutatud nii palju kui DAC1. Üheksa riiki andsid teada, et ei ole DAC2 alusel saadud teavet üldse kasutanud. Viis neist (Bulgaaria, Luksemburg, Malta, Saksamaa ja Slovakkia) ei kasutanud samal aastal ka DAC1 alusel saadud teavet. Itaalia, kes DAC1 alusel saadud teavet eriti palju ei kasutanud, kasutas DAC2 alusel saadud teavet, kuigi ainult teadlikkuse suurendamiseks.

4.DAC3

Automaatne DAC3 kohane teabevahetus peab hõlmama teavet muude kui füüsiliste isikute või nende rühmaga seoses tehtud piiriüleste maksualaste eelotsuste ja siirdehinna eelkokkulepete kohta. Teabevahetus toimub nii, et andmed sisestatakse kesksesse andmebaasi, mida saavad kasutada kõik liikmesriigid.

DAC3 tõttu paranes oluliselt maksualaste eelotsuste ja siirdehinna kokkulepete teabe kättesaadavus. Keskandmebaasi kanti 2017. aastal peaaegu 18 000 otsust, kuigi enne 2015. aastat seda teavet automaatselt samahästi kui ei jagatudki. Selle lisandunud teabe kasutamise kohta on aga veel vara midagi öelda.

1.KULUD JA KASU

Liikmesriikide asjaomased kulud on peamiselt seotud teabe automaatseks edastamiseks kasutatavate IT-süsteemide arendamise ja hooldusega. Enamik kulusid tekib IT-süsteemi väljatöötamisel, korduvkulud on palju väiksemad.

Olemasolevate andmete põhjal saab järeldada, et automaatse teabevahetuse üldised rakendamiskulud olid perioodil 2012–2017 umbes 112 miljonit eurot. Eri süsteemidega seotud kulud olid erinevad.

DAC1

Liikmesriikide kogukulud DAC1 kohase automaatse teabevahetuse rakendamisele olid 69 miljonit eurot. Need olid eri liikmesriikidel ja eri aastatel väga erinevad. See on tingitud automaatseks teabevahetuseks kasutatud IT-süsteemide keerukusastme ja arendamisviisi (hankega või oma jõududega) erinevusest. Kulusid võis suurendada ka see, kui teabe kasutamise lahendused (nt saadud ja olemasolevate andmete kokkuviimise võimalused) lisati arendusse kohe algusest peale.

Joonis 9. 22 liikmesriigi DAC1ga seotud kulud aastani 2017 (mln EUR)

DAC2

Liikmesriikide kogukulud DAC2 kohase automaatse teabevahetuse rakendamisele olid 45,4 miljonit eurot. Kuna DAC2 sätted põhinevad OECD ühisel aruandlusstandardil, siis on kummagi alusel teabe kogumise ja edastamise IT-süsteemid üsna võrreldavad. Seetõttu ei saa eriti eristada DAC2 kulusid ühise aruandlusstandardi kohaste andmete edastamisega seotud kuludest ja liikmesriigid võivad ainult DAC2 kulusid üle hinnata.

Joonis 10. 21 liikmesriigi DAC2ga seotud kulud aastani 2017 (mln EUR)

Nagu DAC1gi puhul, on DAC2ga seotud kulud liikmesriigiti väga erinevad. 

DAC2 puhul pidid liikmesriikide kõrval oma IT-süsteemide kohandamisele kulutusi tegema ka finantsasutused. Kuigi kulutuste täpne summa ei ole teada, näib olemasolevate tõendite alusel, et finantsasutuste kulud olid liikmesriikide omadest suuremad. Sidusrühmadelt saadud andmete alusel olid Austria, Luksemburgi, Prantsusmaa, Saksamaa ja Ühendkuningriigi finantsasutuste hinnangulised ühekordsed kulud kokku 340 miljonit eurot ja aastased kulud 120 miljonit.

Hinnangulisi arve maksukohustuslaste DAC2ga seotud aruandlusest tingitud halduskoormusest tulenevate kulude kohta ei ole. DAC2 puhul ei esita aruandlust maksuhaldurile mitte maksukohustuslased, vaid finantsasutused, kes nende kontosid haldavad.

DAC3

Liikmesriikide kogukulud DAC3 kohase automaatse teabevahetuse rakendamisele olid 2,1 miljonit eurot. See, et kulud on DAC1 ja DAC2ga võrreldes märgatavalt väiksemad, on tingitud alljärgnevast:

·DAC3 kohast teavet ei jagata kahepoolselt, vaid see laaditakse üles komisjoni hallatavasse kesksesse andmebaasi;

·edastatavate infoühikute arv on palju väiksem kui DAC1 ja DAC2 puhul;

·liikmesriikidel ei olnud vaja võtta kasutusse nii keerulisi süsteeme ja menetlusi.

Kulude väiksusele vaatamata on nende erinevus liikmesriigiti arvestatav.

Joonis 11. 16 liikmesriigi DAC3ga seotud kulud aastani 2017 (mln EUR)

Pädevate maksuhaldurite vahelisest automaatsest teabevahetusest saadav kasu

Automaatsest teabevahetusest saadav kasu on peamiselt see, et maksuhaldurid saavad piiriüleste maksupettuste, maksudest hoidumise ja maksude vältimise vastu võitlemiseks kasulikku teavet. Kui kolmas isik (nt tööandja või pank) tulust või varast riigile teada ei anna, on väga suur oht, et sellelt makse ei maksta (kas tahtlikult või mitte). Kuna välismaalt saadud tulu ja vara deklareerib ainult maksukohustuslane, võib eeldada, et see on riskikoht, kus võib esineda palju rikkumisi. 8  

Kui aga paluda liikmesriikidel automaatsest teabevahetusest saadavat kasu arvudesse panna – kui palju suureneb selle tõttu riigi maksutulu –, siis on nad korduvalt selgitanud, kui keeruline on teha kindlaks välismaalt tulnud maksuandmetest saadavat otsest rahalist kasu, sest parimal juhul on see teave vaid üks osa teabest, mille alusel maksusummat võidakse suurendada, ja mõnel juhul ei pruugi riigi maksutulu selle alusel üldse kasvada. Võib öelda, et maksude õige arvutamine on isegi juba väärtuslik kasu, mida automaatne teabevahetus annab, aga see ei pruugi alati suurendada riigi maksutulu. Peale selle lisandub välismaalt automaatselt saadetud teave infole konkreetse maksukohustuslase kohta, mille alusel tehakse kindlaks, kas ta on seaduskuulelik või võib seadust eirata. Veel üks oluline kasu on kindlasti ka hoiatav mõju maksudest hoidumise kavatsusega maksukohustuslastele, kes peavad arvestama, et nende maksuhaldur välismaalt saadud teavet üha enam ka kasutab.

Teistelt liikmesriikidelt automaatse teabevahetuse raames saadud teabe abil on mõni riik suutnud tuvastada mõne maksukohustuslase tulu osalise deklareerimata jätmise.

Kui vaadata maksukuulekusest tulenevat kasu, siis viis liikmesriiki (Belgia, Eesti, Poola, Sloveenia ja Soome) on suutnud DAC1st saadava rahalise kasu kokku arvutada.

Tabel 12. Täiendav maksutulu DAC1ga seotud meetmetest (tuh EUR)

Eesti, Poola ja Sloveenia puhul on andmed kättesaadavad enama kui ühe aasta kohta. On näha, et kasu aja jooksul suureneb. See võib olla tingitud sellest, et maksuhaldurid kasutavad saadud teavet üha paremini. Belgia, Poola ja Sloveenia puhul, kes esitasid teavet DAC1s ettenähtud kategooriate kaupa, on näha, et peaaegu kogu kasu tuleneb DAC1s sätestatud töötajate hüvitiste ja pensionitulu deklareerimise kontrollimisest, st selle kontrollimisest, kas maksukohustuslane on seda välisriigist saadud tulu deklareerinud. Belgia ja Soome kirjeldavad kasu maksubaasi suurenemisena. Tegelik täiendav maksutulu ei ole teada, aga tõenäoliselt on see väike osa üldisest maksubaasi suurenemisest. Belgia, Eesti, Sloveenia ja Soome väidetav kasu on kuludest suurem. 10 Näiteks Belgia on teada andnud, et nende DAC1ga seotud kulud olid 9 100 000 eurot, aga maksubaasi suurenemine (deklareerimata tulu avastamise tõttu) 289 470 000 eurot. Kui neile lisalaekumistele kohaldada 10%‑list maksu, suureneks maksutulu 28 947 000 eurot. Kuna siinse aruande koostamise ning DAC2 ja DAC3 kohaste esimeste teabevahetuste (2017. aastal) vaheline aeg on lühike, ei ole viimatimainitute alusel maksukuulekuse kontrollimisest saadava kasu kohta veel infot.

Kui vaadata hoiatavast mõjust saadavat kasu, siis hinnangute alusel saab öelda, et ühise aruandlusstandardi (ELis kehtestatud DAC2ga) kasutussevõtt on mõjunud väga hoiatavalt. OECD üleilmse foorumi sõnul viis ühise aruandlusstandardi kasutussevõtt vabatahtlike deklareerimisteni ja uurimisteni, mille tulemusena suurenes maksutulu 85 miljardi euro võrra. 11 Ent see arv käib kõigi standardit kasutavate riikide, mitte ainult ELi sisese DAC2 kohase teabevahetuse kohta. Vaatamata sellele, et DAC2st ja ühisest aruandlusstandardist saadava kasu (ja tulenevate kulude) eristamine on keeruline, on selge, et isegi väga väike osa sellest summast (nt 1 miljard) ületaks oluliselt maksuhaldurite kulusid.

2.JÄRELDUSED JA EDASISED SAMMUD

Käesoleva aruande alusel saab teha kolm põhijäreldust.

Esiteks on liikmesriigid mõistnud, et automaatse teabevahetuse teel saadud maksuandmeid saab kasutata mitmeti. Maksuhaldurid kasutavad neid peamiselt riskihindamises ja füüsilise isiku tulumaksu arvutamisel. Kahjuks ei kasuta mitu riiki saadud teavet endiselt kuigi palju.

Teiseks on automaatne teabevahetus nõudnud liikmesriikidelt suuri arendusinvesteeringuid ja kuigi korduvkulud on väiksemad, kulub teabevahetusele igal aastal siiski raha. Kui rääkida automaatse teabevahetuse kasust, siis peamine kasu on maksukuulekuse suurenemine ja hoiatav mõju maksukohustuslaste jaoks. Siiski on automaatsest teabevahetusest saadava kasu (täiendava maksutulu) kokkuarvutamine väga raske.

Kolmandaks saadavad liikmesriigid sageli teavet, mis ei sisalda kõiki isikutuvastuseks vajalikke andmeid, mille alusel saaks saadud teavet automaatselt kokku viia riigile juba teadaoleva infoga. Edaspidi oleks vaja peamiselt kahte täiustust.

Teabe kvaliteedi parandamine

Kui liikmesriigid kasutaks automaatset teabevahetust tulemuslikumalt, paraneks ELis maksukuulekus ning riigisisesed ja hargmaised maksukohustuslased oleksid maksustamise seisukohalt võrdses olukorras. Mahuka teabe tulemuslikuks kasutamiseks on vaja kahte meedet:

•    liikmesriigid peaksid kogutud teabe kvaliteeti enne ärasaatmist kontrollima;

•    liikmesriigid, kes teavet saavad, peaksid saatma saatjale õigel ajal konstruktiivset tagasisidet, et automaatse teabevahetuse kvaliteet saaks aja jooksul paremaks muutuda; samuti tuleks anda tagasisidet algteavet edastanud isikutele (nt finantsasutustele).

Automaatse teabevahetuse raames saadud andmete parem kasutamine

Automaatselt edastatud teabe täielikuks kasutamiseks peavad liikmesriigid seadma endale sellesisulise strateegilise eesmärgi ning leppima kokku ühistes olulisimates kasunäitajates ja hindamismeetodites:

•    liikmesriigid peaksid töötama välja ühise metoodika automaatsest teabevahetusest saadava kasu usaldusväärseks ja põhjalikuks hindamiseks;

•    liikmesriigid peaksid jälgima, et automaatselt edastatavat teavet kasutatakse maksuriskide juhtimises ja rohkem ka teadlikkuse parandamises, et suurendada vabatahtlikku deklareerimist, aga ka auditites, koondades kokku kõik automaatselt saadud andmed ning viies need kokku riigisisese või muudest halduskoostööga seotud allikatest saadud teabega (nt üheaegne kontroll, kohalolu teise riigi maksuhalduri juures uurimise ajal ning vabatahtlik ja päringute alusel toimuv teabevahetus);

•    liikmesriigid peaksid jagama teavet andmete täieliku ja tõhusa kasutamise parima tava kohta (nt sellise arenenud analüüsitehnika nagu andmekaevandamise kasutamine).

ELi maksustamisalase koostöö programmist „Fiscalis“ 12 saab abi nii automaatselt vahetatavate andmete kvaliteedi parandamiseks kui ka jälgimiseks, et jagatud teavet kasutatakse tõhusalt ja tulemuslikult, et maksusüsteem muutuks õiglasemaks, mis oleks kasulik nii Euroopale üldiselt kui ka selle kodanikele.

(1)

Lisateavet saab maksunduse ja tolliliidu peadirektoraadi (DG TAXUD) halduskoostöö veebilehtedelt.

(2)

Komisjoni rakendusmäärus (EL) 2018/99 iga-aastase hinnangu vormi ja statistiliste andmete kohta.

(3)

Hindamiskava: https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/initiatives/ares-2018-1068597_en.  

(4)

DAC1 alusel automaatselt edastatava teabe puhul kasutatakse siin aruandes järgmisi lühendeid: hüvitised töötajatele (HT), pensionid (PEN), elukindlustustooted (EKT), kinnisomand ja kinnisvaratulu (KT) ja juhtide tasud (JT).

(5)

DAC1 kohast teavet kasutatakse tulu liigist olenemata peamiselt füüsilise isiku tulumaksu valdkonnas, aga suhteliselt palju ka äriühingu tulumaksu ja tagasinõuete valdkonnas.

(6)

Suure väärtusega konto on enne 1.1.2016 avatud konto, mille kogujääk või ‑väärtus (mis tahes vääringus) ületas 31. detsembri 2015. aasta või järgmiste aastate lõpu seisuga summat, mis vastab 1 000 000 USA dollarile.

(7)

Tasub märkida, et seda koguväärtust mõjutab väga palju esmasest avalikust pakkumisest saadava tulu statistika, mille edastas Ühendkuningriik Prantsusmaale (1254 mld) ja vastupidi (1320 mld).

(8)

Vt Ameerika Ühendriikide valitsuse aruandekohusluse büroo (Government Accountability Office) aruannet maksutulu puudujäägi kohta (Tax Gap), mis esitati rahanduskomiteele ja senatile.

(9)

Teave esitati 2017. aastal maksuaastate 2014 ja 2015 kohta.

(10)

Poola kuluandmeid ei ole.

(11)

OECD üleilmse foorumi 2018. aasta eduaruanne rahandusministritele, lk 13

(http://www.oecd.org/tax/transparency/about-the-global-forum/g20/).  

(12)

8. juuni 2018. aasta ettepanek võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega luuakse mitmeaastase finantsraamistiku 2021–2027 raames maksustamisalase koostöö programm „Fiscalis“

(https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/?qid=1529053629679&uri=CELEX:52018PC0443).