EUROOPA KOMISJON

Brüssel,18.1.2018

COM(2018) 10 final

KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE

ELi meetmed keskkonnanõuete täitmise ja keskkonnaalase juhtimise parandamiseks

{SWD(2018) 10 final}

KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE

ELi meetmed keskkonnanõuete täitmise ja keskkonnaalase juhtimise parandamiseks

1.Sissejuhatus ja taust

Käesolevas teatises esitatakse tegevuskava ELi keskkonnaõiguse järgimise ja keskkonnaalase juhtimise parandamiseks. Tegevuskava hõlmab komisjoni koostööd liikmesriikide ja spetsialistidega, nagu inspektorid, audiitorid, politseiametnikud ja prokurörid, et luua arukas ja koostööle suunatud ELi keskkonnaeeskirjade järgimise kultuur sellistes valdkondades nagu tööstuslik tootmine, jäätmete kõrvaldamine ja põllumajandus.

ELis juba on suur hulk hästi väljatöötatud keskkonnaalaseid õigusakte. Ometi esineb nende rakendamisel suuri probleeme, nagu on rõhutatud komisjoni keskkonnapoliitika rakendamise läbivaatamise aruandes 1 . Need probleemid on seotud püsivate keskkonnaprobleemidega, nagu vee hajureostus, linnaõhu halb kvaliteet, ebapiisav jäätmekäitlus ning liikide ja elupaikade vähenemine. Samuti esineb palju keskkonnakuritegusid 2 ning komisjonile esitatakse arvukalt keskkonnaalaseid kaebusi 3 ja Euroopa Parlamendile sellealaseid petitsioone. Õigusaktide mitterakendamise põhjustatud kulud on hinnanguliselt 50 miljardit eurot aastas 4 . Õigusaktide parem rakendamine aga võib tuua suurt kasu, ilma et oleks vaja luua uusi õigusakte.

See eeldab muu hulgas keskkonnaeeskirjade järgimist kohapeal, mis tähendab, et ettevõtjad, kommunaalettevõtted, maaomanikud ja muud kohustatud isikud 5 peavad täitma oma tegevusega seotud keskkonnaalaseid kohustusi. Kohustused võivad olla kehtestatud keeldude, siduvate üldeeskirjade, lubade või muude meetmetena, mis on ette nähtud keskkonna, rahvatervise ja ühiskonna pikaajaliste ressursivajaduste kaitsmiseks.

Õigusaktide rakendamine on muu hulgas ebaõnnestunud seetõttu, et nõuete täitmise tagamise ja tõhusa juhtimise mehhanismid riigi, piirkonna ja kohalikul tasandil on nõrgad 6 . Nõrgad mehhanismid on ka teguriks, mis põhjustab ebaausat konkurentsi 7 ja majanduslikku kahju, näiteks maksutulude vähenemist, ning õõnestab üldsuse usaldust ELi õigusaktide tõhususe vastu.

Käesoleva teatise eesmärk on kõnealuseid mehhanisme tugevdada. See täiendab teatist „ELi õigus: parema kohaldamisega paremad tulemused“, milles komisjon määras kindlaks, kuidas suurendada üldisi jõupingutusi ELi õiguse kohaldamisel, rakendamisel ja täitmise tagamisel 8 . 

2.Vajadus tagada keskkonnanõuete täitmine

Liikmesriigid on kohustatud tegema heas usus koostööd ELi eesmärkide saavutamiseks 9 . Euroopa Kohus on sellest tuletanud liikmesriikide ametiasutustele kehtiva nõude heastada ELi õiguse rikkumise õigusvastased tagajärjed 10 ning nõude, mille kohaselt peab õigusaktide täitmise tagamine olema tõhus, proportsionaalne ja hoiatav 11 . Seepärast peavad liikmesriikidel olema kehtestatud asjakohased mehhanismid, millega tagatakse ELi õigusaktidest tulenevate kohustuste täitmine.

Nõuete mittetäitmist võib esineda erinevatel põhjustel, sealhulgas selgusetus, eeskirjade puudulik mõistmine või puudulik omaksvõtmine, investeeringute puudumine, oportunism ja kuritegelikkus. Selle mõju keskkonnale, inimeste tervisele ja majandusele sõltub rikkumiste laadist, ulatusest ja püsivusest.

Praktikas kasutavad liikmesriigid nõuete täitmise tagamiseks mehhanisme, mis hõlmavad kolme laiemat sekkumise liiki (ühiselt „keskkonnanõuete täitmise tagamine“):

·nõuete täitmise edendamisega aidatakse kohustatud isikutel nõudeid täita selliste vahendite abil nagu suunised, korduma kippuvad küsimused ja kontaktpunktid; 

·nõuete täitmise kontrollimisega selgitatakse välja kohustatud isikute toimimisviis ja iseloomustatakse seda ning tuvastatakse ja hinnatakse mis tahes nõuete mittetäitmist, kasutades keskkonnajärelevalvet ja muid kontrolle;

·järelmeetmed ja nõuete täitmise tagamine tuginevad haldus-, kriminaal- ja tsiviilõigusele ning nende eesmärk on peatada ja hoida ära nõuetele mittevastav käitumine, selle eest karistada ja saavutada heastamine ning soodustada nõuete täitmist. 

Sellist sekkumist teostavad liikmesriikide eri ametiasutused. Kontrolliülesannet täitvad asutused teevad tavaliselt korrapäraseid või pistelisi kontrolle ja edendavad nõuete täitmist. Politseiametnikel ja riigiprokuratuuril on oluline roll tõsiste rikkumiste uurimisel ja nende eest süüdistuse esitamisel. Keskkonnanõuete täitmise tagamise ahelas võivad omavahel seotud olla mitmesugused asutused, sest inspektorid, tolli- ja politseiametnikud ning prokurörid teevad tõendite kogumisel ja süüdistuse esitamisel koostööd. Auditeerimisasutused võivad täita olulist ülesannet, uurides üldise nõuete rikkumise probleeme või konkreetsete asutuste tulemuslikkust.

Keskkonnanõuete täitmise tagamine vähendab ohtu, et mõni kohustatud isik ei täida oma kohustusi ning kahjustab sellega vee, õhu, elurikkuse, inimeste tervise ja majanduse olukorda. Nõuete täitmise tagamiseks hinnatakse nõuete mittetäitmise põhjuseid ja mõju ning kasutatakse kohustatud isiku käitumise mõjutamiseks kolme liiki sekkumise kohandatavat kombinatsiooni. See kontseptsioon 12 on välja kujunenud aja jooksul koostöös näiteks liikmesriikide ja erialavõrgustike ekspertidega 13 .

3.Probleemid

Keskkonnanõuete täitmise tagamise eest vastutavad liikmesriikide ametiasutused seisavad silmitsi arvukate probleemidega, mis on eelkõige järgmised:

·keskkonnamõju omavat tegevust käsitlevate ELi keskkonnaeeskirjade ulatus ja mitmekesisus;

·asjaolu, et need eeskirjad hõlmavad liikmesriikide kogu territooriumi, st nii maa- kui ka linnapiirkondi;

·vee- ja õhusaaste, jäätmete kõrvaldamise ja looduskeskkonna halvenemisega seotud teadvustatud probleemide olemasolu;

·üldsuse ootused;

·nende isikute arv ja mitmekesisus, kes peavad keskkonnanõudeid täitma;

·paljud erinevad nõuete täitmisega seotud probleemid, mis võivad tekkida;

·raskused nende probleemide, eelkõige keskkonnakuritegude avastamisel ja lahendamisel.

Sellesse loetellu võib lisada ka suutlikkuse, sest vastutus antakse sageli väiksematele asutustele, kellel on piiratud rahalised vahendid, vähe töötajaid või puuduvad spetsialistid 14 . Paljudes liikmesriikides jäi keskkonnainspektsioonide eelarve finantskriisi tõttu muutumatuks või vähenes. Nende probleemide tõttu võib isegi suurte ressurssidega ametiasutustel olla raske iseseisvalt välja töötada parimaid viise nõuete täitmise tagamiseks.

Kõnealuste asutuste ees seisvate probleemide tõttu on tekkinud vajadus ELi tasandi toetuse eri liikide järele ja neid ka pakutakse. Toetuse liigid ja sellest saadav konkreetne kasu on kokkuvõtlikult esitatud tabelis 1.

Tabel 1. Keskkonnanõuete täitmise tagamiseks pakutava toetuse liigid ja sellest saadav kasu

Inspektorid, politseiametnikud, tolliametnikud, prokurörid, kohtunikud ja audiitorid on juba loonud Euroopa tasandil eraldi võrgustikud, et jagada ja koguda teadmisi nõuete täitmise tagamise kohta 15 . Nemad ja teised ametnikud pakuvad positiivseid näiteid eespool kokkuvõtlikult esitatud eri liiki toetuste kohta. Kuigi nende näidete katvus ja ulatus on praegu piiratud, on nende põhjal võimalik mõelda, mida saab komisjoni toel rohkem teha keskkonnaalase juhtimise tugevdamiseks ja keskkonnanõuete täitmise suurendamiseks 16 .

4.Meetmete põhjendus

Komisjon kaalus keskkonnanõuete täitmise tagamiseks erinevaid võimalusi, sealhulgas õigusaktide koostamist, ja 2014. aastal koostas ta mõjuhinnangu projekti, et saada otsuse tegemiseks teavet. Komisjon jõudis järeldusele, et valikuvariant, millega kõige tõenäolisemalt saavutatakse juba lähiajal tulemused mitmes prioriteetses valdkonnas, on sihtotstarbelisi toetusmeetmeid sisaldav tegevuskava praktiliste vajaduste täitmiseks.

Ettevalmistavas etapis, mis hõlmas konsulteerimist liikmesriikide ja spetsialistide võrgustikega, 17 saadi kinnitust tabelis 1 esitatud toetuse liikide olulisusele ning tehti kindlaks viisid nende tugevdamiseks ja uute vahendite väljatöötamiseks. Spetsialistide võrgustikud rõhutasid, et on oluline jagada eksperditeadmisi ja suurendada liikmesriikide töö koordineeritust. Nad tõid välja ametialase koolituse ja tõhusa teadmiste jagamise tähtsuse. Konsultatsioonide käigus tehti kindlaks ka hulk valdkondi, kus on suur nõudlus häid tavasid hõlmavate viitematerjalide ja uute vahendite järele. Erilist tähelepanu väärivate valdkondadena tõsteti esile jäätmetega ja looduslike liikidega seotud kuritegevus. Ühises põllumajanduspoliitikas (ÜPP) 2014–2020 on esmatähtsad loodusvarade säästev majandamine ja kliimameetmed mitmesuguste täiendavate poliitikavahendite kaudu, sealhulgas nõuetele vastavus. Komisjoni talituste töödokumendis „Agriculture and sustainable water management in the EU“ 18 on juba viidatud käesolevas teatises esitatud algatusele kui vahendile, mille abil parandada riiklikke veealaste õigusaktide järgimise tagamise süsteeme seoses põllumajandustegevusega. Samuti on vajadus tugevdada nõuete täitmist 19 kindlaks määratud loodust, rahvast ja majandust käsitlevas komisjoni tegevuskavas 20 . Muud konsultatsioonides käsitletud olulised teemad on tehnoloogia võimalik panus nõuete mittetäitmise tuvastamisse ning kodanike oluline roll riigi ametiasutustele kaebuste ja ettepanekute esitamisel. Mõnes kehtivas ELi keskkonnaalases õigusaktis on selgesõnaliselt ette nähtud suuniste või kontrollijuhiste roll 21 ja on asjakohane alustada nende täitmist. Keskkonnapoliitika rakendamise läbivaatamise esimeste riigipõhiste aruannetega seotud töö käigus toodi esile, et komisjon võiks parandada liikmesriikidele antavat tagasisidet nõuete täitmise tagamise ja avaliku halduse muude aspektide kohta. Lisaks on konsultatsioonide käigus selgunud, et soovitakse kõrgetasemelist dialoogi keskkonnanõuete täitmise tagamise valdkonna spetsialistide ja keskkonnaasutuste kõrgema juhtkonna vahel.

5.Meetmed

Tegevuskava koosneb üheksast meetmest, mis on kohandatud vastavalt ettevalmistavas etapis kindlaks määratud ja eespool nimetatud vajadustele. Need meetmed on kokkuvõtlikult esitatud tabelis 2 22 .

Tabel 2. Ülevaade meetmetest

6.Koostöö tugevdamine

Ühelt poolt on komisjonil aluslepingute täitmise järelevalvajana oluline roll ELi keskkonnaõiguse täieliku ja nõuetekohase kohaldamise tagamisel Euroopa Kohtu kontrolli all. Teisest küljest lasub liikmesriikidel esmane vastutus ELi õiguse nõuetekohase rakendamise eest. Käesolev tegevuskava aitab liikmesriikidel lahendada eespool nimetatud probleeme.

Tegevuskava soovitud tulemuste saavutamiseks kutsutakse liikmesriike üles tegema järgmist:

·võimaldama oma ametiasutustel osaleda ELi tasandil tegutsevates koostöövõrgustikes;

·tagama, et võetakse kasutusele kindlakstehtud head tavad, eelkõige need, mis on seotud riskipõhiste lähenemisviiside ja läbipaistvusega, ning et kasutatakse tegevuskava raames väljatöötatud vahendeid;

·võimaldama spetsialistide koolitust ja oskuste arendamist;

·kindlustama nõuete täitmise tagamise ülesandeid täitvate asutuste vahelise koostöö ja koordineerimise piisaval tasemel;

·eraldama piisavalt inim- ja finantsressursse nõuete täitmise tagamiseks kogu oma territooriumil.

Komisjon loob ka eksperdirühma (keskkonnanõuete täitmise ja keskkonnaalase juhtimise foorum), 24 kes aitab tegevuskava juhtida ja vahetab liikmesriikide kõrgema juhtkonnaga arvamusi selle üle, kuidas parandada rakendamise puhul nõuete täitmise ja juhtimise aspekte. Foorum koosneb eelkõige liikmesriikide ja spetsialistide ELi tasandi võrgustike esindajatest; samuti kutsutakse seal osalema nõukogu, parlamendi, Regioonide Komitee ning Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee esindajaid. Komisjon püüab kaasata ka teisi huvitatud sidusrühmi, sealhulgas vabaühendusi ja äriorganisatsioone, ning arutab parimaid võimalusi selle saavutamiseks keskkonnanõuete täitmise ja keskkonnaalase juhtimise foorumi esimesel kohtumisel.

Meetmed viiakse ellu koostöös, mis ei hõlma ainult keskkonnanõuete täitmise ja keskkonnaalase juhtimise foorumit, vaid ka spetsialistide võrgustikke. Võrgustikele pakutakse koostöö hõlbustamiseks abi. Komisjon jätkab ka nende toetamist nende laiemas rollis.

Konkreetseid viise nõuete täitmise tagamise ja juhtimise eri tegevuste toetamiseks võivad pakkuda juba olemasolevad ELi rahastamisvahendid, näiteks LIFE 25 ja Sisejulgeolekufond 26 . Seepärast julgustatakse liikmesriike, spetsialistide võrgustikke ja muid sidusrühmi neid täies ulatuses kasutama.

Tegevuskava väljatöötamisel võtab komisjon arvesse ka ELi keskkonnaõiguse olulist välis- ja globaalset mõõdet, nagu on näha ELi osalemisest piirkondlikes ja ülemaailmsetes konventsioonides. Näiteks ülemaailmne kaubandus ja ülemaailmsed tarneahelad on olulised jäätmekäitluse ja elurikkuse kaitse seisukohast. Keskkonnanõuete täitmise tagamine on ülemaailmselt oluline ja on muu hulgas vajalik kestliku arengu eesmärkide saavutamiseks. Selle tugevdamine Euroopas aitab liidul näidata eeskuju ja olla tõhus partner rahvusvahelisel tasandil.

7.Jälgimine ja järelmeetmed

Käesolev tegevuskava on 2018.–2019. aasta jooksva tööprogrammi aluseks. Programm vaadatakse läbi 2019. aastal ning sellesse lisatakse pärast keskkonnanõuete täitmise ja keskkonnaalase juhtimise foorumil toimuvat konsulteerimist vajaduse korral uusi meetmeid.

Kavandatud hindamisraamistik (meede 9) loob aluse, et uurida, kuidas edeneb keskkonnanõuete täitmise tagamine ja avalik haldus liikmesriikides; samuti võimaldab see võtta keskkonnapoliitika rakendamise läbivaatamise kaudu järelmeetmeid ning hinnata esimese tööprogrammi lõpuks, kas selles valdkonnas on vaja muid algatusi.

8.Kokkuvõte

Käesolev tegevuskava pakub praktilist tuge spetsialistidele, kes töötavad kogu ELis selle nimel, et aidata parandada keskkonnanõuete täitmise tagamist ja keskkonnaalast juhtimist. Lisaks juba nimetatud konkreetsele kasule aitab kava ühiselt luua ühtsema ELi lähenemisviisi, mille abil lahendada keskkonnanõuete täitmise ja keskkonnaalase juhtimise probleeme. Tulemused peaksid võimaldama spetsialistidel paremini tegeleda keskkonnaeeskirjade rikkumiste ja ebaausa konkurentsiga ning nendest tuleneva kahjuga; paremini aidata kohustatud isikutel oma kohustusi täita; paremini tagada üldsuse usalduse nõuete täitmise tagamise vastu ja kokkuvõttes paremini kaitsta Euroopa ühist pärandit.

(1)       http://ec.europa.eu/environment/eir/country-reports/index_en.htm .

(2)      Vastavalt OECD, ÜRO uimastite ja kuritegevuse vastu võitlemise büroo (UNODC), ÜRO Keskkonnaprogrammi (UNEP) ja Interpoli ühistele hinnangutele kõigi keskkonnakuritegude rahalise väärtuse kohta on need kuriteod rahvusvaheliste kuritegude seas neljandal kohal.

(3)      Umbes 600 kaebust aastas.

(4)   http://ec.europa.eu/environment/enveco/economics_policy/pdf/report_sept2011.pdf . Need kulud hõlmavad muu hulgas keskkonna- ja tervishoiukulusid, rohetööstuse eeliste kasutamata jätmist, turumoonutusi ja ettevõtjate halduskulusid.

(5)      St füüsilised või juriidilised isikud, sealhulgas avaliku sektori asutused, kes peavad järgima ELi keskkonnaalastest õigusaktidest tulenevaid kohustusi sellises tegevuses, mis hõlmab heidet keskkonda või muud füüsilist mõju keskkonnale.

(6)      „ELi keskkonnapoliitika rakendamise läbivaatamine. Ühised probleemid ja ühised jõupingutused paremate tulemuste saavutamiseks“ (COM(2017) 63).

(7)      Seaduslikult tegutsevad jäätmeettevõtjad on selle eest juba hoiatanud, sest ebaseaduslikud jäätmekäitlejad võivad seaduslike jäätmekäitlejate hinnad alla lüüa, nt jäätmete kõrvaldamisega ebaseaduslikes prügilates.

(8)      2017/C 18/02.

(9)      Vt Euroopa Liidu lepingu artikli 4 lõige 3.

(10)      Vt näiteks otsus kohtuasjas C-201/02: Wells, EU:2004:12, punktid 64–65.

(11)      Vt näiteks otsus kohtuasjas 68/88: komisjon vs. Kreeka, (EKL 1989, lk 2965, punktid 23–24).

(12)      Täpsemad üksikasjad on esitatud käesolevale teatisele lisatud komisjoni talituste töödokumendis SWD(2018) 10.

(13) Vt näiteks projekti „Make it Work“ juhtpõhimõtted keskkonnanõuete täitmise tagamise kohta: http://minisites.ieep.eu/work-areas/environmental-governance/better-regulation/make-it-work/subjects/2015/08/compliance-assurance .

(14)      Vt näiteks keskkonnaõiguse rakendamise ja jõustamise ELi võrgustiku (IMPEL) aruanne rakendamisprobleemide kohta aadressil https://www.impel.eu/impel-study-confirms-that-significant-challenges-remain-in-implementing-eu-environmental-law/ . Ajakohastatud aruanne kinnitab ja täiendab tulemusi.

(15)      Inspektoreid esindab keskkonnaõiguse rakendamise ja jõustamise ELi võrgustik (IMPEL). Politseiametnikke esindab keskkonnakuritegude vastase võitluse võrgustik EnviCrimeNet, prokuröre Euroopa prokuröride võrgustik keskkonnaküsimustes (ENPE), kohtunikke ELi kohtunike foorum keskkonnaküsimustes (EUFJE) ja keskkonnaaudiitoreid spetsiaalne keskkonnaauditi töörühm Euroopa Kõrgeimate Kontrolliasutuste Organisatsiooni (EUROSAI) raames.

(16)      Vt IMPELi seisukoht keskkonnanõuete täitmise tagamise kohta: https://www.impel.eu/position-paper-on-environmental-compliance-assurance/ . Ka ENPE esitas sarnase seisukoha.

(17)      Vt näiteks 31. jaanuari 2017. aasta sidusrühmade konverentsi ja 20. märtsi 2017. aasta seminari kokkuvõte aadressil http://ec.europa.eu/environment/legal/law/inspections.htm  

(18)      SWD(2017) 153 (final), 28.4.2017.

(19)      Vt eelkõige prioriteet B „poliitilise isevastutuse tekitamine ja nõuetele vastavuse tugevdamine“.

(20)      COM(2017) 198 (final) ja SWD(2017) 139 (final).

(21)      Vt direktiivi 2006/21/EÜ (kaevandustööstuse jäätmete käitlemise ja direktiivi 2004/35/EÜ muutmise kohta, ELT L 102, 11.4.2006, lk 15) artikli 22 lõike 1 punkt d ja direktiivi 2010/75/EL (tööstusheidete kohta, ELT L 334, 17.12.2010, lk 17) artikli 23 lõige 4.

(22)      Täpsemad üksikasjad on esitatud käesolevale teatisele lisatud komisjoni talituste töödokumendis SWD(2018) 10.

(23)       http://ec.europa.eu/environment/eir/p2p/index_en.htm  

(24)      C(2018) 10.

(25)      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. detsembri 2013. aasta määrus (EL) nr 1293/2013, millega luuakse keskkonna- ja kliimameetmete programm (LIFE) ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 614/2007 (ELT L 347, 20.12.2013, lk 185).

(26)      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. aprilli 2014. aasta määrus (EL) nr 513/2014, millega luuakse Sisejulgeolekufondi osana politseikoostöö, kuritegevuse tõkestamise ja selle vastu võitlemise ning kriisiohje rahastamisvahend ning tunnistatakse kehtetuks nõukogu otsus 2007/125/JHA (ELT L 150, 20.5.2014, lk 93).