This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52011DC0573
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Towards an EU Criminal Policy: Ensuring the effective implementation of EU policies through criminal law
KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE ELi kriminaalpoliitika suunas: kriminaalõigus Euroopa Liidu poliitika rakendamise teenistuses
KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE ELi kriminaalpoliitika suunas: kriminaalõigus Euroopa Liidu poliitika rakendamise teenistuses
/* KOM/2011/0573 lõplik */
KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE ELi kriminaalpoliitika suunas: kriminaalõigus Euroopa Liidu poliitika rakendamise teenistuses /* KOM/2011/0573 lõplik */
ELi
kriminaalpoliitika suunas: kriminaalõigus Euroopa Liidu poliitika rakendamise
teenistuses Käesolevas teatises visandatakse Lissaboni
lepingu kohase ELi kriminaalpoliitika edasiarendamise raamistik. Euroopa Liit
on saanud selge õigusliku aluse võtta vastu kriminaalõiguse valdkonda
käsitlevaid direktiive, et tagada ELi poliitika rakendamine
poliitikavaldkondades, milles võetakse ühtlustamismeetmeid. ELi
kriminaalpoliitika üldeesmärk on suurendada kodanike kindlustunnet, mis põhineb
teadmisel, et nad elavad vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanevas Euroopas,
et neid kaitsvaid ELi õigusakte rakendatakse ja järgitakse täielikult ning et
ELis peetakse täielikult kinni subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõttest
ning muudest aluslepingu põhinõuetest. Üks olulisimatest teemadest ELi kodanike
jaoks ELi kodanikud peavad kuritegevust oluliseks
probleemiks liidus. Kui kodanikelt küsiti, millistele valdkondadele peaksid
Euroopa institutsioonid lähiaastatel keskenduma, et muuta Euroopa Liitu
tugevamaks, nimetati esimese nelja tegevusvaldkonna seas kuritegevuse vastast
võitlust[1].
EL on juba rohkem kui 10 aasta vältel võtnud meetmeid kriminaalõiguse
valdkonnas, et tõhustada võitlust kuritegevusega, mis muutub üha
rahvusvahelisemaks ja komplekssemaks. Need meetmed on teataval määral aidanud
ühtlustada kuriteo määratlusi ja karistusmäärasid teatavate eriti raskete
kuritegude puhul nagu terrorism, inimkaubandus, uimastite salakaubavedu ja
Euroopa Liidu rahaliste huvide vastu suunatud pettus[2]. Kuna enne Lissaboni lepingu
jõustumist puudus konkreetne õiguslik alus,[3]
on seni väga vähe ära tehtud ELi poliitika jõustamise alal[4]. Käesolev teatis keskendub
sellele ELi kriminaalõiguse aspektile. ELi
kriminaalõiguse lisaväärtus Kriminaalõigus on teatavasti tundlik poliitikavaldkond,
kus liikmesriikide vahelised erinevused on suured. Nii näiteks on erinevad
kohaldatavate sanktsioonide liigid ja karmus ning teatavate rikkumiste
liigitamine haldus- või kriminaalkuritegudeks. EL saab siiski kõrvaldada
kriminaalpoliitika lüngad ja puudused valdkondades, kus ELi tegevus võimaldab
luua lisaväärtust. Võttes arvesse, et paljud kuriteod on piiriülesed, saab ELi
kriminaalõigusmeetmetega ära hoida kurjategijate peitumist teise liikmesriiki
ja liikmesriikide õigussüsteemide erinevuste ärakasutamist kuritegelikel
eesmärkidel. Vastastikuse
usalduse suurendamine On oluline, et
teatavates kuritegevuse valdkondades kehtiksid ühised miinimumeeskirjad. See
võimaldaks parandada vastastikust usaldust liikmesriikide ja nende kohtute
vahel. Usaldust tuleb suurendada, et eri liikmesriikide kohtute koostöö sujuks
paremini. Ainult siis saab tõhusalt rakendada kohtulike meetmete vastastikuse
tunnustamise põhimõtet, mis on kriminaalasjades tehtava õigusalase koostöö
nurgakivi[5].
Tõhus
jõustamine Kriminaalõigus saaks olulist rolli mängida
Euroopa Liidu poliitika elluviimisel, kuid selle rakendamine sõltub
liikmesriikidest. Liit üksi ei saa tagada, et tema eeskirjad, mis ulatuvad
keskkonnakaitsest ja kalavarude kaitsest liiklusohutuse, finantsteenuste reguleerimise,
isikuandmete kaitse ja ELi finantshuvide kaitseni, avaldaksid kodanikele
oodatud mõju. ELi poliitika elluviimise eest hoolitsevad
liikmesriigid, kes tavaliselt valivad ise selle rakendamise vahendid. Neid
tuleb aga kontrollida ja inspekteerida. Juhul, kui liikmesriigi valitud
jõustamismeede ei anna soovitud tulemust ja rakendamine jääb ebaühtlaseks, võib
Euroopa Liit kehtestada ühised rakenduseeskirjad, sealhulgas vajaduse korral
kriminaalkaristused ELi õiguse rikkumise eest. Ühtsus ja järjepidevus Kuigi ELi kriminaalõiguse meetmed võivad
oluliselt täiendada siseriiklikke kriminaalõigussüsteeme, tuleb arvesse võtta,
et iga riigi kriminaalõigus kajastab konkreetselt selle ühiskonna peaväärtusi,
tavasid ja valikuid. Lissaboni leping arvestab selle mitmekesisusega[6]. Selleks et ELi kriminaalõiguse
valdkonna õigusaktid saaksid luua lisaväärtust, on oluline, et need oleksid
ühtsed ja järjepidevad[7].
Uus
õigusraamistik Lissaboni lepingus
sätestatud õigusraamistik pakub uusi võimalusi ELi kriminaalõiguse edasiarendamiseks.
Nii näiteks võimaldab õigusraamistik selgesõnaliselt ELi institutsioonidel ja liikmesriikidel
teha koostööd sellise ühtse ja järjepideva ELi kriminaalõiguse loomiseks, mis
tõhusalt kaitseb kahtlustatavate ja süüdistatavate isikute ning ohvrite õigusi
ning aitab parandada õigusemõistmise kvaliteeti. Õigusraamistikul, mida
kohaldati kriminaalõiguse valdkonna õigusaktide[8]
suhtes enne Lissaboni lepingu jõustumist, oli mitmeid puudusi. Neist olulisimad
olid liikmesriikide ühehäälse heakskiidu nõue ja Euroopa Parlamendi osalemine
vaid konsulteerijana. Lisaks puudus võimalus algatada Euroopa Kohtus
rikkumismenetlusi, et tagada nõuetekohane rakendamine liikmesriikides. Uue
õigusraamistikuga on antud tähtsam roll Euroopa Parlamendile, kes on saanud õiguse
osaleda kaasotsustamismenetluse raames; Euroopa Kohtule aga on antud kõnealuses
valdkonnas täielik pädevus. Nõukogus saab ettepanekud vastu võtta
liikmesriikide kvalifitseeritud häälteenamusega. Lissaboni lepinguga suurendati
oluliselt ka liikmesriikide parlamentide rolli. Neil on nüüd õigus esitada
seisukohti seaduseelnõude kohta ja nad täidavad olulist rolli subsidiaarsuse
põhimõtte järgimise järelevalvel. Kriminaalõiguse valdkonnas on liikmesriikide
parlamentide roll kaalukam kui muudes ELi poliitikavaldkondades. [9] Kriminaalõigusmeetmed
võivad olla agressiivsed, ulatudes vabaduse võtmiseni. Just sel põhjusel on
põhiõiguste hartas, mis Lissaboni lepinguga[10]
on muudetud õiguslikult siduvaks, sätestatud olulised piirangud ELi tegevusele
kõnealuses valdkonnas. Harta on suunanäitajaks kõikides ELi
poliitikavaldkondades ja seob üheks tervikuks kodanike kaitsmiseks kehtestatud
eeskirjad. Liikmesriigid võivad kriminaalmateriaalõiguse
ja -menetluse alaste õigusaktide vastuvõtmise blokeerida (nn hädapidur), kui
nad leiavad, et eelnõu mõjutab nende kriminaalõigussüsteemi aluseid. Sel juhul
antakse eelnõu arutamiseks Euroopa Ülemkogule. Taani ei osale
uutes kriminaalmateriaalõiguse meetmetes; Ühendkuningriik ja Iirimaa aga
osalevad konkreetsete õigusaktide vastuvõtmisel ja kohaldamisel nende endi
valikul[11].
Miks on vaja ELi kriminaalõigust: ELi
tasandil tegutsemise lisaväärtus Lissaboni lepinguga sai EL endale kriminaalmenetluse ja
kriminaalmateriaalõiguse alase pädevuse. Kuigi ELi kriminaalõiguse valdkonna
õigusaktid ei asenda liikmesriikide karistusseadustikke, loovad nad ELi
liikmesriikide kriminaalõigussüsteemidele olulist lisaväärtust ELi pädevuse
piires. ·
ELi kriminaalõigus suurendab kodanike kindlustunnet
vaba liikumise õiguse kasutamisel ning kaupade ja teenuste ostmisel teiste
liikmesriikide tarnijatelt, kuna kriminaalmenetluses ühiste menetlusõiguslike
miinimumnõuete ja kuriteoohvritega seotud miinimumnõuete kehtestamine muudab
võitluse kuritegevusega tõhusamaks. ·
Tänapäeval on paljud rasked kuriteod piiriülesed,
sealhulgas ELi ühtlustatud õiguse rikkumine. Kurjategijaid võib innustada
võimalus valida liikmesriik, kus karistused teatava kuriteoliigi suhtes on
kõige leebemad – seda juhul, kui siseriiklike õigusaktide ühtlustamisega
selliseid „turvasaarekesi” ei likvideerita. ·
Ühiseeskirjad aitavad süvendada liikmesriikide
kohtute ja õiguskaitseorganite vastastikust usaldust. See hõlbustab
õiguskaitseasutuste otsuste vastastikust tunnustamist, sest ametiasutustel on
kergem tunnustada teise liikmesriigi otsuseid, kui kriminaalkuriteod on
sarnaselt määratletud ja karistused vähemalt minimaalselt ühtlustatud.
Ühiseeskirjad soodustavad ka uurimisalast erikoostööd piiriüleste juhtumite
puhul. ·
ELi kriminaalõigus aitab olulistes
poliitikavaldkondades kehtestatud ELi õigusaktide olulisi rikkumisi (näiteks
keskkonnakaitse ja ebaseaduslik töötamine) ära hoida ning rikkumise eest
karistusi määrata.
1.
ELi kriminaalõiguse kohaldamisala
ELi toimimise lepingu artikli 83 kohaselt võib
EL vastu võtta direktiive, millega kehtestatakse kriminaalkuritegusid
käsitlevad ELi miinimumeeskirjad. Esiteks saab meetmeid võtta nimetatud lepingu
artikli 83 lõikes 1 loetletud kümne kuriteoliigi suhtes (nn „eurokuriteod”),
mille hulka kuuluvad terrorism, inimkaubandus, naiste ja laste seksuaalne
ärakasutamine, ebaseaduslik uimastikaubandus, ebaseaduslik relvaäri, rahapesu,
korruptsioon, maksevahendite võltsimine, arvutikuriteod ja organiseeritud
kuritegevus[12].
Tegemist on kuritegudega, millega juba nende laadist lähtuvalt tuleb võidelda
ELi tasandil, pidades silmas nende raskusastet ja piiriülest laadi, nagu see on
ette nähtud aluslepinguski. Enamik kuritegevuse valdkondadest on hõlmatud veel
enne Lissaboni lepingu jõustumist kehtestatud õigusaktidega, mida kas on juba
ajakohastatud või mille ajakohastamine on pooleli. Täiendavaid
„eurokuritegusid” saab Euroopa Parlamendi nõusolekul sätestada vaid nõukogu oma
ühehäälse otsusega. Teiseks võimaldab Euroopa Liidu toimimise
lepingu artikli 83 lõige 2 Euroopa Parlamendil ja nõukogul komisjoni ettepaneku
põhjal võtta vastu asjakohaseid direktiive („Kui kriminaalõiguse alaste õigus-
ja haldusnormide lähendamine osutub möödapääsmatuks liidu poliitika tulemusliku
elluviimise tagamiseks valdkonnas, kus on rakendatud ühtlustamismeetmeid,
võidakse direktiividega kehtestada asjaomases valdkonnas kuritegude ja
karistuste määratlemise miinimumeeskirjad”). Konkreetseid kuriteoliike ei ole
loetletud, kuid ELi tasandil kriminaalõigusmeetmete võtmine seatakse sõltuvusse
teatavate õiguslike kriteeriumide täitmisest. Seega kujutab ELi toimimise
lepingu artikli 83 lõige 2 endast peamist ELi kriminaalpoliitikat käsitlevat
sätet, mida selgitatakse käesolevas teatises. Oluline on märkida, et tegemist
on valdkonnaga, kus ELi institutsioonidel tuleb teha poliitiline valik, kas
kohaldada jõustamise eesmärgil kriminaalõigust või muid vahendeid (näiteks
halduskaristusi), ning määrata kindlaks, millistes ELi poliitikavaldkondades
tuleb täiendava jõustamise vahendina kasutada kriminaalõigust. Näide: Kriminaalõigust võib täiendava jõustamise vahendina kasutada näiteks
finantsturgude toimimist käsitlevate ELi eeskirjade täitmise tagamiseks. Nagu
finantskriis on näidanud, ei täideta finantsturgude eeskirju alati piisavalt.
See võib tõsiselt kahjustada finantssektori usaldusväärsust. Liikmesriikide
õigusliku korra, sealhulgas kriminaalõiguse edasine ühtlustamine võib aidata
vältida häirete tekkimist finantsturgudel ja tagada võrdsed tingimused
siseturul[13].
Eeltoodule lisaks on alusakti artikli 325
lõikes 4 sätestatud võimalus võtta vajalikke meetmeid liidu finantshuve
kahjustavate kelmuste ennetamiseks ja nende vastu võitlemiseks. Ka selles
valdkonnas on õigusakte vastu võetud juba enne Lissaboni lepingu jõustumist[14]. Tegemist on väga olulise
valdkonnaga ELi maksumaksjatele, kes rahastavad ELi eelarvet, kuna
maksumaksjail on õigus oodata tõhusate meetmete võtmist ELi käsutuses oleva
ühiskonnale kuuluvate vahendite (näiteks ELi põllumajandus- ja
regionaalabifondid ning arenguabi vahendid) vastu suunatud ebaseadusliku
tegevuse suhtes.[15]
2.
Millistest põhimõtetest peaksid lähtuma ELi
kriminaalõiguse valdkonna õigusaktid?
ELi kriminaalõiguse valdkonna õigusaktid tuleb
sama hoolikalt läbi mõelda kui liikmesriikide omadki. Olgu tegemist
liikmesriikide või ELi kriminaalõigusega, nii üks kui teine avaldab
märkimisväärset mõju üksikisikutele. Osalt seetõttu ja osalt põhjusel, et
kriminaalõigus peab alati jääma viimaseks abinõuks, tuleb uute õigusaktide
väljatöötamisel järgida olulisimaid õiguslikke põhimõtteid.
2.1.
Üldpõhimõtted
Mis tahes liiki
kriminaalõiguse valdkonna õigusaktide puhul tuleb erilist tähelepanu pöörata
ELi õigusaktide suhtes kehtivale subsidiaarsuse üldpõhimõttele. See
tähendab, et EL saab õigusakte vastu võtta ainult siis, kui eesmärki ei õnnestu
tõhusamalt saavutada meetmete võtmisega
riiklikul või piirkondlikul ja kohalikul tasandil ning meetme ulatus või mõju
ilmneb paremini liidu tasandil. Lisaks tuleb mis tahes poliitika valdkonnas
austada põhiõiguseid, nagu need on tagatud Euroopa Liidu põhiõiguste
harta ja Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooniga.
Kriminaalõiguse meetmed võivad põhiõigusi tugevalt mõjutada. Need riivavad
paratamatult üksikisiku õigusi, olgu siis tegemist kahtlusaluse, tunnistaja või
ohvriga. Sellised meetmed võivad ulatuda isegi vabaduse võtmiseni ja seetõttu
peab seadusandja olema nende puhul eriti hoolikas.
2.2.
Kaheastmeline käsitus kriminaalõiguses
Selleks et ELi kriminaalõigusmeetmete
rakendamine oleks tõhus, peaks ELi seadusandja ühtlustatavates ELi
poliitikavaldkondades võetavate meetmete otsustamisel lähtuma kaheastmelisest
etapist.
2.2.1.
Etapp 1. Otsuse langetamine
kriminaalõigusmeetme vajalikkuse kohta
· Vajalikkus ja proportsionaalsus: kriminaalõigus kui viimane abinõu Kriminaaluurimine ja karistused võivad
oluliselt mõjutada kodanike õigusi ja kahjustada nende mainet. Seetõttu tuleb
kriminaalõigust kasutada vaid viimase abinõuna. See nõue tuleneb
proportsionaalsuse üldpõhimõttest, mis on sätestatud Euroopa Liidu lepingus[16] ja konkreetselt
kriminaalkaristuste puhul ka ELi põhiõiguste hartas[17]. ELi poliitika toetuseks
võetavate meetmete kohta[18]
on Euroopa Liidu lepingus selgesõnaliselt sätestatud nõue teha kindlaks, kas
poliitika tulemusliku elluviimise tagamiseks tuleb tingimata võtta
kriminaalõigusmeetmeid. Seega tuleb seadusandjal analüüsida, kas poliitika
rakendamist on võimalik tagada muude meetmetega, näiteks haldus- või
tsiviilkorras määratavate karistustega, ning kas kriminaalõigus võimaldaks
probleeme paremini lahendada. Selleks tuleb veel enne õigusakti eelnõu
esitamist koostada mõjuhinnang. Nii näiteks tuleks olenevalt poliitikavaldkonna
eripärast hinnata liikmesriikide sanktsioonide süsteemi, nende vastavust
eesmärkidele ning raskusi, millega seisavad silmitsi ELi õigust rakendavad
asutused liikmesriikides.
2.2.2.
Etapp 2. Põhimõtted, millest lähtudes
otsustatakse kriminaalõigusmeetmete võtmine
Juhul kui 1. etapis ilmnes, et kasutada tuleb
kriminaalõigust, tuleb leida vastus küsimusele, milliseid konkreetseid meetmeid
tuleks võtta. · Miinimumeeskirjad Vastavalt ELi toimimise lepingu artiklile 83
võib ELi õigusaktidega kehtestada üksnes miinimumeeskirjad kuritegude
ja karistuste määratlemiseks. See on piirang, mis välistab täieliku
ühtlustamise. Seejuures tuleb õiguskindluse põhimõttest lähtudes selgelt
sätestada, millist käitumist käsitatakse kuritegulikuna. Kriminaalõigust käsitlev ELi direktiiv ei
mõjuta kodanikku vahetult: see tuleb esmalt siseriiklikku õigusesse üle võtta.
Seetõttu selle suhtes esitatavad õiguskindluse nõuded erinevad siseriikliku
kriminaalõiguse suhtes kehtivatest õiguskindluse nõuetest. Liikmesriikide
seadusandjate jaoks on olulisim jõuda selgusele küsimuses, milliseid eesmärke
soovitakse ELi õiguse rakendamise teel saavutada. Karistuste suhtes
võib miinimumeeskirju kehtestada karistuse liikide (näiteks trahvid,
vanglakaristus, õiguste äravõtmine) ja karistusmääradena, samuti määrates ELi
tasandil jaoks kindlaks raskendavad ja kergendavad asjaolud. Igal juhul saab
ELi õigusaktiga kehtestada vaid selle, milline on vähim karistus, mille
liikmesriikide kohtunikud saavad määrata. · Vajalikkus ja proportsionaalsus Eespool osutatud vajalikkuse kriteeriumi
kohaldatakse ka küsimuses, millise õigusaktiga milliseid kriminaalõigusmeetmeid
on võimalik kehtestada. Vajalikkuse hindamine on seda olulisem, mida
üksikasjalikumaid karistuse laadi ja karistusmäära eeskirju kavatsetakse
liikmesriikidele ette näha. Kohaldatakse põhiõiguste harta selgesõnalist nõuet,
et karistuse raskus ei tohi olla kuriteo suhtes ebaproportsionaalne[19]. · Selge faktiline alus Selleks et ELi institutsioonid saaksid kindlaks
teha kriminaalõiguse valdkonna miinimumeeskirjade vajalikkuse, peavad nende
käsutuses olema faktilised andmed asjaomase kuriteoliigi laadi ja mõju kohta,
samuti liikmesriikide selliste õiguslike eripärade kohta, mis võivad kahjustada
ühtlustatava ELi poliitika jõustamist asjaomases valdkonnas. Seetõttu tuleb
liikmesriikide ametiasutustel esitada ELile statistilisi andmeid, mis
võimaldavad tegelikku olukorda hinnata. Oma järelmeetmete raames töötab
komisjon välja kava, kuidas koguda täiendavaid statistilisi andmeid ja tõendeid
artikli 325 lõikes 4 ja artikli 83 lõikes 2 osutatud valdkondade kohta. · Karistus peab vastama kuriteole Kriminaalõiguse valdkonna õigusaktide
väljatöötamisel, eelkõige selleks, et tagada ELi poliitika tõhusus, tuleb
hoolikalt kaaluda näiteks järgmisi küsimusi: –
kas karistuse mõjususe, proportsionaalsuse ja
hoiatavuse tagamiseks tuleks ette näha ka muid karistusi lisaks
vabadusekaotusele ja trahvidele, ning kas tuleks sätestada ka täiendavaid
meetmeid, näiteks konfiskeerimine, ning –
kas sätestada juriidiliste isikute kriminaal- ja
muud laadi vastutus neis kuritegevuse valdkondades, kus kuritegusid sooritavad
eelkõige juriidilised isikud. Milline võiks olla ELi
kriminaalõiguse valdkonna miinimumeeskirjade sisu? Õigusrikkumiste määratlus, st kuriteoks peetav tegevus hõlmab
igal juhul põhitoimepanija tegevust, kuid enamikul juhtudel hõlmab see ka
abistavat tegevust, nagu teole kihutamine, kaasaaitamine ja kuriteole
kallutamine. Mõnel juhul käsitatakse kuriteona ka kuriteo toimepanemise katset.
Kõik ELi kriminaalõigusvahendid hõlmavad tahtliku toimepanemise
määratlust, kuid mõnel juhul ka kuriteo toimepanemist tõsise hooletuse tõttu.
Mõnes õigusaktis on määratletud ka raskendavad ja kergendavad asjaolud, mida
arvestatakse karistuse määramisel. Üldiselt hõlmavad ELi õigusaktid õigusrikkumisi, mille on toime pannud
nii füüsilised kui ka juriidilised isikud, näiteks äriühingud ja ühendused.
Viimane võib osutuda oluliseks paljudel juhtudel, näiteks õlireostuse eest
vastutuse kindlaksmääramisel. Kehtivates õigusaktides on liikmesriikidele
jäetud vabadus ise valida, millise vastutuse nad määravad kuriteo sooritanud
juriidilisele isikule, kuna teatavates õigussüsteemides juriidiliste isikute
kriminaalvastutust ei tunta. Lisaks hõlmavad ELi õigusaktid ka kohtualluvuse eeskirju ning
muid õigussätete tegeliku kohaldamise seisukohalt olulisi asjaolusid. ELi kriminaalõiguse kohaselt tuleb liikmesriikidel konkreetsete
kuritegude eest määrata tõhusad, proportsionaalsed ja hoiatavad kriminaalkaristused.
Tõhusus tähendab, et karistus aitab saavutada soovitud eesmärgi, näiteks
eeskirjade täitmise; proportsionaalsus tähendab, et karistus on
vastavuses asjaomase teo ja selle tagajärje raskusastmega ega ole karmim kui
vaja eesmärgi saavutamiseks; hoiatav mõju tähendab, et karistus on
piisav uute samasuguste kuritegude vältimiseks. Teatavatel juhtudel on ELi kriminaalõiguses täpsustatud, millist liiki
karistused ja/või karistusmäärad tuleb ette näha. Sätestada võib ka
konfiskeerimise. Kogu ELi hõlmava ühtlustamise peaeesmärk ei ole tõsta
liikmesriikides kohaldatavaid karistusmäärasid, vaid pigem vähendada
liikmesriikide süsteemide vahelisi erinevusi ning tagada, et kõikides
liikmesriikides oleksid täidetud tõhususe, proportsionaalsuse ja hoiatava mõju
nõuded.
3.
Millistel ELi poliitikavaldkondadel on vaja ELi
kriminaalõigusakte?
Kooskõlas ELi toimimise lepinguga võib
kriminaalõigusmeetmeid käsitada ELi poliitika elluviimise tagamise vahendina.
ELi poliitika hõlmab paljusid valdkondi, kus viimaste aastakümnete jooksul on
kodanike huvides välja töötatud ühiseeskirju. Need poliitikavaldkonnad ulatuvad
tolliliidust ja siseturust kuni keskkonnakaitseni. Liikmesriikidel tuleb tagada, et neis
poliitikavaldkondades kehtivate ELi õigusaktide rikkumiste eest määratakse
tõhus, proportsionaalne ja hoiatav karistus. Liikmesriigid saavad enamasti
otsustada määratava karistuse üle: see ei pea olema kriminaalkaristus, vaid
võib olla ka halduskaristus. Kui otsuste langetamine liikmesriigi tasandil
ei taga ELi õiguse oodatud tõhusat jõustamist, võib osutuda vajalikuks
kehtestada ELi tasandil miinimumeeskirjad nende karistuste kohta, mis
liikmesriikidel tuleb oma siseriiklikes õigusaktides ette näha. Karistusmäärade
ühtlustamist võib pidada vajalikuks eriti juhul, kui analüüsi tulemused toovad
liikmesriigiti esile olulisi erinevusi haldus- või kriminaalkaristuse
määramises, ning juhul, kui erinevused toovad kaasa ELi eeskirjade
ebajärjekindlat täitmise. Kui tegutseda on vaja ELi tasandil, tuleb ELi
seadusandjal otsustada, kas kehtestada tuleb kriminaalkaristus või piisab
ühisest halduskaristusest. See selgitatakse välja, hinnates juhtumhaaval
poliitikavalkonna konkreetseid jõustamisprobleeme vastavalt eespool sätestatud
juhtpõhimõtetele. Mitmes poliitikavaldkonnas on ühtlustamine
juba toimunud ja kriminaalmeetmete võtmise vajalikkus kindlaks määratud.
Tegemist on meetmetega, mille eesmärk on kaitsta seaduslikke ettevõtteid ja
maksumaksjate huve ning võidelda tõsise kahjustava tegevuse ja ebaseadusliku
tulu saamisega majandussektorites: · finantssektor, näiteks turuga manipuleerimine
ja siseteabel põhinev kauplemine[20];
· võitlus Euroopa Liidu finantshuve
kahjustava pettusega, et tagada maksumaksjate raha ühetaoline kaitsmine
kõikjal Euroopa Liidus. Oma hiljutises teatises pakkus komisjon kaitse
tugevdamiseks mitmeid vahendeid,[21]
sealhulgas kuriteo ja kohtualluvuse ühise määratlemise ning kriminaalmenetluse;
· euro kriminaalõiguslik kaitse võltsimise eest,
et tugevdada avalikkuse kindlustunnet maksevahendi turvalisuse suhtes. Komisjon analüüsib
võimalusi rakendada kriminaalõigus majanduse elavdamise teenistusse, kasutades
seda võitluseks varimajanduse ja finantskuritegevusega. Põhjalikumalt tuleks uurida, kas
kriminaalõigust tuleks tõhusa jõustamise huvides kasutada ka muudes juba
ühtlustatud poliitikavaldkondades, nagu näiteks: · maanteetransport – seoses ELi sotsiaal-,
tehniliste, ohutus- ja transpordiettevõtete turueeskirjade oluliste
rikkumistega[22];
· isikuandmete kaitse – kehtivate ELi eeskirjade
rikkumise puhul[23];
· tollieeskirjad – tollieeskirjade rikkumise ja
selle eest määratavate karistuste ühtlustamiseks[24]; · keskkonnakaitse, kus kehtivat kriminaalõigust[25] tuleb tugevdada, et ennetada
keskkonna kahjustamist ning tagajärgede eest karistuse määramist; · kalanduspoliitika, kus EL peab
nulltolerantsist lähtudes võitlust ebaseadusliku, teatamata jäetud ja
reguleerimata kalapüügiga. · siseturupoliitika, kus tuleb võidelda
illegaalse tegevusega nagu võltsimine ja korruptsioon või deklareerimata huvide
konflikt seoses riigihangetega. Täiendavalt tuleb analüüsida, kas ja millistes
valdkondades võiks kuritegude ja karistuste määratlemiseks miinimumeeskirjade
kehtestamine olla ELi õigusaktide tõhusa rakendamise huvides. Analüüsimisel tuleks arvesse võtta järgmist: Õigusrikkumise raskus ja laad.
Teatavate eriti tõsiste seadusrikkumiste puhul ei tarvitse piisata
halduskaristusest. Samuti tuleks kriminaalkaristus valida juhul, kui peetakse
oluliseks väljendada eriti tugevat hukkamõistu, vältimaks teo kordumist.
Eriti hoiatavalt võib mõjuda süüdimõistva kohtuotsuse kandmine
karistusregistrisse. Samal ajal on kriminaalmenetluses süüdistatava õigused sageli
paremini kaitstud, mis peegeldab süüdistuste raskust. Silmas tuleb
pidada ka karistussüsteemi tõhusust ning seda, mil määral ja mis
põhjusel ei ole olemasolevad karistused jõustamise seisukohalt piisavad. Valida
tuleks karistused, mis vastavad kõige paremini üldeesmärgile, olles
tõhusad, proportsionaalsed ja hoiatavad. Paljusid halduskaristusi saab määrata
ja täide viia viivitamata ning nende puhul pole vaja pikka ja kallist
menetlust. Seetõttu tuleks teatavatel juhtudel kaaluda halduskaristust,
eelkõige valdkondades, kus õigusrikkumist ei saa pidada kuigi raskeks või kus
rikkumisi esineb eriti palju, samuti juhul, kui halduskaristus ja -menetlus on
sobiv ja tõhus muul põhjusel (näiteks keerulised majanduslikud analüüsid).
Paljudel juhtudel on haldusõiguses sätestatud ka rohkem erinevaid karistusi
alates trahvist ja loa peatamisest kuni riiklikest hüvitistest ilmajätmiseni.
See võimaldab karistust valida vastavalt konkreetsele olukorrale. Seega
paljudel juhtudel on halduskaristus piisav või koguni tõhusam kui
kriminaalkaristus.
4.
Järeldus
Kuigi Lissaboni lepinguga kehtestatud uus
õigusraamistik ei muutnud oluliselt ELi kriminaalõiguse kohaldamisala,
suurendas see märkimisväärselt võimalusi muuta ELi kriminaalpoliitika
sidusamaks lähtuvalt tõhusa jõustamise eesmärgist ja põhiõiguste kindla kaitse
põhimõttest. Käesoleva teatisega teeb komisjon esimese sammu ELi
kriminaalpoliitika järjepidevuse ja ühtsuse suurendamiseks, nähes ette, kuidas
tuleks kasutada ELi kriminaalõigust ELi poliitika tõhusaks rakendamiseks.
Poliitika väljatöötamisel tuleb lähtuda ELi kodanike vajadustest ning ELi
vabadusel, turvalisusel ja õigusel põhineva ala nõuetest, võttes arvesse ka
subsidiaarsuse põhimõtet ja eesmärki kasutada kriminaalõigust vaid viimase
abinõuna. Sel eesmärgil töötab komisjon tihedas koostöös
nõukogu ja parlamendiga välja tulevaste kriminaalõigusaktide sätete
standardsõnastusi. ELi seadusandja saab neist lähtuda kuritegude ja karistuste
miinimumeeskirju käsitlevate kriminaalõigussätete sõnastamisel. See aitaks
parandada ELi õigusaktide järjepidevust ja rakendamist ning suurendada
õiguskindlust. Komisjon loob ka eksperdirühma, kes aitab komisjonil koguda
faktilisi andmeid ja edendada arutelu oluliste õiguslike küsimuste kohta, et
tagada ELi õigusaktide tõhus ülevõtmine liikmesriikide kriminaalõigussüsteemi.
Selliste küsimuste hulka kuuluvad näiteks: - kriminaal- ja muude
karistussüsteemide vaheline seos ning - ELi õigusaktides tihti
kasutatavate ELi kriminaalõiguse mõistete (nagu „tõhusad, proportsionaalsed ja
hoiatavad karistused ”, „vähetähtsad juhtumid” ja „kaasaaitamine või
kallutamine”) tõlgendamine. Komisjon jätkab lähiaastatel ELi
kriminaalpoliitika arendamist, hinnates põhjalikult ELi olemasolevaid
kriminaalõigusmeetmeid ning pidades pidevalt nõu liikmesriikide ja sõltumatute
ekspertidega. Meie nägemus
ühtsest ja järjekindlast ELi kriminaalpoliitikast aastaks 2020 - ELi kriminaalõigus võib kujuneda oluliseks vahendiks, et vastata ELi
kodanike ootustele ja paremini võidelda kuritegevusega ja tagada ELi poliitika
tõhus rakendamine. - Järgides täielikult aluslepingu kohast subsidiaarsuse ja
proportsionaalsuse põhimõtet ning analüüsides senist jõustamistegevust, hindab komisjon
uute kriminaalõigusmeetmete vajalikkust neis ELi poliitikavaldkondades, kus
jõustamine on olnud puudulik. Sellised valdkonnad on eelkõige finantsturgude
toimimise tagamine, ELi finantshuvide kaitse, euro kaitse võltsimise eest,
maanteetranspordieeskirjade ja isikuandmete kaitse eeskirjade tõsine rikkumine,
tollikuriteod, keskkonnakaitse, kalanduspoliitika, samuti siseturupoliitika,
mille raames võideldakse võltsimise ja korruptsiooniga ning riigihangete puhul
huvide konflikti deklareerimata jätmisega. - Euroopa Liidul tuleb jõuda üksmeelele kriminaalõiguse aluspõhimõtete
küsimuses, nagu ELi kriminaalõiguses kasutatavate põhimõistete tõlgendamine,
ning selles, kuidas kasutada kriminaalõigusmeetmeid ELi tasandil nii, et need
looksid võimalikult suurt lisaväärtust. Kriminaalõigusmeetmed peavad kindlalt
põhinema menetluslikke ja ohvrite õigusi käsitlevatel ELi normidel kooskõlas
Euroopa Liidu põhiõiguste hartaga. [1] Vt Eurobaromeetri uuring nr 75, kevad 2011. Neli
olulisimat valdkonda, mille puhul oodatakse ELilt tegusid, on järgmised:
majandus- ja rahapoliitika, sisseränne, tervishoiupoliitika ja võitlus
kuritegevusega. [2] Raamotsus 2003/568/JSK, korruptsioonivastase võitluse
kohta erasektoris, EÜT L 164, 22.6.2002, lk 3; raamotsus 2004/757/JSK,
11.11.2004, millega kehtestatakse miinimumeeskirjad ebaseadusliku uimastiäri
kuriteokoosseisu ja karistuste kohta; direktiiv 2011/36/EL, milles käsitletakse
inimkaubanduse tõkestamist ja sellevastast võitlust ning inimkaubanduse ohvrite
kaitset ja millega asendatakse nõukogu raamotsus 2002/629/JSK (ELT L 101,
15.4.2011, lk 1); Euroopa Ühenduste finantshuvide kaitse konventsioon (ELT L
316, 27.11.1995, lk 49). [3] Vt ka Euroopa Kohtu otsuseid kohtuasjades C-176/03 ja
C-440/05. [4] Direktiiv 2008/99/EÜ keskkonna kaitsmise kohta
kriminaalõiguse kaudu (ELT L 328, 6.12.2008, lk 28); direktiiv 2009/123/EÜ,
millega muudetakse direktiivi 2005/35/EÜ, mis käsitleb laevade põhjustatud
merereostust ning karistuste kehtestamist merereostusega seotud rikkumiste eest
(ELT L 280, 27.10.2009, lk 52); direktiiv 2009/52, millega nähakse ette
kohaldatavate karistuste ja meetmete miinimumnõuded ebaseaduslikult riigis
viibivate kolmandate riikide kodanike tööandjatele (ELT L 168, 30.6.2009, lk
24); nõukogu 29. mai 2000. aasta raamotsus võltsimisvastase kaitse
tugevdamiseks kriminaal- ja muude karistuste abil seoses euro
kasutuselevõtmisega (EÜT L 140, 14.6.2000, lk 1). [5] Vt ELi toimimise lepingu artikli 82 lõige 1. [6] Vt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 67 lõige 1:
„Liit moodustab vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala, kus austatakse
põhiõigusi ning liikmesriikide erinevaid õigussüsteeme ja -traditsioone”. [7] Vajadust arendada ELi kriminaalõigust sidusamalt on
nõutud näiteks 2009. aasta ELi kriminaalpoliitika manifestis (vt http://www.crimpol.eu),
mille on koostanud 14 kriminaalõiguse professorit kümnest Euroopa Liidu
liikmesriigist. [8] Kuigi EÜ asutamislepingu kohaselt võeti nn kolmanda
samba raames tavapärase õigusaktina vastu raamotsuseid, on vastu võetud ka
mõned direktiivid, mis sisaldavad kriminaalõigusmeetmeid: (Euroopa Kohtu
praktikal (C-176/03) põhinevad direktiivid 2008/99, 2009/123 ja 2009/52,
mis sisaldavad kriminaalõigusmeetmeid keskkonna kaitseks, laevade põhjustatud
reostuse vastu ja ebaseadusliku töötamise puhuks. Karistuste liike ja määra oli
võimalik ühtlustada vaid raamotsustega (C-440/5). [9] Vt protokollid nr 1 riikide parlamentide funktsiooni
kohta Euroopa Liidus ning nr 2 subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtte
kohaldamise kohta, eriti selle artikli 7 lõige 2. [10] Vt komisjoni teatis „Euroopa Liidu põhiõiguste harta
tõhusa rakendamise strateegia”, KOM(2010) 573, 19.10.2010. [11] Vt protokollid nr 21 ja 22. [12] Vt joonealuses märkuses nr 3 osutatud raamotsused ja
direktiiv. Mitu nimetatud raamotsust vaadatakse vastavalt Lissaboni lepingule
lähiaastatel läbi. Raamotsusega 2001/888 muudetud raamotsus 2000/383 vaadatakse
läbi juba 2012. aastal. [13] Vt teatis „Sanktsioonide tõhustamine finantsteenuste
sektoris”, KOM(2010) 716, 8.12.2010. [14] Halduskaristusi vt 1995. aasta ELi finantshuvide kaitse
konventsioon ja selle protokollid ning nõukogu määrus (EÜ, Euratom) nr 2988/95,
18. detsember 1995, Euroopa ühenduste finantshuvide kaitse kohta (EÜT L 312,
23.12.1995, lk 1). [15] Vt teatis „Euroopa Liidu finantshuvide kaitse kohta kriminaalõiguse
ja haldusjuurdluste abil. Terviklik poliitika maksumaksjate raha kaitseks.”,
KOM (2011)293, 26.5.2011. [16] Euroopa Liidu lepingu artikli 5 lõige 4. [17] ELi põhiõiguste harta artikli 49 lõige 3. [18] Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 83
lõige 2. [19] ELi põhiõiguste harta artikli 49 lõige 3. [20] Vt teatis „Sanktsioonide tõhustamine finantsteenuste
sektoris”, KOM(2010) 716, 8.12.2010, lk 14. [21] Vt teatis „Euroopa Liidu finantshuvide kaitse kohta
kriminaalõiguse ja haldusjuurdluste abil. Terviklik poliitika maksumaksjate
raha kaitseks”, KOM(2011) 293, 26.5.2011, lk 10. [22] Komisjoni talituste töödokument SEK(2011) 391, 28.3.2011,
lisatud dokumendile „Valge raamat. Euroopa ühtse transpordipiirkonna
tegevuskava – Konkurentsivõimelise ja ressursitõhusa transpordisüsteemi
suunas”, KOM(2011) 144, 28.3.2011, punkt 176. [23] Vt teatis „Terviklik lähenemisviis isikuandmete kaitsele
Euroopa Liidus”, KOM(2010) 609, 4.11.2010, lk 9. [24] Vt teatis „Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala
Euroopa kodanikele. Stockholmi programmi rakendamise tegevuskava”, KOM(2010)
171, 20.4.2010, lk 22. [25] Vt direktiiv 2008/99/EÜ keskkonna kaitsmise kohta
kriminaalõiguse kaudu, ELT L 328, 6.12.2008, lk 28, ja direktiiv
2009/123/EÜ, mis käsitleb laevade põhjustatud merereostust ning karistuste
kehtestamist merereostusega seotud rikkumiste eest, ELT L 280, 27.10.2009, lk
52.