52010DC0370

ET

Brüssel 12.7.2010

KOM(2010)370 lõplik

VALGE RAAMAT

kindlustuse tagamise skeemide kohta

{SEK(2010)841}

{SEK(2010)840}

VALGE RAAMAT

kindlustuse tagamise skeemide kohta

1. Sissejuhatus

Kindlustuse tagamise skeemid (tagatisskeemid) on viimase astme mehhanism, millega kaitsta tarbijat juhul, kui kindlustusettevõtja ei suuda enam oma lepingulisi kohustusi täita. Need kaitsevad inimesi seega riski eest, et kindlustusettevõtja maksejõuetuks muutumise korral nende nõudeid enam ei rahuldata.

Tagatisskeemid on kasutust leidnud rohkem muudes finantsteenuste valdkondades. Eelkõige on kõigis ELi liikmesriikides olemas hoiuste ja investeeringute tagamise skeemid, mille puhul on ELi tasandil kaitsestandardeid ühtlustatud 1994. aasta hoiuste tagamise skeemi direktiivi ning 1997. aasta investeeringute tagamise skeemi direktiiviga [1]. Kindlustuse vallas sellist üleeuroopalist raamistikku ei ole.

30-st ELi-EMA riigist on ainult 12-l üks või mitu kindlustuse tagamise skeemi. See tähendab, et kindlustusmaksete koguväärtuses mõõdetuna ei ole kolmandikul ELi-EMA kindlustusturust juhuks, kui kindlustusettevõtja pankrotti läheb, mingit tagatisskeemi. Umbes 26 % elukindlustuspoliisidest ja 56 % kahjukindlustuspoliisidest on tagamata.

Riikides, kus sellised skeemid on olemas, erineb sageli nende ulatus, mis tähendab, et kindlustuspoliisi omanikud on eri liikmesriikides kaitstud erineval määral. On veel muid olulisi erinevusi, mis on seotud tagatisskeemide muude aspektidega, ent mis kokku mõjutavad pakutava kaitse laadi, ning samuti erinevusi toimimispõhimõtetes ja rahastamiskorras.

Tagatisskeemide ühtlustamatus ELis takistab tõhusat ja võrdset tarbijakaitset. See võib viia olulistel turgudel tarbijate usalduse vähenemiseni ning ähvardada lõpuks turu tasakaalu. Samuti takistab see kindlustuse siseturu arengut, sest see moonutab piiriülest konkurentsi. Hiljutisest majanduskriisist saadud õppetundide valgel võib öelda, et ühtlustatud kindlustuste tagamise skeemid võivad aidata praegusi puudusi kõrvaldada.

Käesolevas valges raamatus sätestatakse sidus raamistik ELi tegevuseks, et luua kindlustusvõtjate ja soodustatud isikute kaitsmiseks vajalik tagatisskeem, vältides sel viisil olukorda, kus kahjusid peab tasuma maksumaksja. Eelkõige pannakse ette võtta vastu direktiiv, millega tagada kõigis liikmesriikides ühtsetele miinimumnõuetele vastavate tagatisskeemide kehtestamine. Teadaolevate asjaolude põhjal võib öelda, et parim võimalus kindlustusvõtjatele pakutava kaitse puuduste ja ebaühtluste kaotamiseks on teha Euroopa tasandil ühtne algatus. Käesoleva valge raamatuga ei soovita kindlustustooteid ühtlustada. Samuti ei soovita kahjustada kindlustustooteid, mida müüakse üksnes ühe kindla liikmesriigi turul.

Komisjon esitab oma peamised soovitused ja seisukohad kokkuvõtlikult ja eraldi kastis esiletõstetult mitmel pool teksti 3. ja 4. punkti all. Kõigil huvitatud isikutel ja eelkõige liikmesriikidel palutakse esitada komisjoni seisukohtade kohta oma kommentaarid ja arvamused 30. novembriks 2010.

Valgele raamatule lisatakse mõjuhinnang, mille juurde kuuluvad laiaulatuslik metodoloogiline aruanne ja muud lisad.

2. Valge raamatu eesmärk ja vaatlusala

2.1. Miks on kindlustuse tagamise skeemi vaja?

2.1.1. Kriisi õppetunnid

Hiljutine finantssegadus muutis inimesed palju teadlikumaks sellest, millised tarbijakaitse ja tagatiste skeemid finantsmaailmas olemas on ja mida need hõlmavad. Ehkki kindlustussektor ei olnud kriisi keskpunktis, ei saa ka öelda, et ta sellest kõrvale jäi. Mitmed Euroopa olulised kindlustusettevõtjad on andnud teada väga suurtest kahjudest ning on olnud sunnitud hankima olulisel määral uut kapitali [2]. Et kindlustuse tagamise skeemide seas praegu valitsevaid õiguslünki ja ebatasasusi siluda, soovitas de Larosière'i töörühm oma lõpparuandes (soovitus 5) kindlustuse tagamise skeemid üle Euroopa Liidu ühtlustada [3].

See soovitus lisati ka hiljuti vastu võetud Solventsus II raamdirektiivi [4] preambulasse.

Peale selle teatas komisjon oma 4. märtsi 2009. aasta teatises Euroopa majanduse elavdamise kohta, et ta kavatseb kindlustussektoris olemasolevad tagatisskeemid 2009. aasta lõpuks läbi vaadata ja teha asjakohased õigusloomeettepanekud [5].

23. septembril 2009 võttis komisjon vastu ettepanekud kolme määruse kohta, millega luuakse Euroopa Finantsjärelevalveasutuste Süsteem, sealhulgas kolm Euroopa tasandi järelevalveasutust. Komisjon on hoolikalt jälginud loodava kindlustus- ja tööandjapensionide järelevalve asutuse (EIOPA) [6] rolli üle kaas-õigusloojate vahel käimasolevat arutelu, milles on samuti käsitletud tagatisskeemide loomist riiklikul ja/või Euroopa tasandil.

2.1.2. Solventsus II-ga ei looda süsteemi, mille puhul kindlustusandja ei saaks pankrotti minna

Ei praeguse (Solventsus I) ega tulevase (Solventsus II) maksejõuetuse vältimise korraldusega saa luua olukorda, kus kindlustusettevõtjad enam kunagi pankrotti ei lähe. Solventsus II raamdirektiiviga, mida hakatakse kohaldama alates 31. detsembrist 2012, on maksevõime tagamiseks ette nähtud majandusprotsessidel põhinev riskide ohjamise süsteem. Selle kohaselt nõutakse, et kindlustus- ja edasikindlustusettevõtjatel oleks piisav kapitalivaru, millega oleks võimalik täita kohustused ühe aasta jooksul, mille puhul on võetud aluseks VaR-riskiväärtuse tase 99,5 % [7]. See peaks tagama, et ühe aasta jooksul ei lähe pankrotti rohkem kui 1 kindlustusettevõtja 200st. Ajaloolised andmed ja mudelid, millele käesolev valge raamat tugineb, näitavad, et kindlustusettevõtjate maksejõuetuse tõenäosus on üldiselt tavapärastes majandustingimustes 0,1 % ja erakordsete olude korral – nagu finantskriis või mõne liikmesriigi spetsiifilised raskused [8] – 0,5 %. Hoolimata olemasolevatest tagatisskeemidest võib see tähendada, et kaotuse peavad kinni maksma kindlustusvõtjad (või maksumaksjad). Erakordsetel juhtudel võivad kaotused elu- ja kahjukindlustuse peale kokku ulatuda ühe aasta jooksul kuni 46,5 miljardi euroni. See vastab 4,4 %-le ELis aasta jooksul tehtud kindlustusmaksete koguväärtusest. Näiteks ajavahemikus 1996–2004 muutus ELis maksujõuetuks üle 130 kindlustusandja ning Kreeka kindlustuskontserni kokkukukkumine 2009. aastal kahjustas ligikaudu 800 000 kindlustusvõtja huve.

2.1.3. Piiriülesed kindlustustehingud võivad ELis suureneda

Piiriülesed kindlustustehingud – kindlustusteenuse pakkumine teises liikmesriigis kas otse või filiaali kaudu – moodustavad keskmiselt 4,10 % kõigi ELi kindlustusmaksete koguväärtusest, mis teeb kindlustuspreemiate summaks 2007. aastal 42,8 miljardit eurot. Tulevikus peaks selliste tehingute osakaal suurenema. Näiteks mitmed suured kindlustuskontsernid on kaalumas tütarettevõtjate filiaaliks muutmist.

Ka nendes liikmesriikides, kus tagatisskeemid on olemas, ei hõlma need piiriülest tegevust. Umbes 62 % Euroopa Liidu piiriüleste elukindlustustehingute ja 23 % piiriüleste kahjukindlustustehingute puhul ei ole kohaldata mingit tagatisskeemi.

2.1.4. Kindlustusvõtjad ja soodustatud isikud on ebapiisavalt ja/või ebavõrdselt kaitstud

See, et riiklike tagatisskeemide vahel on suured erinevused (võttes arvesse, et mõnes liikmesriigis puuduvad sellised skeemid täielikult), tähendab, et kindlustusvõtjad ei ole piisavalt ja võrdselt kaitstud. Olemasolevate riiklike tagatisskeemide struktuur erineb sageli märgatavalt. Samuti võib ühtse korralduse puudumine tekitada ELi piiriüleste kindlustustehingute puhul probleeme tarbijakaitse vallas. Kui mõni kindlustusettevõtja lõpetab piiriüleste teenuste osutamise, võivad kindlustusvõtjad avastada, et mõne puhul neist kehtib tagatisskeem ja teise puhul mitte või kehtib palju vähemal määral [9].

Näiteid: Kindlustusvõtja, kes elab liikmesriigis, kus tagatisskeeme ei ole, võib olla siiski tagatisskeemiga kaitstud, kui tema kindlustusandja asub liikmesriigis, mille tagatisskeemide puhul rakendatakse päritoluriigi põhimõtet [10].Kindlustusvõtja, kes elab liikmesriigis, mille tagatisskeemide puhul rakendatakse päritoluriigi põhimõtet, ei pruugi tagatisskeemiga kaitstud olla, kui tema kindlustusandja asub teises liikmesriigis, kus tagatisskeemide puhul rakendatakse vastuvõtva riigi põhimõtet. Ta oleks tagatisskeemiga kaitstud ainult juhul, kui oleks sõlminud poliisi koduriigi kindlustusettevõtjaga.Kui liikmesriigis, kus kindlustusvõtja elab, rakendatakse tagatisskeemi puhul vastuvõtva riigi põhimõtet, ei ole vahet, kas kindlustuspoliis on sõlmitud elukohariigi või välisriigi kindlustusandjaga, kuna tagatisskeemidel on mõlemal juhul võrdne kaitse. Kaitse tase võib varieeruda, kui ühes või mõlemas liikmesriigis kehtib makstava hüvitissumma suhtes piiranguid. |

2.1.5. Tagatisskeemide praegune olukord loob ELi kindlustusettevõtjatele ebavõrdsed konkurentsitingimused

Erinevate tagatisskeemide üheaegne rakendamine (võttes arvesse, et mõnes liikmesriigis puuduvad sellised skeemid täielikult) sunnib peatuma ka ühel turul tegutsevate, aga eri riikides asuvate kindlustusettevõtjate vahelise konkurentsi tingimustel. Eriti teravaks muutub küsimus juhul, kui ühel ja samal turul tegutsevatest kindlustusandjatest mõned kasutavad tagatisskeeme ja teised mitte, kuna tagatisskeemide (kui need on olemas) kohaldamise geograafiline ulatus võib vastavalt rakendatavatele põhimõtetele (päritoluriigi või vastuvõtva riigi põhimõte) varieeruda.

Näiteid:Konkurentsimoonutuseks võib pidada seda, kui tarbijad hakkavad tagatiseta kindlustusele eelistama selliseid kindlustusi, mille suhtes on olemas kehtiv tagatisskeem (või muid sarnaseid tooteid, mis on kaetud näiteks hoiuse tagamise või investeeringute tagamise skeemiga). Tagatisskeemid põhjustavad lisakulu ning võib juhtuda, et selle peavad lõpuks kinni maksma kindlustusvõtjad. Kui tarbijad eelistavad odavamaid kindlustusi, võib see moonutada konkurentsi nende kindlustusandjate kahjuks, kes kaitstud (ja seega eeldatavasti kallimat) kindlustust pakuvad. |

2.1.6. Tagatisskeemide praegune olukord mõjutab turustabiilsust

Kindlustusandjate pankrotid ja sellest kindlustusvõtjatele ja soodustatud isikutele tulenev kahju võib mõjutada ka reaalmajandust, seda eelkõige tarbija käitumise kaudu (nt tarbijad ostavad vähem kindlustustooteid), aga ka kahjustades majanduse suutlikust riske ohjata. Veel enam, hoolimata kopsakatest trahvidest, mis lepingu ennetähtaegse lõpetamise eest ette on nähtud, võivad kindlustusvõtjad otsustada tegelike või oodatavate kahjude puhul poliisist loobuda, suurendades sel viisil finantskriisi mõju.

2.1.7. Kas ELi tasandil tagatisskeemide reguleerimisele on alternatiivi?

Tagatisskeeme on vaja selleks, et maandada ohtu, et kindlustusettevõtja läheb pankrotti, ning hoida ära sellest tarbijatele tuleneda võiv kahju. See tõstatab küsimuse, milliseid alternatiivseid katisemehhanisme oleks võimalik riiklikul ja Euroopa tasandil nende riskide maandamiseks ja kindlustusvõtja kahjude vähendamiseks kasutusele võtta.

Usaldatavusnõuded ja riskiohje

Kapitalinõuete ja asjakohase järelevalve kõrval on kujundatava maksevõime tagamise süsteemi nurgakiviks toimiv riskiohje ja laiapõhjalised juhtimisstruktuurid. Siiski valitseb üldine arusaam, et maksevõime nõudmiste seadmine tasemele, mis aitaks ära hoida igasuguse ootamatu kahju, oleks liiga kulukas [11].

Kindlustusvõtjate eeliskohtlemine likvideerimismenetluse käigus

Kui kindlustusettevõtja peaks muutuma maksejõuetuks, on ELi kehtivate likvideerimiseeskirjade kohaselt liikmesriigil kaks võimalust, kuidas tagada riiklikus õigussüsteemis kindlustusvõtja eelistamine teiste võlausaldajate ees [12]. Kuid raha vajav kindlustusvõtja ei pruugi soovida jääda ootama likvideerimismenetluse tulemusi. Ettevõtte likvideerimine on sageli keerukas ja kestab kaua ning kui menetluse lõppu ootama jääda, võib kindlustusvõtja, kelle nõudeid menetletakse, suurtesse likviidsusprobleemidesse sattuda.

Valitsuse sekkumine üksikjuhtumiti

Olukorra reguleerimine üksikjuhtumi kaupa, nagu näiteks valitsuse hilisema sekkumise teel, on küll paindlik lahendus, kuid sellel on omad selged puudused. Kui olukordade reguleerimisel esineb ebaühtlust, võivad tekkida kahtlused aususe ja läbinähtavuse suhtes, kuna otsuseid tehakse konkreetsest olukorrast lähtudes, mitte eelnevalt kokku lepitud eeskirjade kohaselt. Samuti võib üksikjuhtumite reguleerimine paista ebaausate soodustuste loomisena suurtele kindlustusettevõtjatele, kujutades sel viisil moraaliriski: see võib võimaldada suurtel kindlustusettevõtjatel võtta tagajärgede pärast muret tundmata rohkem riske, sest teised maksavad need turu üldise kindlustunde nimel kinni.

Täiendava teabe andmine ja läbinähtavuse parandamine

Üks võimalus oleks nõuda, et kindlustusvõtjatele antaks rohkem teavet ja võimaldada neil valida sel viisil kõige sobivam kindlustus. See eeldab, et kindlustusvõtjad mõistavad teavet ja oskavad selle järgi oma otsuseid kujundada. Tegelikult ei ole tõenäoline, et kindlustusvõtjad mõistaksid kogu teavet ja oskaksid seda kasutada, eelkõige piiriüleste kindlustustehingute puhul. Lisaks ei aita lisateabe nõudmine ühtlustada ühel turul tegutsevate kindlustusettevõtjate konkurentsitingimusi.

2.2. Valge raamatu vaatlusala, taust ja eesmärgid

2.2.1. Vaatlusala ja kasutatavad mõisted

Valges raamatus käsitletakse kõiki elu- ja kahjukindlustusettevõtteid, sealhulgas ettevõtteid, mis pakuvad mõlemat tüüpi kindlustust. Siiski ei laiene see direktiivi 2003/41/EÜ [13] kohastele pensionifondidele ega edasikindlustusele.

Käesolevas valges raamatus tähendab minimaalse ühtlustamise põhimõte, et kui liikmesriigid soovivad, võivad nad pakkuda ulatuslikumat kaitset, kui ELi eeskirjadega ette on nähtud.

2.2.2. Taust

Valge raamatu koostamiseks on komisjoni talitused tegutsenud alates 2001. aastast ning pidanud viimase kahe aasta jooksul ohtralt konsultatsioone ja arutelusid kindlustusvõtjate, kindlustussektori esindajate ja poliitikakujundajatega. Samuti põhineb valge raamat tagatisskeemide aruandel (valminud 2007. aasta novembri lõpus), mille komisjonile esitas Oxera [14], ning kindlustuse ja kutsealase pensionikindlustuse komitee (CEIOPS) esitatud aruandel [15]. Samuti püütakse valges raamatus vastata Euroopa Parlamendi poolt korduvalt tõstatatud küsimustele [16]. Käesolevas valges raamatus ettepandavaid meetmeid on üksikasjalikult analüüsitud selle juurde kuuluvas mõjuhinnangus.

2.2.3. Eesmärgid

Valges raamatus ettepandavate meetmetega soovitakse saavutada eelkõige järgmist:

Tagada kindlustusvõtjate ja soodustatud isikute võrdne ja laiaulatuslik kaitse

Tagatisskeeme reguleeriva ELi õigusraamistiku peamine eesmärk on tagada kindlustusettevõtja pankrotistumise korral kindlustusvõtjate ja soodustatud isikute asjakohane kaitse. Sellega on tihedalt seotud eesmärk tagada kõigi kindlustusvõtjate ja soodustatud isikute võrdne kohtlemine vaatamata sellele, millises liikmesriigis nad elavad või kas nad ostsid poliisi koduriigi või välisriigi kindlustusandjalt.

Vältida konkurentsimoonutusi

Tagatisskeemide kaitse reguleerimise ELi tasandi ühtlustatud raamistikuga püütakse ühtlasi luua kindlustusettevõtjatele võrdsed tingimused ning tagada, et koduriigi kindlustusandjad ja teenuse osutamise vabaduse alusel tegutsevad teiste ELi liikmesriikide kindlustusandjad konkureeriksid võrdsetel tingimustel.

Innustada kindlustusandjaid tasakaalukamalt riske võtma

Tagatisskeemide ühtlustatud raamistik peaks aitama vältida olukorda, kus maksumaksjal tuleb kanda kindlustusettevõtte ebaõnnestunud tegevuse kulud. Selleks nähakse ette õigusraamistik, mille kohaselt on rahastajateks ettevõtjad ise ning mis seetõttu ei innusta liigseid riske võtma (moraaliriski tuleb maandamine). Siia juurde kuuluvad ka asjakohased meetmed, mille abil tagatakse, et eraldatavat raha kasutatakse üksnes tagatisskeemides kindlaks määratud eesmärgil. Väidete kohta, nagu antaks tagatisskeemidega kunstlikke soodustusi ja moondataks sel viisil turgu, on väga vähe tõendeid. Lisaks aitavad moraaliriski maandada muud kaitsemehhanismid, nagu uus maksevõimerežiim ja usaldatavusnormatiivide täitmise jälgimine.

Tagada kulutõhusus

Tagatisskeemid peavad olema kulutõhusad. See tähendab, et ELil meetmetega tuleb luua õige tasakaal kindlustusvõtja kasu ja pakutava kaitse kulukuse vahel. Igal juhul tähendaks see, kui tagatisskeem ei ole kulutõhus, kindlustusvõtjale suuremaid kulutusi. Sealjuures tuleb pöörata erilist tähelepanu tulumaksu probleemidele: tagatisskeemide kulutõhusus tähendab ühtlasi seda, et neid ei tohiks maksustada liiga suure tulumaksuga ega kohaldada nende tegevusalade suhtes ebaproportsionaalselt koormavaid haldusmaksumenetlusi.

Suurendada turu usaldusväärsust ja stabiilsust

Tagatisskeemide loomisega püütakse muu hulgas suurendada turu usaldusväärsust ning muuta ELi kindlustuse siseturgu stabiilsemaks.

3. Kavandatavate meetmete jõujooned

3.1. ELi meetmete laad

ELi pehme õigusloome vahendite, nagu soovituste, teatiste, suuniste ja tegevusjuhenditega on kindlasti võimalik liikmesriikide tegevust pikemas perspektiivis mõjutada. Kuid nendega ei saa täielikult kõrvaldada tagatisskeemide korralduses praegu esinevaid lünki. Kuna need ei ole seaduslikult siduvad, peavad liikmesriigid tegutsema üksnes vabatahtlikkuse alusel, samas on tagatisskeemide praeguse killustatud süsteemi juures valitsevad puudused niivõrd ilmsed, et on alusetu oodata, et eri riikide korraldused ajapikku ise ühtlustuksid. Seetõttu on vajalik võtta siduvaid õiguslikke meetmeid.

Siduvate nõuete kehtestamiseks on sobivaim vahend direktiiv. ELi toimimise lepingu artikli 288 kohaselt on direktiiv individuaalselt kohaldatav, mis tähendab, et direktiiv on nende suhtes, kellele see on adresseeritud, siduv. Direktiiviga nõutakse liikmeriigilt teatava tulemuse saavutamist, kuid jäetakse erinevalt määrusest vabadus valida ise kohaldamise vorm ja meetodid. Arvestades riiklike tagatisskeemide ülesehituse ja kohaldamise geograafilise ulatuse erinevusi ja sellest johtuvat keerukust, tundub direktiiv olevat sobiv vahend.

Komisjon paneb ette kehtestada ELi tasandil tagatisskeemide kaitse suhtes sidus ja õiguslikult siduv raamistik, mida kohaldada kõigi kindlustusvõtjate ja soodustatud isikute suhtes, kasutades selleks õigusliku vahendina ELi toimimise lepingu artiklis 288 sätestatud direktiivi. |

3.2. Tagatisskeemide tsentraliseerituse tase ja roll

Kõigis liikmesriikides tagatisskeemide loomine on kooskõlas olemasolevate riiklike mikrotasandi usaldatavusnormatiivide täitmise jälgimise raamistikega ning see kujutaks niiviisi täiendust moraaliriski piiravatele õigusnormidele. Samuti võiks riiklikud tagatisskeemid üksteist vastastikku toetada ning kehtestada võiks näiteks vastastikku laenu andmise mehhanismi. Sellise süsteemi puhul tuleks juhul, kui mõne liikmesriigi tagatisskeemis napib nõuete täitmiseks raha, teistel liikmesriikidel teda oma tagatisskeemi kaudu rahaliselt toetada. Et tagada, et panustavate tagatisskeemide võimalikud kulud oleksid läbinähtavad ja ennustatavad, tuleks kokku leppida, mil viisil raha koguda, ning sätestada täpselt, kui palju ja mis tingimustel iga tagatisskeemi alusel tuleb panustada. Üldiselt on võimalik enamik liikmesriikides kehtivate õigusraamistike erinevusest tulenevaid probleeme lahendada, kui luua ühtne üleeuroopaline tagatisskeem, mis kataks kõiki ELis väljastatud ja ostetud elu- ja kahjukindlustuspoliise. Praegu ei näi siiski sellel ideel piisavat poliitilist toetust olevat. Seega võib seda kaaluda hiljem.

Tagatisskeem võib viimase etapi kaitsemehhanismina suurendada finantssektori usaldusväärsust ning anda sel viisil taganttõuke kogu majandusele tervikuna. Kui tagatisskeemi laiemaks eesmärgiks oleks ühtlasi vältida kindlustusettevõtja maksejõuetust, oleks selle kaudu võimalik aidata raskustesse sattunud kindlustusandjal oma finantsprobleemidest üle saada ja äritegevust jätkata. Nagu on osutatud punktis 2.1.7, on kindlustusettevõtjate maksujõuetuse ärahoidmiseks olemas hulk mehhanisme ning kogemuste najal võib öelda, et need on üldiselt olnud tulemuslikud. Seega võiks kasutada tagatisskeeme puhkudel, kus muude mehhanismidega ei ole õnnestunud kindlustusandja pankrotistumist ära hoida ega selle tagajärgi leevendada.

Komisjon soovitab luua kõikides liikmesriikides viimase etapi kaitsemehhanismina kindlustuse tagamise skeem. |

3.3. Tagatisskeemide kohaldamise geograafiline ulatus

Piiriüleste kindlustustehingute puhul on kindlustusvõtjale laiaulatusliku ja võrdse kaitse tagamiseks äärmiselt oluline ühtlustada tagatisskeemide kohaldamise geograafiline ulatus. Tagatisskeemid, mis põhinevad päritoluriigi põhimõttel, ei hõlma üksnes selles riigis tegutsevate kindlustusandjate väljaantavaid poliise, vaid ka päritoluriigi kindlustusandja teistes ELi liikmesriikides tegutsevate filiaalide väljastatavaid poliise. Vastupidiselt hõlmavad tagatisskeemid, mis lähtuvad vastuvõtva riigi põhimõttest, neid poliise, mille on väljastanud teiste riikide kindlustusandjate selles riigis tegutsevad filiaalid. Tegelikkuses kasutatakse mõnes liikmesriigis kehtivas tagatisskeemis mõlemat põhimõtet korraga.

Päritoluriigi põhimõtte peamine eelis seisneb kindlustusandjate allutamises päritoluriigi ühtsele kontrollile, mis lihtsustab kindlustusandjate pankrotijuhtumite käsitlemist. Sellisel juhul vastutavad päritoluriigi järelevalvemehhanismid usaldatavusnõuete, sealhulgas maksevõimet reguleerivate nõuete täitmise ning likvideerimismenetluse algatamise eest. Samuti on päritoluriigi põhimõte kooskõlas pangandussektoris kehtiva hoiuste tagamise skeemi ning väärtpaberisektoris kehtiva investeeringute tagamise skeemiga.

Tuginemine vastuvõtva riigi põhimõttele tagab selle, et ühes liikmesriigis koheldakse kindlustusvõtjaid võrdselt, mis aitab ühtlasi ära hoida konkurentsimoonutusi ühel ja samal turul tegutsevate kindlustusandjate jaoks. Kuid vastuvõtva riigi põhimõttel on olulisi puudusi. Esiteks kahekordistab see halduskulu, kuna see nõuab, et piiriüleseid kindlustustehinguid tegevad ettevõtjad osaleksid kahes või enamas tagatisskeemis. Teiseks võib osutuda keerukaks selle tegelik rakendamine, sest tagatisskeemi haldav asutus ja kindlustusettevõtja likvideerimist korraldav ja kontrolliv asutus on erinevad. Kolmandaks võib vastuvõtva riigi põhimõtte rakendamine põhjustada kaitse taseme ühtlustamatuse korral eri liikmesriikide kindlusvõtjate ebavõrdset kohtlemist.

Komisjon soovitab ühtlustada tagatisskeemide kohaldamise geograafilise ulatuse päritoluriigi põhimõtte järgi. |

3.4. Kindlustuse liigid

Elukindlustusandja pankrott võib põhjustada kindlustusvõtjale suuri rahalisi raskusi, eriti juhul, kui inimesed on ostnud elukindlustuspoliisi pensioni jaoks. Isegi kui kindlustusvõtjal õnnestub osa säästudest tagasi saada, ei pruugi tal korda minna enam uut samaväärset poliisi sõlmida, sest nende isiklik seisund, mille alusel preemiaid arvutatakse, on muutunud (vanus ja tervislik seisund). Kuna elukindlustus tähendab pikaajaliste kohustuste võtmist, ei ole kindlustusvõtjatel üldiselt võimalik hinnata, millises finantsolukorras on kindlustusettevõtja, kui poliisi väljamaksmise tähtpäev kätte jõuab.

Käesolevas valges raamatus ollakse seisukohal, et lisaks säästuinstrumentidele ja investeerimisinstrumentidele peavad elukindlustuspoliisid sisaldama ka riskide maandamise instrumente (nt osakupõhised kindlustuspoliisid).

Kui kahjukindlustusandja läheb pankrotti, on kindlustusvõtja keskmine kahju tavaliselt väiksem ja piirdub enamasti tehtud kindlustusmaksetega. Lepingud on lühikese tähtajaga ning enamik kindlustusvõtjaid võib saada hõlpsasti kindlustuskaitset mõnelt teiselt ettevõttelt. Siiski võib juhtuda, et kindlustusvõtjad ja soodustatud isikud, kelle nõudeid ei ole enne kindlustusandja pankrotti välja makstud, kaotavad isegi rohkem raha kui tavaliselt elukindlustuse puhul. Ehkki võib olla põhjendatud piirduda tagatisskeemide rakendamisel ainult teatavat kindlat tüüpi kahjukindlustusega, oleks teostatavuse ja ausa konkurentsi seisukohalt raske tagatisskeeme eri tasandi režiimideks jaotada.

Komisjon on seisukohal, et tagatisskeemid peaksid hõlmama nii elukindlustust kui ka kahjukindlustust. |

3.5. Piirangud nõude esitajatele

See, kui tagatisskeemid laieneksid kõigile füüsilistele ja juriidilistele isikutele, oleks liiga kulukas. Finantskoormuse vähendamiseks tuleks teatavate kriteeriumite alusel piirata kindlustusvõtjate hulka, kelle nõuded tagatakse, kohaldades seda näiteks ainult mikro- ja väikeettevõtjate suhtes. Kriteeriumite kindlaksmääramisel tuleb kaaluda kõiki aspekte.

Komisjon soovitab kohaldada tagatisskeeme kõigi füüsiliste isikute ja valitud juriidiliste isikute suhtes. |

3.6. Rahastamismehhanism

Tagatisskeemi tulemuslikuks toimimiseks on vajalik luua asjakohane rahakogumismehhanism. Selle mehhanismi struktuurist ei sõltu üksnes pakutava kaitse tase, vaid sellel on ka oluline mõju kindlustussektori hindade kujunemisele, sest kindlustusandjale peale pandud kohustused väljenduvad suure tõenäosusega kindlustusvõtja kuludes. Seetõttu tuleb pöörata tähelepanu järgmisele.

3.6.1. Rahakogumise aeg

Eelrahastamise korral kogutakse raha enne, kui mõni kindlustusandja on pankrotti läinud, ning kindlustusettevõtjad on kohustatud tegema tagatisskeemi osamakseid ning skeemi raames tegeletakse ka raha haldamisega. Sellise korralduse peamiseks eeliseks on see, et kindlustusettevõtja pankroti korral on raha nõuete hüvitamiseks olemas. Samuti ei tulene sellest nii suurt moraaliriski, sest enne maksejõuetuks jäämist on iga kindlustusandja kogu aeg tagatisskeemi osamakseid teinud. Erinevalt järelrahastamisel põhinevast mehhanismist ei võimenda see ka tsüklimõju. Seda positiivset asjaolu aitaks veelgi paremini välja tuua see, kui siduda osamaksed asjaomase kindlustusettevõtja pankrotiohu suurusega (vt punt 4.6.3).

Siiski kalduvad eelrahastamise puhul olema asutamis- ja tegevuskulud suuremad kui järelrahastamise puhul, sest tagatisskeemi eelrahastamine nõuab fondivalitsejate palkamist ning riskantsuse ja tulususe mõistlikule tasakaalule rajaneva investeerimisstrateegia kujundamist ja elluviimist. Lisaks jääb alati võimalus, et kogutud raha ei ole mõne suurema kindlustusandja pankroti puhul piisav.

Järelrahastamise puhul ei tehta skeemi osamakseid enne, kui mõni kindlustusandja pankrotti läheb ja skeemi alusel tuleb nõudeid rahuldama hakata. Sellest tulenevalt on tagatisrahastu asutamis- ja tegevuskulud väiksemad ning raha ei koguta rohkem, kui pankroti menetlemiseks täpselt vaja on. Ka õiglase ja proportsionaalse osalusmäära seisukohast tuleks eelistada pigem järelrahastamist. Siiski on järelrahastamise puhul moraalirisk suurem, sest pankrotistunud kindlustusandja ise tagatisskeemi kunagi makseid ei tee. Samuti ei pruugi see võimaldada kindlustusvõtjate nõuete kiiret väljamaksmist. Lisaks võib järelrahastamine suurendada tsüklimõju, sest kindlustusandjad lähevad pankrotti kõige tõenäolisemalt siis, kui majandusolud on niigi rasked.

3.6.2. Sihttase

Hajutamaks kartusi, et tagatisskeemi osamaksed kujunevad piiramatult suureks, oleks võimalik kehtestada tagatisskeemi tehtavatele iga-aastastele osamaksetele piirmäärad. Praktikas võiks neid piirmäärasid väljendada osalevate liikmete kindlustusmaksete või reservide protsendina (sihttase) ning kehtestada sobiva pikkusega üleminekuaja.

Sobiva kaitsetaseme kindlaksmääramiseks katsetasid komisjoni talitused mitmeid võimalusi, sealhulgas hindasid praegu kehtivate tagatisskeemide kindlustuse tagamise ulatust. Esialgu jõuti tasemeni 1,2 % kindlustusmaksete kogusummast. Kui seda määra kohaldada kümne aasta peale, tähendaks see igale skeemis osalevale kindlustusettevõtjale iga-aastast osamakset summas 0,12 % kindlustusmaksete kogusummast [17].

Vähendamaks ohtu, et suure kindlustusandja pankroti puhul tuleb sel viisil kogutud rahast puudu, võib kaaluda täiendava järelrahastamismehhanismi või välise rahaallika, nagu krediidiinstrumentide või edasikindlustuse kasutamist.

3.6.3. Osamaksed

Et määrata kindlaks, kui palju iga osalev kindlustusandja peab tagatisskeemi sisse maksma, tuleb luua asjakohane kohustuste jaotamise mehhanism. Üldiselt on praegu ELis toimivate tagatisskeemide osamaksed proportsionaalsed ettevõtte suurusega. See aitab ära hoida konkurentsitingimuste erinemist väikeste ja suurte kindlustusandjate ning uute turuletulijate jaoks. Üldiselt lähtutakse kolmest tegurist: i) kindlustusmaksete summa (kogusumma või puhassumma), ii) kindlustustehniliste eraldiste või reservide suurus ning iii) sõlmitud poliiside arv. Sõltuvalt sellest, milliseid tegureid arvesse võtta, võib kindlustusettevõtjate osamaksete suurus varieeruda.

Riskipõhine arvestus tähendaks seda, et kindlustusandjad peavad maksma tagatisskeemi vastavalt neid ähvardavatele riskidele või nende eeldatavale kulukusele. Sellisel juhul võetaks osamaksete suuruse arvutamisel arvesse mitmeid näitajaid, mis kajastavad kindlustusandja riskiprofiili. Need näitajad hõlmavad peamisi riskiklasse, mida kasutatakse, et hinnata kindlustusandja finantsolukorda, st kindlustusportfelli riskimäära, maksevõimet ja varade olukorda. Kõik nende näitajate arvutamiseks vajalikud andmed peavad kindlustusandjad esitama ka praeguse aruandluskohustuse raames.

Samuti võib kehtestada hüvitispiirmäärad või piirata soodustusi muul viisil. Teisisõnu, et mitte ajada fondi tehtavaid osamakseid liiga suureks ja samas piirata kindlustusvõtjate moraaliriski, peaks nõude esitajad tagatisskeemist hüvitise saamiseks osa kahju ise kandma. Selleks võiks kehtestada hüvitisele piirmäärasid, vähendada nõudeid teatava protsendi võrra või arvata neist maha teatav summa või kehtestada nõuetele miinimumsumma. Igasuguste ELi tasandil võetavate ühtlustamismeetmete puhul tuleb ühelt poolt tagada kõikide liikmesriikide kindlustusvõtjate ühtne minimaalne kaitstustase ning teisalt vältida ülemäärast sekkumist liikmesriikide pädevusse küsimustes, mis on seotud hüvitiste piirmäärade kehtestamise või soodustuste piiramisega muul viisil.

Komisjon soovitab kasutada tagatisskeemide puhul eelrahastamist, mida võib raha puudu jäämise korral täiendada järelrahastamismehhanismiga, kusjuures kindlustusandjate osamaksete suuruse arvutamisel tuleks võtta aluseks igaühe riskiprofiil. Kogutavale rahale tuleks kehtestada asjakohane sihttase, samuti tuleks kehtestada sobiva pikkusega üleminekuaeg. Komisjon on valmis arutama hüvitiste ühtlustatud piirmäärasid või muid ühtlustatud piiranguid eeldusel, et kõigis kindlustusklassides ja kõigis liikmesriikides on tagatud kindlustusvõtjate ja soodustatud isikute piisav kaitse. |

3.7. Kindlustusportfelli üleminek ja/või nõuete hüvitamine

Põhimõtteliselt on kindlustusandja pankroti korral kaks võimalust. Üks võimalus on kanda kindlustusportfell tagatisskeemi alusel üle maksuvõimelisele kindlustusandjale või hakata haldama poliise otse tagatisskeemi kaudu (kindlustusportfelli üleminek). Seda tuleks kasutada eelkõige elukindlustuse puhul, mida on poliisi pikaajalisuse tõttu raske samaväärse kindlustusega asendada. Teine võimalus oleks hüvitada tagatisskeemi alusel üksnes kindlustusvõtja või soodustatud isiku kahjud (nõuete hüvitamine).

Komisjon soovitab tungivalt kasutada kindlustusportfelli üleminekut, eeldusel, et see on teostatav ning kulutasuvuse seisukohast õigustatud. Aga kõige tähtsam on kaitsta kindlustusandja pankroti korral siiski tarbijaid. Seega juhul, kui kõik muud võimalused on ammendunud, peaks tagatisskeemi alusel olema võimalik vähemalt kindlustusvõtjatele ja soodustatud isikutele eelnevalt kindlaks määratud aja jooksul kahju hüvitada.

Komisjon soovitab, et tagatisskeem peaks kindlustusandja maksejõuetuse korral vähemalt võimaldama eelnevalt kindlaks määratud perioodi jooksul hüvitada kindlustusvõtjale ja soodustatud isikule tekkinud kahju. |

4. Edasine tegevus

Käesolevas valges raamatus on tõstatatud hulk probleeme seoses tagatisskeemide õiguslikult siduvate ühtlustamismeetmetega. Lahendused, mida komisjon eelistab, on esitatud sõnaselgelt eraldi kastides 3. ja 4. punkti all. Komisjon kutsub huvitatud isikuid üles nende seisukohtade suhtes arvamust avaldama.

Komisjon analüüsib saadavat tagasisidet põhjalikult ning võtab seda kavandatava õigusloomeettepaneku puhul arvesse.

Oma seisukoha saate saata Euroopa Komisjonile 30. novembriks 2010 järgmisel aadressil: MARKT-H2@ec.europa.eu.

[1] Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 94/19/EÜ, 30. mai 1994, hoiuste tagamise skeemide kohta (EÜT L 135, 31.5.1994, lk 5–14), direktiiviga 2009/14/EÜ muudetud kujul; ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 1997/9/EÜ, 3. märts 1997, investeeringute tagamise skeemide kohta (EÜT L 84, 26.3.1997, lk 22–38).

[2] Vt lähemalt mõjuhinnangu aruande punkt 2.2.

[3] Vt http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/de_larosiere_report_en.pdf .

[4] Euroopa Parlamendi ja Nõukogu direktiiv 2009/138/EÜ, 25. november 2009, kindlustus- ja edasikindlustustegevuse alustamise ja jätkamise kohta (uuesti sõnastatud) (Solventsus II) (EMPs kohaldatav tekst), ELT L 335, 17.12.2009, lk 1–155; vt eelkõige põhjenduse 141 teist lõiku.

[5] Teatis kevadisele Euroopa Ülemkogule „Euroopa majanduse elavdamine”, KOM(2009) 114 (lõplik), 4.3.2009.

[6] Ettepanek võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega luuakse Euroopa Kindlustus- ja Tööandjapensionide Järelevalve Asutus (KOM(2009)0502-C7-0168/2009-2009/0143(COD)).

[7] VaR-meetod on peamine finantsmatemaatikas ja riskiohjes kasutatav riskihindamise mahuline mõõdik, mille abil selgitatakse välja teatava varaportfelli kaotuse võimalikkus.

[8] Üksikasjalikumat analüüsi vt mõjuhinnangu punktis 2.2. ja eelkõige tabelis 22.

[9] Vt. üksikasjalikumat analüüsi kindlustusvõtjate ja maksumaksjate võimalike kahjude kohta mõjuhinnangu punktis 3.1.

[10] Päritoluriigi ja vastuvõtva riigi põhimõtte üksikasjalikuma analüüsi leiab mõjuhinnangu punktis 4.2.

[11] Vt ka valge raamatu punkt 2.1.2.

[12] Vt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 19. märtsi 2001. aasta direktiivi 2001/17/EÜ (kindlustusseltside saneerimise ja likvideerimise kohta) artiklit 10 (EÜT L 28, 20.04.2001, lk 28–39).

[13] Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2003/41/EÜ, 3. juuni 2003, tööandjapensioni kogumisasutuste tegevuse ja järelevalve kohta, ELT L 235, 23.9.2003, lk 10–21.

[14] Aruandega saab tutvuda aadressil: http://ec.europa.eu/internal_market/insurance/docs/guarantee_schemes_en.pdf.

[15] Vt http://www.ceiops.eu/media/files/publications/submissionstotheec/CEIOPS-DOC-18-09%20_Input_to_EC_work_on_IGS-approved_clean_.pdf.

[16] Vt Solventsus II direktiivi artikkel 242. Vaata ka Euroopa Parlamendi Equitable Life’i uurimiskomisjoni tulemusel koostatud soovitust nr 25, milles kutsutakse komisjoni üles tegema tagatisskeemide kohta kiiresti õigusakti ettepanekut: http://www.europarl.europa.eu/comparl/tempcom/equi/default_en.htm.

[17] Vt mõjuhinnangu aruande tabel 51. Saavutatud tulemuste puhul on võetud aluseks maksejõuetuse tõenäosus = 0,1 %, VaR-riskiväärtuse tase = 99 %.

--------------------------------------------------